Sentencia Nº 245-2017 de Sala de lo Constitucional, 22-03-2019

Número de sentencia245-2017
Fecha22 Marzo 2019
EmisorSala de lo Constitucional
MateriaCONSTITUCIONAL
245-2017
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
once minutos del día veintidós de marzo de dos mil diecinueve.
Agréguense a sus antecedentes los escritos firmados por el demandante Boris Rubén
Solórzano, la Fiscal de la Corte, los abogados Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Ana María
Corleto Perdomo, en calidad de apoderados del Presidente de la República, y los señores Laura
Quintanilla de Arias, Salvador Ernesto Menéndez Castro, Reynaldo Edgar Roldán Salinas, Eric
Alexander Alvayero Chávez y Jaime Roberto Cárcamo Velásquez, en calidad de miembros de la
Comisión Especial conformada por el titular del Ministerio de Economía (MINEC); por medio de
los cuales evacuan los traslados que les fueron conferidos en auto de 2 de febrero de 2018.
Previo a continuar con el trámite de ley, se realizan las siguientes consideraciones:
I. 1. A. El actor expuso en su demanda que en el año 2017 participó como candidato en la
elección de ternas para el cargo de comisionado del Instituto de Acceso a la Información Pública
(IAIP) en representación del sector de asociaciones empresariales. Al respecto, manifiesta que
fue propuesto por la Asociación Nacional de la Empresa Privada en un proceso dirigido por una
Comisión Especial conformada por el titular del MINEC para tal fin. En dicho proceso se
realizaron hasta 3 convocatorias para la inscripción de candidatos, la última de ellas el 23 de
marzo de 2017, en la cual quedaron inscritos los representantes de la antedicha gremial
empresarial entre ellos, el actor, de la Asociación de Empresarios Salvadoreños de Transporte
de Pasajeros, del Consejo Nacional de Empresarios Salvadoreños y de la Confederación de
Federaciones de la Reforma Agraria de Responsabilidad Limitada.
En ese orden, la Comisión Especial del MINEC publicó el 9 de mayo de 2017 el listado
definitivo de entidades inscritas para participar en la Asamblea General a realizarse ese mismo
mes, en la cual se llevaría a cabo la elección y conformación de las ternas para comisionado
propietario y suplente del IAIP. En la conformación de este listado ocurrió lo que, ajuicio del
actor, constituyó un procedimiento erróneo por parte de la citada Comisión, y es que esta
incorporó a la fuerza a las asociaciones cooperativas dentro de las entidades con poder de voto
en la elección, las cuales no se incluyen expresamente como un sector legitimado para participar
en la elección de comisionados del IAIP, según el art. 53 de la Ley de Acceso a la Información
Pública (LAIP). Dentro de los argumentos brindados por el demandante para cuestionar la
inclusión de las cooperativas dentro del universo de electores están el hecho de que estas poseen
su propia normativa y se encuentran inscritas en el Instituto Salvadoreño de Fomento
Cooperativo, lo cual les confiere una naturaleza jurídica distinta.
Seguidamente, el 11 de mayo de 2017 la Comisión Especial del MINEC realizó la
Asamblea General a la que se refieren los arts. 64 y 65 del Reglamento de la LAIP (RLAIP), la
cual se llevó a cabo con la participación de 21 de las 29 entidades inscritas. Al final del proceso
de votación y del conteo de votos, el demandante no resultó electo en ninguna de las ternas de
candidatos al cargo público en referencia. Lo anterior lo atribuye al hecho de que la Comisión
Especial del MINEC incluyó de manera ilegal a las asociaciones cooperativas dentro del proceso
de elección, las cuales eventualmente hicieron mayoría frente al resto de gremiales y propiciaron
la elección de candidatos afines a sus intereses, y a que algunas de las asociaciones empresariales
que le brindarían respaldo en la antedicha elección fueron bloqueadas deliberadamente para
omitir sus votos.
B. Por otra parte, el demandante promovió un amparo contra ley heteroaplicativa respecto
del art. 70 letra e) del RLAIP, reformado mediante Decreto Ejecutivo n° 3 de 23 de enero de
2017, publicado en el Diario Oficial n° 15, Tomo 414, de esa misma fecha. Dicha disposición
textualmente señala:
Mecanismos para realizar la votación
Art. 70.- Previo al inicio de la Asamblea General, se revisará que cada entidad proponente y registrada se
encuentre habilitada a votar, por medio de la presentación de la credencial respectiva.
Para la realización de la Asamblea General, se seguirán las siguientes reglas:
e) Cada entidad proponente y acreditada, tendrá derecho a un voto para miembro titular y uno para suplente.
Dicho voto será ejercido de manera directa por el rep resentante legal de la entidad proponente debidamente
acreditado, sin intermediación alguna [...].
