Sentencia Nº 259-2012 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 05-01-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 05 Enero 2022 |
| Número de sentencia | 259-2012 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
259-2012
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del día cinco de enero de dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por RACE,
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia RACE, S.A. DE C.V., por
medio de su representante legal, señor CECA, y de su apoderado general judicial, licenciado
E.F.A.T., contra el Jefe del Departamento de Fiscalización y la Comisión
de Apelaciones, ambos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de
los actos administrativos siguientes.
A) La resolución emitida por el jefe del Departamento de Fiscalización de la Alcaldía
Municipal de San Salvador, a las catorce horas cincuenta minutos del veintidós de agosto de dos
mil once, que sancionó a la demandante por la cantidad total de tres mil cuatrocientos veintiocho
dólares con cincuenta y ocho centavos de dólar ($3,428.58), porque no suministró información
requerida por el aludido departamento, correspondiente a los ejercicios de dos mil siete, dos mil
ocho y dos mil nueve, de conformidad con el artículo 67 ordinal 1º de la Ley General Tributaria
Municipal.
B) La resolución pronunciada por la Comisión de Apelaciones de la Alcaldía Municipal de
San Salvador, a las ocho horas cincuenta y cinco minutos del quince de diciembre de dos mil
once, que declaró improponible un escrito presentado por la demandante, por medio del cual
solicitó una prórroga para presentar una información y ordenó archivar las diligencias.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; como autoridad
demandada, el Jefe de la Unidad de Fiscalización Tributaria y la Comisión de Apelaciones,
ambos de la Alcaldía Municipal de San Salvador; y, el Fiscal General de la República, por medio
de la agente auxiliar y delegada, licenciada A.R.C. de P..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Debido a la escasa descripción de los hechos vertidos en la demanda (de folios 1 al 3) y
su aclaración (folios 18 al 20), esta Sala señala, a partir de los documentos agregados en el sub
júdice, que la actora es de nacionalidad salvadoreña, su finalidad principal es «el ejercicio de la
industria, el comercio, la agricultura y la ganadería en general (…)» (folio 6 frente), y su
domicilio es San Salvador.
La sociedad actora fue objeto de una fiscalización pues, como describe a folio 18 vuelto,
por medio del auto de designación emitido por la Administración Tributaria de San Salvador el
veintiuno de septiembre de dos mil diez, el auditor designado, licenciado MAA, solicitó cierta
información y documentación, en original y fotocopia, correspondiente a los ejercicios
comprendidos de dos mil siete a dos mil nueve.
Posterior al auto de designación, señala la demandante, el Departamento de Fiscalización
demandado emitió, el diecisiete de febrero de dos mil once, el informe de fiscalización donde se
concluye que debía sancionarse a la actora por no suministrar la información requerida en la
fiscalización, con una multa hasta por la cantidad de un mil ciento cuarenta y dos dólares con
ochenta y seis centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($1,142.86), por cada uno de
los ejercicios de dos mil siete a dos mil nueve.
Indica la demandante que el veinticuatro de mayo de dos mil once presentó la información
requerida y, hasta, prueba de descargo consistente en copias de (i) las declaraciones de impuestos
municipales y del impuesto sobre la renta, correspondiente a los ejercicios de dos mil siete a dos
mil nueve; (ii) estados financieros (balances generales y estados de resultados) debidamente
auditados al treinta y uno de diciembre de dos mil siete a dos mil nueve; y, (iii) folios del libro
mayor de diciembre de dos mil nueve.
Posteriormente, señala la demandante, el aludido Jefe del Departamento de Fiscalización,
por medio de la resolución de apertura a pruebas del veinticinco de mayo de dos mil once, abrió
a pruebas por el plazo de quince días para que la actora ejerciera su derecho de defensa y, un día
después, se admitió la prueba descrita en el párrafo supra presentada; a la vez, se solicitó a la
demandante la siguiente información: (i) su nómina de accionistas, correspondiente a los
ejercicios comprendidos de dos mil siete a dos mil nueve; (ii) licencia de funcionamiento; (iii)
estados financieros (balance general y estado de resultados) debidamente inscritos con sus
respectivos anexos, correspondientes a los referidos ejercicios fiscales; (iv) libro legal de estados
financieros de esos ejercicios; y, (v) folios del libro legal mayor con registro a los meses de
diciembre de dos mil siete y dos mil ocho.
Indica la actora que, sin otro trámite, el jefe demandado, por medio de la primera de las
resoluciones impugnadas, que fue notificada el veintinueve de agosto de dos mil once, decidió
aplicar a la cuenta con Código de Actividad Económica ***-02-00-00-*** la multa por no
suministrar la información requerida por el Departamento de Fiscalización de la Alcaldía
Municipal de San Salvador, para cada uno de los ejercicios de dos mil siete, dos mil ocho y dos
mil nueve, hasta por un monto de tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con cincuenta y ocho
centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($3.428.58).
