Sentencia Nº 23-2018 de Sala de lo Constitucional, 21-05-2018
| Número de sentencia | 23-2018 |
| Fecha | 21 Mayo 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
23-2018
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con diez
minutos del día veintiuno de mayo de dos mil dieciocho.
Analizada la demanda presentada por la ciudadana Ámbar Alejandra Perdomo Batres,
mediante la cual solicita se declare la inconstitucionalidad del art. 242 incs. 3º y 4º del Código
Electoral (CE), emitido por Decreto Legislativo nº 413, del 3-VII-2013, publicado en el Diario
Oficial nº 138, tomo 400, del 26-VII-2013 –reformado posteriormente por Decreto Legislativo nº
748, de 25-VII-2017, publicado en el Diario Oficial nº 143, tomo 416, de 7-VIII-2017–, por
supuestamente vulnerar los arts. 5 y 6 inc. 1º de la Cn., esta Sala hace las siguientes
consideraciones:
El texto de la disposición impugnada establece:
Código Electoral
“Negativa a desempeñar cargos
Art. 242.- [inc. 3º ] Quienes no cancelen la multa en el plazo establecido en el art. 255 de este código, serán
sujetos, por orden del tribunal, de restricción migratoria, de emisión de antecedentes penales y policiales; de
reposición, renovación o modificación del docu mento único de identidad; de refrenda de licencia de
conducir, según el tribunal estime conveniente, mientras no se cumpla con el pago de la sanción impue sta.
[inc. 4º] Las restricciones que se impongan durarán hasta un máximo de tres o cinco años según el tipo de
elección en que se impuso la sanción”.
I. 1. En lo medular, la demandante expone que por sentencia de 22-VII-2015, Inc. 139-
2013, esta Sala ordenó la “ciudadanización” de las juntas receptoras de votos en el sentido que,
en lo sucesivo, dichos organismos electorales temporales no podrían conformarse con personas
afiliadas a partidos políticos. Al respecto, señala que para cumplir con tal pronunciamiento la
Asamblea Legislativa reformó varias disposiciones del CE, entre estas el art. 242, en el que se
estatuye una sanción pecuniaria para los ciudadanos que, sin justa causa, luego del sorteo
correspondiente, se nieguen a integrar dichas juntas receptoras y, además, una serie de
restricciones para los que no cancelen la multa en los plazos establecidos, las cuales pueden tener
una duración de un máximo de 3 a 5 años, según el tipo de elección de que se trate.
En específico, alega que estas sanciones consisten en restricciones migratorias para salir
del territorio de la República y para refrendar la licencia de conducir que constituyen limitaciones
del derecho a la libertad de circulación (art. 5 de la Cn.), porque impiden de manera injustificada
el libre desplazamiento de las personas, incluso para “hacerlo por el medio de transporte que
mejor les convenga según sus necesidades”. También alude a la restricción sobre la obtención de
solvencias de antecedentes penales y policiales que limita el derecho de acceso a la información
pública (art. 6 inc. 1º de la Cn.) porque, de acuerdo con su parecer, este tipo de documentos es
información pública y “forman parte del acervo de información estatal [y] atañe a todas las
personas que en determinado momento requieran de la misma”. Por otra parte, explica que la
restricción en cuanto a la reposición, renovación o modificación del documento único de
identidad limita lo que denomina “derecho a la identificación” (art. 5 inc. 3º frase 1ª parte final de
la Cn.), porque el Estado no puede negar a los salvadoreños documentos de identificación y tiene
la obligación positiva de proveerlos.
2. A. La demandante expone que aunque las sanciones aludidas tienen un fin
constitucionalmente legítimo por perseguir la efectiva conformación de los organismos
electorales temporales y el cumplimiento de obligaciones pecuniarias impuestas por el Tribunal
Supremo Electoral, son medidas desproporcionadas por su falta de idoneidad para la obtención
de dicho fin, concretamente porque con su aplicación no se obtiene el pago de las multas por
parte de los infractores, sino que su efecto es meramente disuasorio para que los ciudadanos no
se nieguen a integrar juntas receptoras de votos, “[p]or tanto, el nivel de satisfacción del fin
perseguido por el legislador puede considerarse leve […]. Por el contrario, la afectación que con
dichas sanciones sufren los derechos a la libertad de circulación, de acceso a la información
pública y a la identificación puede catalogarse como intensa”.
