Sentencia Nº 25-2016 de Sala de lo Constitucional, 20-12-2021

Número de sentencia25-2016
Fecha20 Diciembre 2021
MateriaCONSTITUCIONAL
EmisorSala de lo Constitucional
25-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las once horas del
veinte de diciembre de dos mil veintiuno.
El presente proceso fue promovido por los ciudadanos J..E.C.L., M.
.
E.V. de A., N.E.A.N. y O.G..A.E., a fin de que se
declare la inconstitucionalidad del art. 3 de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de
Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de Santa Tecla
1
(ORACBAST), por la supuesta violación al art. 102 inc. 1 Cn.
Analizados los argumentos y considerando:
I. Objeto de control.
ARTICULO 3.- PERMISO PARA EL CONSUMO DE BEBIDAS
ALCOHÓLICAS.
Se requerirá de Permiso para el Consumo de Bebidas Alcohólicas inferior al
6% en volumen.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. Los actores aducen que el art. 3 ORACBAST vulnera el art. 102 inc. Cn., porque
requiere un permiso para el consumo de bebidas alcohólicas inferior al 6% en volumen, lo que
impone una limitación al ejercicio de la libertad económica, mediante un instrumento normativo
distinto a una ley formal. Explican que el art. 32 inc. 4° de la Ley Reguladora de la Producción y
Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas (LERPCABA) ha establecido, de
forma previa, que la venta, comercialización y el consumo de este tipo de bebidas en lugares
públicos son libres, es decir, no se requiere licencia. Por tanto, el precepto municipal cuestionado
es inconstitucional, ya que constituye una exigencia que la ley formal no prevé y con ello limita
la libertad económica en relación con el consumo de las citadas bebidas.
2. A. El Concejo Municipal de Santa Tecla, mediante su apoderado, J.O.S..
.
P., aduce que las iniciativas privadas deben coexistir armónicamente con el reconocimiento
y vigencia efectiva de los derechos de los demás miembros del colectivo social. En ese orden,
señala que de acuerdo con los arts. 4 n° 4, 7, 8, 14, 21 y 30 del Código Municipal (CM), las
competencias municipales están conferidas mediante ley formal y la atribución de creación de
1
Aprobada por el Decreto Municipal n° 7, de 1 de diciembre de 2015, publicado en el Diario Oficial n° 228, tomo
409, de 10 de diciembre de 2015.
normativa local tiene fundamento constitucional (art. 204 ord. 5° Cn.). En esa línea, dicha
autoridad afirma que los establecimientos comerciales de los demandantes están ubicados en un
inmueble de propiedad municipal conocido como El Cafetalón, por lo que es necesario
adecuar su actividad comercial al entorno físico en que se ubican y funcionan. Explica que es
necesario regular la actividad comercial que se desarrolla en tal lugar debido a los fines
impuestos por el donante de dicho inmueble. Añade que la libertad económica no es absoluta ni
puede ignorar los derechos de los individuos que se desenvuelven en el espacio próximo al de los
establecimientos que están en El Cafetalón. Por ello, asevera que las actividades económicas
pueden limitarse, a fin de garantizar el bien común y los demandantes debieron impugnar la
Ordenanza Especial Reguladora para el Funcionamiento de los Establecimientos que funcionen
en el Complejo Deportivo El Cafetalón. Asimismo, explica que según los arts. 44 y 45 incs. 2°
y 3° de la Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas
(LMCCCA), el consumo de bebidas alcohólicas en lugares no autorizados es una
contravención, aunque estos sean públicos o privados, lo cual se aplica a los negocios que
comercializan esas bebidas. Por tanto, considera que la infracción a la reserva de ley alegada por
los actores se basa en una inapropiada interpretación del art. 2 inc. 2° LERPCABA.
B. Por otra parte, el Concejo Municipal de Santa Tecla señala que los actores incurren en
el error de entender que la libre venta y comercialización de bebidas alcohólicas de hasta el 6%
volumen, incluye su consumo. Indica que existe libertad para la venta y comercialización de las
bebidas alcohólicas hasta el porcentaje indicado, pero ello no representa necesariamente su libre
consumo. Esto es así porque la Asamblea Legislativa no exoneró a los propietarios de los
establecimientos de la obligación de gestionar y obtener el permiso municipal para el consumo.
3. El Fiscal General de la República afirma que el contenido del art. 3 ORACBAST es
regulado por el art. 32 incs. 4° y 5° LERPCABA. Desde tal perspectiva, advierte que una ley
formal de aplicación general prevé el consumo de bebidas alcohólicas hasta un 6% en volumen.
Por ello, señala que es innecesario que la autoridad demandada emita una ordenanza, pues se
arroga atribuciones que por mandato constitucional deben regularse mediante ley formal.