Manifiesta la actora que el mismo día de notificación del primer acto impugnado,
presentó un escrito a la Alcaldía Municipal de San Salvador en el que explicó «que no disponía
de dicha información y documentación requerida por razones fuera de su control, por tanto
solicitamos ampliación del plazo o prorroga (sic) en la presentación de dicha información, ya
que por razones de fuerza mayor y fuera de control de mi representada, la información y
documentación requerida, debería elaborarse nuevamente, y el plazo para presentar la
información no era suficiente» (folio 19 frente y vuelto).
Luego de la anterior petición, puntualiza la demandante, la Comisión de Apelaciones de la
Alcaldía de San Salvador, por medio del segundo acto administrativo impugnado, resolvió «a)
Declarar improponible el escrito presentado por el suscrito de fecha 29 de agosto de 2011; y, b)
Archivar las respectivas diligencias» (folio 19 vuelto).
Por último, indica la sociedad actora que la razón principal para la improponibilidad
decretada fue que el escrito, presentado el veintinueve de agosto de dos mil once, no reunió los
requisitos de un escrito de interposición del recurso de apelación.
II. La sociedad actora señala, en su escrito de aclaración de folios 18 al 20 mediante el
cual modifica su pretensión respecto al escrito de demanda de folios 1 al 3, que la Administración
Tributaria Municipal de San Salvador demandada le transgredió el derecho de defensa, porque el
trámite que debió de seguirse con la presentación del escrito del veintinueve de agosto de dos mil
once, era el de apelación y, en todo caso, debió prevenirse si es que no se cumplió con algún
requisito formal para su admisión,
III. Por medio del auto de las ocho horas cincuenta y un minutos del treinta de noviembre
de dos mil doce (folio 21), y de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del
catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número
doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente; se admitió la demanda y se tuvo por parte a la sociedad demandante, por
medio de su representante legal, señor CECA.
Además, en el auto relacionado, se requirió de las autoridades demandadas, conforme con
el artículo 20 de la LJCA, que informaran sobre la existencia de los actos administrativos que se
les atribuyen, remitir el expediente administrativo y se suspendieron provisionalmente los efectos
de los actos administrativos controvertidos en el sentido que mientras se tramitara el presente
proceso, no se podría hacer efectivo el cobro de la deuda tributaria municipal.
Las autoridades demandadas, por medio del escrito presentado el doce de marzo de dos
mil trece (folios 25 y 26), contestaron el informe requerido y confirmaron la existencia de los
actos administrativos impugnados.
A través de la resolución de las ocho horas cincuenta y seis minutos del ocho de abril de
dos mil trece (folio 35), además de requerir de las autoridades demandadas el informe que exige
el artículo 24 de la LJCA, y de ordenar notificar la existencia de este proceso al Fiscal General de
la República, se confirmó la medida cautelar decretada en el auto de las ocho horas cincuenta y
un minutos del treinta de noviembre de dos mil doce (folio 21), y se acusó de recibido las dos
piezas del expediente administrativo agregado por las autoridades por medio del escrito
presentado el dieciocho de marzo de dos mil trece (folio 33).
Las autoridades demandadas, por medio del escrito presentado el dieciséis de julio de dos
mil catorce (folios 43 al 46), presentaron el informe justificativo requerido.
Posteriormente, este Tribunal, mediante el auto de las ocho horas cuarenta y siete minutos
del doce de agosto de dos mil catorce (folio 47), abrió a pruebas el proceso por el plazo de ley.
Tanto las autoridades demandadas como la parte actora hicieron uso de ese plazo
probatorio y ofrecieron, por medio de los escritos presentados el siete de enero de dos mil quince
(folios 53 y 54), y el trece del mismo mes y año (folios 69 y 70), respectivamente, la prueba
documental que consta en original en el expediente administrativo presentado por las autoridades
demandadas, por medio del escrito de folio 33.
Finalmente, por medio del auto de las ocho horas diecinueve minutos del dieciséis de
febrero de dos mil quince (folio 89), se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la
LJCA, con los siguientes resultados.
La parte actora, por medio del escrito presentado el treinta y uno de julio de dos mil
quince (folios 91 al 94), cumplió el traslado conferido.
Las autoridades demandadas, también cumplieron con el traslado requerido.
Por su parte, el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar y delegada,
licenciada A.R..C. de P., y con el escrito presentado el diecisiete de noviembre
de dos mil quince (folios 109 al 112), luego de hacer una descripción tanto de los actos
administrativos impugnados como de la pretensión y transcripción y análisis de normas
constitucionales e infraconstitucionales, manifestó: «Por lo tanto, la resolución pronunciada a
las catorce horas con cincuenta minutos del día veintidós de agosto del año dos mil once, por el
Jefe (sic) del Departamento de Fiscalización de la Gerencia Financiera de la Alcaldía Municipal
de San Salvador, y la resolución pronunciada por la Comisión de Apelaciones de la Alcaldía de
San Salvador, a las ocho horas con cincuenta y cinco minutos del día quince de diciembre de dos
mil trece, se encuentran apegadas a Derecho».
