Sentencia Nº 240-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 01-06-2022

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE LEGALIDAD
MateriaLey de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE
Fecha01 Junio 2022
Número de sentencia240-2017
240-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas diez minutos del uno de junio de dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la sociedad
Droguerías Unidas Internacionales, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia
DRUNINTER, S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial,
L.. J..R..R..M., contra la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de
Medicamentos (DNM), por la supuesta ilegalidad de la resolución de las 12:02 horas del 20 de
marzo de 2017, mediante la cual la referida autoridad impuso una multa, a la actora, por la suma
de treinta mil dólares de los Estados Unidos de América ($30,000.00), por la comisión de la
infracción regulada en el art. 79 letra l) de la Ley de Medicamentos (LM), consistente en fabricar
y dispensar medicamentos sin haber obtenido la respectiva autorización; así como, la sanción de
suspensión temporal de funcionamiento por las infracciones reseñadas en el art. 79 letra q) y v)
LM.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; como parte
demandada, la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Medicamentos (DNM), por
medio de su Director Ejecutivo, y posteriormente por medio de sus apoderados generales
judiciales con cláusula especial, L.. Salvador E.A.C. y K.G.F.
de M.; y, la Lcda. E..G.S.S., en carácter de agente auxiliar y
delegada del Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. El 10 enero de 2017 se presentó en la Dirección Nacional de Medicamentos una
denuncia de Global Farma, Sociedad Anónima de Capital Variable (S.A. de C.V.), contra
DRUNINTER, S.A. de C.V., por la venta de medicamentos vencidos y modificados. En
consecuencia, la Secretaría de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios de la DNM solicitó
a la Unidad de Inspección y Fiscalización de la misma autoridad que llevara a cabo las
diligencias de investigación pertinentes.
Por lo anterior, según acta del 11 de enero de 2017, se realizó una primera inspección en
las oficinas administrativas de la demandante, ubicadas en ********** departamento de San
Salvador, en las que se constató que la actora comercializaba los productos Uroberry, Fibra-
Flat, Polygynax, “Tot’héma” y Phlebodia, de los cuales, a los últimos tres les fabricaba
empaques a través de una empresa nacional para reemplazar los empaques originales (según la
demandante, cuando estos se dañaban). Finalmente, se agregó al acta que la última compra de la
parte actora a Global Farma, S.A. de C.V., del producto Fibra-Flat, fue a finales del Dos mil
Catorce y durante los primeros meses de Dos mil Quince (f. 65 fte. de la 1ª pieza del expediente
administrativo), y que todos los productos que se distribuyen se encuentran almacenados en el
“antiguo local”.
Posteriormente, según acta del 12 de enero de 2017, se realizó una segunda inspección en
la droguería de la demandante, en el “antiguo local” utilizado todavía como bodega de productos,
ubicado en ********** departamento de San Salvador, en el que se constató que se almacenaban
medicamentos incumpliendo con las Buenas Practicas de Almacenamiento, entre ellas, el control
de condiciones de temperatura y humedad relativa. También, se dejó constancia que el orden en
el establecimiento y las condiciones de limpieza eran deficientes. En dicha instalación se constató
que se encontraban almacenadas 73 unidades del producto Fibra-Flat, todas con fecha de
vencimiento caducada y con diferentes números de lotes. Seguidamente, los inspectores
regresaron a las oficinas administrativas ubicadas en ********** departamento de San Salvador,
en las que advirtieron más inconsistencias con relación al control y manejo de medicamentos.
Así, a través de la resolución de las 15:30 horas del 20 de enero de 2017, se ordenó el
inicio formal del procedimiento sancionador contra la actora, y se le atribuyó el
incumplimiento de los arts. 77 letra c), 78 letra a), 79 letras l), q) y v) LM.
Dicho procedimiento concluyó con la resolución de las 12:02 horas del 20 de marzo de
2017 (acto impugnado), mediante la cual la autoridad demandada impuso una multa a la actora,
por la suma de treinta mil dólares de los Estados Unidos de América ($30,000.00), por la
comisión de la infracción regulada en el art. 79 letra l) LM, consistente en Fabricar, importar,
exportar, dispensar y distribuir medicamentos sin la respectiva autorización. También, le
impuso la sanción de suspensión temporal de funcionamiento por las infracciones reseñadas en el
art. 79 letra q) y v) LM consistentes en Distribuir o conservar los medicamentos sin observar
las condiciones exigidas, así como poner a la venta medicamentos alterados, donados, en malas
condiciones o, con fecha de vencimiento caducada e Incumplir con las buenas prácticas de
manufactura, almacenamiento y transporte regulados en los artículo 39 de esta Ley; hasta que
se verificara el cumplimiento con las buenas prácticas y las exigencias para la distribución y
conservación de medicamentos en el establecimiento.
II. La demandante señaló que la autoridad demandada, en la emisión del acto
administrativo cuestionado, vulneró los principios de legalidad, derecho de defensa y debido
proceso. Asimismo, indicó que la sanción impuesta no fue motivada ni se valoró prueba para
aplicarla, y que la misma viola el principio de proporcionalidad.
III. Por medio del auto de las 09:04 horas del 26 de febrero de 2019 (fs. 69 al 71), se
admitió la demanda, se tuvo por parte actora a DRUNINTER, S.A. de C.V., por medio de su
apoderado general judicial con cláusula especial, L.. J.R.R..M., y se declaró
sin lugar la medida cautelar solicitada. Además, de conformidad con el art. 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante D.L. n. 81, del 14 de noviembre de
1978, publicado en el D.O. n. 236, Tomo n. 261, del 19 de diciembre de 1978, en adelante LJCA,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; se requirió de la autoridad demandada un
informe sobre la existencia de la actuación cuestionada.
Al rendir el primer informe requerido, la autoridad demandada, por medio del escrito
presentado el 23 de abril de 2019 (fs. 76 y 77), confirmó la existencia de la actuación
administrativa controvertida y remitió el expediente administrativo.
Posteriormente, por medio de la resolución judicial de las 14: 09 horas del 24 de mayo de
2019 (f. 79), se ordenó la notificación de la existencia del proceso al Fiscal General de la
República.
Sucesivamente, a través del auto de las 09:47 horas del 15 de noviembre de 2019 (fs. 88 al
90), se dio intervención a la Lcda. E.G..S.S., como agente auxiliar y
delegada del Fiscal General de la República, y se requirió de la autoridad demandada el informe
de legalidad de la actuación impugnada que señala el art. 24 LJCA.
Por medio del escrito presentado el 28 de febrero de 2020 (fs. 100 al 107), la autoridad
demandada rindió el informe justificativo de legalidad de la actuación controvertida.
Consecuentemente, por medio de la resolución judicial de las 10:50 horas del 29 de mayo
de 2020 (fs. 109 al 111), se abrió a prueba el proceso por el plazo establecido en el art. 26 LJCA.
La autoridad demandada, por medio del escrito presentado 5 de octubre de 2020 (fs. 125 y
126), ofreció como prueba documentos agregados expediente administrativo.
La parte actora no hizo uso de su derecho de aportar prueba en esta fase procesal.
Finalmente, mediante la resolución judicial de las 10:57 horas del 01 de marzo de 2021
(fs. 139 y 140), se corrieron los traslados que ordena el art. 28 LJCA, con los siguientes
resultados.
La parte actora, por medio del escrito de las 14:35 horas del 26 de mayo de 2021 (fs. 160
al 162), ratificó los argumentos planteados en la demanda.
La Dirección Ejecutiva de la DNM, a través del escrito presentado a las 11:59 horas del
25 de mayo de 2021 (fs. 149 al 158), replicó lo expuesto en el informe justificativo de legalidad
de la actuación administrativa impugnada que corre agregado de fs. 100 al 107.
La representación fiscal estimó que el acto impugnado (...) esta (sic) apegado a Derecho
(…)” (f. 147 fte).
IV. Aclarado el objeto de control y decisión en el presente proceso contencioso
administrativo, esta sala pasará a emitir la decisión pertinente, conforme a derecho.
La demandante señaló que la autoridad demandada vulneró los principios de legalidad,
derecho de defensa y debido proceso. Asimismo, indicó que la sanción impuesta no fue motivada
ni se valoró prueba para aplicarla, y que la misma viola el principio de proporcionalidad.
A. Cuestionamiento de las inspecciones del caso y sus actas.
1. La parte actora alegó que la autoridad demandada violentó el principio del debido
proceso ya que las inspecciones del caso, mismas que sostienen su responsabilidad infractora,
fueron realizadas en la etapa de diligencias preliminares, no así en el desarrollo del
procedimiento, específicamente, en el periodo de prueba. De igual forma, la demandante
argumentó que en las actas de dichas inspecciones los inspectores hicieron constar hechos
inciertos o falsos.
2. Por su parte, la autoridad demandada argumentó que en el procedimiento se siguieron
cada una de las etapas, así como se respetaron las garantías constitucionales, de modo que no se
configura la violación al debido proceso. Además, señaló que las diligencias previas al
procedimiento son una facultad de la Administración Pública, la cual tiene por objetivo establecer
preliminarmente la concurrencia de justificantes para el inicio del procedimiento.