Consecuentemente, concluye que la limitación a la libertad económica solo es aceptable si se
respetan los parámetros previstos en la Constitución, de manera que, al emitir el precepto
impugnado, la autoridad demandada vulneró el principio de reserva de ley, en tanto que la citada
disposición municipal limita un derecho fundamental.
III. Problema jurídico por resolver y orden temático.
1. A. Para delimitar el problema jurídico que debe resolverse, es necesario analizar la
presunta incorreción en la determinación del objeto de control por parte de los actores, alegada
por el Concejo Municipal de Santa Tecla. En efecto, la jurisprudencia de esta Sala ha
determinado que el proceso de inconstitucionalidad es idóneo si el interés del ciudadano es la
defensa objetiva de la Constitución
2
. Por ello, en el proceso de inconstitucionalidad subyace una
pretensión objetiva, en tanto que el demandante no pretende, al menos teóricamente, reparar o
prevenir algún daño en su esfera jurídica, no busca proteger un derecho subjetivo, aunque el
resultado de un eventual pronunciamiento de fondo incida en aquél
3
. Lo que solicita el sujeto
legitimado es un juicio en el cual se contraponen normas constitucionales y otras de jerarquía
inferior, por la alegación de una incompatibilidad entre ellas
4
. En consecuencia, en este proceso
constitucional no se exige la existencia de hechos concretos que afecten la esfera jurídica del
pretensor
5
, pues para estos casos, la Constitución y la Ley de Procedimientos Constitucionales
establecen el proceso constitucional de tutela concreta correspondiente.
Aclarado lo anterior, este Tribunal entiende que los actores han impugnado el art. 3
ORACBAST sin hacer referencia a actos concretos de aplicación o a una afectación a su esfera
jurídica individual. Por tanto, la pretensión de inconstitucionalidad contiene la correcta indicación
del objeto de control y, por ende, no necesariamente debía impugnarse el art. 12 letra a de la
Ordenanza Especial Reguladora para el Funcionamiento de los Establecimientos Comerciales que
funcionen en el Complejo Deportivo El Cafetalón
6
, pues este precepto pretende regular un bien
inmueble de propiedad municipal, sobre el cual, debido a su naturaleza, la comuna tiene la
capacidad para regular las actividades que ahí se realicen.
B. Por otra parte, esta Sala ha fijado una nea jurisprudencial sobre la
inconstitucionalidad derivada o por conexión. Esta se presenta en aquellos supuestos de
supervivencia de las disposiciones jurídicas hacia las cuales se extiende el pronunciamiento
estimatorio por ser incompatibles con este
7
, y sobre todo, con las finalidades que la sentencia
persigue, ya sea porque contiene el mismo reproche de inconstitucionalidad, o porque se trata de
2
Auto de 21 de abril de 2017, inconstitucionalidad 21-2017.
3
Sentencia de 5 de junio de 2019, inconstitucionalidad 37-2015.
4
Sentencia de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 83-2006.
5
Auto de 12 de julio de 2005, inconstitucionalidad 29-2005.
6
Aprobada por el Decreto Municipal n° 6, de 1 de diciembre de 2015, public ado en el Diario Oficial n° 228, tomo
409, de 10 de diciembre de 2015.
7
Sentencia de 29 de julio de 2010, inconstitucionalidad 61-2009.
preceptos cuya única razón de ser es desarrollar una regulación instrumental o complementaria
8
.
Así, sin ánimo de taxatividad, la inconstitucionalidad por conexión o derivada puede presentarse
cuando: a) la declaración de inconstitucionalidad se extiende a otras disposiciones que coinciden
con la impugnada en el efecto considerado como inconstitucional
9
; y, b) si la supervivencia de las
disposiciones con respecto a las cuales se extiende el pronunciamiento, plantea una
incompatibilidad con la resolución estimatoria y con las finalidades que esta ha querido alcanzar,
ya sea porque contiene el mismo reproche de inconstitucionalidad o porque son una regulación
instrumental o complementaria de la que es declarada inconstitucional
10
.
Ahora bien, el motivo de inconstitucionalidad alegado se fundamenta en la limitación de
la libertad económica con infracción al principio de reserva de ley, porque, si no se cuenta con la
autorización municipal, se restringe el consumo de bebidas alcohólicas. En ese orden, este
supuesto también está contenido en el art. 16 inc. 1° letra b ORACBAST, así:
ARTÍCULO 16.- PROHIBICIONES.
Para efecto de esta Ordenanza se establecen las siguientes prohibiciones:
[…]
b) Se prohíbe el consumo de bebidas alcohólicas en el interior de los
establecimientos autorizados para la comercialización en forma envasada.