B. Como alegato eventual, expresa que, en el supuesto de que esta Sala considerase
idóneas las medidas cuestionadas, estas serían innecesarias porque es posible identificar otras de
igual adecuación para la consecución del fin mencionado, pero menos lesivas para los derechos
fundamentales intervenidos; por ejemplo, el reclamo de las sumas adeudadas ante tribunales
civiles tal como lo habilita el art. 255 del CE. Asimismo, expone que “[l]o peor de todo es que
las referidas sanciones tendrán una duración de 3 o 5 años, un periodo de tiempo excesivo en el
que las personas se verían restringidas de ejercer a plenitud los derechos fundamentales que se
han invocado [...]. Es totalmente desproporcionado y en consecuencia inconstitucional que por no
pagar en un plazo de 8 días una multa de $25 a $114.28 una persona no pueda salir del país,
conducir un vehículo, reponer, renovar o modificar su documento único de identidad ni obtener
su constancia de antecedentes penales y policiales”.
3. Finalmente, la actora solicita la adopción de una medida cautelar consistente en la
suspensión de los efectos del art. 242 incs. 3º y 4º del CE, por considerar que se cumplen los
presupuestos necesarios para ello. Sobre la apariencia de buen derecho, expone que ello se
comprueba con los argumentos vertidos en torno a la supuesta inconstitucionalidad alegada por la
vulneración de los derechos mencionados, mientras que el peligro en la demora radica en que, de
no otorgarse la medida, las sanciones podrían imponerse efectivamente a las personas limitando
desproporcionadamente sus derechos.
II. 1. Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala –v. gr, en resolución de 25-V-
2016, Inc. 80-2015–, el proceso de inconstitucionalidad tiene por objeto realizar un análisis sobre
la estimación o no de una pretensión de inconstitucionalidad, la cual consiste en un alegato sobre
la supuesta contradicción entre el contenido normativo de una disposición o acto identificado
como objeto de control y el contenido normativo de una disposición constitucional propuesta
como parámetro.
2. Con respecto a la alegada conculcación de los derechos contenidos en los arts. 5 y 6
inc. 1º de la Cn., la cual deviene de la presunta infracción al principio de proporcionalidad en la
formulación del decreto legislativo impugnado, se hacen las siguientes consideraciones:
A. Uno de los principios que imbuyen a las ramas del Derecho relativas al poder
sancionatorio del Estado es el principio de proporcionalidad. Respecto de él, en la Sentencia de
13-X-2010, Inc. 17-2006, se estableció que constituye una herramienta argumental que determina
si un contenido constitucional ha sido alterado y, en ese sentido, se define esencialmente como un
criterio estructural que sirve para articular las tensiones entre las disposiciones constitucionales –
de poca densidad normativa– y sus concreciones. Dicho principio irradia una vinculación de tipo
normativo que se proyecta sobre los poderes públicos –el Legislativo, principalmente– que exige
que la limitación de derechos no sea desproporcionada, de lo contrario se debe declarar su
inconstitucionalidad.
B. En efecto, a este principio se alude, sobre todo, en las sentencias de control de
constitucionalidad que versan sobre actos de los poderes públicos que intervienen en el ámbito de
los derechos fundamentales, apareciendo como un conjunto articulado de tres subprincipios: (i)
idoneidad; (ii) necesidad; y (iii) proporcionalidad en sentido estricto. Cada uno expresa una
exigencia que toda intervención en los derechos fundamentales debe cumplir.
a. Según el subprincipio de idoneidad, toda intervención en los derechos fundamentales
debe ser adecuada a contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo; en otras
palabras, la aplicación del subprincipio en comento consiste en un análisis acerca de la capacidad
que tiene el medio escogido –es decir, la limitación– para fomentar esa finalidad. En tal sentido,
no se pretende determinar si la medida es la más idónea en comparación con otras que pudiera
considerar la jurisdicción constitucional, sino que, por el contrario, se busca verificar si la medida
examinada logra, en algún modo, alcanzar el fin perseguido. Ello porque dicha jurisdicción debe
respetar los ámbitos legislativos de apreciación y decisión, partiendo de la idea que la
Constitución no impone al legislador el deber de elegir la medida más idónea para conseguir sus
fines, sino que, tan sólo, prohíbe que las restricciones legislativas carezcan absolutamente de
idoneidad.
