Sentencia Nº 24-21-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 18-08-2021

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloADMISIÓN
Número de sentencia24-21-PC-SCA
Fecha18 Agosto 2021
24-21-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las diez horas nueve minutos del dieciocho de agosto de dos mil
veintiuno.
El dos de julio de dos mil veintiuno, se recibió escrito firmado por el licenciado J..
.
A. Prado, en calidad de apoderado general judicial de la señora RMMG (folios 23-25),
mediante el cual subsana la prevención realizada en el auto de las diez horas doce minutos del
veintitrés de junio de dos mil veintiuno (folios 19-21).
I. El abogado J.A. Prado, en la calidad indicada supra, interpuso demanda
contencioso administrativa y corrección de la misma (folios 1-4 y 23-25, respectivamente) en
contra del P. de la Corte Suprema de Justicia, por nulidad absoluta o de pleno derecho de
la emisión de las siguientes resoluciones:
a) Resolución de las once horas del trece de enero de dos mil veintiuno, en la cual se
resolvió: «1) I. CINCO DÍAS DE SUSPENSIÓN SIN GOCE DE SUELDO a la
licenciada RM (sic) G, trabajadora social del Instituto de Medicina Legal región paracentral,
por el incumplimiento al deber que establece el artículo 31 letra b) de la Ley del (sic) Servicio
Civil, que se refiere a: Desempeñar con celo, diligencia y probidad las obligaciones inherentes
a su cargo o empleo. 2) C. lo pertinente a la Tesorería Institucional de esta Corte y
a la Pagaduría Auxiliar donde cobra su salario la empleada sancionada, a través de la
Dirección de Talento Humano Institucional, a fin de que se haga efectiva la sanción impuesta. 3)
A. a la empleada investigada que la presente resolución admite recurso de
reconsideración ante el mismo órgano que la dictó, dentro del plazo de diez días hábiles
contados a partir del día siguiente de la respectiva notificación; lo anterior de conformidad con
lo establecido en los artículos 104, 132 y 133 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 4)
Delégase (sic) al Departamento de Asesoría en procesos Jurídicos de Personal de la unidad de
Asistencia Jurídica Legal, G. General de Asuntos Jurídicos, la ejecución de la presente
resolución, una vez transcurrido el plazo legal sin que la empleada haya interpuesto recurso
alguno. 5) N..».
b) Resolución de las ocho horas del veinticinco de febrero de dos mil veintiuno, en la cual
se resolvió: « 1. Declárese (sic) no ha lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la
empleada RMMG contra el auto pronunciado por esta Presidencia a las 11:00 horas de (sic) 13
de enero de 2021, en razón de que con tal decisión no se ha violentado el principio del debido
proceso, contradicción y proporcionalidad de las que le asisten a la recurrente. 2. Estese a lo
resuelto en el auto de las 11:00 horas de 13 de enero de 2021, en el cual se sancionó con
suspensión de 5 días sin goce de sueldo a la empleada RMMG, por el incumplimiento a lo
establecido en el artículo 31 letra b) de la LSC. 3. N..».
II. Antes de emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad de la demanda interpuesta por
el licenciado J.A. Prado, en la calidad antes expresada, esta S. estima necesario
realizar las consideraciones siguientes.
A. De la jurisdicción y competencia en general.
La jurisdicción es la función que el Estado otorga a los órganos de Administración de
justicia (en este caso, al Órgano Judicial), para dirimir los conflictos sometidos a su conocimiento
mediante decisiones con carácter de cosa juzgada es decir, para juzgar y ejecutar lo juzgado.
La competencia se entiende como un conjunto de funciones que son atribuidas por la Ley,
a un órgano o a un funcionario público, que además constituye la medida de las potestades que le
corresponden a cada entidad.
Es una investidura legal, que se considera como una de las manifestaciones del principio
de legalidad.
Este principio se configura, en el sentido que los funcionarios actuarán solamente, de
acuerdo a las potestades concedidas por la Ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre
implica, que los administrados no serán afectados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados
por el ente facultado para ello y en estricto respeto a la Ley y al ordenamiento jurídico.
Con relación a la competencia es importante hacer referencia al contenido del artículo 86
de la Constitución de la República, de donde resulta la aplicación de la genérica vinculación
positiva por la legalidad'', según la cual los entes públicos únicamente pueden hacer lo que la
norma jurídica les permite, en tanto que a las personas naturales, conforme al artículo 8 de la
Carta Magna, todo lo que no les está prohibido por la norma les está permitido (vinculación
negativa), en virtud de que para los particulares rige el principio de libertad.
Bajo la vinculación positiva del principio de legalidad, la ley pasa de ser una limitante, a
ser habilitante de las actuaciones de los poderes públicos. Esto implica que los funcionarios solo
pueden ejecutar aquellos actos que la Ley les permite y en la forma en que esta los regule.
Así, el principio de legalidad en su vinculación positiva consiste básicamente en la idea
rectora del ordenamiento jurídico que los funcionarios estatales, quienes ejercen las potestades
públicas, se deben someter a lo prescrito en las normas del ordenamiento jurídico lo que permite
robustecer el concepto básico inherente al Estado Constitucional de Derecho.
En ese sentido, debemos entender que el principio de legalidad rige a la Administración
Pública y a los Tribunales Jurisdiccionales, en consecuencia toda actuación de estos ha de
presentarse necesariamente como ejercicio de una potestad y/o competencia atribuidos
previamente por Ley.
Al respecto, la doctrina procesal administrativa contribuye al tema sosteniendo que, si los
órganos jurisdiccionales son los encargados de llevar a cabo la función jurisdiccional y ésta
consiste en el examen y actuaciones de pretensiones, la competencia del Órgano jurisdiccional
vendrá determinada por el conjunto de pretensiones que corresponde a cada uno, con preferencia
a los demás.
Por tanto, sostiene que, una pretensión procesal deberá deducirse precisamente, ante aquel
órgano jurisdiccional al que se ha confiado su actuación y no ante ningún otro. En ese sentido
concluye que «La competencia es la potestad de la jurisdicción para una parte del sector
jurídico: aquel específicamente asignado al conocimiento de determinado órgano jurisdiccional;
y que ésta a su vez, sea apreciada en el trámite de admisión inicial». (Manual de Derecho
Procesal Administrativo, J.G..P., Tercera Edición 2001, Civitas Ediciones,
Madrid España, págs. 132 y 133.)
En cuanto, a los criterios para determinar la competencia, la doctrina relacionada, sostiene
dos de ellos, siendo importante retomarlos para el caso en estudio, los siguientes:
1. El criterio objetivo, el cual, se basa en la naturaleza de la pretensión, como el
fundamento jurídico-material, el contenido del acto frente al que se deduce y el órgano de que
éste procede, son los relevantes para determinar el órgano al que corresponde conocer de la
misma.
2. El criterio de la materia, y especialmente, el órgano de que procede el acto
administrativo, en relación con el que se deduce la pretensión, es básico para determinar la
competencia. ob cit. pág. 135.
B. Sobre la competencia de la S. de lo Contencioso Administrativo
El artículo 172 de la Constitución establece que: «La Corte Suprema de Justicia, las
Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias,
integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y
de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley».
De esta disposición, se deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano
Judicial al que, por dicho mandato se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado,
pudiendo entre los diferentes ámbitos de competencia controlar la legalidad de las actuaciones de
la Administración Pública, a través del proceso contencioso administrativo.
El ámbito material de competencia que regula la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (en adelante LJCA), en el artículo 1, es el siguiente: «La jurisdicción contencioso
administrativa será competente para conocer de las pretensiones que se derivan de las
actuaciones u omisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo…» En
ese sentido, la citada disposición otorga «(…)La potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado
en esta materia corresponde a (…) la S. de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia».
Específicamente en cuanto al objeto de conocimiento de los juzgados de lo contencioso
administrativo, el artículo 12 de la LJCA establece «Los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo conocerán en proceso abreviado, independientemente de la cuantía, de las
pretensiones deducidas en materia contencioso administrativa que se susciten sobre cuestiones
de personal al servicio de la Administración Pública, asuntos de migración y extranjería,
cuestiones municipales no tributarias. Asimismo, conocerán, en proceso abreviado, sobre
pretensiones relativas a otras materias, en los casos en que la cuantía no exceda de los
doscientos cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en colones.
Conocerán en proceso común, en todas aquellas cuestiones cuya cuantía sea superior a la
señalada en el inciso anterior y no exceda los quinientos mil dólares de los Estados Unidos de
América o su equivalente en colones (…).» (negrillas suplidas).
Mientras que, respecto de la S. de lo Contencioso Administrativo, el artículo 14 de la
normativa en cuestión, regula la competencia así:
«La S. de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia conocerá:
a) En única instancia, de las actuaciones del presidente y del vicepresidente de la
República, tratándose del ejercicio de función administrativa.
b) En única instancia, de las actuaciones del presidente, la Junta Directiva, o el pleno de
la Asamblea Legislativa, tratándose del ejercicio de función administrativa.
c) En única instancia, de las actuaciones del presidente, de los magistrados y de la Corte
Suprema de Justicia en pleno y las de sus respectivos presidentes, tratándose del ejercicio de
función administrativa.
d) De los recursos de apelación contra las sentencias y autos definitivos que pongan fin al
proceso, pronunciados en primera instancia por las Cámaras de lo Contencioso Administrativo.
e) De la atribución señalada en los artículos 44, 72 y 74 de esta Ley.
f) De la respectiva solicitud de aclaración.
g) De la revisión de sentencias firmes.