C. En ese sentido, vista la conexión que existe entre el anterior precepto municipal y la
disposición impugnada, el problema jurídico que debe resolverse es determinar si estos, es decir,
los arts. 3 y 16 inc. 1° letra b ORACBAST vulneran el art. 102 inc. 1° Cn., porque imponen una
limitación al ejercicio de la libertad económica por medio de un instrumento normativo distinto a
una ley formal, excediendo su competencia, al requerir un permiso para el consumo de bebidas
alcohólicas inferior al 6% en volumen en los lugares autorizados para vender o comercializar esta
clase de bebidas.
2. Para resolver tal cuestión, se hará referencia a: (IV) las modalidades de intervención
sobre los derechos fundamentales y el principio de reserva de ley; y (V) algunas implicaciones
del derecho a la libertad económica. Por último, (VI) se resolverá el problema jurídico planteado.
IV. Intervenciones sobre los derechos fundamentales y el principio de reserva de ley.
8
Sentencia de 23 de octubre de 2010, inconstitucionalidad 35-2002.
9
Sentencia de 12 de diciembre de 2018, inconstitucionalidad 126 -2014.
10
Sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005.
1. Los derechos fundamentales no son absolutos o ilimitados
11
, por lo que son objeto de
regulación (configuración) y/o limitación (restricción) legislativa. En efecto, dado el carácter
relativo de los derechos y su coexistencia e interrelación, es admisible que el Órgano Legislativo
los intervenga a fin de optimizarlos y armonizarlos
12
.
Así, entre otros aspectos, la regulación comprende el establecimiento de la titularidad, las
manifestaciones y alcances de los derechos, las condiciones para su ejercicio y sus garantías
13
. Es
decir, la configuración del derecho representa el establecimiento de normas que fijen las
condiciones necesarias para su adquisición, ejercicio y la descripción de las modalidades (o
concreciones) que incluye. En cambio, la limitación o intervención implica un acto normativo
que modifica alguno de sus elementos configuradores, ya sea en cuanto a los sujetos titulares o
destinatarios, su ámbito de protección material el objeto en función del supuesto de hecho,
del bien jurídico regulado y el sector físico o ideal que se protege y la justificación de los
límites si los hay
14
.
En ese orden, las limitaciones a un derecho fundamental han de establecerse mediante una
ley formal y deben: a) atender a un criterio constitucional que autorice limitar derechos
fundamentales; b) respetar la proporcionalidad; y c) no alterar su contenido esencial (art. 246 inc.
Cn.)
15
. En este punto, debe aclararse que aunque la Constitución no contiene una formulación
expresa de los criterios que autorizan al legislador para limitar los derechos fundamentales, esta
Sala ha afirmado que las restricciones a los derechos fundamentales formuladas por el legislador
solo pueden imponerse para asegurar la convivencia social, en relación con los valores
fundamentales del ordenamiento, como la justicia, la seguridad jurídica y el bien común
16
. Pero,
reconociendo que no puede exigirse al legislador que cada uno de sus productos normativos esté
orientado específicamente a la satisfacción de alguno de esos valores, puede afirmarse que los
márgenes estructurales de acción en que se enmarca su actividad le permiten perseguir cualquier
fin legítimo que no esté proscrito en la Constitución o que no sea manifiestamente incongruente
con su fundamento filosófico
17
.
Además, las limitaciones a los derechos fundamentales deben respetar el principio de
11
Sentencia de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 83-2006.
12
Sentencia de 21 de septiembre de 2011, inconstitucionalidad 16-2005.
13
Sentencia de 8 de octubre de 2004, inconstitucionalidad 31-2002 AC.
14
Sentencia de 23 de diciembre de 2014, inconstitucionalidad 42-201 2 AC.
15
Sentencia de 20 de enero de 2009, inconstitucionalidad 84-2006.
16
Sentencia de 14 de febrero de 1995, inconstitucionalidad 17-95.
17
Sentencia de 1 de diciembre de 2017, inconstitucionalidad 2-2015.
proporcionalidad, lo que implica el alejamiento de la arbitrariedad y el acercamiento a la justicia,
prohibiendo todo tipo de intromisión en el ejercicio de los derechos fundamentales que no tenga
justificación, basándose en el respeto y la debida ponderación de tales derechos y el carácter
vinculante de su contenido axiológico
18
. Así, la proporcionalidad conlleva las exigencias de la
idoneidad de las medidas restrictivas, en relación con el logro del fin legítimo propuesto; la
necesidad de dicha restricción, en el sentido de que entre varias medidas adecuadas para
conseguir la misma finalidad, el legislador haya seleccionado la menos gravosa para el derecho
correspondiente; y la proporcionalidad en sentido estricto, entre la interferencia al derecho
fundamental limitado y el favorecimiento del bien jurídico o valor que se pretende salvaguardar
mediante tal limitación o restricción
19
.