b. De acuerdo con el subprincipio de necesidad, toda medida legislativa debe ser –entre
las igualmente eficaces– la menos gravosa, por lo que el examen de necesidad presupone la
existencia de, por lo menos, un medio alternativo con el cual comparar la medida adoptada. En
esta comparación se examina si alguno de los medios alternativos logra cumplir dos exigencias:
en primer lugar, si reviste por lo menos el mismo grado de idoneidad que la medida legislativa
para la obtención del fin inmediato; y, en segundo lugar, si afecta al derecho fundamental en un
grado menor. En virtud de ello, si existe un medio alterno que llene estas dos exigencias, la
medida legislativa debe ser declarada inconstitucional.
c. Mediante el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, por su parte, se
determina si la intervención en el derecho fundamental está justificada por la importancia de la
realización del fin perseguido por la intervención legislativa. Esta definición implica que las
ventajas que se obtienen deben compensar los sacrificios que implica para los titulares del
derecho fundamental afectado y para la sociedad en general. Se trata, nuevamente, de una
comparación entre la importancia de la intervención en el derecho y la importancia de la
realización del fin legislativo, con el objetivo de fundamentar una relación de precedencia entre
ambos. Así, si la afectación en el derecho es mayor que los frutos alcanzados con la medida, esta
resulta desproporcionada y deberá declararse inconstitucional.
C. Ahora bien, el principio de proporcionalidad no tiene la capacidad de operar sin una
disposición constitucional que le sirva de base; en consecuencia, no parece plausible sostener que
este principio impone al legislador un límite adicional a aquel que dimana de las propias
cláusulas constitucionales. Más bien, el principio en comento debe ser considerado como un
instrumento metodológico para concretar los límites que las propias disposiciones imponen a la
acción legislativa, cuando dichos límites aparecen de modo abstracto e indeterminado.
3. Al aplicar los conceptos expuestos al alegato de la ciudadana Perdomo Batres, se
advierte que esta ha logrado establecer adecuadamente tanto el fundamento jurídico como
material de la pretensión, al haberse aportado no sólo la confrontación normativa respectiva, sino,
además, el contenido adecuado a los parámetros de control propuestos y los argumentos mínimos
para sustentar su reclamo relacionado con la probable vulneración al principio de
proporcionalidad en materia sancionatoria generado por la norma objeto de control.
Por tales motivos, la demanda planteada se admitirá para determinar si los incisos 3º y 4º
del art. 242 del CE, los cuales establecen las consecuencias del impago de la multa establecida
en el art. 255 del referido cuerpo normativo, así como la duración de aquellas, transgreden el
principio de proporcionalidad que deben observar las sanciones administrativas y, con ello,
generan la conculcación de los derechos fundamentales establecidos en los arts. 5 incs. 1º y 3º y
6 inc. 1º de la Cn.
III. 1. En lo relativo a la medida cautelar solicitada, es necesario reiterar que tales
medidas son herramientas procesales con las que se persigue dotar de eficacia a las resoluciones
de los órganos jurisdiccionales encargados de pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones
sometidas a su conocimiento, evitando la frustración tanto de la tramitación del proceso como de
la efectividad de la sentencia que lo culmina, en caso de ser estimatoria. En este sentido, teniendo
en cuenta el verdadero efecto de una sentencia de inconstitucionalidad sobre la validez del objeto
sometido a control, la adopción de medidas cautelares debe asegurar la posibilidad de que la
sentencia tenga eficacia práctica en la realidad y, de ser estimativa, la posibilidad de producir
efectos concretos.
Partiendo de los precitados supuestos de procedencia, en el proceso de
inconstitucionalidad el planteamiento del demandante deberá sustentar, por un lado, los motivos
de inconstitucionalidad cuyos argumentos sean suficientemente convincentes para que este
tribunal estime la probable vulneración de una disposición constitucional o apariencia de buen
derecho –fumus boni iuris–; y, por el otro, la posibilidad de que la sentencia, en caso de ser
estimatoria, vea frustrada su incidencia en la realidad –periculum in mora–, pudiendo hacer
nugatorio lo dispuesto en la sentencia o que no obstante tratarse de disposiciones con vigencia
indefinida, puedan causar daños irreparables –sentencia de 7-II-2014, Inc. 63-2013–.