En cuanto a la revisión de sentencias firmes se estará a lo dispuesto en el Código
Procesal Civil y Mercantil en lo que fuere aplicable y no contraríe la naturaleza del proceso
contencioso administrativo».
Aunado a lo anterior, la competencia de la S. de lo Contencioso Administrativo, quedó
determinada también por lo establecido en la sentencia emitida a las doce horas treinta minutos
del catorce de diciembre de dos mil veinte, en el proceso de inconstitucionalidad referencia 159-
2015/67-2018/10-2019/36-2018/17-2019 acumulado.
Así, la competencia de la S. de lo Contencioso Administrativo, en lo que atañe al
Órgano Ejecutivo, solamente permitió conocer de la actividad de algunos de sus funcionarios, a
saber: del presidente y vicepresidente de la República, tratándose de función administrativa.
De lo anterior se colige que uno de los criterios para atribuir la competencia a este
Tribunal es atendiendo al órgano o funcionario demandado, es decir según la calidad del
funcionario presidente y del vicepresidente de la República, presidente, la Junta Directiva, o
el pleno de la Asamblea Legislativa, presidente, de los magistrados y de la Corte Suprema de
Justicia.
Al trasladar las anteriores consideraciones al caso que se analiza, se concluye que la
autoridad demandada es el P. de la Corte Suprema de Justicia, y dicha autoridad está
comprendida en las enumeradas en la disposición citada, por lo tanto esta S. es competente
para conocer de la pretensión de nulidad absoluta o de pleno derecho de la parte actora, por ello
corresponderá la declaratoria en ese sentido.
III. Tipo de Proceso.
Los artículos 12, 13, 14 y 16 de la LJCA, establecen cuál es el tribunal competente para
conocer de las pretensiones que se deducen en materia contencioso administrativa, así como el
tipo de proceso a instruir; utilizando para ello los criterios de materia, cuantía y/o autoridad a
quien se demanda.
Siendo que en el presente caso, la autoridad demandada es el P. de la Corte
Suprema de Justicia, resulta que en atención al criterio de la autoridad a la que se demanda,
corresponde a este Tribunal el analizar y resolver la controversia que se plantea, conforme a lo
estipulado en el artículo 14 de la LJCA que regula «La S. de lo Contencioso Administrativo de
la Corte Suprema de Justicia conocerá: (…) c) En única instancia, de las actuaciones del
P., de los Magistrados y de la Corte Suprema de Justicia en pleno y las de sus
respectivos P.s, tratándose del ejercicio de función administrativa (…)».
Ahora bien, las disposiciones en comento, no estipulan el tipo de proceso a instruir por la
S. para conocer la pretensión, es decir, que no se señala si será a través de un proceso
abreviado o un proceso común.
Para dilucidar lo anterior, se debe hacer uso de manera análoga, del criterio sentado en el
artículo 16 de la LJCA denominado «Normas para Determinar la Clase de Proceso», en el cual
se estipula el proceso que corresponde instruir a la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en
atención a la cuantía de la pretensión; y que indica lo siguiente «Toda pretensión que se deduzca
ante los tribunales contencioso administrativos que no tenga señalada una tramitación especial,
será decidida en proceso abreviado o proceso común, según las reglas establecidas en la
presente Ley. Las normas de determinación de la clase de proceso por razón de la cuantía, solo
se aplicarán en defecto de norma por razón de la materia. (…) En caso que no se pueda
determinar la cuantía de la pretensión, ni siquiera de modo relativo, será competente para
conocer de las pretensiones de que se trate la Cámara de lo Contencioso Administrativo
respectiva en proceso común».
En el caso de autos, la demandante, si bien ha señalado que la cuantía de su pretensión es
indeterminada; por el funcionario o funcionarios a quienes se ha demandado, corresponde a este
Tribunal diligenciar el presente juicio a través del proceso común.
IV. Requisitos para la admisión de la demanda.
El capítulo III de la LJCA, norma las disposiciones relativas al proceso común, y entre
ellas, la sección I regula los requisitos de procesabilidad necesarios para acceder a la jurisdicción
contencioso administrativa:
i) el agotamiento previo de la vía administrativa; y
ii) el plazo para deducir pretensiones.
i) Del agotamiento de la vía administrativa.
El artículo 24 de la LJCA impone la exigencia de agotamiento de la vía administrativa
para proceder al control jurisdiccional: «Para el acceso a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa será necesario que el demandante haya agotado la vía administrativa, según los
términos regulados en la Ley de Procedimientos Administrativos».
Este requisito se complementa según su propio texto con lo dispuesto sobre el
agotamiento de la vía administrativa en la Ley de Procedimientos Administrativos a partir de
ahora LPA, aprobada en el Decreto Legislativo 856 de fecha doce de febrero del dos mil
dieciocho, publicado en el Diario Oficial 30, tomo 418, del trece de febrero de dos mil
dieciocho, que lo regula en su artículo 131 que es del siguiente tenor: «La vía administrativa se
entenderá agotada, según el caso, con el acto que pone fin al procedimiento respectivo o con el
acto que resuelva el recurso de apelación, independientemente de que el mismo deba ser
conocido por el superior jerárquico o por otro órgano previsto por el legislador; o con el que
resuelva cualquier medio impugnativo que inicialmente deba resolver el superior jerárquico,
cuando dichos recursos sean previstos en leyes especiales».
Esta disposición, a su vez, se integra con el artículo 124 de la LPA que señala: «En la vía
administrativa podrán interponerse, en los términos que se determina en el presente capítulo, el
recurso de apelación, que será preceptivo para acceder a la jurisdicción contencioso
administrativa y el de reconsideración, que tendrá carácter potestativo.
Con carácter extraordinario, solo contra los actos firmes en la vía administrativa, cabrá
interponer recurso de revisión, el cual también tendrá carácter potestativo.
En el caso de los recursos potestativos, si se opta por la impugnación judicial, ya no
podrán interponerse los recursos administrativos.
Sin embargo, si se opta por interponer los recursos administrativos, el interesado podrá
desistir de estos en cualquier momento, con el fin de acudir al contencioso-administrativo»
[negrillas propio].
Del texto de las dos disposiciones antecedentes se extrae que la LPA preel recurso de
reconsideración que se interpone ante el mismo órgano cuyo acto se impugna, así como el de
apelación que se interpone para ser resuelto por el superior jerárquico o por un ente
administrativo distinto. El primero tiene carácter de potestativo y no se considera necesario para
estimar agotada la vía administrativa, mientras que la apelación, en cambio, es preceptiva para
acceder al control jurisdiccional.
En vista que la parte demandante ha señalado como pretensión la nulidad absoluta o de
pleno derecho de: a) Resolución de las once horas del trece de enero de dos mil veintiuno, en la
cual se resolvió: «1) I. cinco días de suspensión sin goce de sueldo a la licenciada
RM (sic) G, trabajadora social del Instituto de Medicina Legal región paracentral, por el
incumplimiento al deber que establece el artículo 31 letra b) de la Ley del (sic) Servicio Civil,
que se refiere a: Desempeñar con celo, diligencia y probidad las obligaciones inherentes a su
cargo o empleo. 2) C. lo pertinente a la Tesorería Institucional de esta Corte y a la
Pagaduría Auxiliar donde cobra su salario la empleada sancionada, a través de la Dirección de
Talento Humano Institucional, a fin de que se haga efectiva la sanción impuesta. 3) A. a
la empleada investigada que la presente resolución admite recurso de reconsideración ante el
mismo órgano que la dictó, dentro del plazo de diez días hábiles contados a partir del día
siguiente de la respectiva notificación; lo anterior de conformidad con lo establecido en los
artículos 104, 132 y 133 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 4) Delégase (sic)al
Departamento de Asesoría en procesos Jurídicos de Personal de la unidad de Asistencia Jurídica
Legal, G. General de Asuntos Jurídicos, la ejecución de la presente resolución, una vez
transcurrido el plazo legal sin que la empleada haya interpuesto recurso alguno. 5)
N., y b) Resolución de las ocho horas del veinticinco de febrero de dos mil veintiuno,
en la cual se decidió: « 1. Declárese (sic) no ha lugar el recurso de reconsideración interpuesto
por la empleada RMMG contra el auto pronunciado por esta Presidencia a las 11:00 horas de
(sic) 13 de enero de 2021, en razón de que con tal decisión no se ha violentado el principio del
debido proceso, contradicción y proporcionalidad de las que le asisten a la recurrente. 2. Estese
a lo resuelto en el auto de las 11:00 horas de 13 de enero de 2021, en el cual se sancionó con
suspensión de 5 días sin goce de sueldo a la empleada RMMG, por el incumplimiento a lo
establecido en el artículo 31 letra b) de la LSC. 3. N..».
Se constata que estos fueron emitidos por el P. de la Corte Suprema de Justicia,
por ello no existe un superior jerárquico ante quien pueda interponerse el recurso de apelación,
como tampoco hay un ente distinto que pueda conocerla, lo que se traduce en que, contra el
primer acto, solamente podría interponerse el recurso de reconsideración establecido en los
artículos 132 y 133 de la LPA, lo cual se hizo, y se declaró sin lugar, en ese sentido se concluye
que dicho requisito se considera cumplido, poniendo fin al procedimiento.