3. Habiendo señalado la postura de las partes, esta sala hace las siguientes
consideraciones.
i. A la parte actora, DRUNINTER, S.A. de C.V., se le atribuyó, por un lado, y en
contravención a la letra l) del art. 79 LM, el hecho de comercializar los medicamentos,
Polygynax, Tot´hema y Phlebodia, fabricados por el laboratorio francés Innotech
International, Groupe Innothera, en presentaciones no autorizadas por la DNM, incurriendo en
la infracción relativa a distribuir medicamento sin la autorización de dicha institución; por otro
lado, en contravención a la letra q) del art. 79 LM, se le imputó el comercializar producto
alterado y con fecha de vencimiento caducada, en concreto, el medicamento denominado “Fibra
Flat” producido por Global Farma S.A.; y, finalmente, en contravención a la letra v) del art. 79
LM, se le atribuyó el hecho de incumplir con las normas de buenas prácticas de almacenamiento
por carecer, entre otros, de un correcto sistema de control de condiciones de temperatura y
humedad relativas, así como de orden, limpieza y condiciones ambientales.
ii. Establecido lo anterior, y retomando el vicio alegado, esta sala aclara que el
procedimiento administrativo sancionador se estructura, teóricamente, en dos fases claramente
diferentes: una de instrucción y una última fase decisora. Sin embargo, previo a estas fases se
desarrollan las llamadas diligencias preliminares del procedimiento administrativo
sancionador, denominadas doctrinariamente como investigación preliminar, misma que no
forma parte del procedimiento como tal, y en la que la demandante advierte el vicio de ilegalidad
que se desarrollará en este apartado.
Así, esta investigación preliminar se origina, como regla general, por la recepción de la
noticia criminis o denuncia, ante un órgano de la Administración, de la probable comisión de
infracciones administrativas, y finaliza, en su caso, con la emisión de la resolución que ordena
formalmente el inicio del procedimiento sancionador. Ahora bien, la investigación preliminar es
una labor que despliega la propia Administración Pública a efecto de establecer, en cada caso, el
grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una infracción, la identificación de los
presuntos responsables, o recabar elementos que permitan efectuar una intimación clara, precisa y
circunstanciada.
Por tanto, los elementos recabados en la investigación preliminar permiten determinar si
existe mérito suficiente para incoar un procedimiento administrativo útil, y que tiene su
justificación en la necesidad de procurar la efectiva utilización de los recursos de la
Administración y, sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento
administrativo.
La investigación preliminar, en principio, no produce prueba absoluta de la comisión de
una infracción administrativa, sino que tiene un carácter preparativo que justifica el inicio de una
investigación formal (dentro del procedimiento sancionador), salvo excepciones legalmente
previstas.
En este orden de ideas, la investigación preliminar sirve para individualizar al presunto
responsable y delimitar si los hechos denunciados ameritan investigación. Ahora bien, si la
Administración retoma las diligencias preliminares como premisas a su decisión final,
únicamente lo puede hacer integrando las mismas con los elementos de prueba obtenidos
dentro del curso formal del procedimiento sancionatorio, y valorarlos en conjunto,
sistemática y armónicamente, conforme a la sana critica.
La acreditación de los hechos constitutivos de infracción no puede, en ningún caso,
quedar sustentada exclusivamente en información obtenida en la fase previa del procedimiento.
No obstante, existen ciertas inspecciones que la Administración realiza para verificar
hechos en un contexto específico e irreproducible. Por ello, tales diligencias están guiadas,
entre otros, por criterios de oportunidad, inmediatez y sorpresa.
En este orden de ideas, determinadas inspecciones preliminares darán razón de hechos
que, de no ser constatados en el momento de su ocurrencia, podrían escapar a la constatación
administrativa; esto, por la facilidad de su variación o alteración, verbigracia, por el
transcurso del tiempo o la eventual obstaculización de la investigación por el investigado.
Así, aunque se realizara una inspección posterior, en el curso formal del procedimiento, no se
podría llegar a la misma conclusión y, por ende, la verdad material pretendida por la
Administración estaría vetada.
Por lo anterior, y reconociéndose que existen situaciones objeto de verificación que no
puede preservarse en el tiempo, en un estado inamovible o inalterable tal; es posible una
flexibilización que favorezca la valoración de las “inspecciones” generadas en las diligencias
preliminares, como elementos que fundamenten válidamente la responsabilidad infractora
del investigado.
En este sentido, es posible valorar las inspecciones de las diligencias preliminares que
revistan el carácter de pesquisas irreproducibles o definitivas, como elementos que, en
aplicación de la sana crítica y en conjunción con la prueba recabada dentro del
procedimiento, permitan a la Administración arribar a determinada conclusión plausible.
En todo caso, esto supone que las diligencias preliminares, aun siendo previas al inicio
formal del procedimiento, fueron presentadas al investigado al inicio de este último para su
contradicción.
iii. Introducido lo anterior, esta sala considera oportuno aclarar que, en el presente caso, la
Administración Pública dio a conocer al investigado, no solo la existencia de las diligencias
preliminares, sino, también, el contenido de las mismas, esto según actas de notificación
agregadas a fs. 632 de la 2ª pieza del expediente administrativo y 1236 de la 4ª pieza del
expediente administrativo, en las que constan que se le notificó a la demandante, como anexos de
las resoluciones correspondientes, 590 y 252 folios de copia simple de los elementos recabados
en las diligencias preliminares.
También, se debe reseñar que todas las inspecciones, que han sido retomadas en el acto
impugnado para sostener la responsabilidad de la sociedad demandante, se efectuaron en los
establecimientos comerciales o administrativos de esta misma sociedad; además, el contenido y el
resultado de esas pesquisas fueron sometidas a contradicción dentro del curso formal del
procedimiento. Asimismo, la mayoría de facturas que se encuentran agregadas al expediente
administrativo han sido emitidas y proporcionadas por la referida sociedad.
Así, no debe perderse de vista que las diligencias preliminares fueron realizadas en la
droguería (instalaciones y bodega) de la misma sociedad demandante, de modo que, tuvo
conocimiento de las mismas, y no hubo una afectación al derecho de defensa pues sus
dependientes presenciaron tales diligencias, y estas fueron sometidas a contradicción en el curso
formal del procedimiento.
v. Precisado lo anterior, en el presente caso es necesario verificar si la Administración
sostuvo la responsabilidad de la demandante exclusivamente en los elementos recabados en las
diligencias preliminares o si existió prueba dentro del procedimiento. Por ello, es pertinente traer
a colación la valoración de la prueba realizada por la autoridad demandada.
a. Con respecto a la infracción tipificada en la letra l) del art. 79 LM, la Dirección
Ejecutiva de la DNM valoró, conjuntamente con las inspecciones efectuadas en la etapa de
diligencias preliminares, el acta del 01 de febrero de 2017 (fs. 1463 y 1464 de la 4ª pieza del
expediente administrativo), en la que se produce, ante los delegados de la DNM, la declaración
de la Directora de Operaciones de Laboratoire Innotech International, Groupe Innothera
(sociedad que proporcionaba medicamentos a la actora para que esta última los vendiera en el
mercado salvadoreño), L.. MPMP; y de la Responsable de los productos “Polygynax”,
cápsulas vaginales; “.´hema”, solución bebible; y, “Phlebodia”, comprimidos recubiertos,
todos del referido laboratorio francés. En dicha oportunidad ambas empleadas expresaron que los
medicamentos decomisados (Polygynax, Tot´hema y Phlebodia) no corresponden a los
productos vendidos a DRUNINTER S.A. de C.V. por el referido laboratorio francés; además, que
los empaques de los medicamentos decomisados son producto de una manipulación manual
fuera de las normas de buen procedimiento que utiliza Innotech. También, mencionaron que las
acciones de DRUNINTER S.A. de C.V. eran contrarias a los procedimientos de buen trabajo que
utiliza I. a nivel mundial, por ello retirarían los productos distribuidos por la demandante
del mercado, y los reemplazarían por producto original; así como, darían por terminada su
relación contractual con la referida sociedad.
Además, la institución demandada, en el acto impugnado, trajo a colación que, según el
escrito «(…) de los treinta y un días del mes de enero interpuesto por los apoderados de
Droguerías Unidas Internacionales, Sociedad Anónima de Capital Variable expresaron que: (…)
en el afán de dar a conocer las bondades del producto, indebidamente subdividían las
presentaciones autorizadas… entregándolas de forma gratuita a los médicos, todo con la
finalidad que las personas probaran la eficacia del mismo (…)» (f. 53 fte). Por lo anterior, en el
propio dicho de la demandante hay constancia de una errónea manipulación del medicamento, e
inclusive, ésta pretende justificar la alteración del producto por el uso que le daban.
Ambos elementos reseñados supra que, sí se produjeron durante el curso formal del
procedimiento administrativo, y que fueron valorados por la autoridad demandada, forman parte
de los elementos de prueba que sostienen la responsabilidad de la parte actora, con respecto a la
comisión de la infracción regulada en la letra l) del art. 79 LM (F.ar, importar, exportar,
dispensar y distribuir medicamentos sin la respectiva autorización). En ese sentido, se
comprueba que la responsabilidad de la demandante, con relación a la referida infracción, no se
sostiene autónomamente por las actas de inspecciones realizadas en la etapa de diligencias
preliminares al procedimiento, sino a partir de una valoración de dichos elementos con
otros periféricos que confirman lo advertido en las inspecciones.
b. Respecto a la infracción tipificada en la letra q) del art. 79 LM (Distribuir o conservar
los medicamentos sin observar las condiciones exigidas, así como poner a la venta
medicamentos alterados, donados, en malas condiciones o, con fecha de vencimiento
caducada), la parte demandada, para sustentar la responsabilidad infractora de la demandante,
valoró, en el acto impugnado, además de las inspecciones producidas en la etapa previa al
procedimiento, el informe de laboratorio emitido por el Jefe de Laboratorio Físico Químico de la
DNM, el 14 de febrero de 2017 (f. 1495 de la 4ª pieza del expediente administrativo), mediante el
cual se hace constar que los fabricantes de los productos son los responsables de garantizar la
calidad de sus productos, a través de estudio de estabilidad, y que la productora del medicamento
Fibra Flat Natural, Global Farma, S.A. ya había informado de la existencia de incongruencias
entre los lotes comercializados por la demandante y las fechas de expiración que como fabricante
habían establecido para dichos productos.