2. En el presente caso, se advierte que se cumple la apariencia de buen derecho al
apreciar la probable vulneración constitucional derivada del contenido de dos incisos del artículo
242 del CE, la cual ha sido expuesta con razonable claridad por parte de la ciudadana
demandante. Sin embargo, no se cumple con el presupuesto de peligro en la demora en la medida
que la norma objeto de control no genera efectos negativos automáticos e inmediatos en la esfera
jurídica de las personas a quienes se les impone la sanción administrativa de multa establecida en
el art. 255 del CE, sino que tales efectos tienen lugar únicamente en caso de impago de la citada
multa, situación que, por eventual e hipotética, no justifica la suspensión de los efectos de la
disposición impugnada. En ese sentido, la solicitud de medida cautelar formulada en la demanda
por la ciudadana Perdomo Batres se declarará sin lugar.
IV. En cuanto al trámite que se le dará a esta demanda, debe recordarse que conforme al
principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar aquellas alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conozcan,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que corresponden según la ley. Desde esta perspectiva, es también posible que en el
proceso de inconstitucionalidad se ordene la concentración de actos procesales que no sean
incompatibles entre sí o que alteren su estructura contradictoria, de manera que se agrupen en una
sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación del mismo.
Por tal razón, además de solicitar informe a la autoridad demandada, como lo indica el art.
7 L.Pr.Cn., en esta resolución también se ordenará conceder el traslado al Fiscal General de la
República a que se refiere el art. 8 de esa misma ley, por un plazo de diez días. Esta decisión no
implica la supresión de las etapas del proceso de inconstitucionalidad, las que siempre se
cumplirán en el momento oportuno.
En consecuencia, la Secretaría de este tribunal deberá notificar dicho traslado
inmediatamente después de que se haya recibido el informe de la Asamblea Legislativa o de que
haya transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere.
Con base en lo expuesto, y en virtud de los arts. 6, 7 y 8 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, esta Sala RESUELVE:
1. Admítese la demanda presentada por la ciudadana Ámbar Alejandra Perdomo Batres, a
efecto de determinar si las consecuencias del impago de la sanción de multa prescrita en el art.
255 del CE, cuyas naturaleza y duración se encuentran determinadas en los incs. 3º y 4º del art.
242 del referido cuerpo normativo, constituyen una transgresión al principio de proporcionalidad
en materia sancionatoria que, a su vez, genera una conculcación de los derechos fundamentales
2. No ha lugar la solicitud de medida cautelar formulada por la demandante, por los
motivos establecidos en el Considerando IV de la presente resolución.
3. Rinda informe la Asamblea Legislativa en el plazo de diez días hábiles contados a
partir de la notificación de la presente resolución, en el cual se aclare, de forma argumentada, si
existe o no la inconstitucionalidad alegada respecto al art. 242 incs. 3º y 4º del Código Electoral,
emitido por Decreto Legislativo nº 413, del 3-VII-2013, publicado en el Diario Oficial nº 138,
tomo 400, del 26-VII-2013 –reformado posteriormente por Decreto Legislativo nº 748, de 25-
VII-2017, publicado en el Diario Oficial nº 143, tomo 416, de 7-VIII-2017–, en relación con la
supuesta vulneración al principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, con incidencia en
4. Confiérese traslado al Fiscal General de la República para que, dentro del plazo de diez
días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación de la presente resolución, se
pronuncie sobre la pretensión de inconstitucionalidad formulada en la demanda presentada por la
ciudadana Perdomo Batres contra el decreto legislativo señalado. La Secretaría de esta Sala
deberá notificar el traslado ordenado en este punto inmediatamente después de que se haya
recibido el informe de la Asamblea Legislativa o de que haya transcurrido el plazo sin que esta lo
rindiere.
5. Tome nota la Secretaría de este Tribunal del lugar señalado por la demandante para
recibir actos de comunicación.
6. Notifíquese.
A. PINEDA.----------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.----------R. E. GONZALEZ.------------
FCO. E. ORTIZ R.-----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