Asimismo, las limitaciones al ejercicio de los derechos deben respetar la prohibición de
alterar, anular o destruir la esencia o el núcleo de los derechos fundamentales (art. 246 inc. 1°
Cn.)
20
. El contenido esencial de un derecho consiste en el conjunto de facultades que permiten
identificarlo en abstracto bajo esa denominación, en un determinado momento histórico
21
; que
no puede ser desplazado permanentemente por el legislador ordinario
22
; y que debe ser definido
a partir de las convicciones generalmente admitidas entre los juristas, adecuándolas a las
peculiaridades de nuestro sistema jurídico, y respetando el pluralismo ético, ideológico y
político
23
.
2. A. El principio de legalidad está previsto en el art. 86 inc. 3° Cn.: [l]os funcionarios
del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les
da la ley. Conforme a tal principio, los funcionarios de los órganos estatales y entes públicos
tienen una vinculación positiva, en el sentido de que solo pueden hacer aquello que la ley les
permite; a diferencia de lo que sucede con los ciudadanos, para quienes la ley, en virtud del
derecho general de libertad (art. 8 Cn.), implica una vinculación negativa, pues pueden hacer
todo lo que no está prohibido
24
. Ahora bien, el vocablo ley utilizado en la disposición
constitucional aludida no se refiere únicamente a la legalidad ordinaria, sino que se extiende al
sistema normativo como unidad, es decir, supone respeto al orden jurídico en su totalidad, lo que
18
Sentencia de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 57-2005
19
Inconstitucionalidad 42-2012 AC, precitada.
20
Sentencia de 23 de marzo de 2001, inconstitucionalidad 8-97.
21
Sentencia de 15 de febrero de 2017, inconstitucionalidad 13-2014 AC.
22
Sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005 AC.
23
Inconstitucionalidad 57-2005, precitada.
24
Sentencia de 20 de enero de 2009, inconstitucionalidad 65-2007.
comprende a la Constitución. Por ello, la legalidad no es solo sujeción a la ley, sino también a la
Ley Fundamental
25
. En virtud de lo anterior, para referirse al principio en cuestión, esta Sala
prefiere denominarle principio de juridicidad
26
.
En estrecha vinculación con lo anterior, en general, puede hablarse de zonas de reserva
de los órganos del Estado, que se justifican en la idea del constitucionalismo contemporáneo de
que el poder no debe estar concentrado en una sola mano, a partir de la cual aparecen las primeras
teorías sobre de separación orgánica de funciones y los frenos y contrapesos. Estas teorías
básicamente establecen la idea rectora de que el ejercicio dividido del poder constituye un
mecanismo de control y limitación del mismo, en función del respeto a los derechos de los
individuos por parte del Estado
27
. Esto se concretiza por medio del principio de reserva de ley,
que implica que la norma constitucional explícita o implícita ordena que ciertos aspectos
sean regulados mediante ley formal, es decir, creada por la Asamblea Legislativa
28
. Pero, en
nuestro diseño constitucional resulta adecuado hablar de reservas de ley, porque, por una parte,
no existe una disposición constitucional que expresamente prescriba que determinadas materias
sean normadas con exclusividad por el legislador; y, por la otra, en la Constitución están
implícitas varias materias reservadas al Órgano Legislativo. Por tanto, la reserva de ley se mueve
en diferentes ámbitos, formando un conjunto heterogéneo, alcanzando aspectos relacionados con
el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa
29
, entre otros.
Es decir, aunque el constituyente no mencione expresamente que un determinado ámbito
de la realidad entra en la zona de reserva del Órgano Legislativo, no puede ignorarse que ciertos
ámbitos, por su naturaleza e importancia, deben quedar en manos del órgano que mejor garantiza
los principios antes referidos
30
. Por tanto, corresponderá a esta Sala dilucidar, caso por caso,
cuáles materias están sometidas a reserva legal, para lo cual deberá interpretar el precepto
correspondiente en conexión con los valores y principios básicos de la Constitución
31
.
B. Ahora bien, debe explicarse la interrelación de las distintas fuentes del Derecho en la
regulación de las materias no reservadas a la ley formal. En este ámbito, todos los entes con
potestad normativa pueden reglamentar el núcleo básico de dichas materias, sin necesidad en el
25
Sentencia de 29 de abril de 2013, inconstitucionalidad 56-2010.
26
Sentencia de 31 de julio de 2009, inconstitucionalidad 78-2006.