C.uentemente, procede su admisión para ser conocidos en esta sede judicial.
ii) Respecto al plazo para deducir pretensiones.
El artículo 25 de la LJCA dispone: «El plazo para deducir pretensiones contencioso
administrativas será: a) Sesenta días contados a partir del siguiente al de la notificación del acto
que agota la vía administrativa (…)».
Para la presente pretensión el plazo comenzó a contar a partir del día siguiente al que se le
notificó al actor la resolución de las ocho horas del veinticinco de febrero de dos mil veintiuno.
Dicho acto fue notificado el uno de marzo de dos mil veintiuno (folio 23 vuelto), es así
que el plazo se cuenta a partir del siguiente día hábil, es decir, el dos del mismo mes y año; así
que de la revisión del expediente, y tomando en cuenta lo expresado, este Tribunal al verificar, ha
comprobado que la finalización del plazo para interponer la demanda fue el dos de junio de dos
mil veintiuno, en ese sentido, el apoderado de la señora MG presentó la demanda fuera del
tiempo estipulado en la ley.
Ahora bien, sobre lo anterior, esta S. hace la siguiente consideración:
El abogado J.A.P., expresa que los actos administrativos impugnados son
nulos de pleno derecho (folios 23 vuelto y 24 frente), respecto de la invocación de tal categoría,
este Tribunal trae a bien, mencionar que para el análisis del presente caso (presentación
extemporánea de la demanda), se tiene que esta S. en el Recurso de Apelación bajo la
referencia 16-19-RA-SCA, conoció de la improponibilidad de la demanda emitida por la Cámara
de lo Contencioso Administrativo, cuyo motivo del agravio era que la «Cámara de lo
Contencioso Administrativo, al emitir la resolución judicial objeto del presente recurso de
apelación, interpretó de forma errónea los artículos 2 y 3 de las DTPARAP al considerar, como
fundamento de la improponibilidad de la demanda presentada, que no cumplió el requisito de
procesabilidad relativo al denominado «agotamiento extraordinario» de la vía administrativa».
En la apelación relacionada supra, se determinó que: «4. La impugnación judicial de
actos administrativos atribuidos de nulidad de pleno derecho bajo el régimen legal estatuido
por la Ley de Procedimientos Administrativos. Finalmente, es oportuno precisar que los
razonamientos plasmados en los apartados anteriores, a partir de los cuales se concluye la
procedencia de la impugnación judicial, de manera directa, de actos atribuidos de nulidad de
pleno derecho; son aplicables al régimen instituido en la Ley de Procedimientos Administrativos
-LPA-, emitida por Decreto Legislativo número ochocientos cincuenta y seis, del quince de
diciembre de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número treinta, Tomo número
cuatrocientos dieciocho, del trece de febrero de dos mil dieciocho. Bajo tal ordenamiento son
predicables los siguientes postulados. i. El «agotamiento de la vía administrativa» es la
consunción de un procedimiento, en todas sus fases decisorias posibles, por haberse interpuesto,
en tiempo y forma, y cuando procede, el recurso administrativo que la ley instituye como
preceptivo para controvertir, ante la misma Administración, la validez y eficacia de las
decisiones de sus órganos. ii. La acción para motivar el ejercicio de la potestad administrativa
de «revocación de los actos propios» viciados con nulidad de pleno derecho del artículo 118 de
la LPA, por su misma naturaleza y efectos jurídicos, no constituye un «recurso administrativo»;
ergo, no se erige como un supuesto de «agotamiento de la vía administrativa». iii. La potestad de
«revocación de los actos propios» viciados con nulidad de pleno derecho del artículo 118 de la
LPA, instituye una vía de eliminación de actos nulos absolutamente, que es «alternativa» al
recurso administrativo y que procede contra actos firmes. iv. En cuanto al concepto
«agotamiento de la vía administrativa», no existe la escisión conceptual relativa a un
agotamiento ordinario y otro «extraordinario». Este presupuesto procesal es uno solo,
cohesionado en su sentido. v. La declaración de la existencia de una nulidad de pleno derecho
puede tener lugar: (a) en sede administrativa, por la autoridad emisora del acto o su superior
jerárquico u órgano que determine la ley, al resolver un recurso administrativo en el que se ha
alegado tal vicio; o, a elección del justiciable, (b) en sede jurisdiccional al decidir, el juez
competente, la pretensión respectiva. vi. El agotamiento de la vía administrativa no se instituye
como un presupuesto procesal que condiciona la impugnación judicial de actos administrativos
atribuidos de nulidad de pleno derecho. En otro sentido, habiéndose agotado la vía
administrativa con la particularidad de no haberse alegado, en ésta, vicios constitutivos de
nulidad de pleno derecho, la interposición de una demanda, por tales vicios, también resulta
admisible en sede judicial. vii. El ejercicio de la potestad de «revocación de los actos propios»
viciados con nulidad de pleno derecho del artículo 118 de la LPA, considerada independiente del
concepto «agotamiento de la vía administrativa»; tampoco constituye un presupuesto procesal
sui generis que condiciona el acceso al orden de la jurisdicción contencioso administrativa. Por
el contrario, se trata de una acción eminentemente facultativa, ello, en el sentido de reclamar
una nulidad de pleno derecho en la vía administrativa o, en su caso, pretender su declaración
inmediatamente en sede judicial. viii. La «declaración de ilegalidad de un acto», es decir, su
contrariedad con el ordenamiento jurídico de naturaleza administrativa, puede fundarse en la
existencia de vicios de nulidad de pleno derecho o, en su caso, en vicios de nulidad relativa,
ambos constitutivos de infracción legal. Con ello, el (sic) 10 letra a) de la LJCA es la previsión
legislativa que habilita la impugnación de actos administrativos por vicios de nulidad de pleno
derecho y, también, de nulidad relativa. ix. El carácter imprescriptible de la pretensión de
nulidad de pleno derecho rige en el orden jurisdiccional. C.uentemente, su planteamiento
no está sujeto a plazo alguno ante la jurisdicción contencioso administrativa. Precisados los
anteriores postulados, esta S. es enfática en señalar que tal referencia es obligatoria en el
presente caso, en primer lugar, por los argumentos deducidos en torno al asunto procesal que ha
sido sometido a decisión -respetándose, por consecuencia, el principio de congruencia-, y en
segundo lugar, en atención al valor intrínseco de la jurisprudencia como fuente del derecho. De
ahí que, ante la reforma administrativa y contencioso administrativa gestada en el año dos mil
diecisiete en nuestro país, y siendo palpable la incertidumbre en cuanto a la correcta
interpretación de determinadas disposiciones de los cuerpos legales que forman parte de tal
reforma legislativa; la decisión del presente caso debe proveer certeza jurídica sobre el asunto
decidido, tanto para el recurrente, como para la comunidad jurídica. 5. Conclusión sobre el
agravio planteado por las recurrentes. Con fundamento en las estimaciones de derecho
realizadas en cada uno de los apartados argumentativos de esta sentencia, esta S. concluye
que la Cámara de lo Contencioso Administrativo con sede en la ciudad de Santa Tecla interpretó
erróneamente los artículos 2 y 3 de las DTPARAP al considerar, como fundamento de la
improponibilidad de la demanda de la primera instancia, que la parte actora no había cumplido
lo que denominó «agotamiento extraordinario de la vía administrativa» [planteamiento previo,
en sede administrativa, de la «revocatoria por razones de legitimidad» regulada en el artículo 3
de las DTPARAP]; calificando tal formulación, equivocadamente, como un presupuesto procesal
sine qua non para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, en el particular
planteamiento de pretensiones de nulidad de pleno derecho(…)». (negrita y subrayado nuestro).
En la línea argumentativa del análisis de la S., es importante volver a destacar que se
estableció lo siguiente: «El carácter imprescriptible de la pretensión de nulidad de pleno
derecho rige en el orden jurisdiccional. C.uentemente, su planteamiento no está sujeto a
plazo alguno ante la jurisdicción contencioso administrativa».
Bajo esa premisa, si una demanda está basada en una pretensión de nulidad de pleno
derecho, esta puede ser interpuesta incluso fuera del plazo regulado en el artículo 25 letra a) de la
LJCA [sesenta (60) días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto
que agota la vía administrativa].
Siguiendo el anterior criterio adoptado por este Tribunal, y siendo que en el presente caso
se argumenta que hay una nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, esta S.
admitirá la demanda presentada por la señora RMMG, mediante su apoderado general judicial
licenciado J.A. Prado.
V..R. del artículo 34 de la LJCA.
La Sección III del capítulo III de la LJCA, en su artículo 34 norma los requisitos legales
para la admisibilidad de la demanda.
Del examen de la demanda presentada, se ha comprobado el cumplimiento de los
presupuestos procesales y de los requisitos legales para la admisibilidad de la misma, por ello, es
procedente admitirla, en los términos que posteriormente se declararán.
VI. Ofrecimiento de Prueba.
El apoderado de la demandante no ofrece prueba.
VII. Por otra parte consta que la Unidad Civil de la F.ía General de la República, tiene
la Cuenta Electrónica Única (en adelante CEU) número FGR-***, por ello la Secretaría de esta
S., deberá de realizar la notificación de este auto, y de los demás que se dicten en este proceso,
por ese medio.
VIII. La S. de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en
el proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron (...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...); dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta S..
Esencialmente en la referida sentencia se estableció (...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. y 50 inc. LOJ) - lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la S. de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia..