IV. Expuestas las actuaciones del curso del presente proceso, esta Sala debe emitir la
decisión que conforme a derecho corresponde, sobre la controversia planteada.
A..D. de las pretensiones
1. La sociedad actora, en la demandada agregada a folios 1 al 3 y en ocasión de
fundamentar la causa petendi de su pretensión, manifestó: «El derecho protegido que se
considera violado es el derecho de audiencia, el derecho de respuesta determinados en los
artículos 11 y 18, respectivamente, de la Constitución. Al igual que el artículo 123 y 67 ordinal
primero de la Ley General Tributaria Municipal. Las referidas disposiciones han sido
vulneradas por la autoridad demandada, concretizando así una afectación específica en la esfera
jurídica de legalidad contenido en el Art. 86 inciso 3º Constitución y los principios sustanciales
de legalidad, igualdad jurídica y razonabilidad que debe informar al procedimiento
administrativo, al interpretar erróneamente las peticiones de mi representada y privarla de los
recursos que la ley le otorga (…) El acto administrativo que se impugna, es el emitido por la
Comisión de Apelaciones de la Alcaldía Municipal de San Salvador, delegada del Consejo (sic)
Municipal de esa comuna (…) por medio del cual se violan los artículos 11 y 18,
respectivamente, de la Constitución. Al igual que el articulo (sic) 123 y 67 ordinal primero de la
escrito de fecha veintinueve de agosto de dos mil once, suscrito por mi persona en mi carácter de
representante legal de Race, S.A. de C.V., interpuse recurso de apelación, relativas a la
aplicación de multas, en perjuicio de mi representada (…)».
La referida sociedad modificó la causa petendi por medio del escrito presentado el nueve
de noviembre de dos mil doce (folios 18 al 20) y, al respecto, describe que la Comisión de
Apelaciones demandada, por medio del segundo de los actos impugnados, resolvió que la
petición del veintinueve de agosto de dos mil once «no reunía los requisitos de un escrito de
interposición del recurso de apelación. Sin embargo los mismos argumentos y fundamentos
contenidos en dicha resolución, demuestran y respaldan, el análisis erróneo que la Comisión de
Apelaciones, efectúa al escrito presentado el 29 de agosto de 2011. Ya que el mismo contenía la
mayoría de los elementos que esa honorable Sala ha sostenido en diferentes oportunidades, que
los recursos son los instrumentos que la ley provee para la impugnación de las resoluciones
administrativas, a efecto de subsanar los errores de fondo o de forma en que se hayan incurrido
al dictarlas. Constituyen, una garantía para los afectados por las actuaciones de la
Administración. Por tanto de forma general se exija, que de la resolución de que se trate sea
recurrible, que el administrado se encuentre legitimado expresando de forma escrita los
agravios, presentado ante el órgano competente y en plazo estipulado por la ley. Del análisis del
escrito, tantas veces mencionado, de fecha 29 de agosto de 2011, se concluye que este cumple los
requisitos necesarios para ser considerado un escrito de interposición del recurso de apelación
correspondiente. En todo caso, concluyendo la comisión de apelaciones, la ausencia de algún
requisito, era procedente, para efectos de protección de la esfera legal del administrados,
prevenirle a éste en el sentido de cumplir el requisito faltante, previo a declararlo improponible,
y de esa manera no violentarle su derecho a la defensa. Ya que al declararlo improponible y
archivar las diligencias, la Comisión de Apelaciones, da por finalizado el procedimiento en sede
administrativa negándole al administrado el acceso al procedimiento administrativo
correspondiente».
Nuevamente la parte actora pretende, por medio del escrito de alegaciones finales
presentado el uno de julio de dos mil quince (folios 91 al 94), modificar la descrita pretensión en
el sentido de reiterar la causa petendi expuesta en la demanda (la intención del referido escrito
del veintinueve de agosto de dos mil once no fue la impugnación, vía recurso de apelación, del
primer acto demandado) y, hasta adiciona nuevas pretensiones: (i) la errónea aplicación del
artículo 112 de la Ley General Tributaria Municipal (LGTM); y, (ii) la ilegal adecuación de la
supuesta conducta infractora en el supuesto hipotético regulado en el artículo 67 ordinal 1º de la
LGTM.
2. Por su parte, las autoridades demandadas justifican la legalidad de los actos
administrativos impugnados pues afirman que «(…) la Sociedad (sic) RACE S. A. de C...V. el día
treinta y uno de agosto de dos mil once, presentó en la Secretaría Municipal, un escrito, en el
que solicitó la ampliación del plazo para reconstruir la información requerida por el
Departamento de Fiscalización de la Gerencia Financiera y entregarla lo antes posible; es decir
que solicitaba prorroga (sic) en el Proceso de Fiscalización (sic), que concluyó con la resolución
de fecha veintidós de agosto de dos mil once (o sea fuera del plazo señalado para presentar la
documentación requerida); no existiendo por lo tanto presentado un recurso de apelación a lo
resuelto por el Departamento de Fiscalización, como lo requiere el artículo 123 de la Ley
General Tributaria Municipal; en consecuencia la Comisión de Apelaciones, consideró que esta
petición era improponible, por tratarse de una etapa procesal que ya había concluido dentro del
Proceso de Fiscalización (sic) (…) Por lo que se concluye que lo resuelto por el Departamento
de Fiscalización de la Gerencia Financiera y la Comisión de Apelaciones de la Alcaldía
Municipal de San Salvador, están revestido (sic) de legalidad; no existiendo por lo tanto las
infracciones a los derechos de audiencia y respuesta determinados en los artículos 11 y 18 de la
Constitución, como lo sostiene la parte actora, ni a los artículos 123 y 67 ordinal 1º de la Ley
General Tributaria Municipal alegados» (folios 44 y 45).