27
Sentencia de 6 de septiembre de 2001, inconstitucionalidad 27-99.
28
Inconstitucionalidad 78-2006, precitada.
29
Sentencia de 24 de septiembre de 2003, inconstitucionalidad 1-2003.
30
Inconstitucionalidad 56-2010, ya citada.
31
Auto de 21 de agosto de 2013, inconstitucionalidad 111-2013.
caso de los entes distintos del legislador de habilitación legal
32
. No obstante, deben hacerse las
siguientes precisiones. En primer lugar, a menos que la Constitución disponga lo contrario, hay
un campo normativo en la autoorganización de los órganos y entes constitucionales que no puede
regularse mediante ley formal. Entonces, la regulación que afecta a la organización interna de
dichos órganos y entes y las relaciones de sujeción especial que ella conlleva, está reservada a
estos, y solo puede ser limitada por la Constitución. Por ello, en este caso, no estamos en puridad
ante materias no reservadas, sino que nos encontramos frente a materias reservadas, pero no al
legislador, sino a otros órganos u entes de rango constitucional
33
. En segundo lugar, en el caso de
las materias no reservadas a ningún órgano, por ser la expresión de la voluntad popular art. 125
Cn. y ocupar una posición de primacía dentro del sistema de fuentes, la ley formal también
puede regularlas, lo cual provoca que otras fuentes de Derecho inferiores ya no podrían hacerlo,
pues la ley formal solo puede ser modificada por otra disposición del mismo rango, es decir, ley
formal. A ello en el Derecho Administrativo se le denomina congelación de rango o auto-
reserva de ley
34
. Y, en tercer lugar, debe señalarse que la regla general de que las materias no
reservadas pueden ser reguladas sin necesidad de habilitación legal tiene sus excepciones. Así,
por ejemplo, salvo en materia autoorganizativa, el Presidente de la República no puede ejercer
potestades normativas sin la existencia de un marco legal previo, como se desprende de lo
dispuesto en el art. 168 ord. 14° Cn.
35
.
V. El derecho a la libertad económica.
Desde el punto de vista constitucional, uno de los ámbitos que ha quedado reservado para
la regulación mediante ley formal es la libertad. Este derecho (art. 2 Cn.) implica la facultad que
tiene toda persona, frente a terceros y especialmente a los poderes públicos, a determinar
libremente su conducta siempre que sea lícita, esto es, a optar por una u otra acción, cosa o
situación según sus propias ideas, preferencias, intereses o capacidades, sin que medien
influencias externas no deseadas
36
. Por tanto, implica la facultad de realizar actividades lícitas
(plano positivo) y la prohibición, dirigida al Estado y a los terceros, de efectuar cualquier
actuación que impida a su titular llevar a cabo aquello que desea o lo conmine a hacer lo que no
32
Sentencia de 15 de julio de 2015, inconstitucionalidad 84-2011.
33
Inconstitucionalidad 56-2010, ya citada.
34
Inconstitucionalidad 78-2006, precitada.
35
Inconstitucionalidades 78-2006 y 56-2010, ya relacionadas.
36
Sentencia de 17 de febrero de 2017, amparo 822-2013.
desea (plano negativo)
37
. En ese orden, la libertad se concretiza en diferentes formas. Así, los
sujetos normativos tienen libertad de religión, expresión, circulación, contratación,
testamentifacción y libertad económica. Sobre esta última proyección de la libertad, este Tribunal
advierte que los arts. 2, 8 y 102 Cn. no solo recalcan la existencia de un derecho general de
libertad de las personas, sino que reconocen a estas un derecho de libertad en lo propiamente
económico, es decir, reconoce la llamada libre iniciativa privada, en donde el Estado es garante
de que las personas puedan dedicarse a la actividad económica que más les plazca, a fin de
conseguir la realización o satisfacción de una necesidad, un interés o una utilidad social
38
.
De conformidad con esta concepción constitucional, la libertad económica se vincula
directamente con el proceso económico que vive un país. De ahí que son tres las grandes etapas
de manifestación: la primera, referida a la iniciativa de producción de bienes y servicios
destinados a satisfacer necesidades humanas; la segunda, la distribución de esos bienes y
servicios puestos al alcance de los consumidores en la cantidad y en el tiempo que son
requeridos; y la tercera, el consumo o uso, utilización y aprovechamiento de esos bienes o
servicios
39
. La libertad económica manifestada en estas etapas, construye una gran red de
personas partícipes en el proceso económico, dentro del cual los productores satisfacen las
necesidades económicas de los consumidores o usuarios y estos retribuyen tal satisfacción de
necesidades, lográndose así un círculo que se completa con la producción, comercialización y
consumo de lo producido
40
. En ese contexto, la libertad económica, en cuanto libertad jurídica,
solo puede existir y operar sometida a límites constitucionales y legales, que buscan asegurar su
ejercicio armónico y congruente con los derechos de los demás, con el interés y el bienestar de la
comunidad, con el medio ambiente, y con los derechos de los trabajadores y de los consumidores
y usuarios en general
41
.