La antedicha disposición constituye para el actor una extralimitación del Presidente de
la República en el ejercicio de sus funciones reglamentarias, toda vez que el art. 53 de la LAIP
expresa como única condición para el ejercicio del voto que las asociaciones se encuentren
acreditadas y presentes, sin especificar que la representación de estas deba ejercerla su
representante legal o un apoderado designado al efecto. A su criterio, con tal disposición el
RLAIP obstaculiza la emisión del voto al exigir la comparecencia de los representantes legales de
las asociaciones, eliminando la facilidad que la regulación anterior brindaba al respecto, en el
sentido de que estas podían nombrar un apoderado especial para dicho propósito. Ello redundó en
una disminución de su caudal de votos, por cuanto a algunas asociaciones empresariales que
respaldaban su candidatura no se les permitió votar con base en lo dispuesto por dicho artículo y,
por tal motivo, considera vulnerados sus derechos a la seguridad jurídica y a optar a cargos
públicos.
2. Por auto de 5 de junio de 2017 se admitió la demanda planteada, circunscribiéndose al
control de constitucionalidad de los siguientes actos: (i) las ternas para la elección de los
candidatos al IAIP por parte de la Comisión Especial del MINEC; y (ii) el art. 70 letra e) del
RLAIP, reformado por el Presidente de la República mediante Decreto Ejecutivo n° 3 de 23 de
enero de 2017, publicado en el Diario Oficial n° 15, Tomo 414, de esa misma fecha. Así también,
se adoptó medida cautelar en el sentido de que, durante la tramitación de este amparo, el
Presidente de la República debía abstenerse de nombrar al comisionado del IAIP de la terna
presentada por el titular del MINEC en representación del sector empresarial.
3. A. La Comisión Especial del MINEC expresó que, si bien el actor alegaba que las
asociaciones cooperativas no estaban comprendidas en el sector de asociaciones empresariales,
no brindó argumentos técnicos ni jurídicos para sostener su posición. En todo caso, si el
demandante tenía algún reparo respecto a la inclusión de un candidato representante de las
cooperativas, el art. 66-A del RLAIP le daba la facultad de impugnar dicha decisión.
En otro orden, agrega que en el país no se encuentra definido normativamente el concepto
de asociaciones empresariales; sin embargo, en la doctrina extranjera se identifica a las
asociaciones cooperativas como una especie de aquellas. Así las cosas, ante la falta de una
definición legal y técnica única sobre el concepto de asociaciones empresariales en El Salvador
y la inexistencia de una norma que excluya por definición a las asociaciones cooperativas como
asociaciones empresariales, se optó por aplicar el principio de participación ciudadana
reconocido en el art. 62 del RLAIP, el cual indica que debe promoverse la participación de todos
los integrantes de los sectores sociales con representación en el IAIP.
Además, el resultado de la votación y la posterior conformación de las ternas constituyen
circunstancias que, contrario a lo sostenido por el actor en su demanda, no pendieron de la
voluntad o de condicionamientos por parte del titular del MINEC o de la Comisión Especial
conformada para la organización del evento electoral, sino de las entidades electoras debidamente
inscritas para participar. Así, se concluye que el demandante no integró ninguna de las ternas
conformadas debido a carecer de apoyo de las gremiales de la misma asociación que impulsó su
candidatura. Finalmente, asevera que es falso que se haya tratado deliberadamente de bloquear la
participación de ciertas asociaciones en la elección. Según el RLAIP, la posibilidad de ejercer el
voto en dicho procedimiento está sujeta, entre otras cosas, a la debida inscripción de aquellas en
el Registro correspondiente, dándose el caso que algunas asociaciones presentaron su credencial
vencida, por lo que no pudieron participar.
B. Por su parte, el Presidente de la República sostuvo que en efecto el art. 70 del RLAIP
sufrió una reforma que, entre otros puntos, estableció que cada entidad proponente, presente y
acreditada en el evento electoral respectivo, tendría derecho a votar por un candidato a
comisionado propietario del IAIP y un suplente y que dicho voto sería ejercido de manera directa
por el representante legal de la entidad proponente debidamente acreditado, sin intermediación
alguna. Tal disposición pretende fomentar entre las entidades electoras un sentido de
responsabilidad sobre la conformación del IAIP, pues tal institución garantiza el derecho de
acceso a la información pública a todos los ciudadanos y, por consiguiente, la elección de sus
miembros incide directamente en la democracia del país. Así, la norma impugnada por el
demandante constituye una garantía del voto de las entidades legitimadas según la LAIP,
cumpliéndose así con la finalidad esencial por la que dicho poder se les confiere, pues de este
modo se insta a que los representantes legales de dichas entidades escojan al candidato de su
preferencia sin delegar el ejercicio del voto en un tercero, que en ocasiones es ajeno a su
quehacer ordinario. Así, el demandante no tendría un legítimo interés que lo habilite para solicitar
la protección del derecho a la seguridad jurídica por transgresión al principio de legalidad, dado
que no se ha atribuido la calidad de representante legal o, en su caso, de apoderado especial de
ninguna asociación empresarial; únicamente ha manifestado su inconformidad por no haber
obtenido suficientes votos de las entidades electoras para poder integrar esa terna.