3. Establecidas las posturas jurídicas de las partes, esta Sala considera (i) delimitar las
pretensiones y establecer la oportunidad procesal para su proposición para, de ahí, resolver si (ii)
se cumplen los presupuestos procesales para considerar si el aludido escrito del veintinueve de
agosto de dos mil once, presentado por la demandante ante la Administración Tributaria
Municipal demandada, reúne los requisitos para considerarlo como una petición de apelación; y,
en su caso, (iii) si las actuaciones de la Administración Tributaria Municipal demandadas son
legales.
B. Oportunidad de alegación de las pretensiones y sus delimitaciones
1. El diseño del proceso contencioso administrativo se articula sobre una serie de garantías
y principios de orden constitucional que permiten su desarrollo equilibrado e igualitario para las
partes.
Conforme con el principio de contradicción y bilateralidad del proceso, toda posición o
argumento jurídico vertido por una de las partes —para sustentar la pretensión o defensa, según
corresponda— debe someterse a la refutación jurídica de la contraparte. Esto es así, puesto que,
por aplicación del principio de igualdad procesal, las partes deben tener las mismas
oportunidades para requerir la tutela de un derecho, probar los fundamentos que lo sustentan y, en
su caso, ejercer una contención jurídica contra cualquier reclamación litigiosa.
Empero, debe aclararse que tales oportunidades procesales no están libradas al arbitrio o
libre disposición de las partes. El proceso contencioso administrativo está compuesto de una
serie de fases que contienen, cada una, actos propios e irrepetibles en etapas posteriores o
diferentes.
En este orden de ideas, conforme con el principio de preclusión procesal, las partes
pierden o ven extinguida una facultad procesal para actuar cuando esta no fue ejercida en tiempo,
es decir, en la fase del proceso destinada para ello. El fundamento de tal principio se encuentra en
el orden consecutivo del proceso, categoría que alude a la especial disposición en que se han de
desarrollar los actos procesales. Debe precisarse que tal orden requiere una consecución idónea,
equilibrada e igualitaria para las partes. Así, el proceso supone un orden de actividad
fundamentado en razones o valores jurídicos propios de un Estado constitucional de derecho.
Ahora bien, en lo que importa al presente caso, las pretensiones expuestas por la
demandante por primera vez en el escrito presentado el treinta y uno de julio de dos mil quince
(en ocasión de evacuar las alegaciones finales que regula el legislador en el artículo 28 de la
planteada en el escrito de aclaración agregado a folios 18 al 20; (ii) la errónea aplicación de la
Administración Tributaria Municipal demandada, del artículo 112 de la Ley General Tributaria
Municipal (LGTM); y, (iii) la ilegal adecuación por parte de las autoridades demandadas, de la
supuesta conducta infractora en el supuesto hipotético regulado en el artículo 67 ordinal 1º de la
LGTM; han sido planteadas en la etapa final del presente proceso, concretamente, dentro
del plazo procesal para contestar los traslados, tal como consta en la resolución de las ocho
horas diecinueve minutos del dieciséis de febrero de dos mil quince (folio 89); es decir, justo
antes de emitirse la sentencia.
De ahí que la oportunidad procesal que la actora ha utilizado para plantear nuevas
pretensiones, se ha circunscrito a la fase procesal de las alegaciones finales.
Concluida la etapa procesal de la presentación del informe justificativo de legalidad que
existiendo posibilidad para las partes de argumentar, justificar o aclarar sus pretensiones.
De ahí que, en el presente caso, el apoderado de RACE, S.A. DE C.V., abogado E..
.F.A.T., no cuenta con una oportunidad válida para introducir al debate nuevas
pretensiones consistentes en modificar la pretensión primigenia, la errónea aplicación del artículo
112 de la LGTM y la ilegal adecuación de la supuesta conducta infractora en el supuesto
hipotético regulado en el artículo 67 ordinal 1º de la LGTM, (alegatos esgrimidos en las
alegaciones finales).
Admitir las nuevas pretensiones planteadas, para su eventual valoración, significaría
quebrantar el principio de preclusión en favor de la parte actora, sujeto procesal para quien en
particular, legalmente, ha precluido su oportunidad de esgrimir argumentos de derecho a su favor.