Esta S. entiende que, en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de los autos y sentencias que se adopten, pero en
los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es decir tres a uno, se
habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar
constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto y se toma
la decisión por mayoría de votos.
Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
resolución, se adopta la decisión por la señora Magistrada P.P.V..C., y
los señores M.E.A..P.P. y J.E.C..V.. El señor
Magistrado S..L.R.M., hará constar su voto disidente en cuanto a admitir la
demanda por nulidad absoluta o de pleno derecho de conocer de esta demanda, a continuación del
presente auto.
IX. De conformidad a lo anterior, de las disposiciones citadas y los artículos 14 literal c),
23, 24, 25, 34, 35, 37, 41, 118, 119, 121 y 123 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, esta S. RESUELVE:
1) Tener por subsanada la prevención realizada a la señora RMMG, por medio de su
apoderado general judicial licenciado J.A. Prado, en el auto de las diez horas doce
minutos del veintitrés de junio de dos mil veintiuno (folios 19-21).
2) Admitir la demanda por nulidad absoluta o de pleno derecho interpuesta por la señora
RMMG, por medio de su apoderado general judicial licenciado J..A. Prado, en contra del
P. de la Corte Suprema de Justicia, por la emisión de las siguientes resoluciones:
a) Resolución de las once horas del trece de enero de dos mil veintiuno, en la cual se
resolvió: «1) I. CINCO DÍAS DE SUSPENSIÓN SIN GOCE DE SUELDO a la
licenciada RM (sic) G, trabajadora social del Instituto de Medicina Legal región paracentral,
por el incumplimiento al deber que establece el artículo 31 letra b) de la Ley del (sic) Servicio
Civil, que se refiere a: Desempeñar con celo, diligencia y probidad las obligaciones inherentes
a su cargo o empleo. 2) C. lo pertinente a la Tesorería Institucional de esta Corte y
a la Pagaduría Auxiliar donde cobra su salario la empleada sancionada, a través de la
Dirección de Talento Humano Institucional, a fin de que se haga efectiva la sanción impuesta. 3)
A. a la empleada investigada que la presente resolución admite recurso de
reconsideración ante el mismo órgano que la dictó, dentro del plazo de diez días hábiles
contados a partir del día siguiente de la respectiva notificación; lo anterior de conformidad con
lo establecido en los artículos 104, 132 y 133 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 4)
Delégase (sic) al Departamento de Asesoría en procesos Jurídicos de Personal de la unidad de
Asistencia Jurídica Legal, G. General de Asuntos Jurídicos, la ejecución de la presente
resolución, una vez transcurrido el plazo legal sin que la empleada haya interpuesto recurso
alguno. 5) N..»., y
b) Resolución de las ocho horas del veinticinco de febrero de dos mil veintiuno, en la cual
se resolvió: «1 .Declárese (sic) no ha lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la
empleada RMMG contra el auto pronunciado por esta Presidencia a las 11:00 horas de (sic) 13
de enero de 2021, en razón de que con tal decisión no se ha violentado el principio del debido
proceso, contradicción y proporcionalidad de las que le asisten a la recurrente. 2. Estese a lo
resuelto en el auto de las 11:00 horas de 13 de enero de 2021, en el cual se sancionó con
suspensión de 5 días sin goce de sueldo a la empleada RMMG, por el incumplimiento a lo
establecido en el artículo 31 letra b) de la LSC. 3. N..».
3) Tener por parte actora a la señora RMMG, por medio de su apoderado general judicial,
licenciado J.A. Prado.
4) Tener por agregada la documentación anexa, la cual ha sido verificada en la
correspondiente hoja de presentación de folio 5.
5) Hacer saber al F. General de la República, la existencia del presente proceso, para
los efectos prescritos en la ley.
6) E.a..P. de la Corte Suprema de Justicia, para que dentro del plazo de
diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación respectiva conteste la
demanda interpuesta por nulidad absoluta o de pleno derecho, e informe si tiene conocimiento de
otros procesos contencioso administrativos en que puedan concurrir los supuestos de
acumulación.
7) Requerir a la autoridad demandada que en el plazo de cinco días hábiles contados a
partir del día siguiente al de la notificación de este auto, remita el expediente administrativo
relacionado con el presente proceso.
8) Ordenar a la Secretaria de esta S., notificar al F. General de la República en la
Cuenta Electrónica Única número FGR-***, la presente resolución y las demás que se dicten por
ese medio.
NOTIFÍQUESE.
S. L. RIV. MARQUEZ --------- P. VELASQUEZ C. ----- E..A.
.
P.-.J.C.V. ------ PRONUNCIADA POR MAYORÍA POR LA
SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----
- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO S.L.R.M.
.
R. pero no comparto la decisión pronunciada por mis honorables colegas Magistrada
y Magistrados en la interlocutoria que antecede, dictada en el marco del proceso contencioso
administrativo promovido por el licenciado J.A. Prado, en calidad de apoderado general
judicial de la señora RMMG contra el P. de la Corte Suprema de Justicia, por nulidad
absoluta o de pleno derecho de la emisión de las siguientes resoluciones:
a) Resolución de las once horas del trece de enero de dos mil veintiuno, en la cual se
resolvió: «1) I. CINCO DÍAS DE SUSPENSIÓN SIN GOCE DE SUELDO a la
licenciada RM (sic) G, trabajadora social del Instituto de Medicina Legal región paracentral,
por el incumplimiento al deber que establece el artículo 31 letra b) de la Ley del (sic) Servicio
Civil, que se refiere a: Desempeñar con celo, diligencia y probidad las obligaciones inherentes
a su cargo o empleo. 2) C. lo pertinente a la Tesorería Institucional de esta Corte y
a la Pagaduría Auxiliar donde cobra su salario la empleada sancionada, a través de la
Dirección de Talento Humano Institucional, a fin de que se haga efectiva la sanción impuesta. 3)
A. a la empleada investigada que la presente resolución admite recurso de
reconsideración ante el mismo órgano que la dictó, dentro del plazo de diez días hábiles
contados a partir del día siguiente de la respectiva notificación; lo anterior de conformidad con
lo establecido en los artículos 104, 132 y 133 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 4)
Delégase (sic) al Departamento de Asesoría en procesos Jurídicos de Personal de la unidad de
Asistencia Jurídica Legal, G. General de Asuntos Jurídicos, la ejecución de la presente
resolución, una vez transcurrido el plazo legal sin que la empleada haya interpuesto recurso
alguno. 5) N..».
b) Resolución de las ocho horas del veinticinco de febrero de dos mil veintiuno, en la cual
se resolvió: «1. Declárese (sic) no ha lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la
empleada RMMG contra el auto pronunciado por esta Presidencia a las 11:00 horas de (sic) 13
de enero de 2021, en razón de que con tal decisión no se ha violentado el principio del debido
proceso, contradicción y proporcionalidad de las que le asisten a la recurrente. 2. Estese a lo
resuelto en el auto de las 11:00 horas de 13 de enero de 2021, en el cual se sancionó con
suspensión de 5 días sin goce de sueldo a la empleada RMMG, por el incumplimiento a lo
establecido en el artículo 31 letra b) de la LSC. 3. N..».
Explico a continuación las razones de mi disidencia
II. Contenido de la decisión de mayoría
1. Se ha postulado la competencia para conocer sobre procesos como el presente, en
atención a la materia y el funcionario y se ha determinado que, en este proceso en específico, la
S. de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver respecto de la pretensión
planteada.
2. Se ha indicado que uno de los requisitos para acceder a la jurisdicción contencioso
administrativa es el agotamiento de la vía administrativa y otro es el respeto al plazo para dirimir
pretensiones, el cual es de 60 días hábiles.
3. Se ha señalado que, en el presente caso, la demanda fue interpuesta después de agotado
dicho plazo.
4. Se ha hecho expresa referencia, como antecedente, a la resolución dictada a las quince
horas del dieciocho de noviembre de dos mil diecinueve, en la apelación con referencia 16-19-
RA-SCA, sentencia en la cual se realizaron, entre otras, las siguientes postulaciones:
4.1. La nulidad de pleno derecho es una categoría especial de invalidez de los actos
administrativos que por su gravedad tiene características exclusivas que los diferencian de los
vicios de mera anulabilidad, cuyas causas son tasadas y cuya alegación es imprescriptible, porque
se trata de vicios de orden público que causan afectaciones insubsanables del ordenamiento
jurídico.
4.2. Por esas características hay una flexibilización de los requisitos para su control en
sede jurisdiccional, por lo que no se puede condicionar la declaración judicial a la previa
declaración administrativa por la vía de los recursos.
4.3. La posibilidad de declarar la existencia de una nulidad de pleno derecho puede tener
lugar: (a) en sede administrativa, por la autoridad emisora del acto o su superior jerárquico, al
resolver un recurso administrativo en el que se ha alegado tal vicio; o, a elección del justiciable,
(b) en sede jurisdiccional al decidir, el juez competente, la pretensión respectiva.
4.4. La pretensión que puede ser ejercida en un proceso contencioso administrativo, en
relación con los actos administrativos, es la «declaración de su ilegalidad» [artículo 10 letra a) de
la LJCA] y ésta puede declararse por la existencia de vicios de nulidad absoluta o de nulidad
relativa.