Es importante señalar que, la parte demandada también se refirió a una denuncia penal en
original, con firma y sello de recibido, interpuesta por la misma sociedad demandante, a través de
su apoderado general judicial, L.. J..R.R.M., ante la Fiscalía General de la
República, a las 14:10 horas del 23 de enero de 2017 (fs. 1326 al 1331 de la 4ª pieza del
expediente administrativo), contra el anterior administrador único propietario y representante
legal de DRUNINTER S. A. de C.V., el Sr. JAAP; en la cual la referida sociedad acusa al Sr. AP,
con relación al producto Fibra Flat 400 mg, de haber “alterado (…) las FECHAS DE
FABRICACIÓN Y CADUCIDAD (f. 1328 fte. de la 4ª pieza del expediente administrativo),
consumando, presuntamente, los delitos de despacho o comercio indebido de medicinas,
alteración de sustancia medicinales, y falsedad material; regulados en los arts. 273, 274 numeral
1) y 283 inciso 2º todos del Código Penal (C.Pn.), respectivamente.
Así, considerando las inspecciones de las diligencias preliminares, con el informe del
laboratorio reseñado supra, y la denuncia de la propia demandante en sede penal, la Dirección
Ejecutiva de la DNM concluyó que se había cometido la infracción regulada en la letra q) del art.
79 LM (Incumplir con las buenas prácticas de manufactura, almacenamiento y transporte
regulados en los artículo 39 de esta Ley). Por lo tanto, con relación a dicha infracción, es
erróneo lo expuesto por la actora de que su responsabilidad se determinó autónomamente con los
elementos de las diligencias preliminares.
c. Finalmente, respecto a la infracción tipificada en la letra v) del art. 79 LM, la parte
demandada, en la emisión del acto impugnado, únicamente valoró un acta de inspección, del 12
de enero de 2017, realizada en la etapa de diligencias preliminares. No obstante, ya se precisó
supra que es válido el análisis y acreditación de los hechos investigados con la apreciación de las
inspecciones generadas en las diligencias preliminares que representan actuaciones
irreproducibles o definitivas que permiten la verificación de hechos que no puede preservarse en
el tiempo.
Ahora bien, es importante adicionar que, del análisis del expediente administrativo se
advierte, con relación a la infracción antedicha, que se produjeron durante el desarrollo del
procedimiento administrativo sancionador los siguientes elementos de prueba.
c.1. Copias simples de facturas emitidas a nombre de DRUNINTER S.A. de C.V., por
Laboratoire Innotech International el 28 de abril de 2015, 10 de agosto de 2016, 24 de junio de
2016, 30 de septiembre de 2016, 4 de marzo de 2016, y 11 de febrero de 2015; todas estas
acompañadas con las copias simples de los certificados de análisis de los productos despachados
(fs. 1386 al 1432 de la 4ª pieza del expediente administrativo). A través de las referidas copias se
deja constancia de los medicamentos vendidos a la demandante en el 2015 y 2016, y que además,
cumplen con los controles de calidad de la empresa productora.
c.2. Copia simple del Certificado de Buenas Prácticas de Manufactura del Laboratoire
Innotech International, emitido por la agence nationale de sécurité du médicament et des
produits de santé, con domicilio en Francia, con fecha de caducidad del certificado el 15 de
enero de 2018 (fs. 1443 al 1446 de la 4ª pieza del expediente administrativo).
c.3. Acta del 01 de febrero de 2017 (fs. 1463 y 1464 de la 4ª pieza del expediente
administrativo), en la que se produce, ante los delegados de la DNM, la declaración de la
Directora de Operaciones de Laboratoire Innotech International, Groupe Innothera, L..
MPMP; y de la Responsable de los productos “Polygynax”, cápsulas vaginales; “.´hema”,
solución bebible; y, “Phlebodia”, comprimidos recubiertos, todos del referido laboratorio francés.
En dicha oportunidad las referidas empleadas expresaron que los medicamentos decomisados
(Polygynax, Tot´hema y Phlebodia) no corresponden a los productos vendidos a
DRUNINTER S.A. de C.V. por el relacionado laboratorio francés. Además, que los empaques de
los medicamentos decomisados son producto de una manipulación manual fuera de las normas
de buen procedimiento que utiliza Innotech. También, mencionaron que las acciones de
DRUNINTER S.A. de C.V. son contrarias a los procedimientos de buen trabajo que utiliza
I. a nivel mundial, por ello retirarían los productos distribuidos por la demandante del
mercado, y los reemplazarían por producto original; así como, darían por terminada su relación
contractual con la referida sociedad. Finalmente, la sociedad demandante, en este mismo acto,
proporcionó a la DNM la prueba descrita en los apartados c.1. y c.2.
En este orden, esta sala, que desarrolla un proceso de plena jurisdicción, se encuentra
habilitada, en vista de todos los elementos reseñados, a analizar los mismos de forma integral, y
verificar si la demandante cometió la infracción regulada en la letra v) del art. 79 LM (Incumplir
con las buenas prácticas de manufactura, almacenamiento y transporte regulados en el artículo
39 de esta Ley).
Al respecto, este tribunal considera importante traer a colación que los arts. 13 y 39 de la
LM reseñan lo siguiente: Art. 13.- Para el objeto y finalidad de la presente Ley, se utilizarán los
siguientes conceptos y definiciones. (…) Buenas Prácticas de Manufactura: Conjunto de
normas y procedimientos relacionados entre sí destinados a garantizar que los productos
farmacéuticos conserven la identidad, pureza, concentración, potencia e inocuidad requeridas
durante su periodo de vida útil. Buenas P.as de Almacenamiento y Transporte: Conjunto
de normas técnicas aplicadas al depósito, distribución, dispensación y expendio de productos
farmacéuticos con el propósito de garantizar la calidad durante la vida útil; y, Art. 39.- La
industria farmacéutica nacional o los titulares de la autorización de la importación y
comercialización de medicamentos, estarán obligados a garantizar la calidad de sus productos
presentando un certificado de control de calidad debidamente fundamentado por cada lote de
producción o importación. La Dirección podrá comprobar aleatoriamente la veracidad de tal
certificación, cuyos costos se cargarán al titular de la autorización del registro.
Así, a partir del acta del 01 de febrero de 2017 (fs. 1463 y 1464 de la 4ª pieza del
expediente administrativo), se deja constancia que, según la Directora de Operaciones de
Laboratoire Innotech International, Groupe Innothera, L.. MPMP; y la Responsable de los
productos Polygynax, cápsulas vaginales; “..T.´hema, solución bebible; y, Phlebodia,
comprimidos recubiertos, todos del referido laboratorio los medicamentos decomisados
(Polygynax, Tot´hema y Phlebodia) no corresponden a los productos vendidos a
DRUNINTER S.A. de C.V. por el laboratorio; además, que los empaques de los medicamentos
decomisados son producto de una manipulación manual fuera de las normas de buen
procedimiento que utiliza Innotech.
Por otro lado, a partir de los certificados de análisis de los productos Polygynax,
Tot´hema y Phlebodia despachados por Innotech International (fs. 1386 al 1432 de la
pieza del expediente administrativo), se advierte que los mismos si cumplían con la obligación
regulada en el art. 39 LM, al entregarse a la sociedad demandante. Sin embargo, el mismo
fabricante sostiene que los productos Polygynax, Tot´hema y Phlebodia decomisados a la
demandante no corresponden a aquellos exportados por el laboratorio francés, de modo que, los
certificados que presenta dicho laboratorio, no pueden amparar los productos decomisados a la
parte actora.
Aunado a lo anterior, lo dicho por el fabricante avista una errónea manipulación de los
medicamentos por parte de la demandante. Así, las representantes del laboratorio francés
mencionaron que la droguería (demandante) no siguió las normas de buen procedimiento, y que,
a pesar que exigió el cumplimiento de la regulación local, “en cuanto a buenas prácticas (…) lo
que sucedió en Droguería Druninter no está acorde a los procedimientos de buen trabajo con los
cuales se opera I. a nivel mundial (f. 1463 fte y vto. de la 4ª pieza del expediente
administrativo). Los anteriores hechos fueron avistados en las inspecciones realizadas en la etapa
de diligencias previas al procedimiento administrativo sancionador.
Todos esos elementos, valorados integralmente, demuestran el cometimiento de la
infracción regulada en la letra v) del art. 79 LM.
Por lo tanto, es válido el análisis y acreditación de los hechos investigados con la
apreciación de las inspecciones generadas en las diligencias preliminares de este caso, pues las
mismas revisten actuaciones irreproducibles o definitivas que han permitido la verificación de
hechos que no pueden preservarse en el tiempo, en un estado inamovible o inalterable.