Por lo anterior, si el art. 102 Cn. señala que el Estado fomentará los diversos sectores de la
producción, ello no implica que la regulación de los sectores de la protección, sobre todo en
atención a otros intereses igualmente constitucionales, obstaculice el fomento de un sector. Y es
que, este Tribunal ha explicado que la igualdad de oportunidades y la distribución
razonablemente igualitaria de la libertad permiten inferir que el mercado irrestricto y la libre
37
Sentencia de 6 de junio de 2018, amparo 273-2016.
38
Auto de 2 de julio de 2014, inconstitucionalidad 143-2013.
39
Sentencia de 13 de octubre de 2010, inconstitucionalidad 17-2006.
40
Sentencia de 26 de julio de 1999, inconstitucionalidad 2-92.
41
Sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005 AC.
competencia absolutizada desvirtúan, en su aplicación y funcionamiento, el sentido humanista de
los parámetros constitucionales que propugnan valores como la justicia, la igualdad, el bienestar
general, y la misma libertad, pues no se tendrá disponibilidad real de acceso para todos, si la
libertad económica sin limitaciones engendra marginalidad, desempleo, y condiciones
indecorosas de vida para muchos sectores de la sociedad
42
.
VI. Resolución del problema jurídico.
1. Ahora corresponde enjuiciar la constitucionalidad de los objetos de control. Los actores
alegan que el art. 3 ORACBAST exige licencia municipal para el consumo de bebidas
alcohólicas inferior al 6% en volumen. Pero, el art. 32 inc. 4° LERPCABA establece que la
venta, comercialización y el consumo en lugares públicos es libre, por lo que su consumo no
requiere permiso. Por lo tanto, el precepto impugnado infringe el art. 102 inc. Cn., pues lo
limita, pese a que no tiene el rango de ley formal. Por su parte, el Fiscal también señala que el
consumo de ese tipo de bebidas es normado por una ley de aplicación general, de manera que la
regulación de la comuna es inconstitucional. Finalmente, la autoridad demandada sostiene que
según los arts. 44 y 45 incs. y 3° LMCCCA, el consumo de bebidas alcohólicas en lugares
públicos o privados no autorizados es una contravención, lo cual se aplica a los negocios que
comercializan con esas bebidas. Además, argumenta que existe libertad para la venta y
comercialización de las mencionadas bebidas alcohólicas, pero no para su consumo. Así, este
Tribunal debe determinar si se vulnera la libertad económica (art. 102 inc. Cn.) debido a que el
consumo una de las modalidades de dicha libertad de bebidas alcohólicas de contenido
alcohólico inferior al 6% en volumen está supeditado al otorgamiento de un permiso municipal,
pues, de lo contrario, el consumo está prohibido.
2. En efecto, los Concejos Municipales están habilitados constitucionalmente para crear
ordenanzas (art. 204 ord. 5° Cn.) en las que regulen el funcionamiento de restaurantes, bares,
clubes nocturnos y otros establecimientos similares (art. 4 n° 14 CM). Pero, tales atribuciones
no son ilimitadas, sino que están supeditadas a los contenidos constitucionales, entre ellos la
libertad económica. En ese contexto, la venta, comercialización y consumo de bebidas
alcohólicas como concreciones de dicha libertad son ámbitos regulados y limitados por la
Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas.
Por ello, a partir de una interpretación sistemática de los arts. 29 y 32 LERPCABA permite
42
Sentencia de 13 de diciembre de 2005, inconstitucionalidad 8-2004.
afirmar que la venta y comercialización de bebidas alcohólicas es libre en el territorio nacional,
salvo las regulaciones y limitaciones legales establecidas.