4.5. Ninguna disposición de la LJCA establece que sea «presupuesto procesal» o
«requisito sine qua non» del ejercicio de la acción contencioso administrativa, el haber invitado a
la Administración, previamente y por medio de la petición regulada en el artículo 3 de las
DTPARAP, al ejercicio de su potestad de «revocación de los actos propios».
4.6. También debe entenderse que esta interpretación se extiende a la actualmente vigente
LPA.
5. Se ha señalado que, si una demanda está basada en una pretensión de nulidad de pleno
derecho, ésta puede ser interpuesta incluso fuera del plazo regulado en el artículo 25 letra a) de la
LJCA [sesenta (60) días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto
que agota la vía administrativa].
6. Se ha indicado que, como en el presente caso se argumenta que hay una nulidad de
pleno derecho de los actos administrativos, se admite la demanda
III. Argumentos que motivan la disidencia.
1. El artículo 25 de la LJCA dispone: «El plazo para deducir pretensiones contencioso
administrativas será: a) Sesenta días contados a partir del siguiente al de la notificación del acto
que agota la vía administrativa (…)».
Para la presente pretensión el plazo de presentación comenzó a contar a partir del día
siguiente al que se le notificó al actor la resolución de las ocho horas del veinticinco de febrero de
dos mil veintiuno.
2. Dicho acto fue notificado el uno de marzo de dos mil veintiuno (folio 23 vuelto), y
comenzó a correr a partir del siguiente día hábil es decir, el dos de marzo de este año, y finalizó
el dos de junio del año en curso y la demanda fue presentada el tres de junio de este año, es
decir, un día después del vencimiento del plazo con lo cual ya no se cumple este requisito para
deducir pretensiones contencioso administrativas debido a la extemporaneidad de la interposición
del escrito que la contiene.
3. Hay algunos argumentos de la decisión de mayoría que comparto, a saber: i) que por
su magnitud las nulidades de pleno derecho no se pueden convalidar ni subsanar; ii) que las
pretensiones que se pueden deducir en el proceso contencioso administrativo buscan la
declaratoria de legalidad o ilegalidad de los actos administrativos; y (iii) que la ilegalidad puede
devenir de una mera anulabilidad de carácter relativo o por una causa de nulidad de pleno
derecho.
4. Sin embargo, difiero de los siguientes postulados: i) que, en todos los casos, la
pretensión de nulidad de pleno derecho se puede plantear en cualquier tiempo, sin más requisitos,
en la vía jurisdiccional; ii) que la revocatoria de los actos propios viciados con nulidad de pleno
derecho regulada en el artículo 118 de la LPA siempre tiene carácter alternativo y potestativo,
pues la administración puede disponer de ella, si así lo desea en lugar de acudir a la vía
jurisdiccional; iii) que sea una facultad exclusiva de la Administración, que solo funciona por
impulso oficioso y no a solicitud del administrado; iv) que en nuestro proceso contencioso
administrativo el único requisito previo de procesabilidad sea el uso de los recursos
administrativos configurados en la ley aplicable (agotamiento de la vía administrativa); y v)
que si una exigencia no se encuentra contenida en la LJCA debe considerarse que no existe.
5. Estimo que:
(i) La LJCA derogada permitía la impugnación directa de actos presuntamente nulos de
pleno derecho sin limitantes de tiempo ni exigencia de agotamiento de vía administrativa.
(ii) La LJCA actualmente vigente no contiene ninguna regulación relacionada con la
nulidad de pleno derecho ni hace excepción alguna en los plazos establecidos para dirimir
pretensiones.
(iii) Por lo regular, los actos administrativos solamente pueden impugnarse en la
jurisdicción contencioso administrativa si se ha agotado la vía administrativa tal cual esté descrita
en la legislación.
(iv) La demanda ha sido planteada con miras a que se dilucide una supuesta nulidad de
pleno derecho.
(v) Dicha demanda fue interpuesta encontrándose vigente la LPA, misma que contiene en
su artículo 118 el procedimiento por el cual la Administración revisa tanto sus procedimientos
como sus normas cuando pueden adolecer de nulidades de pleno derecho.
6. El abordaje de los efectos de los actos afectados por vicios insubsanables no es parcela
exclusiva del derecho administrativo ni del proceso contencioso administrativo, tales vicios
también ocurren en los procesos de derecho privado, social y penal, este último de orden
igualmente público. También en éstos ocurre que durante todo el proceso se tiene la oportunidad
de reclamar contra actos en que concurren estos vicios, incluso contra la sentencia firme - en los
recursos extraordinarios de revisión de la sentencia -
Sin embargo, el legislador tiene libertad para configurar la manera que estima más
adecuada para acceder a las oportunidades en las cuales se puede realizar la alegación
correspondiente a efecto de que se declare la nulidad de dichos actos así viciados.
Lo precedente implica que, atendiendo a consideraciones igualmente valiosas -
verbigracia la seguridad jurídica y la igualdad de armas procesales - aunque el vicio no se
subsane, tampoco persiste ad aeternum la oportunidad para invocarlo en sede judicial, así, la
posibilidad de promover una revisión de sentencia firme puede limitarse en el tiempo como se
hace en los arts. 544-546 CPCM.
7. En el caso particular de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se
advierte que no solamente no contiene reglas especiales por las cuales se haga distinción alguna
entre las pretensiones por ilegalidad y por nulidad de pleno derecho, sino que tampoco se ha
hecho previsión alguna de la posibilidad de plantear una pretensión fuera del plazo de sesenta
días establecido en su artículo 25.
Las causas de nulidad de pleno derecho se constituyen como vicios tasados, es decir, es el
legislador quien determina cuáles son los supuestos que dan base para su declaratoria y
consecuencias. Esta libertad es, por supuesto, relativa, encuentra un límite solamente en la norma
legitimante del sistema, que es la Constitución, de manera que no puede dejar de considerar como
vicios máximos aquellos que conlleven un eventual daño a un derecho o garantía fundamental,
pero, por lo demás, tiene libertad de configuración.
En igualdad de condiciones se va a encontrar para elegir la manera de acceder a las
oportunidades para incoar pretensiones respecto de esos vicios.
8. Lo antecedente es patente en el texto de la derogada LJCA que, en su artículo 11
establecía de manera general un plazo para interponer la demanda contencioso administrativa
contra los actos de la administración, el cual era de sesenta días. Asimismo, formulaba en su
artículo 7 el rechazo por inadmisibilidad de las pretensiones que se dedujeran contra actos
administrativos de los que no se agotó la vía administrativa, que fueran consentidos expresamente
o fuesen actos reproductorios de actos firmes.
Sin embargo, ese mismo artículo 7 instauraba una excepción al rechazo en estos casos: la
configuración de la nulidad de pleno derecho.
Cuando se invocaba como fundamento de la pretensión la existencia de un vicio de
nulidad de pleno derecho, se estableció mediante desarrollo jurisprudencial que esta disposición
especial permitía (a) que se impugnara el acto supuestamente así viciado sin agotar la vía
administrativa; (b) que se pudiese promover el proceso contencioso administrativo de manera
directa en cualquier tiempo, sin importar si ya había precluido el plazo de sesenta días que la ley
establecía para la promoción de cualquier otra acción.
Tal habilitación para acudir directamente a la protección jurisdiccional tenía como
trasfondo que aparejado a la LJCA derogada no existía una ley general de procedimientos
administrativos que (a) definiera cuáles vicios constituían nulidades de pleno derecho; (b)
estableciere alguna vía reglada para impugnarlos en sede administrativa o para su revocación
oficiosa; (c) definiere si estos vicios serían insubsanables incluso por el paso del tiempo o si
habría alguna limitación temporal para el ejercicio del control - administrativo o judicial -.
A fin de llenar estas lagunas se estableció la disposición legal en el art. 7 LJCA derogada
que por la manera escueta de referir a la nulidad de pleno derecho, se dotó de contenido mediante
la jurisprudencia.
9. Tal distinción no existe en la LJCA vigente, que estableció como plazo general para las
pretensiones de ilegalidad el señalado en su artículo 25 letra aque es de sesenta días a partir del
día siguiente al de la notificación del acto que agota la vía administrativa.
Para el caso, se entenderá agotada la vía administrativa según se haya dispuesto en la ley
procedimental aplicable, que en la actualidad es la Ley de Procedimientos Administrativos. Es
menester tener en cuenta que tanto la definición de nulidad de pleno derecho como la referencia a
los presupuestos para el agotamiento de la vía administrativa se dejaron fuera de la LJCA vigente
por diseño; contando que se habrían de regular en la LPA.
Entre las variaciones más importantes respecto del régimen de impugnación de los actos
presuntamente nulos de pleno derecho que contenía la anterior LJCA debemos considerar,
entonces, que en la actualidad la imprescriptibilidadde la posibilidad de impugnarlos se regula
en una ley destinada a la Administración y a sus procedimientos, es decir, una vez transcurridos
los plazos para demandar judicialmente estos vicios pueden ser alegados en todo tiempo pero
solamente en sede administrativa, constituyendo lo resuelto la habilitación de un plazo para poder
interponer demanda contencioso administrativo.
En cambio, en el proceso contencioso administrativo existen plazos procesales que no han
contemplado excepciones, por lo que se entiende - según se desarrollará con mayor detalle
posteriormente - que la posibilidad de impugnar en esa sede actos presuntamente nulos de pleno
derecho tiene límites temporales.