Además, estas verificaciones han sido valoradas en conjunto con los restantes elementos
de prueba del procedimiento. Así, se ha comprobado que la parte actora sí cometió la infracción
reseñada.
vi. Finalmente, sobre el cuestionamiento que la parte actora realiza de las actas que
documentan las inspecciones del caso, se debe establecer que dichas descalificaciones son
abstractas y generales, y aluden a una falta de veracidad de las mismas. Sin embargo, no se
presenta ningún elemento de prueba tendiente a demostrar que verdaderamente se infringe
el principio de veracidad en la formulación de las actas.
Las pruebas practicadas en cualquier procedimiento administrativo pueden estar sujetas a
errores, incongruencias o falsedades. Sin embargo, a efectos de establecer si determinado vicio
concurre, no basta con proponer ideaciones o planteamientos abstractos. En otras palabras, si la
parte actora sostiene una supuesta falta de veracidad en las inspecciones, debe presentar prueba
fehaciente de algún vicio en específico.
Sin embargo, la demandante no propuso (tanto en esta vía jurisdiccional, como en sede
administrativa) ningún elemento tendiente a acreditar que las actas de las inspecciones aludían a
hechos inciertos. Por el contrario, se limita a establecer que las mismas actas poseen
inexactitudes, sin introducir elementos que rompan la credibilidad de éstas.
Por lo tanto, como las actas levantadas por delegados de la Administración Pública
constituyen instrumentos públicos de los cuales se presumen su veracidad, la parte actora y su
insuficiencia probatoria no logran establecer la falta de veracidad de las mismas.
vii. A partir de lo expuesto en los apartados anteriores, debe desestimarse el
cuestionamiento hecho por la parte actora con relación a las inspecciones del presente caso y sus
actas.
B. Violación de los derechos de defensa y aportación de prueba
1. La parte actora argumentó que la Dirección Ejecutiva de la DNM, al inadmitir (en sede
administrativa) como prueba la realización de una experticia química sobre el producto
considerado vencido y adulterado, provocó un estado de indefensión.
2. Por su parte, la autoridad demandada indicó que la prueba pericial solicitada por la
demandante era impertinente, por lo que su inadmisión era justificada.
3. Habiendo determinado la postura de las partes, esta sala hace las siguientes
consideraciones.
i. La parte actora ofreció como prueba en sede administrativa lo siguiente: la realización
de la EXPERTICIA QUÍMICA del producto que fue decomisado por la DIRECCIÓN NACIONAL
DE MEDICAMENTOS, con la finalidad de establecer si efectivamente dicho medicamento está
vencido ó (sic) no y en caso de estar vencido que se determine científicamente cuales son los
riesgos que corren las personas que lo consumen y si pone en peligro la vida de un persona,
debiendo citar a esta defensa para estar presente en dicha pericia (f. 1361 vto. de la 4ª pieza
del expediente administrativo).
ii. Pues bien, la solicitud de la parte actora hace referencia a la realización de prueba
pericial, ya que requiere conocimientos científicos o de alguna técnica especializada.
Dado lo anterior, es importante analizar las reglas aplicables a la producción de prueba
según la LM.
Al respecto, es importante traer a colación que la LM, en su art. 90, regula lo siguiente:
El informativo se abrirá a prueba por el término de ocho días hábiles para la recepción de la
prueba testimonial o documental, ambas partes presentarán si así lo requieren sus respectivas
pruebas. Para los demás medios de prueba, se aplicarán las reglas del derecho común (el
resaltado es propio).
Precisado esto, al tratarse de prueba pericial y con fundamento en la disposición precitada,
cabe aplicar las reglas generales que regulan la actividad probatoria, la procedencia y utilidad de
la prueba reguladas en el Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM), con mayor precisión, los
parámetros de admisibilidad de la prueba regulados en los arts. 318 y 319 CPCM.
Al respecto, se debe indicar que la pertinencia es la relación entre los hechos
controvertidos en el proceso y aquellos que contiene el medio de prueba, o sea, que es la relación
de facto entre los hechos que se pretenden demostrar y el tema decidendi; además, la utilidad de
la prueba significa que el móvil de verterla en un proceso es el de llevar probanzas que presten
algún servicio a la convicción del juez. Por ende, si no lleva a ese propósito debe rechazarla el
juzgador.
La pertinencia funciona como un filtro de la prueba que posibilita al juzgador la exclusión
de cuestiones irrelevantes que lejos de coadyuvar al hallazgo de la verdad real de los hechos,
enmarañaría el trámite procesal y sobrecargaría el universo de hechos periféricos a considerar por
quien imparta justicia, dificultando innecesariamente su labor de juzgar. Es por este motivo que
el legislador ha permitido al juez que todas aquellas probanzas que no cumplan este requisito
sean declaradas inadmisibles.
Por su parte, el art. 319 CPCM define la falta de utilidad en aquella prueba que, según
las reglas y criterios razonables, no sea idónea o resulte superflua para comprobar los hechos
controvertidos.
Específicamente, la utilidad de la prueba puede quedar excluida de dos maneras distintas.
En primer lugar, por inutilidad cualitativa, es decir, cuando el medio de prueba no resulte
adecuado por su naturaleza para acreditar la realidad de los hechos controvertidos; aquí no se
trata de criticar la pertinencia en abstracto de un medio probatorio, sino su empleo en el caso
concreto, dado las peculiaridades del hecho a captar o la magnitud de la prueba que se solicita. En
segundo lugar, por inutilidad cuantitativa, cuando el hecho ya se puede considerar acreditado por
una pluralidad de medios de prueba, de distinto o del mismo tipo, de tal modo que la práctica de
otros medios sólo tendría un efecto ad abundantiam objetivamente innecesario.
iii. Ahora bien, esta sala considera relevante señalar que, frente al ofrecimiento probatorio
la autoridad demandada rechazó el mismo bajo los siguientes argumentos: «la petición realizada
a esta entidad reguladora carece de pertinencia, pues la vida útil de un producto es determinado
por el laboratorio fabricante y no por la entidad reguladora; además que el fabricante del
producto en mención ya estableció mediante informe de revisión de fecha diciembre de 2016
que: “las características física del producto evidencian que han sido almacenados durante un
tiempo mayor a su vida útil” –agrega- “La comercialización de los envases de las muestras
recibidas del lote I14050, FAB: 02/2018, no es responsabilidad de Global Farma S.A., debido a
que su codificación no corresponde a ninguna codificación establecida dentro de las
instalaciones de Global Farma S.A.”. así mismo el fabricante en dicho informe estableció: (…)
“se observa “cake” dentro del envase, es decir, un aglomerado de consistencia duras entre la
pared y el fondo del envase… Esto es indicio de aumento de humedad del producto que genera
durante almacenamiento en lugares húmedos o por finalización de tiempo de visa útil”; a lo que
partiendo del referido análisis, dicha solicitud de experiencia química se declarada (sic) sin
lugar por falta de pertinencia y conducencia en el presente procedimiento administrativo
sancionador» (1501 fte. de la 4ª pieza del expediente administrativo).
iv. Establecido lo anterior, esta sala analizará el ofrecimiento probatorio en contraposición
con los argumentos planteados por la autoridad pública para su rechazó, y en contraste con las
premisas que brindan los arts. 318 y 319 CPCM.
La demandante solicitó la prueba pericial con la finalidad de establecer si efectivamente
dicho medicamento está vencido ó (sic) no y en caso de estar vencido que se determine
científicamente cuales son los riesgos que corren las personas que lo consumen y si pone en
peligro la vida de un persona (f. 1361 vto. de la 4ª pieza del expediente administrativo).
Por su parte, la autoridad demandada expuso un razonamiento para inadmitir la prueba
pericial supra. Ahora bien, dicha argumentación se encauza en la procedencia técnico-científica
de la prueba, indicando que la prueba solicitada no es, en todo caso, el medio idóneo, sino un
estudio realizado por el fabricante del medicamento en cuestión, es decir, G.F.S.
.
..A. respecto, esta sala considera oportuno relacionar el informe de laboratorio emitido por
el Jefe de Laboratorio Físico Químico de la DNM, el 14 de febrero de 2017 (f. 1495), en el cual
se exponen los siguientes argumentos: 1- Lo solicitado por los apoderados de Drogeuría
Duninter no es congruente pues la vida útil de un producto farmacéutico o natural es
determinante por el estudio de estabilidad (…) que debe ser realizado por el laboratorio
fabricante del producto, y no por la autoridad reguladora.
En este punto, se debe relacionar las infracciones atribuidas a la demandante:
a) En contravención a la letra l) del art. 79 LM, el hecho de comercializar medicamentos,
concretamente los productos Polygynax, Tot´hema y Phlebodia fabricados por el
laboratorio francés Innotech International, Groupe Innothera, en presentaciones no
autorizadas por la DNM, incurriendo en la infracción de distribuir medicamento sin la
autorización de dicha institución;
b) En contravención a l letra q) del art. 79 LM, el hecho de comercializar producto
alterado y con fecha de vencimiento caducada, en concreto, el medicamento denominado Fibra
Flat producido por Global Farma S.A.; y,
c) En contravención a la letra v) del art. 79 LM, por haber incumplido con las normas de
buenas prácticas de almacenamiento por carecer, entre otros, de un correcto sistema de control de
condiciones de temperatura y humedad relativas, así como de orden, limpieza, condiciones
ambientales, etc.
Así, la prueba solicitada en sede administrativa por la parte actora únicamente tenía
relación con la segunda infracción atribuida, esto es, según la letra q) del art. 79 LM, Distribuir
o conservar los medicamentos sin observar las condiciones exigidas, así como poner a la venta
medicamentos alterados, donados, en malas condiciones o, con fecha de vencimiento caducada;
concretamente, el haber comercializado medicamento Fibra Flat alterado y con fecha de
vencimiento caducada.