En ese contexto, en primer lugar, existen restricciones vinculadas con la ubicación del
establecimiento comercial. Así, los arts. 29 inc. 1° LERPCABA y 27 letra i LMCCCA prohíben
instalar locales comerciales para tal actividad económica a menos de 200 metros de centros de
establecimientos educativos, militares, policiales, religiosos, de salud, oficinas de gobierno y
espacios de recreación pública. En segundo lugar, se prohíbe la venta [...] de bebidas alcohólicas
en lugares públicos, a partir de las 02:00 horas hasta las 06:00 horas, durante los siete días de la
semana en todo el territorio nacional (art. 32 inc. LERPCABA) y, la venta y distribución
bebidas embriagantes de cualquier naturaleza el día anterior a la elección, el de la votación y el
siguiente, en los términos fijados por el art. 284 del Código Electoral. Y, en tercer lugar, hay una
regulación vinculada con el grado alcohólico. El art. 32 inc. 4° LERPCABA diferencia entre las
bebidas con un contenido alcohólico igual o inferior al 6% y las bebidas con un contenido
alcohólico superior al indicado, pues la venta y comercialización de las primeras es libre. En
cambio, para vender y comercializar las segundas se necesita licencia. Así lo ha interpretado la
jurisprudencia de este Tribunal, pues la distinción en la regulación tiene como finalidad
intervenir administrativamente en el ejercicio de la libertad económica cuando se trate de bebidas
con un contenido alcohólico superior al 6%, las cuales se estiman más dañinas para la salud y
vida de las personas que las bebidas con un contenido alcohólico inferior al reseñado, por lo que
el control estatal respecto a ellas debe ser más intenso
43
.
La diferencia en esta última prohibición es relevante. La ley ha tipificado que [v]ender o
suministrar, cualquier tipo de bebida alcohólica sin contar con los permisos correspondientes para
tal fin es una contravención administrativa (art. 45 inc. 1° LMCCCA). Por ello, lo relevante
radica en que una interpretación irreflexiva de tal disposición legal no tomaría en consideración
que solo se requiere licencia para vender o comercializar las bebidas con un contenido alcohólico
superior al 6%, pues, como se acaba de explicar, la venta y comercialización de las bebidas
alcohólicas con un contenido alcohólico menor o igual al 6% es libre en toda la República (art. 29
inc. 1° LERPCABA).
Por su parte, en principio, el consumo es libre. Sin embargo, se ha limitado de forma
temporal y espacial. En cuanto al primer ámbito, el consumo de bebidas alcohólicas en lugares
43
Sentencia 4 de mayo de 2011, inconstitucionalidad 18-2010.
públicos está prohibido a partir de las 02:00 horas hasta las 06:00 horas (art. 32 incs. 4° y 5°
LERPCABA), entendiéndose como lugar público -todo espacio físico en el que las personas
puedan ingresar, permanecer, circular y salir, sin más restricciones que las establecidas en las
leyes y las que garantizan el orden público; inclusive todo aquel establecimiento donde se
comercialicen o se consuman bebidas alcohólicas (art. 32 incs. 4° y 5° LERPCABA). Por tanto,
el consumo de bebidas alcohólicas independientemente del grado alcohólico en los
establecimientos dedicados a la venta y comercialización de bebidas alcohólicas es libre, salvo la
limitación temporal indicada. En torno al ámbito espacial, el consumo de todo tipo de bebidas
alcohólicas en las estaciones de servicio de combustible o gasolineras está prohibido (art. 29 inc.
2° LERPCABA).
Lo importante de estas consideraciones es advertir que el art. 45 inc. 2° LMCCCA
establece que el establecimiento comercial que sin la autorización correspondiente, tolerare el
consumo en sus instalaciones de cualquier tipo de bebidas alcohólicas será sancionado. Por ello,
la infracción solo configura si el sujeto normativo no cuenta con la licencia para vender y
comercializar bebidas alcohólicas, cuando esta sea necesario, pues, en el contexto normativo
legal relacionado, no se requiere licencia alguna para el consumo de bebidas alcohólicas en
lugares públicos, dado que el legislador solo ha previsto la limitación temporal y espacial antes
descritas.
3. Ahora bien, el art. 3 ORACBAST exige contar con un permiso para que en lugares
públicos puedan consumirse bebidas alcohólicas con un grado inferior al 6%. Esto es así porque
el art. 16 inc. 1° letra b ORACBAST prohíbe el consumo de estas bebidas al interior de los
establecimientos autorizados para su comercialización. Para justificar lo anterior, la autoridad
demandada alega que el precepto objetado tiene cobertura legal (art. 4 n° 4, 7, 8, 14, 21 y 30
CM), pues la medida municipal busca el respeto de los derechos de los demás miembros del
colectivo social, la autorización para la comercialización no incluye su consumo y la Asamblea
Legislativa no exoneró a los propietarios de los establecimientos de la obligación de gestionar y
obtener el permiso municipal. Sin embargo, tales argumentos deben ser rechazados por las
siguientes razones.