10. Si bien debe evitarse el culto a las formas como tales, en cambio, la adecuación del
curso de una pretensión al rito esencial es obligatoria, por cuanto el proceso se constituye con las
reglas que deben aplicarse a todas las personas naturales o jurídicas que buscan la tutela judicial
de sus derechos, por ende, configura el andamiaje del debido proceso o proceso
constitucionalmente configurado, contiene los elementos necesarios para la igualdad en la ley y
ante el aplicador de la ley, determina la seguridad de los actores y demandados de ser sometidos a
un conjunto de reglas conocidas y evita las sorpresivas mutaciones en el tratamiento de las partes
procesales.
En tal sentido, los requisitos de acceso al proceso tienen solo una limitada flexibilidad y,
mientras sean capaces de cumplir con la finalidad para la que fueron diseñados, no pende de las
partes ni del juez el eliminar u obviar su cumplimiento (de hecho nuestro ordenamiento contiene
una obligación de ceñirse a las reglas del proceso, materializada en el artículo 3 CPCM, aplicable
como regla supletoria en el proceso contencioso administrativo).
En esa tesitura se advierte la oposición de dos principios fundamentales: el de la justicia y
el de la seguridad jurídica, que aparentemente podrían colisionar en el caso de vicios
insubsanables de un acto que, sin embargo, no puedan alegarse por haber finalizado las
oportunidades en los cauces procesales diseñados para acceder al control por la vía de la
protección judicial.
Sobre la seguridad jurídica se ha consignado en nuestra jurisprudencia constitucional:
«Desde el punto de vista de la jurisprudencia constitucional, la seguridad jurídica es un
derecho y al mismo tiempo un principio. En tanto derecho la seguridad jurídica alude a la
seguridad física de las personas y a la certeza del derechoy en cuanto principio refiere a un
amplio espectro de principios como los de legalidad, cosa juzgada, irretroactividad de las leyes y
supremacía constitucional, que hacen de la seguridad jurídica una suma de principios o un
principio articulador de otros principios. Esta variedad de sentidos y el hecho de que sus
condiciones de aplicación estén abiertas -y no cerradas como en el caso de las reglas- explican
por qué la seguridad jurídica tiene un contenido indeterminado. Aunque sus condiciones de
aplicación carezcan de formulación en una disposición -y es aquí donde reside su
indeterminación-, esto no debe entenderse como un impedimento para determinarlas, ya que la
interpretación permite derivar dichas condiciones o supuestos.» [Sentencia de amparo
constitucional con referencia 109-2016 de las diez horas con treinta y un minutos del veintitrés de
agosto de dos mil diecinueve.]
La certeza en el derechocomo derecho mismo, implica la protección de las situaciones
jurídicas consolidadas, el respeto a los procesos legalmente establecidos, la adecuada protección
de derechos mediante la tutela por mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales siempre que
estén regulados en la ley y permitan una protección real de estos derechos.
No tiene por qué considerarse que la única manera de tutelar debidamente un derecho es
el acceso a la jurisdicción, máxime de manera irrestricta y confrontando las reglas establecidas
para las oportunidades de trámite procesal.
Esta existencia de otras vías de protección, diversas al acceso a la jurisdicción, es
reconocida en la jurisprudencia constitucional, así, continuando una línea sostenida en el tiempo
recientemente se ha reiterado que:
«En la sentencia del 12 de noviembre de 2010, inconstitucionalidad 40-2009, se expuso
que el derecho a la protección en la defensa de los derechos (art. 2 inc. 1° Cn.) implica, en
términos generales, la creación de mecanismos idóneos, jurisdiccionales o no jurisdiccionales,
para la reacción mediata o inmediata ante infracciones a los derechos de las personas. La
protección no jurisdiccional está relacionada con todas aquellas vías ante entes no judiciales
capaces de solucionar controversias con relevancia jurídica. Desde esta perspectiva, en dichas
vías aplican las manifestaciones derivadas del debido proceso cuando pueden afectarse los
derechos de un sujeto, tomando en consideración que cualquier restricción a derechos debe
hacerse mediante un procedimiento conforme a la Constitución y a la normativa
correspondiente.». [Resaltado suplido] [Sentencia de amparo constitucional con referencia 67-
2017, pronunciada a las diez horas con veinticinco minutos del veinticuatro de junio de dos mil
diecinueve.]
Puede advertirse entonces que en dicha jurisprudencia se reconoce (i) que los
procedimientos deben realizarse conforme a la constitución y a la norma secundaria que los
establece; (ii) que es válida la protección no jurisdiccional de los derechos, verbigracia en vía
administrativa.
Lo antecedente revela que no existe una vulneración a la justicia cuando, para proteger un
derecho - lo que incluye la reparación de cualquier agravio que cauce un acto con un vicio de
nulidad absoluta- se establezcan reglas en un procedimiento, se cree un mecanismo no
jurisdiccional y se controle el acceso a la tutela judicial mediante la exigencia de acudir primero a
aquella otra vía.
11. El legislador fue quien, en la LJCA derogada, estatuyó un acceso directo a la tutela
jurisdiccional para la promoción de la acción contra actos a los cuales se atribuyen vicios de
nulidad de pleno derecho, eximiéndolos de los requisitos que exigía para la promoción de
cualquier otro tipo de pretensiones en la acción contencioso administrativa.
También fue el legislador el que optó por modificar el diseño de acceso al control judicial
cuando promulgó la actual LJCA, en la que dejó de regular como una acción especial, distinta y
autónoma a la que se promueve por nulidad de pleno derecho y abandonó la regla de excepción al
agotamiento de la vía administrativa o a los plazos para ejercer la acción.
En la LJCA vigente no se regularon excepciones a los plazos para promover la acción ni
se hizo distinción entre pretensiones de ilegalidad y de nulidad de pleno derecho.
Uniformemente, ha de promoverse acción para que se declare ilegal un acto, no importa si es por
una nulidad absoluta o una relativa.
Lo anterior no quiere decir que no exista una previsión legal respecto de ambos temas,
solo significa que no debe buscarse únicamente en la LJCA sino en las leyes procedimentales
generales, a saber, en la actual LPA y antes en las DTPARAP. Se integran las disposiciones
porque de hecho esa fue la intención del legislador, al diseñar las dos legislaciones: que se
complementaran en ciertos aspectos.
En consecuencia, la falta de referencia a la nulidad de pleno derecho en la LJCA vigente
no constituye una laguna legal, ya que los supuestos y consecuencias de este tipo de vicio se han
regulado en la LPA, así como la competencia de la Administración Pública para su revocación, lo
que exige una interpretación sistemática de ambos cuerpos normativos que lleva a colegir que,
cuando han transcurrido los plazos legales para demandar, se requiere plantear los reclamos
fundados en nulidades de pleno derecho en sede administrativa para poder luego acceder a la
tutela judicial.
12. Lo precedente ha sido sostenido anteriormente por otra configuración de esta S. en
las resoluciones con referencia 15-19-PC-SCA de las catorce horas cinco minutos del veintiocho
de junio de dos mil diecinueve y 16-19-PC-SCA de las catorce horas diez minutos de esa misma
fecha, así:
«Esta S. en la sentencia pronunciada a las quince horas treinta minutos del treinta y
uno de octubre de dos mil dieciséis, referencia 219-2012, ha sostenido: En algunas
legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de
invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto como tal. Según la
determinación del legislador o la jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la
llamada nulidad absolutay otros con la inexistencia. (…)Por su parte, en la actual LJCA, no
encontramos ninguna disposición relacionada a las pretensiones fundadas en nulidades de pleno
derecho.
No obstante, la LPA regula en el artículo 36 que (…) Es necesario acotar que la LJCA no
prevé un plazo para la interposición de la demanda fundada en una nulidad de pleno derecho, ni
prevé la posibilidad -tal como lo hacía la LJCA derogada-, de la impugnación directa en sede
jurisdiccional de los actos administrativos que adolezcan de nulidad de pleno derecho.
(Resaltado es de esta S.).
[…] Al respecto, el cuerpo normativo en cuestión, en el CAPÍTULO VIII, denominado
Revisión, Revocatoria y Rectificación de Erroresregula en el artículo 118 la Revisión de
Oficio de Actos y Normas Nulos de Pleno Derecho, el cual establece la declaratoria de nulidad
en sede administrativa (…) Es decir, se colige que la habilitación especial para la revisión de
actos viciados de nulidad absoluta o de pleno derecho, ahora ha sido ubicada por el legislador
en la sede administrativa, dejando a la autoridad jurisdiccional el juzgamiento de la decisión de
la Administración respecto de la pretensión de nulidad que se le presentó.
La impugnación en sede administrativa de un acto que pueda adolecer de nulidad
absoluta o de pleno derecho, llega a configurar un procedimiento administrativo, cuyo fin es
verificar la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho en el acto administrativo.
Del resultado de este procedimiento, se habilita la sede jurisdiccional.»
En la jurisprudencia precedente se ha sostenido que, cuando se quiera plantear una
pretensión de ilegalidad por vicio de pleno derecho, en sede contencioso administrativa, una vez
agotado el plazo de los sesenta días, el legislador ha establecido como requisito previo el acudir a
la vía de protección administrativa, pues su resultado habilita un nuevo plazo de sesenta días para
acceder a la tutela judicial en sede contencioso administrativa, preservando con ello la
imprescriptibilidad del vicio en sede administrativa y la oportunidad de impugnar el acto viciado
en todo tiempo; y por otro lado en el marco de la autotutela permite a la Administración revisar y
corregir sus decisiones.