Ahora bien, establecidas las posturas de las partes, y el contexto de los hechos
controvertidos, en contraste con las premisas reguladas en los arts. 318 y 319 CPCM, esta sala
advierte que el tipo infractor sanciona el hecho de poner a la venta producto con fecha de
vencimiento caducada (independientemente del estado del medicamento). De modo que, la
infracción se consuma con la simple comercialización del medicamento con fecha de
vencimiento caducada
Además, cabe recalcar que la sanción procede, no por la venta efectiva del medicamento,
o por los daños que genere la venta de un producto caducado en la salud de las personas, sino se
castiga la mera disposición de vender medicamentos posterior a la fecha de caducidad; en otras
palabras, no se precisa de un perjuicio en el bien jurídico salud para que la infracción sea
realizada, únicamente que se ponga en peligro.
En ese sentido, la prueba ofrecida es impertinente ya que no es conducente para desvirtuar
la infracción atribuida, siendo un elemento irrelevante lo que pretendía demostrar la actora
(establecer si efectivamente dicho medicamento estaba vencido aun cuando ya se tenía una fecha
de vencimiento caducada según la ficha de control de tal parámetro definida por el laboratorio
productor del medicamento) ya que lejos de coadyuvar al hallazgo de la verdad real de los
hechos, enmarañaría el trámite y sobrecargaría el universo de hechos periféricos a considerar.
Así, era procedente inadmitir la prueba pericial ofrecida en sede administrativa.
v. Por lo tanto, se debe desestimar el vicio alegado ya que la prueba propuesta no es
tendiente a desvirtuar los elementos típicos de la infracción comprobados por la autoridad
demandada, por lo que, su derecho de defensa y de aportación de prueba no fue violentado.
C. Falta de consideración de la capacidad económica.
1. La parte actora señaló que la autoridad demandada, en la determinación de la cuantía de
la multa que le fue impuesta en el acto cuestionado, no sustentó con prueba alguna que la misma
era adecuada, según su capacidad económica.
2. La autoridad demandada, por su parte, indicó que la multa prevista es la adecuada a la
infracción cometida. Además, en concreto estableció que la misma se encuentra dentro del marco
punitivo regulado en la LM.
3. Habiendo determinado la postura de las partes, esta sala hace las siguientes
consideraciones.
i. El primer aspecto a señalar es que las normas jurídicas que regulan la imposición de la
sanción determinada a la demandante, son las siguientes:
Art. 81.- La Dirección Ejecutiva, una vez agotado el debido proceso y habiendo
comprobado la responsabilidad del infractor, impondrá la sanción según la gravedad de la
misma, tomando como referencia la capacidad económica del infractor, la trascendencia en
perjuicio de la sociedad y las circunstancias en que se cometió la infracción.
Art. 84.- Las personas sujetas a la presente Ley, que cometan infracción muy grave,
serán sancionadas:
a) En el caso de los literales (a), (f), (g), (k), (l), (p), (r) y (s) del artículo 79 de la presente
ley, se sancionará con una multa de cien a doscientos salarios mínimos urbanos del sector
comercio y servicios (el resaltado es propio).
ii. Como se advierte, las normas antedichas presentan, para la Administración, un margen
de discrecionalidad para concretar una multa específica, la cual debe obedecer, entre otros, al
principio de proporcionalidad. Dicho principio es respetado cuando las autoridades, en la emisión
de sus actos, motivan la imposición de sanciones y desarrollan un análisis de la situación jurídica
del infractor a partir de los criterios de dosimetría que impone la ley y el mismo axioma de
proporcionalidad.
En ese sentido, la motivación de los actos de la Administración cobra mayor relevancia en
las circunstancias del presente caso, esto es, cuando el aplicador de la norma se encuentra en
ejercicio de facultades discrecionales (como la imposición de una multa concreta teniendo como
contexto marco punitivo sancionador).
Por lo dicho, conviene analizar si la autoridad demandada realizó el obligatorio ejercicio
de motivación para la imposición de la sanción, razonando y aplicando expresamente los criterios
legales para concretar la multa y examinar particularmente la capacidad económica de la actora
Al respecto, en la resolución sancionadora originaria, la parte demandada hizo la
valoración siguiente: “(…) la gravedad de la distribución del medicamento Fibra Flat vencido y
alterado trasciende a la salud de los habitantes, pues estos ya estaban siendo comercializados
en farmacias e inclusive ya habían adquiridos por parte de los consumidores, lo cual conlleva a
un riesgo potencial a la salud de la población; de igual manera el incumplimiento a las buenas
prácticas de manufactura constituyen un elemento fundamental dentro de toda institución
destinada al manejo de productos farmacéuticos, que engloba políticas, actividades y recursos
con el objeto (sic) mantener y garantizar la calidad, conservación y el cuidado de los
medicamentos, para una buena prestación de servicios de salud; lo cual no se puede garantizar
la calidad, seguridad y eficacia de los mismos al incumplir las mismas; de igual manera el
distribuir medicamentos sin la respectiva autorización en relación a las presentaciones de los
medicamentos Tot´hema, P. y Phlebodia conlleva a un eventual uso irracional de los
mismos.
El sujeto pasivo del expediente es una sociedad anónima de capital variable, con
finalidad de lucro, la cual posee capacidad económica e inclusive el beneficio económico del
infractor se demuestra con las cantidades a vender del producto fibra flat vencido y alterado, así
como el no implementar las buenas prácticas de almacenamiento implica cierta inversión
económica en el establecimiento en aras de seguridad, calidad y eficacia, a lo cual el sujeto
pasivo del expediente no ha realizado (…)” (el resaltado es propio, f. 58 vto).
En este orden de ideas, se advierte que la autoridad demandada motivó insuficientemente
la concreción de la multa dentro del marco punitivo sancionador, con relación a la capacidad
económica de la demandante. En consideración al vicio alegado, no justificó con algún elemento
probatorio las conclusiones a las que llegó y a partir de las cuales concretó el quantum de la
multa. Por lo tanto, esta sala considera que la autoridad demandada no sustentó la valoración
realizada sobre la capacidad económica de la demandante para sostener la cuantía de la multa.
iii. Dicho lo anterior, corresponde analizar si esta falta de fundamentación con relación al
quantum de la multa, en el presente caso, genera un perjuicio en la esfera jurídica de la
demandante, y ello permite restar validez o eficacia al acto impugnado.
Al respecto, del mismo acto sancionador se advierte que la autoridad demandada, dentro
del marco punitivo sancionador, concretó la sanción administrativa en su mínima expresión
posible; es decir, aplicó la multa de cien salarios mínimos mensuales urbanos del sector comercio
y servicio que regula el art. 84 letra a) LM, esto es, la sanción más baja para la infracción
cometida por la actora [límite inferior o piso del marco punitivo].
En ese sentido, siendo la motivación otro elemento formal de todo acto administrativo,
en el presente caso, la omisión de este factor, únicamente con relación a los criterios de
dosimetría de la sanción (no en cuanto a la determinación de la responsabilidad infractora de la
demandante y las pruebas que sostienen su culpabilidad), no puede derivar en la ilegalidad del
acto impugnado; ello, dado que el análisis de proporcionalidad exigido por la actora, y a
partir del cual abiertamente pretende una cuantía inferior de la multa, en nada haría
cambiar a su favor dicho quantum, debido a que objetivamente no es posible su disminución
al encontrarse determinada, tal sanción pecuniaria, en su mínima expresión.
Y es que, el piso o mínimo pecuniario que la actora soporta como sanción administrativa
es una previsión legal que, de origen, en el proceso de formación de ley respectivo, ya
incorpora el principio de proporcionalidad; y así, expresamente el legislador definió el
marco punitivo sancionador del art. 81 LM, en cuya formulación son intrínsecos los
criterios de dosimetría punitiva. Por ende, tal norma se presume proporcional y, mientras no
sea privada de validez, verbigracia, por los efectos de una inconstitucionalidad, la Administración
no puede extralimitar dicho enunciado legal e imperativo y definir una multa abajo del mínimo.
Además, este tribunal no puede obviar que el marco punitivo sancionador del literal a) del
art. 84 LM, que va desde cien a doscientos salarios mínimos mensuales urbanos del sector
comercio y servicio, protege el bien jurídico salud. Al respecto, la Sala de lo Constitucional por
medio de la sentencia de inconstitucionalidad de las 11:00 horas del 24 de octubre de 2014, de
referencia 33-2012, indicó que tal derecho se debía considerar no sólo en su dimensión subjetiva
como un derecho de la persona que implica, además de ausencia de enfermedad, un estado de
bienestar físico, psicológico y social del individuo y de la colectividad, o como el derecho de
toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental; sino también en su
dimensión objetiva como categoría fundamental de obligada garantía y protección por parte del
Estado al constituirse como un bien público arts. 2 y 65 Cn., Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, art. 12, y Protocolo de San Salvador, art. 10–”.