II. Delimitadas las argumentaciones de las partes, resulta necesario exponer los
fundamentos jurídicos en los que se sustentará esta decisión.
1. En las resoluciones de 23 de junio de 2003 y 17 de febrero de 2009, amparos 281-2003
y 1-2009, respectivamente, se sostuvo que para la procedencia de la pretensión de amparo es
necesario que el actor se autoatribuya liminarmente afectaciones difusas o concretas a su esfera
jurídica derivadas de los efectos de la existencia del acto reclamado. Dicho agravio se funda en la
concurrencia de dos elementos: el material, cualquier daño definitivo que la persona sufra; y el
jurídico, que el daño sea causado en ocasión de la vulneración de derechos constitucionales
atribuida a alguna autoridad o a un particular.
Ahora bien, habrá casos en que la pretensión de la parte actora no incluye los anteriores
elementos. Dicha ausencia puede provenir de la inexistencia de un acto u omisión, o de que, no
obstante la existencia de una actuación u omisión, por la misma naturaleza de sus efectos el
sujeto activo de la pretensión no sufre perjuicio de trascendencia constitucional.
En consecuencia, es imprescindible, para la resolución del caso sometido a conocimiento
de esta Sala, que la omisión o el acto impugnado genere para la esfera jurídica de la parte
demandante un agravio definitivo e irreparable de trascendencia constitucional.
2. Corresponde también precisar que la existencia de vicios esenciales en la pretensión
genera la imposibilidad para el Tribunal de juzgar el caso concreto o, en todo caso, torna inviable
la tramitación completa del proceso, por lo cual la demanda de amparo debe ser rechazada al
inicio, mediante improcedencia, o durante el proceso, mediante sobreseimiento.
III. 1. El actor arguye dos motivos en virtud de los cuales reclama la lesión de derechos
fundamentales consignada en su demanda: (i) que la Comisión Especial del MINEC vulneró su
derecho a optar a cargos públicos al haber incluido a las asociaciones cooperativas dentro del
universo de votantes para la elección de candidatos a comisionado del IAIP del sector de
asociaciones empresariales, no obstante que aquellas tienen su propia regulación y, en
consecuencia, una distinta naturaleza jurídica, por lo que no deben entenderse incluidas en el
citado procedimiento eleccionario en calidad de votantes; y (ii) que el Presidente de la República
conculcó su derecho a la seguridad jurídica por transgresión al principio de legalidad en virtud
de haber promulgado el art. 70 letra e del RLAIP, el cual obliga a los representantes legales de las
instituciones facultadas para elegir candidatos a comisionado del IAIP a ejercer directamente el
voto en los correspondientes eventos eleccionarios, dado que con tal disposición se limita el
ejercicio de dicho derecho por parte de los interesados y constituye una extralimitación en el
ejercicio de sus funciones por parte de la autoridad demandada.
2. A. En cuanto al primero de los puntos, se advierte que el demandante no brinda
argumentos suficientes en orden a inferir que la inclusión de las asociaciones cooperativas dentro
del conjunto de asociaciones empresariales con derecho a voto en el proceso de elección de
candidatos a comisionado del IAIP perjudicó su derecho a optar a cargos públicos. Además, no
queda clara, a partir de lo expuesto en la demanda, la razón por la que las asociaciones
cooperativas no pueden ser englobadas dentro del rubro más amplio de las asociaciones
empresariales, ya que la alegada particularidad de la naturaleza jurídica de aquellas y su
distinto marco regulatorio, no justifican a priori negarles incidencia en la conformación del
IAIP.
Por otro lado, el actor expresó que la inclusión de las asociaciones cooperativas fue un
hecho determinante para que, en segunda vuelta, él no alcanzara el número de votos necesarios
para ser incluido en la terna correspondiente. Al respecto, sostuvo que de haber sido solo las
propuestas del sector empresarial las que hubiesen participado, tal y como lo establece la ley,
estaría entre los tres más votados y poder (sic) participar en la terna de la cual saldrá el
comisionado. Sin embargo, como él mismo lo expone en el cuadro sinóptico adjunto a su escrito
de 25 de mayo de 2017, hubo algunas asociaciones cooperativas que le brindaron su voto en esta
segunda ronda de elecciones, pero en ella participó un tercer candidato respecto de quien no es
posible determinar el caudal de votos que habría obtenido en caso de competir únicamente con
el demandante. En consecuencia, aun en la hipótesis del actor de que las asociaciones
cooperativas no estaban legitimadas para participar en dicha elección, resulta dudoso afirmar que
el resultado de las votaciones habría cambiado a favor del demandante en este escenario.