Esta interpretación es acorde con la jurisprudencia comparada, como se desarrollará en un
apartado posterior.
En ese sentido la vía de acceso al control no es impeditiva del ejercicio de la pretensión,
ni se convierte en un obstáculo a la tutela judicial de derechos; de resultas, se trata de una norma
vigente al momento del acto controlable, diseñada para ser utilizada en conjunto con la LJCA. En
todo caso, como mínimo, la inobservancia por esta S. del artículo 118LPA requeriría el previo
análisis de adecuación constitucional contenido en el art. 2 CPCM, norma supletoria del proceso
contencioso administrativo y, si se estima incompatible con la constitución debe seguirse el
procedimiento de inaplicación configurado en los artículos 77-A a 77-F de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, de lo contrario, debe obedecerse lo preceptuado en el art. 3
CPCM y respetar el carácter imperativo de las normas procesales -y procedimentales-
establecidas.
13. Lo antes citado me lleva a considerar que el legislador dispuso de un mecanismo de
tutela no judicial que se encuentra contenido en la actual LPA en su artículo 118, dispositivo cuya
resolución, además, habilita un nuevo plazo de sesenta días para acceder a la jurisdicción
contencioso administrativa.
Para el caso, es conveniente citar los dos primeros incisos del artículo 118 LPA:
La Administración Pública, en cualquier momento, por iniciativa propia o a instancia
de interesado, podrá en la vía administrativa declarar la nulidad de los actos favorables que
hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, cuando
adolezcan de un vicio calificado como nulidad absoluta o de pleno derecho, en los términos
establecidos por esta ley.
Atendiendo al contenido del artículo 129 de la LPA y al supra citado, se desprende que,
cuando un acto administrativo se considera nulo de pleno derecho pero aún no ha alcanzado
firmeza, puede controlarse por la vía de los recursos administrativos disponibles, mientras que,
en aquellos casos en los que el acto ya está firme , es decir, cuando ya se agotaron los recursos
administrativos disponibles o cuando estos no existen o no fueron utilizados en tiempo y tampoco
sea posible ya acudir de modo directo a la protección jurisdiccional en virtud de haber finalizado
el plazo para dirimir pretensiones, puede sin embargo acudirse al procedimiento establecido en el
articulo 118 LPA.
Lo precedente implica que, aunque no se hayan interpuesto recursos administrativos
preceptivos, ni se haya incoado la demanda en la vía judicial dentro de los sesenta días del plazo
establecido en el artículo 25 letra ade la actual LJCA, podrán deducirse las pretensiones de
nulidad de pleno derecho de actos firmes pese a la ausencia de excepciones en la LJCA mediante
esta vía.
Por el contrario, no significa que sea exigible que primero se pida la nulidad de pleno
derecho a la administración en los casos en que aún se encuentre vigente el plazo de sesenta días
para acceder al proceso contencioso administrativo, pues en estas ocasiones, puede acudirse
directamente a la tutela jurisdiccional.
El artículo 36 LPA desarrolla en su primer inciso la lista taxativa de causas por las cuales
se estima nulo de pleno derecho un acto administrativo y en el segundo determina que:
Los actos viciados de nulidad absoluta o de pleno derecho, no se podrán sanear ni
convalidar.
Esta regla de imprescriptibilidad no hace distinción entre actos favorables o actos
desfavorables al administrado, por lo que debe entenderse que independientemente de a quien
perjudique el acto o a quien favorezca, si adolece de vicio de nulidad de pleno derecho, no es
factible su convalidación o saneamiento.
Empero, estimo que, en esencia, el legislador se preocupó de enfatizar que cuando
adolecen de nulidades de pleno derecho, los actos favorables, que antes solo podían revocarse en
sede judicial, previa declaratoria de lesividad; ahora pueden ser revisados ante la propia
administración ya sea de oficio o a petición de parte y pueden revocarse en dicha sede.
Lo precedente no significa que los actos desfavorables que sean nulos de pleno derecho
puedan ser revocados fuera del plazo ordinario de los recursos administrativos o de los sesenta
días habilitados para promover la acción judicial directamente contra ellos, por cuanto son actos
que la Administración ha podido revocar en todo tiempo desde siempre y es la potestad que se le
reconoce en el art. 121 LPA.
De una primera lectura pareciera que se hubiera dejado por fuera la potestad de revocar los
actos desfavorables a petición del interesado, sin embargo, tal interpretación no sería consecuente
con la igualdad en la ley, de consagración constitucional, como tampoco lo sería con el derecho a
una buena administración, en particular a la equidad, según se otorga en el art. 16 LPA.
Más aún, si se interpreta el art. 118 LPA considerando que solo los actos favorables nulos
de pleno derecho son insubsanables, se introduce una distinción que no existe en el artículo 36
LPA y que crearía una situación de marcada desigualdad entre los administrados a quienes la
administración favorece y aquellos a quienes perjudica, lo cual francamente plantea un
contrasentido a la labor de toda la jurisdicción contencioso administrativa cuyo fundamento
axiológico es vigilar la legalidad de los actos de la Administración, es decir, que proporciona un
servicio de tutela de los derechos de los administrados, no de la Administración, por lo que debe
interpretarse integrando a las posibilidades de control de la Autoridad Administrativa derivadas
del artículo 118 LPA, también las atinentes al artículo 121 de la misma ley.
Es importante advertir que es casi imposible encontrar un supuesto en que el administrado
impugne un acto que le favorece, por lo que, más bien, la posibilidad se establece para que sea a
instancia de tercero interesado, es decir, de otro Administrado, respecto de quien, el acto no
es favorable; por otro lado no es dable pensar que la base para la nulidad de los actos
desfavorables solo lo sea el art. 121 LPA pues este sólo refiere a la nulidad de oficio, sin
instancia de parte, y además remite a que no constituya dispensa o exención no permitida por la
ley, o sea contraria al principio de igualdad o al interés público, limitantes que no pueden
aplicarse a plenitud cuando se declara a petición de parte.
En consecuencia, solo puede interpretarse la norma en sentido apegado a la Constitución y
ontológicamente sostenible respecto de la jurisdicción contencioso administrativa estimando
incluidos en ella tanto los actos favorables como los desfavorables.
Entendida de esa manera la norma, se conserva la idea de la imprescriptibilidad
administrativa de la impugnación de actos nulos de pleno derecho y, a la vez, se crea una
oportunidad extraordinaria de impugnarlos en la jurisdicción contencioso administrativa, a partir
del plazo habilitado para impugnar el resultado del procedimiento contenido en el art. 119 LPA.
Nótese que esto significa que, aunque el vicio sea insubsanable, no hay una habilitación
permanente para acceder al proceso contencioso administrativo como existía con fundamento en
el art. 7 de la LJCA derogada; en la regulación actual el control jurisdiccional de la ilegalidad de
un acto por vicio de nulidad absoluta (las nulidades de pleno derecho) solo puede realizarse en las
siguientes oportunidades: (a) dentro del plazo de sesenta días establecido en el art. 25 LJCA
desde la notificación o publicación del acto administrativo; (b) dentro del plazo de sesenta días a
partir de la notificación de lo resuelto en el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de
pleno derechocontenido en el art. 118 LPA - sin distinguir entre actos favorables o
desfavorables, atendiendo tan solo a si se impugnan por una pretendida nulidad de pleno derecho;
y (c) en revisión de sentencia firme de conformidad con los artículos 14 inciso 1 letra ge inciso
2 LJCA vigente y 541 CPCM pero únicamente en los casos del vicio establecido en el art. 36
letra ede la LPA que coincidan con los supuestos regulados en los ordinales 2º al 4º de dicha
disposición supletoria.
Esto parece contrastar con la idea de imprescriptibilidad para atacar los vicios
insubsanables, sin embargo, es una limitación aceptada en todos los procesos de las otras
materias en los que también existen vicios insubsanables, por cuanto hay una colisión entre los
principios de justicia y seguridad jurídica materializada en la certeza en el derecho y la
firmeza de los actos no impugnados, lo que requiere como solución un equilibrio que proteja
adecuadamente ambos principios.
Equilibrio que se logra al limitar el acceso a la tutela judicial pero establecer un
procedimiento especial mediante la revisión por razones de legitimidad, en la vía
administrativa que puede ser activada por el interesado o puede serlo de oficio en todo tiempo y
habilita una oportunidad excepcional para acceder a la tutela jurisdiccional.
En consecuencia, se colige que la imprescriptibilidadopera en sede administrativa pero
no en la jurisdicción contencioso administrativa. La revisión la puede pedir el interesado o
realizarla la Administración en todo tiempo pero la promoción de la acción contencioso
administrativa sólo puede ejercerse en las oportunidades procesales mencionadas supra.
14. En similar sentido se ha desarrollado el derecho y la jurisprudencia comparada, en
especial la española que analizan la revisión - de oficio o por instancia del interesado - de las
nulidades de pleno derecho que se regula en el artículo 106 de la ley 39/2015 o Ley de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), respecto de
la cual comenta J.F.A.G.:
Actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en
plazo.
Con este doble requisito, la LPAC refleja el carácter excepcional de la revisión de oficio y
su naturaleza subordinada a las vías ordinarias de recurso en vía administrativa. Esto significa
que mientras exista la posibilidad de impugnar en vía administrativa un acto nulo de pleno
derecho no puede acudirse - ni los interesados, ni tampoco la Administración - a la revisión de
oficio.