Además, constituiría una flagrante violación a los principios de contradicción, bilateralidad del
proceso e igualdad procesal, puesto que la parte demandada no cuenta con una oportunidad para
ejercer una defensa jurídica contra los argumentos planteados —vulnerándose, coetáneamente, el
principio de imparcialidad—.
En conclusión, las pretensiones vertidas por la demandante en el escrito de folios 91 al 94,
consistentes en (i) la modificación de la pretensión planteada en el escrito de aclaración agregado
a folios 18 al 20; (ii) la errónea aplicación de la Administración Tributaria Municipal demandada,
parte de las autoridades demandadas, de la supuesta conducta infractora en el supuesto hipotético
regulado en el artículo 67 ordinal 1º de la LGTM; no serán objeto de valoración.
De ahí, la única pretensión que esta Sala deberá conocer es la expuesta en el escrito de
aclaración presentado por la actora el nueve de noviembre de dos mil doce (folios 18 al 20),
consistente en la supuesta ilegalidad de la improponibilidad del escrito del veintinueve de agosto
de dos mil once, presentado ante la Administración Tributaria Municipal de San Salvador pues,
considera la sociedad demandante, debió resolverse en un procedimiento de apelación o, si se
considera que el referido escrito no reunía algún requisito legal, debió hacerse una prevención
para su subsanación.
2. Delimitación de la pretensión
La pretensión de la parte actora, como ya se expuso, se limita a señalar que la
Administración Tributaria Municipal demandada no tramitó el recurso de apelación que, según su
entender, se inició con la interposición del escrito del veintinueve de agosto de dos mil once o, en
caso, que el referido escrito hubiese adolecido de algún incumplimiento, debió prevenírsele para
su subsanación.
Esta Sala es del entender, de la escasa argumentación de la actora, que la pretensión va
encaminada a tutelar el derecho de recurrir y la interpretación in dubio pro recurso de los
requisitos para acceder al medio impugnativo. Específicamente, como derecho fundamental que
la demandante pretende su tutela es el derecho a la protección no jurisdiccional en su
manifestación al derecho de recurrir; delimitación de la pretensión que se realiza con base en la
facultad que confiere el artículo 218 inciso 3° del Código Procesal Civil y M., norma de
aplicación supletoria de conformidad con el artículo 53 de la LJCA derogada, que regula: «Sin
alterar la pretensión, y con respeto a los hechos alegados por las partes como base de sus causas
de pedir, el juzgador podrá emplear los fundamentos de derecho o las normas jurídicas que
considere más adecuadas al caso, aunque no hubieran sido invocados por las partes».
Pues bien, la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en la sentencia del doce de
noviembre de dos mil doce, pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad de referencia 40-
2009, ha manifestado que el derecho a la protección jurisdiccional (que también es de aplicación
al ámbito administrativo como derecho a la protección no jurisdiccional), regulado en el artículo
2 inc. 1° de la Constitución) se ha instituido para permitir la eficacia de los derechos
fundamentales integrantes de la esfera jurídica de la persona, al permitirle reclamar válidamente
frente a actos particulares y estatales que atenten contra tales derechos y a través del instrumento
hetero o autocompositivo diseñado con tal finalidad: el proceso jurisdiccional o el procedimiento
administrativo en todas sus instancias y en todos sus grados de conocimiento
La aludida Sala ha establecido las cuatro manifestaciones del derecho a la protección
jurisdiccional y no jurisdiccional, a saber: (a) el acceso a la jurisdicción; (b) el proceso
constitucionalmente configurado o debido proceso; (c) el derecho a una resolución de fondo
motivada y congruente; y, (d) el derecho a la ejecución de las resoluciones.
Para el sub júdice, interesa destacar una manifestación aún más específica dentro del
proceso constitucionalmente configurado que también abarca al procedimiento administrativo: el
derecho de acceso a los medios impugnativos o derecho a recurrir.
Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad del veintiocho de mayo de dos mil uno,
en el proceso de referencia 4-99, el derecho a recurrir implica que, al consagrarse en la ley un
determinado medio impugnativo, debe permitirse al agraviado el acceso a la posibilidad de un
segundo examen de la cuestión.
En la referida sentencia del proceso 40-2009, la Sala de lo Constitucional delimitó los
alcances del derecho de recurrir, a saber: (a) que una vez instituido el recurso adquiere
connotación constitucional, por lo que los presupuestos para su admisión deberán ser
interpretados de modo favorable a su procedencia (in dubio pro recurso); (b) que el legislador no
podrá regular el recurso en contra de los derechos y principios constitucionales; (c) que si la ley
configura el proceso como de única instancia, la inexistencia legal de un recurso, en modo alguno
vulneraría preceptos constitucionales, siempre y cuando esta limitación sea evidentemente
objetiva, esto es, proporcional y razonable en relación con la naturaleza del caso, la urgencia del
objeto del proceso, las posibilidades de dispendio jurisdiccional y la menor complejidad del
asunto.
Es importante destacar que los derechos fundamentales, como el caso del derecho a
recurrir, están sujetos a límites pues su ejercicio no es absoluto, y por ello el legislador puede
prever limitaciones y condiciones para su ejercicio dentro del parámetro de la razonabilidad y
proporcionalidad.
Por ello, juega un papel muy importante para la configuración de los medios
impugnativos, la libertad de configuración del legislador, el cual mediante sus márgenes
estructurales de acción puede establecer los procedimientos o reglas procedimentales que han de
seguirse en determinados procedimientos administrativos.
Por su parte, esta Sala, en la sentencia de las nueve horas quince minutos del día diecisiete
de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en el proceso con referencia 27-T-99,
manifestó: «Así, la nota característica de los recursos administrativos es su finalidad
impugnatoria, consistente en obtener la modificación o revocación de actos preexistentes que el
administrado considere contrarios a Derecho y, por ende, le causen agravio (lesionando así sus
derechos). Esto le distingue de cualquier otro tipo de petición dirigida a la Administración».
El legislador también, en el artículo 123 de la LGTM, ha establecido los requisitos que el
particular debe cumplir para acceder al derecho de recurrir al medio de impugnación de
apelación: (a) su interposición deberá hacerse ante el funcionario que haya emitido el acto de
gravamen; y, (b) deberá presentarse dentro del plazo de tres días después de la notificación del
acto de gravamen.
En definitiva, esta Sala considera que son dos los requisitos esenciales e ineludibles que el
administrado debe cumplir para poder acceder al recurso de apelación: (a) el requisito temporal
que, de no cumplirse, se presumirá la aquiescencia del acto de gravamen por parte del
administrado; y, conforme a la jurisprudencia del referido proceso 27-T-99, (b) la existencia del
agravio del acto impugnado en la esfera jurídica del recurrente que, de no cumplirse y explicarse
debidamente, haría presumir la existencia de cualquier otra petición diferente a la de
impugnación. Además, la existencia y fundamentación del agravio es un elemento indispensable
para legitimar procedimentalmente al sujeto agraviado en el procedimiento de apelación.
En definitiva, la única pretensión expuesta por RACE, S.A. DE C.V. se limita a tutelar el
derecho a recurrir, como manifestación del derecho fundamental del derecho a la protección no
jurisdiccional regulada en el artículo 2 de la Constitución, porque la Administración Tributaria
Municipal de San Salvador, al declarar la improponibilidad del escrito del veintinueve de agosto
de dos mil nueve, le negó el acceso al procedimiento de apelación regulado en el artículo 123 de
la LGTM, por hacer una interpretación restrictiva de los requisitos legales para su acceso.
C. Resolución de la pretensión
Con base a las consideraciones expuestas, esta Sala conocerá si es procedente la
pretensión de la parte actora. Para tal efecto, se describirá lo acaecido en sede administrativa,
para contrastarlo con el cumplimiento de los requisitos y, de ahí, concluir si el escrito del
veintinueve de agosto de dos mil once reúne los requisitos pertinentes para determinar si se trata
de un escrito de apelación.
1. De la lectura del expediente administrativo se hace constar lo siguiente.
(i) La Administración Tributaria Municipal de San Salvador, por medio del Jefe del
Departamento de Fiscalización, inició un procedimiento de fiscalización por medio del auto de
designación de auditor de referencia ********6, del veintiuno de septiembre de dos mil diez
(folio 7 del expediente administrativo).
En ese auto de designación, se autorizó al licenciado MAA, miembro del cuerpo de
auditores de la referida municipalidad, para que verificara el cumplimiento de las obligaciones
tributarias de RACE, S.A. DE C.V., correspondientes a los ejercicios fiscales de dos mil siete,
dos mil ocho y dos mil nueve.
Por medio del referido auto de designación de auditor, se requirió de la aludida sociedad
que presentara la fotocopia de la escritura de constitución y la credencial vigente del
nombramiento de representante legal; nómina de accionistas correspondientes a los ejercicios
fiscalizados y la de dos mil diez; y, para cada uno de los ejercicios fiscales investigados, las
declaraciones de los impuestos municipales, estados financieros debidamente auditados e
inscritos, folios del libro de estados financieros y del libro mayor.
(ii) La información fue requerida, por primera vez, a la sociedad fiscalizada el diecisiete
de diciembre de dos mil diez (según consta en el acta de notificación de folios 8 del expediente
administrativo), la que, nuevamente, fue requerida por el Jefe del Departamento de Fiscalización,
por medio de la resolución emitida el seis de enero de dos mil once (folios 9 del referido
expediente).
(iii) No obstante los requerimientos hechos, la sociedad fiscalizada no proporcionó la
nómina de accionistas por cada uno de los ejercicios fiscalizados, la licencia de funcionamiento,
la declaración municipal de dos mil nueve, ni estados financieros (balance general y estados de
resultados), correspondientes a todos los ejercicios investigados, folio de libro legal de estados
financieros y del libro legal mayor.
La anterior omisión la hizo constar el auditor designado en el informe de auditoría del
diecisiete de febrero de dos mil once (folio 48 del expediente administrativo) y, en el mismo,
recomendó aplicar la multa por la cantidad total de tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con
cincuenta y ocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($3,428.58).
(iv) El procedimiento de fiscalización y de determinación oficiosa de la obligación
tributaria municipal concluyó por medio de la resolución emitida por el Jefe del Departamento de
Fiscalización, a las catorce horas con cincuenta minutos del veintidós de agosto de dos mil once
(primer acto administrativo impugnado agregado a folios 75 del expediente administrativo).
En la referida resolución, el mencionado funcionario homologó el informe de auditoría
relacionado en el romano que antecede y, por ende, sancionó a la sociedad demandante por la
cantidad total de tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con cincuenta y ocho centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($3,428.58), porque no proporcionó la documentación
relacionada en el romano iii.
(v) La anterior resolución se le hizo saber a la demandante el veintinueve de agosto
de dos mil once, según consta a folios 76 del mismo expediente administrativo.
(vi) La sociedad actora, posterior a la resolución sancionadora, presentó un escrito de
fecha veintinueve de agosto de dos mil once (folio 1 del expediente administrativo) dirigido a la
Alcaldía Municipal de San Salvador.
El mencionado escrito fue recibido por la Administración Tributaria Municipal de San
Salvador el treinta y uno de agosto de dos mil once, según consta en la razón de recibido
sobrepuesta en el mismo escrito.
El representante legal de la sociedad RACE, S.A. de C.V., en el aludido escrito,
manifestó: «El día 29 de Agosto de 2011, fue entregada en las oficinas de RACE, S.A. DE C.V.,
una resolución donde imponen una multa de $3,428.58; explicando que se debe a no presentar la
información que nos solicitaron anteriormente. En su momento se presentó lo que estaba a
nuestro alcance y se habló con la persona encargada de la fiscalización, indicandole (sic) que el
contador se desapareció y por lo tanto no tenemos la información completa referente a los años
2007, 2008 y 2009. Por tal razón, se expuso que no podíamos cumplir con los tiempos
establecidos de parte de la Alcaldía Municipal de San Salvador, por lo que solicitamos una
ampliación del plazo para reconstruir la información y entregarla lo antes posible, actualmente
estamos trabajando en esa reconstrucción. Tomando en cuenta lo antes mencionado, solicito a
ustedes, con todo respeto, otorguen una prorroga (sic) para entregar la información, ya que
estamos trabajando en reunirla y entregarles todo como lo han solicitado; nuestra proyeccion
(sic) como empresa es finalizar la reconstrucción antes del 20 de septiembre del presentea (sic)
año, para entregarles toda la información requerida en esa fecha. Esperando que tomen en
cuenta la situación de la sociedad Race, S.A. de C.V.» (el resaltado y subrayado son propios).
(vii) Sin otro trámite, la Comisión de Apelaciones de la Alcaldía Municipal de San
Salvador, por medio de la resolución de las ocho horas cincuenta y cinco minutos del quince de
diciembre de dos mil once (segundo acto administrativo impugnado que corre agregado a folios
22 y 23 de expediente administrativo), declaró «improponible el escrito presentado por el señor
CECA», representante legal de RACE, S.A. DE C.V. el treinta y uno de agosto de dos mil
once y, a la vez, ordenó el archivo de las diligencias.
La referida comisión consideró, en la anterior resolución, que la petición de la actora «se
refiere a un proceso de fiscalización iniciado por el Departamento de Fiscalización de esta
Municipalidad; el contribuyente [RACE, S.A. DE C.V.] solicita una ampliación de plazo para
reconstruir la información y entregarla lo antes posible, ya que están trabajando en unirla y
entregarla como se ha solicitado (…)». Por ello, con base a lo transcrito, doctrina y
jurisprudencia citada, la comisión manifestó que la petición «resulta en este caso improponible la
petición del señor CECA, por no apegarse a los supuestos que establece el artículo mencionado
[123 de la LGTM] careciendo de los requisitos de fondo necesarios, para darle trámite como
recurso (…) Del escrito presentado se desprende que el contribuyente no menciona el recurso
admisible y reglado en la normativa municipal; se solicita al Concejo Municipal prórroga para
entregar información solicitada, advirtiendo al contribuyente del cumplimiento de leyes y
ordenanzas municipales a las cuales debe regirse para cumplir con sus obligaciones tributarias y
no invocando ningún medio impugnativo, resulta en este caso improponible la petición realizada,
por no apegarse a los supuestos que establecen las normas legales mencionadas, careciendo de
los requisitos de fondo necesarios para darle trámite como recurso, ya que de existir
inconformidad con alguna providencia emitida por la municipalidad o por los funcionarios
delegados, el Concejo solo puede conocer por los medios impugnativos establecidos».
2. De lo transcrito se concluye que: (i) la demandante presentó la petición del veintinueve
de agosto de dos mil once, tres días después de notificado el primer acto administrativo
impugnado; (ii) no obstante que la referida petición fue dirigida a la Alcaldía Municipal de San
Salvador, la Administración Tributaria Municipal demandada encauzó su conocimiento a la
Comisión de Apelaciones de la referida Alcaldía; (iii) el escrito respectivo no contiene ninguna
manifestación categórica relativa a la impugnación o franco cuestionamiento de la validez y
eficacia de la decisión administrativa sancionadora emitida por el Jefe del Departamento de
Fiscalización de la Alcaldía Municipal de San Salvador; por el contrario, (iii) la petición en
análisis va encaminada a asumir el incumplimiento de la obligación formal respectiva
(presentación de documentos requeridos) dentro del plazo legal, y a solicitar una prórroga
de un plazo ya precluído, para presentar la información.
No debe perderse de vista que los recursos administrativos constituyen el medio a través
del cual los administrados interesados pueden impugnar los actos administrativos que ponen
fin a un procedimiento y los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, impiden continuar el procedimiento o que producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legítimos, frente a la propia Administración Pública, con el fin de solucionar
el conflicto sin necesidad de acudir a los tribunales (A.G..A. y Á..
.M..R.. Lecciones de Derecho Administrativo 2, Actos y Procedimientos
Administrativos, M.P., Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid 2001).
Así, la nota característica de los recursos administrativos es su finalidad
impugnatoria, consistente en obtener la modificación o revocación de actos preexistentes
que el administrado considere contrarios a D.ho y, por ende, le causen agravio
(lesionando así sus derechos). Esto le distingue de cualquier otro tipo de petición dirigida a la
Administración (sentencia de las nueve horas quince minutos del día diecisiete de diciembre de
mil novecientos noventa y nueve, en el proceso con referencia 27-T-99).
En este orden de ideas, el objeto de un recurso administrativo siempre será un acto
administrativo, no una petición de prórroga de un plazo del cual deviene un franco
incumpliendo, así determinado en un acto administrativo definitivo.
En consecuencia, la petición hecha por RACE, S.A. DE C.V., por medio del escrito del
veintinueve de agosto de dos mil once, no estaba encaminada, como erróneamente lo sostiene la
parte actora, a impugnar la multa impuesta por la Administración Tributaria Municipal de San
Salvador en el primer acto administrativo controvertido en el presente proceso.
Además, la petición de prórroga del plazo para cumplir con el requerimiento de
información fue tan clara que no generó duda alguna sobre su finalidad. Por lo tanto, no resultaba
aplicable el principio in dubio pro recurso, en el sentido de que la Administración Tributaria de
San Salvador previniera a la sociedad para que definiera si su intención era la impugnación del
acto administrativo sancionador.
D. Conclusión
En definitiva, tanto el Jefe del Departamento de Fiscalización como la Comisión de
Apelaciones, ambos del Municipio de San Salvador, con la emisión de los actos administrativos
impugnados, no transgredieron el derecho fundamental de protección no jurisdiccional, en su
manifestación del derecho de recurrir y, tampoco, vulneraron el derecho in dubio pro recurso.
De ahí que esta Sala deberá declarar que no existe el vicio de ilegalidad alegado por
RACE, S.A. de C.V., al respecto.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 216, 217, 218 y 272 inciso 1 del Código Procesal Civil y M., 31, 32, 33, 34 y 53
de la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento
derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente; a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por RACE, SOCIEDAD
ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia RACE, S.A. DE C.V., por medio de su
representante legal, señor CECA, y por medio del apoderado general judicial, licenciado E.
.
F.A.T., en los siguientes actos administrativos.
A) La resolución emitida por el jefe del Departamento de Fiscalización de la Alcaldía
Municipal de San Salvador, a las catorce horas cincuenta minutos del veintidós de agosto de dos
mil once, que sancionó a la demandante por la cantidad total de tres mil cuatrocientos veintiocho
dólares con cincuenta y ocho centavos de dólar ($3,428.58), porque no suministró información
requerida por el aludido departamento, correspondiente a los ejercicios de dos mil siete, dos mil
ocho y dos mil nueve, de conformidad con el artículo 67 ordinal 1º de la Ley General Tributaria
Municipal.
B) La resolución pronunciada por la Comisión de Apelaciones de la Alcaldía Municipal de
San Salvador, a las ocho horas cincuenta y cinco minutos del quince de diciembre de dos mil
once, que declaró improponible el escrito presentado por la demandante, por medio del cual
solicitó una prórroga para presentar una información y ordenó archivar las diligencias.
2. Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en el auto de las ocho horas cincuenta y
un minutos del treinta de noviembre de dos mil doce, y confirmada en el auto de las ocho horas
cincuenta y seis minutos del ocho de abril de dos mil trece.
3. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
4. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y al Fiscal General de la República.
5. Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
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-----D.O.M...Z. ----- ENRIQUE ALBERT O PORTILLO ----- J. CLIMACO V. -----S.L.RIV.MARQUEZ-
----------------------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ------------------
------------------------ M...B..A. ------------------------ SRIA. -------------------RUBRICADAS ---------------------------”“““