Además, en la referida jurisprudencia, la sala expuso que dicho bien jurídico en su
dimensión objetiva considera los aspectos siguientes: (a) el de conservación, que implica
necesariamente una protección contra riesgos exteriores capaces de poner en peligro la salud, a
través de acciones positivas, verbigracia la adopción de medidas preventivas, así como de
acciones negativas, principalmente en cuanto a la abstención estatal de realizar cualquier acto
lesivo de la salud; (b) el de asistencia, que importa la posibilidad de disponer y acceder a los
servicios de salud respectivos, esto es, el alcance efectivo de una asistencia médica, como lo
prescribe el art. 66 Cn.; y, (c) el de vigilancia, que conlleva la posibilidad de exigir la seguridad
y control en las actividades profesionales vinculadas de un modo inmediato con la salud del
pueblo, como lo establece el art. 68 inc. 2º Cn. Con relación al tercer elemento a considerar en
la dimensión objetiva del derecho a la salud, es importante recalcar que esta también incluye la
obligación del Estado de controlar permanentemente la calidad de los productos químicos o
farmacéuticos, así como lo dicta el art. 69 Cn. En ese mismo sentido, aparejada a la labor de
vigilancia del Estado, y con el fin de proteger el bien público salud, la LM regula con mayor
gravedad las sanciones a las infracciones que suponen mayor afectación al referido derecho,
es decir, aquellas calificadas como muy graves por el mencionado cuerpo normativo.
Adicionalmente, si bien la sociedad actora califica como exorbitante la multa impuesta,
y expone que su capacidad económica es incapaz de soportar tal gravamen, su alegato esta
desprovisto de elementos de prueba idóneos para tal efecto.
En el presente proceso, sociedad demandante ha presentado numerosas facturas tanto de
venta como de compras, así como, cortes de facturación de venta; sin embargo, dichos medios
probatorios no permiten establecer claramente la capacidad económica de la sociedad.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional en el amparo de referencia 581-2015 de las 11:00
horas del 26 de octubre de 2016 estableció lo siguiente: para la realización de sus fines, una
empresa dispone de una serie de recursos activo que provienen de obligaciones contraídas con
terceros acreedores pasivo y de las aportaciones que realizan los empresarios, entre otras
operaciones económicas capital contable, siendo únicamente esta última categoría la que
efectivamente refleja la riqueza o capacidad económica de un comerciante y que, (…) al ser el
resultado de restarle al activo el total de sus pasivos, refleja el conjunto de bienes y derechos
que pertenecen propiamente a aquel.
Además, también indicó, en dicha sentencia, que la capacidad económica con la que
cuentan dichos sujetos (comerciantes individuales o sociales) (…) se calcula por medio del
análisis de los balances generales de sus empresas, los cuales muestran la situación financiera
de estas en una determinada fecha mediante el detalle de sus activos, pasivos y capital
contable.
En ese sentido, del análisis del expediente administrativo, no es posible examinar los
extremos del alegado carácter exorbitante de la multa reseñada; circunstancia que impide,
además, un eventual control difuso de constitucionalidad de la norma de referencia.
Posteriormente, frente a la pretensión de la actora relativa a la falta de motivación y
análisis de su capacidad económica; no debe perderse de vista que la pretensión de ilegalidad de
determinado acto administrativo posee como pilar fundamental, no en la mera prevalencia de la
ley y el abstracto cumplimiento de los requisitos formales del acto, sino en la existencia de un
agravio en la esfera de quien invoca el vicio. Así, al no existir agravio alguno, la decisión
administrativa debe mantenerse indemne en sus efectos, ya que estos sirven a un interés
superior al particular (que no ha resultado dañado), esto es, el interés público. Y es que el
presupuesto esencial de la anulación de un acto administrativo es que su destinatario se vea
conculcado (ilegalmente) en su situación jurídica agravio, de manera tal que su invalidación
sea legítima.
En este orden de ideas, aun cuando el acto administrativo sancionador de este caso carece
de motivación en cuanto al establecimiento del quantum de la multa, esta omisión, por la
particularidad acotada supra esto es, que se ha impuesto la multa en su mínima cuantía
legal y no es posible su variación a favor de la actora, no representa un agravio en la esfera
jurídica de la demandante, lo que no legitima la anulación de tal acto, puesto que bajo ninguna
circunstancia se puede modificar, a excepción de la ya referida.
Y es que, estimar lo contario implicaría la irracional e impráctica actuación procesal, que
no representa ningún parámetro de tutela judicial efectiva, de emitir una sentencia para el
solo efecto de motivar la imposición de una multa que ya no puede variar en favor del
justiciable (pues ya se le impuso la multa en su cuantía mínima); y aun peor, asumir el riesgo de
que esta motivación, eventualmente, afinque un quantum superior al discutido en este
proceso, conminando a la parte actora a una nueva e independiente vía de control judicial
de tal decisión.
Así, desatender la palmaria ausencia de agravio con relación al vicio invocado por la parte
actora, resultaría en la emisión de una sentencia que propugnaría, no por la tutela de una
situación materialmente favorable, sino por la mera prevalencia de la forma sin
trascendencia alguna en el derecho sustantivo de quien ha invocado su respeto.
En suma, esta sala, a quien corresponde brindar tutela judicial efectiva, no puede reducir
su juicio de fondo al simple silogismo de la subsunción (motivar porque sí, sin repercutir
positivamente en un derecho sustantivo o modificar favorablemente una situación material
concreta) y transformarse en la simple boca de ley. De ahí que, debe desestimarse la alegación
hecha por la parte demandante, en los términos de derecho expuestos.
V. La Sala de lo Constitucional, el 01 de marzo de 2013, emitió sentencia en el proceso de
inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de contenido, del art.
14 inc. 2º de la Ley Orgánica Judicial (...)», disposición que hace referencia al carácter
deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció lo siguiente: «(...) se concluye que la
regla de votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues
carece de justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3º Cn. En
vista de que la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar
decisiones de un órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
votación de diversos tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1º y 50 inc. 1º LOJ) -lo que sirve como
referente analógico para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el
efecto de esta sentencia será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la
mayoría de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a
esta sentencia».
Pues bien, corresponde al pleno de esta Sala la emisión de las resoluciones judiciales que
deban adoptarse en el curso del proceso; sin embargo, en virtud del razonamiento plasmado en la
jurisprudencia constitucional relacionada, en los casos en que se alcance el consenso de la
mayoría y no de todos, es decir 03 a 01, para emitir determinada decisión, se habilita el
mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar constancia de las
razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto, adoptándose la decisión por
mayoría de votos.
Así, conforme con la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, la decisión definitiva
contenida en la presente sentencia se adopta con los votos, en un mismo sentido argumentativo,
de los Magistrados E.A.P.P., J..E.C.V. y la Magistrada
P..P..V.C.. El Magistrado S.L.R.M. hará constar su
voto disidente, únicamente con relación a la motivación del quantum de la multa, a
continuación de esta resolución.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
arts. 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil; 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa derogada pero de aplicación al presente caso en
virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de
la República, esta sala FALLA:
1. Declarar que no concurren los vicios de ilegalidad deducidos por la demandante,
DRUNINTER, S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial,
L.. J..R..R..M., contra la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de
Medicamentos (DNM), por la supuesta ilegalidad de la resolución de las 12:02 horas del 20 de
marzo de 2017, mediante la cual la referida autoridad impuso una multa, a la actora, por la suma
de treinta mil dólares de los Estados Unidos de América ($30,000.00), por la comisión de la
infracción regulada en el art. 79 letra l) de la Ley de Medicamentos (LM), consistente en fabricar
y dispensar medicamentos sin haber obtenido la respectiva autorización; así como, la sanción de
suspensión temporal de funcionamiento por las infracciones reseñadas en el art. 79 letra q) y v)
LM.
2. Condenar a la parte actora al pago de costas procesales.
3. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
4. Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
NOTIFÍQUESE.
““““----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----P.V.C.A.P.-----S. L. RIV. MÁRQUEZ------
---J.C.V..I. POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN------M..E.V.S.-------SRIA.-------RUBRICADAS------
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------””””
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO S.L.R.M..
Comparto parcialmente la decisión pronunciada por mis colegas Magistrados y
Magistrada en el proceso contencioso administrativo promovido a Droguerías Unidas
Internacionales, S.edad Anónima de Capital Variable en adelante DRUNINTER, contra la
Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Medicamentos en lo sucesivo DNM, respecto
a la conclusión que no existen vicios de ilegalidad en la resolución de las 12:02 horas del 20 de
marzo de 2017 únicamente en lo que corresponde a la determinación de las infracciones
reguladas en el art. 79 letras l), q) y v) de la Ley de Medicamentos [LM], así como lo referente a
la sanción de suspensión temporal de funcionamiento que se impuso por las infracciones a los
literales q) y v) antes descritos.
No obstante, disiento de la decisión de estimar que no existe una vulneración al deber de
motivación y al principio de proporcionalidad en la cuantificación de la multa impuesta por la
infracción al art. 79 letra l) LM por la cantidad de treinta mil dólares de los Estados Unidos de
América ($30,000.00).
Expongo a continuación los motivos de mi disidencia:
I. En su escrito de ampliación de la demanda, el demandante refirió «[l]a autoridad
demandada violentó además el artículo 81 de la Ley de Medicamentos, al imponer una multa
exorbitante de TREINTA MIL DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, como
sanción sin haber tenido ningún parámetro para medir la capacidad económica del supuesto
infractor, lo cual deriva en una arbitrariedad de parte de la autoridad administrativa, monto
económico que le causa grave perjuicio a mi mandante, lo que le agravia aún más su
deteriorado estado financiero» (resaltado propio).
Adicional a ello, precisó que «…basta con la simple lectura de la resolución impugnada,
para darnos cuenta que el monto de la infracción no contó con ningún estudio socioeconómico,
realizado por algún equipo técnico que respalde la cuantía aplicada; así mismo (sic) se incumple
la disposición citada en cuanto a que para la imposición de la sanción económica no se
menciona la trascendencia del perjuicio causado y sobre todo en la resolución que se impugna
no se menciona concretamente las circunstancias en que se cometió la supuesta infracción».