Finalmente, el demandante alega que en el proceso eleccionario existieron una serie de
irregularidades que, en su opinión, impidieron su inclusión en la terna de candidatos a
comisionado propietario del IAIP en representación de las asociaciones empresariales: pérdida de
constancias a su nombre, inicio tardío de la elección, denegación arbitraria del derecho al voto a
ciertas asociaciones que hipotéticamente le favorecerían, etc. No obstante, escapa de la
competencia de esta Sala examinar ese tipo de anomalías, puesto que no se infiere de ellas una
afectación de naturaleza constitucional en la esfera jurídica del demandante.
B. En cuanto al segundo motivo de agravio, se advierte que la disposición impugnada
mediante este amparo versa sobre la forma en que las entidades legitimadas proceden a la
elección de sus candidatos a comisionado del IAIP en las votaciones correspondientes a cada
sector representado. Lo anterior tiene relación con lo establecido en el art. 62-B del RLAIP, el
cual señala que las instituciones pertenecientes a cada sector poseen la facultad de proponer
candidatos a comisionado del IAIP siempre que estos cumplan con los requisitos para tal fin y
sean escogidos de conformidad a los estatutos de cada una de aquellas. Una vez concluido este
proceso de selección, los candidatos son inscritos ante la autoridad encargada de organizar el
proceso eleccionario por cada sector con representación en el IAIP para, así, participar en la
elección de las ternas de candidatos a comisionados propietarios y suplentes, en la cual compiten
contra los candidatos propuestos por otras entidades del mismo sector.
Respecto de este último proceso eleccionario, la disposición controvertida prescribe que
cada entidad tiene derecho a ejercer un solo voto para miembro titular del IAIP y un voto para
miembro suplente y, además, que tales votos serán ejercidos directamente por el representante
legal de la institución sin ningún intermediario. Tal como lo refiere la letra g) del aludido art. 70
del RLAIP, las ternas de propietarios y suplentes serán configuradas a partir de los candidatos
que tengan más votos, de lo que se deduce, en primer lugar, que deben realizarse dos rondas de
votaciones preliminares, una correspondiente a las ternas para comisionados propietarios y otra
para los suplentes dado que el precitado art. 62-B del LAIP exige que cada candidato sea
propuesto como propietario o como suplente, no pudiendo postularse de forma simultánea en
ambas categorías; y, en segundo lugar, que en caso de empate debe llevarse a cabo una segunda
ronda de elecciones, en el cual únicamente participan los candidatos que resulten empatados en
las votaciones preliminares.
Como puede observarse, la norma cuestionada alude a una facultad que solo puede ser
ejercida por las entidades de la sociedad civil con representación en el IAIP, por lo que, si dicha
disposición comportara un límite arbitrario al ejercicio de un derecho fundamental, únicamente
la esfera jurídica de aquellas sería susceptible de ser afectada y, por ende, son ellas quienes
estarían legitimadas, vía amparo, para exigir el contraste de dicho artículo con la Norma
Fundamental.
3. Por consiguiente, en vista de que los actos reclamados por la parte actora no resultan
susceptibles de causarle un agravio personal y directo de relevancia constitucional, lo cual se
erige como un requisito indispensable para iniciar y proseguir un proceso de amparo, se concluye
que la pretensión sometida a conocimiento de esta Sala por el señor Boris Rubén Solórzano
adolece de un vicio en su configuración, latente hasta esta etapa del proceso, que inhabilita a
esta Sala para practicar un análisis de fondo de la cuestión planteada. Así las cosas, en virtud de
haberse constatado la admisión indebida de la demanda correspondiente a este amparo, deberá
sobreseerse la pretensión incoada en contra de la Comisión Especial del MINEC y del Presidente
de la República de conformidad con lo dispuesto en el art. 31 n° 3 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y de conformidad con el artículo ,31
número 3 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE: (a) Sobreséese
el presente proceso de amparo promovido por el señor Boris Rubén Solórzano contra la Comisión
Especial del Ministerio de Economía y la Presidencia de la República, en razón de que los actos
reclamados no le generaron un agravio de trascendencia constitucional en sus derechos; (b)
Dejase sin efecto la medida cautelar adoptada y confirmada en este proceso mediante autos de 5
de junio de 2017 y 6 de septiembre de 2017, respectivamente; y (c) Notifíquese.
A. PINEDA-----------A. E. CÁDER CAMILOT----------C. S. AVILÉS----------C. SÁNCHEZ
ESCOBAR-------------J. C. REYES---------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------E. SOCORRO C.---------RUBRICADAS.

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