En primer lugar, el argumento del Concejo Municipal del Santa Tecla sobre la
coexistencia del libre ejercicio de la iniciativa privada y del bienestar general de la población del
municipio puede ser reducido al absurdo. Si se acepta que debe regularse el consumo de bebidas
con un menor grado de volumen alcohólico menor o igual al 6%, debe aceptarse también la
regulación del consumo de bebidas con un grado alcohólico superior al indicado. De lo contrario,
la ingesta de estas bebidas sería libre en todo el municipio. Esto refleja el carácter selectivo de la
tesis sostenida por la autoridad demandada. En tal contexto, si bien las bebidas alcohólicas en
mismas no generan daños independiente de su grado de alcohol, se advierte que las
externalidades negativas o efectos nocivos en los bienes jurídicos de la población se produce por
la falta de moderación, abuso o exceso en su consumo
44
. Ello refuerza lo inaceptable de exigir
permiso para el consumo de las bebidas con menor grado alcohólico, pero no para las de un
mayor grado alcohólico.
En segundo lugar, las atribuciones normativas de los concejos municipales no pueden
desvincularse de los parámetros normativos contenidos en otras leyes afines a la materia. Esto es
así porque se enmarcan dentro del mismo orden jurídico. Si la autoridad demandada fundamenta
su decisión en la atribución de regular el funcionamiento de restaurantes, bares, clubes nocturnos
y otros establecimientos similares (art. 4 n° 14 CM), también debe aceptar que la ley no puede
aislarse del contenido de otras leyes. Y en ese sentido, esta Sala ya ha explicado que en lo que a
bebidas alcohólicas se refiere, la competencia municipal debe considerar lo previsto en la Ley
Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas
45
.
En tercer lugar, la ley citada dispone que el consumo de estas bebidas es libre, pues solo
está prohibido durante ciertas horas del día y en las gasolineras durante todo el día (arts. 29
inc. 2° y 32 inc. 4°). Entonces, a diferencia de lo que afirma la autoridad demandada la ley no
requiere de un permiso o licencia para el consumo de bebidas alcohólicas, independientemente
del grado alcohólico. Por consiguiente, esta Sala entiende que la normativa emitida por el Órgano
Legislativo, quien tiene la función democrática de configurar los derechos fundamentales (arts.
121 y 246 inc. 1° Cn.), permite el consumo libre y, consecuentemente, no exige una licencia o
permiso para el consumo de bebidas alcohólicas.
En cuarto lugar, se advierte que la regulación hecha por el art. 3 ORACBAST se
contrapone a la libertad configurada por el Órgano Legislativo. Dicho contraste normativo se
vuelve más claro al observar la incompatibilidad prevista entre el art. 32 inc. 4° LERPCABA y el
art. 16 inc. 1° letra b ORACBAST. Acá los preceptos municipales cuestionados alteran la libertad
del consumo de bebidas alcohólicas establecida por la Asamblea Legislativa, sin que exista un fin
constitucionalmente legítimo para ello. En esencia, la modificación supone la prohibición y un
44
Sentencia de 18 de septiembre de 2015, inconstitucionalidad 34-2012.
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Sentencia de 19 de septiembre de 2014, inconstitucionalidad 58 -2010.
eventual condicionamiento de una libertad dispuesta por el legislador para el consumo de bebidas
alcohólicas con un grado inferior al 6% en lugares públicos. Es decir, los arts. 3 y 16 inc. 1° letra
b ORACBAST conllevan una limitación a la libertad económica, en relación con el consumo de
bebidas alcohólicas, pues prohíben y condicionan su consumo mediante un instrumento distinto a
la ley formal, que es la única fuente normativa habilitada para limitar los derechos
fundamentales. En consecuencia, deben declararse inconstitucionales los arts. 3 y 16 inc. 1° letra
b ORACBAST, por establecer límites sobre el derecho a la libertad económica (102 inc. 1° Cn.).
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas
y arts. 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador, esta Sala FALLA:
1. D. inconstitucional, de modo general y obligatorio, el artículo 3 de la
Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas
del Municipio de Santa Tecla, porque infringe el artículo 102 inciso de la Constitución, ya que
mediante un instrumento normativo distinto a la ley formal se restringe la libertad económica
prevista por el legislador en relación con el consumo de bebidas alcohólicas.
2. D. inconstitucional por conexión, de modo general y obligatorio, el artículo 16
inciso 1° letra b de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de
Bebidas Alcohólicas del Municipio de Santa Tecla, porque infringe el artículo 102 inciso 1° de la
Constitución, por ser una normativa conexa a la inconstitucionalidad declarada.
3. Notifíquese la presente sentencia a todos los intervinientes.
4. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a
esta fecha, debiendo remitirse una copia al Director de dicho ente oficial.
““““----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
--------DUEÑAS--------J.A.P.J.S.M.N.G.-------
---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------
-------R.A.G.B.----SECRETARIO------RUBRICADAS--------
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------”““

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