II. Como aspecto inicial, debo aclarar que las fundamentaciones vertidas en el presente
voto no pretenden, bajo ninguna circunstancia, vulnerar la congruencia e imparcialidad en mi
labor como juez. Al contrario, lo que aspiro es dar una respuesta completa a las argumentaciones
de la actora y ejercer fielmente mi labor judicial, en aplicación del mandato constitucional de
juzgar y ejecutar lo juzgado [art. 172, inc. de la Constitución Cn].
La misma Sala de lo Constitucional, ha precisado que la jurisdicción «…consiste en la
aplicación irrevocable del derecho, en lo relativo a la protección de los derechos subjetivos,
imposición de sanciones y control de legalidad y constitucionalidad, mediante parámetros
objetivamente sustentables y jurídicamente argumentados, realizada por jueces independientes e
imparciales, características que son garantizadas por la Ley Suprema solamente al Órgano
Judicial» (resaltado propio) [resolución de las 14:03 horas del 19 de diciembre de 2016, emitida
en el proceso de inconstitucionalidad ref. 8-2016].
Con todo respeto, disiento de dicho razonamiento expuesto por mis colegas magistrados,
puesto que es nuestro deber como jueces no solo aplicar como meros autómatas el contenido de
la ley, sino de analizar profunda y conscientemente su contenido. En la medida que la parte
actora cuestiona el monto de sanción impuesto indefectiblemente hace necesario revisar la
razonabilidad del mínimo de sanción que la norma prevé y eso de forma ineludible conduce a un
examen de constitucionalidad en dicha ley, control difuso previsto en el art. 183 de la Cn.
Asimismo, esta sala ha sostenido en reiterada jurisprudencia que el control de legalidad
comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del acto, estableciendo su
conformidad con relación al parámetro de control, que son las disposiciones generales [véase
sentencias del 21 de diciembre de 2018, ref. 218-2014; y del 10 de julio de 2018, ref. 300-2014].
En esa línea, se ha precisado que «...la legalidad material de un acto administrativo se
fiscaliza en un primer plano con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de
derecho; en un segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un
tercer plano, con respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional; y en un cuarto plano,
bajo los aspectos de la proporcionalidad» [B., Hermann-Josef. El principio de
proporcionalidad en el Derecho alemán, europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho
Administrativo, año 5, número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
De ello, se examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto
administrativo: (1) su concordancia con el sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de
ahí que se contemple la concurrencia de los valores y principios juridizados en la norma
primaria y trasladados a las normas legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano jurídico
determinado que lo permite, a partir de la legalidad estricta reflejada en la norma ex ante, con
carácter de ley formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la discrecionalidad en tanto
reconocida por la ley para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de proporcionalidad.
Respecto al principio de proporcionalidad, es menester indicar que su adecuada
observancia se encuentra supeditada a una motivación expresa y suficiente que i) analice y
acredite fehacientemente la configuración de los criterios de dosimetría punitiva regulados en la
ley y desarrollados con mayor claridad en vasta jurisprudencia; y ii) revele la razonabilidad e
idoneidad de la sanción impuesta.
Y es que, tal como lo ha afirmado la Sala de lo Constitucional, el principio de
proporcionalidad busca salvaguardar el derecho constitucional de propiedad de los administrados,
de conformidad a los arts. 246 y 2 de la Constitución de la República [véase sentencia de
inconstitucionalidad ref. 109-2013 del 14 de enero de 2016]; pero además establece un límite al
Estado en el ejercicio de su poder punitivo, evitando que se emitan actos sancionadores que se
desvíen del fin legal y constitucional que se pretende con dicho gravamen.
La sanción, como respuesta ante conductas que causen infracciones, no debe ser de
magnitud tal que causen grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el
ente administrativo no tiene como principal función la sanción, sino que recurre a ésta como
herramienta para lograr regular las materias de interés público con el objeto de fomentar el
orden económico y social, así como la defensa de los intereses de los ciudadanos, proveedores y
demás intervinientes; pero también se configuran como ejemplarizantes para los sujetos
obligados en aras de inhibir la reincidencia en las conductas infractoras; por ello no debe
apartarse de la interpretación teleológica de su uso.
Aclarado lo anterior, debe tomarse en cuenta que, cuando se examina una norma cuya
constitucionalidad se considera dudosa pero que es imprescindible para resolver un asunto
particular en un proceso, se somete a control en dos planos, atendiendo al art. 2 inc. 2º del Código
Procesal Civil y Mercantil [CPCM] y al art. 77-B de la Ley de Procedimientos Constitucionales,
a saber: (a) en el plano de creación de la norma, se examina su razonabilidad; (b) en el plano de
aplicación de la norma se revisa el esfuerzo del operador para adecuar la norma a una
interpretación conforme con la Constitución [Cn.] y, es en este segundo plano que se vuelve
necesario aplicar el principio constitucional de proporcionalidad, es decir, a la obligación
desarrollada por la jurisprudencia constitucional de examinar la infracción y su sanción a partir
de este principio derivado del artículo 246 Cn.
En ese sentido, se procederá al examen de ambos planos a fin de determinar si, en primer
lugar, la norma a aplicar es conforme con la constitución ya sea tal cual o al menos, mediante el
ejercicio de interpretarla a la luz de la norma primaria (III); para luego establecer si para el caso
concreto, la Administración, al momento de sancionar, cumplió con el deber de motivación
donde se adecúe la sanción en proporción al reproche merecido, atendiendo a algún criterio
aceptable de dosimetría punitiva (IV).
III. Creación de la norma.
En este punto, se examinará la concurrencia de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad en la creación y aplicación de la norma.
La razonabilidad propende a la justificación racional de las sanciones y a la adecuación
que debe hacerse para que no resulten excesivas a las circunstancias que las originan y a los
fines que se quiere alcanzar con ellas; mientras que la proporcionalidad atiende a la relación de
equivalencia entre el derecho protegido y la intensidad de la intervención que recae sobre
derechos fundamentales como resultado de la represión del daño o riesgo a ese bien jurídico
defendido.
De este modo, conviene retomar las consideraciones planteadas por la Sala de lo
Constitucional, respecto a la exigencia para el legislador de respetar los principios de
razonabilidad e idoneidad, en relación con la proporcionalidad de las sanciones. Así, dicho
tribunal constitucional ha expuesto: «…para que el juicio de proporcionalidad responda a
criterios objetivos requiere de una cuota de razonabilidad, a efecto que la decisión que
determine el legislador sea conforme no solamente a la normativa constitucional, sino a las
necesidades de la realidad. Dicha razonabilidad, se distingue en tres niveles: (i) el normativo,
que sugiere que las normas infraconstitucionales mantengan coherencia con el contenido de la
Constitución; (ii) el técnico, que se refiere a que debe existir una apropiada adecuación entre los
fines postulados por una ley y los medios que planifica para lograrlos; y (iii) el axiológico, que
envuelve la exigencia de congruencia de los medios escogidos por la norma con los valores
constitucionalmente reconocidos» [sentencia de inconstitucionalidad ref. 109-2013 del 14 de
enero de 2016].
En esa línea, la Sala de lo Constitucional cuestionó la justificación del legislador para
determinar montos mínimos de las sanciones administrativas con base en una cantidad dineraria
muy elevada en ese caso, los previstos en la Ley de Regulación de los Servicios de Información
sobre el Historial de Crédito de las Personas [LERESIHCP]. De ese modo planteó que el
legislador: «…parte de la premisa que todos los agentes económicos que de alguna manera
manejan datos sobre el historial de crédito de consumidores o clientes, paseen ingresos
económicos por tal actividad lo suficientemente elevados para soportar multas desde las
cuantías mínimas determinadas en la LERESIHCP. Sin embargo, dicha presunción genérica
sobre la capacidad económica de los sujetos infractores a la ley en comento no ha sido
sustentada por el Órgano Legislativo, en tanto que no ha aportado los elementos objetivos
necesarios y pertinentes para justificar el porqué de la determinación de los montos que
constituyen los pisos sancionatorios en cuestión cien y trescientos un [sic] salarios mínimos
mensuales urbanos del sector comercio y servicios para las infracciones graves y muy graves,
respectivamente, por ejemplo, mediante estudios verificables sobre la identificación de las
personas jurídicas que funcionan en carácter de agentes de información en ese ámbito, así como
la media de ganancias o rentabilidad que cada uno de estos obtiene con la realización de las
conductas sancionadas, entre otros aspectos» (resaltado propio).
Trasladando las anteriores nociones al caso en estudio, debe traerse a colación que la
infracción muy grave contenida en el art. 79 letra l) LM, atribuida en el presente caso se castiga
como supuesto de hecho «[f]abricar, importar, exportar, dispensar y distribuir medicamentos sin
la respectiva autorización».
Ahora bien, el art. 81 LM determina criterios para la imposición de sanciones, en el
siguiente tenor: «[l]a Dirección Ejecutiva, una vez agotado el debido proceso y habiendo
comprobado la responsabilidad del infractor, impondrá la sanción según la gravedad de la
misma, tomando como referencia la capacidad económica del infractor, la trascendencia en
perjuicio de la sociedad y las circunstancias en que se cometió la infracción».
Seguidamente, el art. 82 LM determina en su literal a) que la sanción para las infracciones
leves es una multa de diez a veinticinco salarios mínimos urbanos del sector comercio y servicios.
Luego, el art. 83 de la misma normativa señala en el literal a) que la sanción para las
infracciones graves es una multa de veintiséis a cincuenta salarios mínimos urbanos del sector
comercio y servicios.
Mientras que, finalmente, el art. 84 literal a) de la LM prescribe que la sanción para las
infracciones muy graves, particularmente para la prevista en el art. 79 literal l) [atribuida a
DRUNINTER en el sub júdice], es una multa de cien a doscientos salarios mínimos urbanos del
sector comercio y servicios.
De las disposiciones normativas en comento, debe destacarse que el legislador dejó un
vacío legal entre el techo o monto máximo de la sanción prevista para las infracciones graves
cincuenta salarios mínimos, y el piso o monto mínimo de la sanción para las infracciones muy
graves cien salarios mínimos.
Es decir, no se constata una lógica legislativa para determinar que era razonable establecer
un monto mínimo de la sanción prevista para las infracciones muy graves por cien salarios
mínimos urbanos del sector comercio y servicios; y no cincuenta y un salarios mínimos, como
correspondería de forma concatenada con el monto máximo de la gravedad de la infracción
precedente.
De este modo se verifica que el piso sancionatorio para las infracciones muy graves,
establecido en el art 84 literal a) de la LM., no se ha fundamentado en parámetros de
razonabilidad ni idoneidad, en relación con las demás sanciones previstas en la misma ley y
tampoco se ha determinado dicho monto mínimo en armonía con los criterios de dosimetría
punitiva regulados en el art. 81 de la misma ley, particularmente lo referente a la capacidad
económica de los sujetos obligados.
A mi criterio, una sanción que castiga conductas distintas y de desigual gravedad todas,
con un monto mínimo tan elevado, resulta inadecuada por carencia de flexibilidad para estimar
la proporción entre el daño que se causa, la capacidad económica de los infractores y la adecuada
represión de dicho comportamiento en la medida de su intensidad.
En atención a que el ejercicio de los derechos fundamentales no puede ser restringido más
al de lo estrictamente necesario para la tutela de los intereses públicos, las sanciones
administrativas deben tener justificación racional y ser proporcionadas a las circunstancias que
las originan y a los fines que se quiere alcanzar con ellas principio de razonabilidad; por otra
parte toda intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para contribuir a la
obtención de un fin constitucionalmente legítimo, necesaria para la protección de este fin, e
interferir en otro derecho solamente en la mínima medida ineludible para cumplir esta finalidad
principio de proporcionalidad.
La razonabilidad implica entonces, que el legislador debe dotar a las sanciones
administrativas de un fundamento legítimo, obtenido de circunstancias objetivas que permitan
alcanzar la finalidad perseguida por la autoridad a partir de la mínima intervención de la esfera
jurídica de los administrados.
Por tal razón, y en línea con numerosos precedentes constitucionales similares [véase
además la sentencia de inconstitucionalidad ref. 175-2013 del 3 de febrero de 2016], considero
que era necesario declarar la inaplicabilidad del art. 84 literal a) de la LM, al no existir una
justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que sirve de fundamento del monto
mínimo de las sanciones de las infracciones muy graves de la LM, en inobservancia al principio
de razonabilidad y de idoneidad; lo cual conlleva a su vez a una intervención desproporcionada al
derecho de propiedad de los destinatarios de dicha norma, en contravención con los arts. 2 y 246
de la Cn.
Sin perjuicio de lo expuesto debo expresar que, si bien, el control difuso de
constitucionalidad es una potestad atribuida expresamente a los jueces de la República, los entes
de la Administración pública, aunque se rijan por el principio de legalidad, tienen la capacidad
como cualquier miembro de la sociedad de advertir estos vicios de inconstitucionalidad como
parte de la labor comunitaria de aplicación de la Cn., promoviendo las acciones pertinentes por
ejemplo, procesos de inconstitucionalidades cuando estimen que las prescripciones legales que
deben aplicar en sus ámbitos sectoriales concretos resulten contrarias a la Norma Suprema. Esto,
incluso, puede evitar su eventual condena en responsabilidad patrimonial o en un proceso
contencioso administrativo o de amparo.
IV. Aplicación de la norma.
Aunado al vicio en el contenido de la norma, es menester analizar su aplicación en el caso
concreto.
En la sentencia de mérito se expone lo siguiente: «…aun cuando el acto administrativo
sancionador de este caso carece de motivación en cuanto al establecimiento del quantum de la
multa, esta omisión, por la particularidad acotada supra esto es, que se ha impuesto la multa en
su mínima cuantía legal y no es posible su variación a favor de la actora, no representa un
agravio en la esfera jurídica de la demandante, lo que no legitima la anulación de tales actos».
Sin embargo, tal argumentación resulta inexacta y en una postura contraria a la legalidad,
en el sentido que disminuye la importancia trascendental que merece la motivación de los actos
administrativos y más aún de los actos que establecen un gravamen, como son las resoluciones
sancionadoras.
La motivación, como uno de los elementos formales del acto administrativo, tiene
injerencia en derechos fundamentales y por ello es una exigencia ineludible que permite conocer
la voluntad de la Administración y, a la vez, también sirve para ejercer el control sobre los actos
emitidos, ya sea mediante los recursos administrativos que pudieren encontrarse habilitados o, en
su caso, la tutela jurisdiccional. En tal sentido, la motivación cumple una función insustituible.
Sobre tal punto la doctrina ha explicitado que la motivación: «…no es un simple requisito
meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no
externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo).
Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el
contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y
jurídico que ha determinado la decisión (…) no es expresar un motivo, es, más bien, formular
una conclusión. Es lo que en Derecho francés suele llamarse la prohibición de fórmulas passe-
partout o comodines, que valen para cualquier supuesto y no para el supuesto determinado que
se está decidiendo» [G. de Enterría, E. y F., T. Curso de Derecho Administrativo I.
Editorial Civitas, 19ª edición, España, 2020, p. RB-10.6].
La jurisprudencia comparada también ha indicado que la motivación «…es no sólo una
elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos…» [sentencia del Tribunal
Constitucional de España, del 17 de julio de 1981]. No se trata entonces de una mera formalidad
de la que puede prescindirse u omitirse su exigencia.
Para el caso que nos ocupa, se verifica que la DNM determinó que concurrían
infracciones leves y graves en las conductas de DRUNINTER, pero decidió únicamente atribuir
las infracciones muy graves contenidas en el acto administrativo objeto de controversia.
Observo que se realizó un esfuerzo por analizar el riesgo potencial y el beneficio
económico que pudo haber obtenido la sociedad hoy demandante, pero únicamente respecto a las
conductas infractora relativas a vender medicamentos alterados e incumplir las buenas prácticas
de almacenamiento de medicamentos [literales q) y v) del art. 79 LM].
No obstante, respecto a la infracción regulada en el art. 79 letra l) LM, y a la multa
equivalente a cien salarios mínimos urbanos del sector comercio y servicios, dicha autoridad
administrativa únicamente plasmó lo siguiente: «…el distribuir medicamentos sin la respectiva
autorización (…) conlleva a un eventual uso irracional de los mismos».
De lo anterior constato que, sobre la infracción del art. 79 letra l) LM, la DNM no realizó
ningún ejercicio argumentativo de exponer las razones por las cuales estimó que era idóneo y
razonable atribuir la sanción con un monto de treinta mil dólares de los Estados Unidos de
América ($30,000.00). Mucho menos desarrolló ni acreditó la concurrencia de los criterios de
dosimetría punitiva regulados en el art. 81 LM.
Si bien, tal motivación no hubiera tenido influencia en el monto de la sanción atribuida
al haberse determinado el monto mínimo previsto en la ley, sí le hubiera permitido al ahora
demandante conocer con certeza los argumentos que condujeron a la Administración
sancionadora a atribuir dicha multa.
Por lo tanto, en este concreto punto de motivación, estimo que en la sentencia sí se debió
dejar plasmada la exigencia para la DNM de desarrollar sus argumentaciones jurídicas con
suficiente fundamentación, aun y cuando impusiere el monto mínimo legalmente establecido para
las sanciones respectivas.
V. En suma, comparto la declaratoria de legalidad de la determinación de la infracción
muy grave cometida por DRUNINTER, regulada en el art. 79 letra l) de la LM. Pero disiento de
la decisión de declarar la inexistencia de vicios de ilegalidad en el monto de la sanción impuesta
por dicha conducta infractora por la cantidad de treinta mil dólares de los Estados Unidos de
América ($30,000.00).
Exclusivamente tal sanción, a mi criterio, debió declararse ilegal por fundamentarse una
disposición normativa que adolece de vicios de inconstitucionalidad, siendo procedente inaplicar
el art. 84 literal a) de la LM y remitiendo lo correspondiente a la Sala de lo Constitucional de esta
corte; y además, debía ordenarse a la autoridad administrativa que realizara una nueva
cuantificación de la sanción impuesta a la demandante, desarrollando una motivación suficiente y
congruente con los criterios de dosimetría punitiva previstos en la ley, mediante la cual se
impusiera la que multa que correspondiera al caso, ya sea de igual monto o menor a la
originalmente impuesta.
Así mi voto
Sala de lo Contencioso Administrativo, San Salvador, uno de junio de dos mil veintidós.
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---S. L. RIV. MÁRQUEZ---PRONUNCIADO POR EL SEÑOR MAGISTRADO S.L..
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R.M.Q..L.S.-.M.E..V.S.-----SRIA.-----RUBRICADAS-----
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