Nótese que la ley no exige la firmeza del acto, puesto que, aunque así parece indicarlo la
segunda de las circunstancias (que el acto no haya sido recurrido en plazo), la primera de las
condiciones no impide que la vía del recurso contencioso esté abierta. Lo que puede
entenderse es que el acto debe ser firme en vía administrativa. Sea como fuere, las posibilidades
son dos:
a) No interposición en plazo del recurso pertinente. Cuando el acto no ha sido recurrido
en plazo - ya sea en vía administrativa, ya sea en vía judicial - la única manera de revisar un
acto nulo de pleno derecho es la revisión de oficio. Recuérdese que, como reiteradamente ha
establecido la jurisprudencia, la finalidad que está llamada [sic] a cumplir el artículo 102 de la
Ley 30/1992 es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que
adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los
breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva[STST de 26 de
noviembre de 2010 (RJ2011, 1019)].
Son por ello frecuentes las sentencias en que se admite con normalidad las revisiones de
oficio rogadas después de que los interesados no hubieran interpuesto en plazo los recursos
ordinarios procedentes.
b) Revisión de actos que han puesto fin a la vía administrativa. La LPAC permite revisar
los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa, sin añadir ningún requisito adicional
sobre la eventual impugnación en vía contencioso administrativa. En este caso, como advirtió
G.P. - tendríamos tres situaciones posibles:
Que el acto no sea recurrido en plazo ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En este supuesto, el acto sería firme y la única forma de invalidarlo sería a través de la revisión
de oficio.
[…] cabe advertir en este momento, que la imprescriptibilidad de acción administrativa
de nulidad reconocida a los interesados no es trasladable al ámbito de la jurisdicción
contencioso-administrativa. Cabría pensar que, dado que la nulidad absoluta es imprescriptible
y que por eso la acción de nulidad puede ejercitarse en cualquier momento, se podría eludir el
plazo procesal de dos meses establecido en la LJCA para la interposición de un recurso
contencioso administrativo contra la inadmisión o la desestimación de la acción de nulidad.
Es cierto que, como reconoció la STS de 14 de abril de 2011 (RJ 2011, 3526) inicialmente
hubo una doctrina jurisprudencial minoritaria que sostuvo la inexigibilidad del plazo por la
existencia de un principio general de ineficacia insubsanable de los actos nulos de pleno
derecho.
Sin embargo, esa doctrina no se consolidó y fue ampliamente superada por la que afirma
que lo que no está sometido a plazo es el ejercicio de la acción de nulidad en vía administrativa,
pero no la impugnación judicial de un acto (tanto del acto nulo como, en su caso, de la
resolución administrativa resolutoria de la acción de nulidad).
Una muestra de esta doctrina se recoge en la SATS de 13 de octubre de 2004 (RJ 2004,
6566) que, tras recordar que hubo diferentes respuestas ante el problema, finalmente la doctrina
mayoritaria que se impuso es la que resume del siguiente modo:
La imprescriptibilidad de la impugnación de actos o disposiciones administrativas
viciadas de nulidad radical, solo se produce en el ejercicio de la acción prevista en el art. 109 de
la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (hoy art. 102 de la LRJPAC), cuando se ejercita
ante la propia Administración, ya que puede serlo en cualquier momento, por el contrario en
el caso de acciones jurisdiccionales el recurrente ha de someterse a los plazos procesales
correspondientes, ya ejercite directamente la acción de nulidad ante los tribunales, ya acuda a
ellos contra la resolución denegatoria de la Administración a quien se reclamó que la
declarara.
No hay duda, por tanto, de que el plazo procesal de dos meses previsto en el artículo
46.1 de la LJCA resulta de aplicación cuando se invoca una causa de nulidad plenay de que
la dispensa de plazo afecta la acción de nulidad en vía administrativa (…) pero no a su
impugnación ante esta jurisdicción del acto de aprobación cuya legalidad se cuestiona
[Revisión, revocación y rectificación de actos administrativos. Thomson-Reuters- Editorial
Aranzadi, 2018. Pamplona, pp. 54-61] [Resaltado suplido].
R. a esta línea jurisprudencial (anterior a la ley 39/2015 pero ya relacionada con
el deber de cumplir los plazos procesales) ha sostenido J.G.L. que:
«Dado el carácter mayoritario de esta línea jurisprudencial deben destacarse algunas de
las consideraciones con las que el Tribunal Supremo acompaña a este tipo de fallos:
En primer lugar, es especialmente importante destacar que en estas sentencias se suele
aludir a la posibilidad de que el interesado interponga la acción de nulidad del artículo 102 LPC
y sólo tras la desestimación (hoy también tras la inadmisión) de la misma procedería acudir en
plazo ante la jurisdicción contenciosa. Argumento que puede efectivamente ser empleado a la
hora de destacar que nuestro sistema no requiere una alteración del esquema
admisibilidad/fondo para hacer valer el carácter de vicios de orden público que tienen las
causas de nulidad de pleno derecho en nuestro sistema.
Pero al mismo tiempo esta misma jurisprudencia insiste en la necesidad de que una vez
que la Administración desestime o inadmita la pretensión de declarar la nulidad el ciudadano
debe acudir a la vía contenciosa dentro del plazo.
La consecuencia fundamental de esta afirmación es que nuestro sistema solo reconoce
una acción de nulidad en vía administrativa y la revisión judicial de un acto nulo fuera del
plazo de impugnación propio de los actos anulables sólo se obtiene mediante un proceso basado
en la revisión del acto presunto o expreso por el que se inadmite o se desestima la acción
administrativa de nulidad. Proceso revisor que se somete a las reglas propias de los actos
anulables…» [La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Thomson Reuters-
Editorial Civitas, 2002 págs. 283-284].
15. En resumen:
(i) De la integración entre la LJCA y la LPA se extrae que en el actual proceso
contencioso administrativo no existe distinción entre las pretensiones que se dirimen por
ilegalidad de un acto que tiene un vicio relativo y las que tienen a la base una nulidad de pleno
derecho, en general, se trate de una nulidad relativa o una absoluta, el acto se ataca mediante una
pretensión de ilegalidad.
(ii) Asimismo, en la LJCA vigente no se habilita el acceso ilimitado al proceso ni siquiera
cuando se procure entablar una acción contra un acto por estimar que en él concurre un vicio de
nulidad absoluta, sino que, para cualquier pretensión contra un acto administrativo, debe
respetarse el plazo de sesenta días que establece el artículo 25 LJCA.
(iii) Existe un mecanismo de protección en la LPA denominado revisión de oficio de actos
y normas nulos de pleno derecho que constituye una forma de protección no judicial de derechos
mediante la habilitación de la autotutela de la administración al permitirle revocar los actos nulos
de pleno derecho, ya sea de manera oficiosa o (pese al encabezado) a petición de parte, con lo
cual no puede predicarse que su titularidad sea exclusiva de la Administración.
Vinculado con ello, la legislación reconoce la imprescriptibilidadde la posibilidad de
revisión de los actos administrativos nulos de pleno derecho; pero la misma únicamente tiene
efecto en sede administrativa, en aplicación de los artículos 36 y 118 de la LPA, de ahí que, ya
sea de oficio o a petición de parte se pueda revisar el acto por el titular o el superior jerárquico de
la propia administración que dictó el acto en todo tiempo.
(iv) La única forma de habilitar vía impugnativa de un acto nulo de pleno derecho una vez
que ha transcurrido el plazo legal para promover la acción en sede contencioso administrativa
contra el acto de manera directa es acudir a la revisión de oficio de actos y normas nulos de
pleno derechoante la Administración, pues la decisión que ella emita habilitará un nuevo plazo
de sesenta días en el cual podrá impugnarse en la vía contencioso administrativa. En ese sentido,
acudir al mecanismo de protección no jurisdiccional para los actos que ya son
administrativamente firmes porque no se agotó la vía administrativa en plazo o no fueron
demandados judicialmente, se convierte en un requisito previo de procesabilidad pues solo así
se habilita la nueva oportunidad temporal de acceso a la protección jurisdiccional.
(v) Este diseño de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa es elección del
legislador, de modo que no puede obviarse por preferencia del aplicador de justicia, solo podría
dejar de cumplirse con el mismo mediante la inaplicación del art. 118 de la LPA fundada en
alguna incompatibilidad con la Constitución.
(vi) En el marco de la presente acción contencioso administrativa se advierte que (a) se
demanda un acto administrativo cuya vía se agotó, por ende, es administrativamente firme; (b) la
demanda se interpone para que sea declarada una supuesta nulidad de pleno derecho; (c) la
demanda se interpuso fuera del plazo para dirimir pretensiones procesales;
En ese sentido, solamente sería posible conocer de la misma si, primero, la interesada
acude ante la Administración a promover el procedimiento contenido en el artículo 118 LPA, ya
que la resolución que recaiga sobre el mismo habilita un nuevo plazo de sesenta días en los cuales
puede, válidamente, promoverse la demanda en sede jurisdiccional. Como no fue así, estimo que
no se ha cumplido con las exigencias de ley y la demanda es improponible, no inadmisible, pues
no se trata del agotamiento de la vía administrativa, sino de un requisito especial de
procesabilidad sin el cual no puede válidamente conocerse la pretensión planteada.
Así mi voto.
S. de lo Contencioso Administrativo, el dieciocho de agosto de dos mil veintiuno.
S. L. RIV. MARQUEZ --------- VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR EL
SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR