Sentencia Nº 287-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 26-01-2018

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE LEGALIDAD
Fecha26 Enero 2018
MateriaADMINISTRATIVO
Número de sentencia287-2013
287-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas siete minutos del veintiséis de enero de dos m.
dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor DEAA,
por medio de su apoderado general judicial, licenciado Ulices del Dios Guzmán Canjura, contra
el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte y el Viceministro de
Transporte, por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos administrativos:
a) Resolución identificada como VMT-DGTT-LAE-PR/AD-002-01-06-2013, emitida el
trece de febrero de dos mil trece, mediante la cual el Director General de Transporte Terrestre del
Viceministerio de Transporte revocó el permiso de línea de transporte público colectivo de
pasajeros a las unidades placas AB81256 y AB76591, pertenecientes a la ruta AB 113XOCU y
ordenó la eliminación de la línea de transporte correspondiente y el decomiso del permiso de
línea y placas.
b) Resolución identificada como VMT-AP-044-2013, emitida el veinticinco de abril de
dos mil trece, por medio de la cual el Viceministro de Transporte decidió sobre el recurso de
apelación interpuesto por el demandante y confirmó la resolución anterior.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Director General
de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte y el Viceministro de Transporte, como
autoridades demandadas; y, el licenciado Manuel Antonio González Portillo, en carácter de
agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República.
LEIDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Los días tres y cuatro de enero de dos mil trece, los trabajadores de la ruta ciento trece
realizaron una suspensión de labores en protesta a medidas económicas adoptadas por los
propietarios de los automotores de la referida ruta.
Esta situación fue normalizada el día cinco de enero de dos mil trece. No obstante, tales
hechos motivaron un procedimiento administrativo que concluyó con la emisión del primer acto
administrativo impugnado, mismo que fue confirmado en apelación.
II. El demandante estima que los actos administrativos impugnados violentan el principio
de tipicidad, la “prohibición de sancionar con responsabilidad objetiva”, la “obligación de
motivar las resoluciones”, los derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad y al trabajo, y los
principios de legalidad y debido proceso.
A. Violación al principio de tipicidad. El demandante sostiene que «La resolución de la
Dirección General de Transporte está viciada por atipicidad de la infracción que autoriza la
revocatoria de los permisos (...) [ya que] (...) de conformidad con el Art. 179 N° 4 del
Reglamento de la Ley General de Transporte, la causal que autoriza a la Dirección General de
Transporte Terrestre, reza así: “Artículo 179.- La Dirección podrá revocar el permiso de
operaciones en los casos siguientes: ... 4. Suspensión del servicio sin causa justificada.”. Y,
ocurre que en el procedimiento sancionatorio administrativo quedó evidenciado, lo que fue un
hecho público, que quienes acordaron y ejecutaron la “suspensión de labores” del servicio
público de transporte de pasajeros, fueron los “motoristas y cobradores”, y no los empresarios
transportistas, por lo que, los propietarios de los vehículos estuvieron imposibilitados de prestar
el servicio de transporte, y en consecuencia, lícitamente, no debe sancionárseles por hechos no
realizados, no ordenados, y no controlados por los transportistas sino por sus trabajadores»
(folio 4 vuelto).
B.
Violación a la “prohibición de sancionar con responsabilidad objetiva”. El
demandante argumentó que las autoridades administrativas impusieron una «(...) sanción con
responsabilidad objetiva, es decir, se ha impuesto una sanción por el resultado de una acción
que no fue ejecutada por el sancionado, es una sanción sin actuación, sin dolo y sin culpa, del
sancionado (...)» (folio 4 vuelto).
Asimismo, la parte actora manifestó que la Dirección General de Transporte Terrestre no
probó suficientemente la no prestación del servicio público, pues la inspección realizada por los
delegados inspectores fue en un rango de cuatro horas del día tres de enero de dos mil trece y de
tres horas el día cuatro del mismo mes y año, por lo que no puede concluirse que las unidades de
transporte placas AB81256 y AB76591, pertenecientes a la ruta AB113XOCU, no prestaron el
servicio de transporte durante todo el transcurso de los días apuntados (folio 4 vuelto).
El demandante aduce que «(...) De conformidad con el Reglamento de la Ley Transitoria
para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros,
en su Art. 9 literal 2 se establece que el transportista se obliga “A brindar un Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros continuo, garantizando que cada unidad haya operado como
mínimo 21 días al mes”. Consecuentemente, para poder sancionar a los transportistas por falta
de prestación del servicio público de transporte, tuvo que habérseles comprobado que no
trabajaron el mínimo de 21 días al mes (...) No habiéndose comprobado que las unidades de mi
mandante no hubiesen trabajado los 21 días de mínimo jurídicamente exigible, no puede,
lícitamente, sancionárseles por no trabajar en un período de tiempo jurídicamente permitido»
(folio 5 frente).
C.
Violación de la obligación de motivar las resoluciones. El demandante afirma que las
«(...) resoluciones están insuficientemente fundamentadas, tanto jurídica como fácticamente (...)»
(folio 6 vuelto).
D. Violación al derecho a la seguridad jurídica. El demandante considera que «(...) debió
haber tenido la certeza de que su calidad de permisionario se mantendría, así como la
titularidad de sus derechos, y que debe estar facultado para ejercer la prestación del servicio del
transporte durante el tiempo de los permisos, sin que las autoridades administrativas, ilegal o
arbitrariamente, le privaran de sus derechos» (folio 6 vuelto).
E. Violación al derecho a la propiedad. La parte actora considera que la actuación
administrativa ha violentado su derecho a «(...) gozar de sus propiedades, de sus autobuses,
utilizándolos en la prestación del servicio público de transporte de personas, a lo que tiene
derecho por haber sido favorecido con los permisos respectivos por parte de las autoridades
competentes (...)» (folio 6 vuelto).
F. Violación al derecho al trabajo. El demandante afirma que las autoridades
demandadas violentaron su derecho al trabajo, en virtud de que por medio de la prestación del
servicio público de transporte percibe retribuciones que se traducen en el sostenimiento personal
y de su familia.
G. Violación al principio de legalidad y debido proceso. El demandante sostiene que
«(...) Ambos funcionarios públicos demandados, (...) ha impuesto una sanción (...) sin que la
[misma] esté previamente prevista en la Ley (...) por cuanto la infracción está contenida en un
Reglamento (...)» (folio 7 frente).
III. Por medio del auto de las ocho horas treinta y tres minutos del diecinueve de julio de
dos mil trece (folio 43), se admitió la demanda, se tuvo por parte al señor DEAA, por medio de
su apoderado general judicial, licenciado Ulices del Dios Guzmán Canjura. De conformidad con
el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -en adelante LJCA- se
requirió de las autoridades demandadas el primer informe de ley y la remisión de los expedientes
administrativos relacionados con el presente proceso y, además, se suspendió provisionalmente la
ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados, en el sentido que los permisos
de línea de la Ruta AB113XOCU continuarán surtiendo efectos mientras se encuentren vigentes,
de conformidad al plazo que fueron concedidos.
En el primer informe, las autoridades demandadas confirmaron la existencia de los actos
administrativos impugnados.
Posteriormente, por medio del auto de las ocho horas treinta y cuatro minutos del quince
de enero de dos mil catorce (folio 57), se tuvo por parte al Director General de Transporte
Terrestre del Viceministerio de Transporte y al Viceministro de Transporte, se requirió de tales
autoridades un nuevo informe, de conformidad con el artículo 24 de la LJCA, en el que
expusieran las razones que justificaran la legalidad de los actos administrativos impugnados.
Además, se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
A. Al rendir el segundo informe requerido, el Director General de Transporte Terrestre
del Viceministerio de Transporte manifestó lo siguiente.
I. Violación al principio de tipicidad. La autoridad demandada manifestó que su
actuación administrativa está fundamentada en lo establecido en los artículos 63, 100, 101, 102 y
184 del RGTT. Además, afirmó que el señor DEAA poseía un permiso de operación
(permisionario), por medio del cual se le permite o autoriza un “hacer”, que a diferencia de la
concesión crea derechos subjetivos, de manera que la «(...) Administración Pública puede
revocar un permiso en cualquier momento pues depende de la discrecionalidad de la
Administración Pública que en todo momento debe de valorar si tal permiso concuerda o no con
el intereses público (...)» [sic] (folio 87 frente).
2.
Violación a la “prohibición de sancionar con responsabilidad objetiva”. La autoridad
demandada apuntó que «(...) el permisionario DEAA (...) acepta que los días tres y cuatro de
enero de dos mil trece las unidades placas AB81256, AB76591 pertenecientes a las rutas
AB113XOCU no prestaron el Servicio de Transporte por acciones realizadas por motoristas y
cobradores de dicha ruta, siendo necesario remitirnos al Art. 314 del Código Procesal Civil y
Mercantil el cual establece que no requiere ser probado los hechos admitidos o estipulados por
las partes (...) si el permisionario argumento que los motoristas y cobradores son los que
organizaron el paro del servicio de transporte esto debió ser comunicado a esta Dirección
General (...) [asimismo] pudo haber sustituido a los motoristas de dichas unidades y solventar
dicha situación, pues el mismo ya tenía conocimiento que estos amenazaban con realizar un paro
(...)» (folio 87 vuelto).
El Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte afirmó que
según la inspección realizada por la Unidad de Inspectoría de Transporte el día cuatro de enero de
dos mil trece, se comprobó que las unidades placas AB81256, AB76591 pertenecientes a las rutas
AB113XOCU, no prestaron el servicio de transporte los días tres y cuatro de enero de dos mil
trece.
Respecto del alegato del demandante relativo a que no existe infracción de cumplimiento
del mínimo jurídicamente exigible de prestación del servicio de conformidad al Reglamento de la
Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo
de Pasajeros, la autoridad demandada manifestó que «( ...) dicho requisito es para solicitar el
Pago de Beneficio de Compensación de Diesel. Que el Transporte Colectivo de Pasajeros debe
ser prestado sin interrupción y en caso de no poderse prestar el servicio pues debe ser notificado
a la Dirección General (...)» (folio 87 vuelto y 88 frente).
3.
Violación de la obligación de motivar las resoluciones. La autoridad demandada
sostuvo que el acto administrativo fue emitido por la autoridad administrativa competente y con
fundamento en la normativa legal pertinente.
4. Violación al derecho a la seguridad jurídica. La autoridad demandada afirmó que su
actuación no fue emitida de manera antojadiza ni arbitraria, sino en cumplimiento de lo
establecido en la normativa legal aplicable.
Asimismo, manifestó que es el ente encargado de la supervisión de los permisos de línea
y de verificar que los permisionarios cumplan con lo establecido en la normativa aplicable al
sector transporte. De tal manera, verificó que el demandante, en su calidad de permisionario de la
ruta AB113XOCU, incumplió con la obligación de brindar el servicio de forma regular y
continua, por lo que, con fundamento en los artículos 187 y 188 del Reglamento de Transporte
Terrestre, procedió a emitir su resolución, la cual es legal.
5.
Violación al derecho a la propiedad. La autoridad demandada manifestó que su
resolución no vulneró el derecho a la propiedad del demandante, pues no se le ha privado de
disponer y gozar exclusivamente de la propiedad de las unidades placas AB81256 y AB76591, ya
que únicamente se le sancionó con la revocación del permiso de línea por la verificación del
incumplimiento injustificado del servicio de transporte.
Sumado a lo anterior, la autoridad demandada manifestó que según el artículo 32 inciso
permisionario no es quien posee la propiedad de las concesiones y permisos de línea sin el Estado
a través del Viceministerio de Transporte, quien es el competente para regular lo relativo al
Transporte Público de Pasajeros.
6.
Violación al derecho al trabajo. La autoridad demandada señaló que no «( ...) vulnero
el Derecho al trabajo al señor DEAA ya que por el contrario le generó una fuente de ingreso a
través de la prestación del Servicio Colectivo Público de Pasajeros con las unidades placas
AB81256, AB76591; sin embargo, así como los permisionarios de línea cuentan con Derechos a
su vez cuentan con Obligaciones (...)» (folio 89 frente).
La autoridad demandada agregó que, la revocatoria del permiso de línea fue una
consecuencia de la inobservancia del demandante de las obligaciones establecidas en los artículos
100, 101 y 102 del RGTT.
7. Violación al principio de legalidad y debido proceso. La autoridad demandada apuntó
que en ningún momento ha vulnerado el principio de legalidad «(...) pues [actuó] conforme a las
atribuciones establecidas por el Reglamento General de Transporte (...)» (folio 89 frente).
Así, concluyó que en el procedimiento administrativo se respetaron los derechos de
audiencia y defensa al demandante.
B. Por su parte, el Viceministro de Transporte manifestó lo siguiente.
1. Violación al principio de tipicidad y a la “prohibición de sancionar con
responsabilidad objetiva”. La autoridad demandada argumentó que el actor es contradictorio es
sus argumentos, puesto que ante el Director General de Transporte alegó que la interrupción de la
prestación del servicio público de transporte obedeció a la negativa de los motoristas y
cobradores de laborar esos días, ello, en apoyo a un llamado sindical del sector al que pertenecen;
sin embargo, en su escrito de apelación el demandante alegó que la falta de prestación del
referido servicio de transporte público fue a causa de reparaciones mecánicas y preventivas en la
unidad de transporte objeto del procedimiento administrativo.
Asimismo, el Viceministro de Transporte fue categórico en afirmar que el demandante
«(...) no se aporto prueba para probar la suspensión de labores, para poder establecer la
supuesta atipicidad, ni mucho menos se presento prueba para desvirtuar que no se prestó el
servicio (...) ya que en el transcurso del proceso la parte demandante presento documentación
que no era la idónea, pertinente y conducente (...)» [sic] (folio 77 frente).
Respecto del alegato del demandante relativo a que no existe infracción de cumplimiento
del mínimo jurídicamente exigible de prestación del servicio de conformidad al Reglamento de la
Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo
de Pasajeros, la autoridad demandada manifestó que la normativa invocada es una «(...) ley
especial que regula exclusivamente los requisitos que deben cumplir los prestatarios del servicio
para poder gozar de los beneficios que dicha ley otorga, no siendo esta situación la que se
discute en el caso que nos ocupa ya que se trata de incumplimientos a la Ley de Transporte
Terrestre Transito y Seguridad Vial» (folio 77 frente).
2.
Violación de la obligación de motivar las resoluciones. La autoridad demandada
sostuvo que el acto administrativo fue debidamente fundamentado, lo cual puede ser evidenciado
en los considerandos II, III y IV de su resolución.
3.
Violación al derecho a la seguridad jurídica. La autoridad demandada afirmó que su
actuación fue una consecuencia jurídica «(...) del incumplimiento del permisionario (...) a las
condiciones establecidas para la autorización de prestación del servicio público en cuanto a la
continuidad, regularidad y generalidad en que dicho servicio debe prestarse» (folio 79 frente).
4.
Violación al derecho a la propiedad y derecho al trabajo. La autoridad demandada
manifestó que su resolución no vulneró el derecho a la propiedad y al trabajo del demandante,
pues el permiso otorgado fue emitido para un plazo específico, el cual ya venció.
Aunado a lo anterior, el Viceministro apuntó que «(...) desde el momento en que se emite la
autorización correspondiente se conoce que en caso de incumplimientos a las condiciones de la
autorización se cancelará la misma, incumplimientos en los cuales incurrió el [demandante] tal y
como quedó demostrado en el proceso realizado (...)» (folio 80 frente).
5.
Violación al principio de legalidad y debido proceso. La autoridad demandada sostuvo
que no existe violación alguna al principio de legalidad, y que la resolución que confirmó el
primer acto administrativo impugnado fue emitida conforme a derecho, pues la conducta que se
le atribuyó al demandante encaja claramente en una causal de revocatoria de permiso de línea.
Asimismo, el Viceministro afirmó que en el procedimiento administrativo el demandante tuvo la
oportunidad de presentarse y defenderse de los hechos atribuidos, sin embargo, de acuerdo a la
prueba vertida en el mismo, se determinó que el permisionario no prestó el servicio de transporte
público de pasajeros, y como consecuencia se revocó el permiso de línea respectivo.
La autoridad demandada concluyó que el demandante «(...) al tener conocimiento (...) del
inicio del procedimiento administrativo en su contra tuvo la oportunidad de presentarse y
defenderse (...) Que si existe prueba de cargo idónea y pertinente del hecho imputado (...) la cual
fue incorporada en forma legal y oportuna al procedimiento (...)» (folio 82 frente).
IV.
Por medio del auto de las ocho horas treinta y un minutos del veintinueve de julio de
dos mil catorce (folio 91), el proceso se abrió a prueba por el plazo establecido en el artículo 26
de la LJCA, y se dio intervención al licenciado Manuel Antonio González Portillo, en carácter de
agente auxiliar y como delegado del Fiscal General de la República.
Además, se revocó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos
administrativos impugnados, decretada por auto de las ocho horas treinta y tres minutos del
diecinueve de julio de dos mil trece, por haberse ejecutado los actos impugnados en 1 sentido de
haber cancelado la línea de transporte y estar vencido el plazo del permiso de línea otorgado.
En esta etapa, el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de
Transporte, por medio de escrito de folios 102 y 103, ofreció como prueba documental e
expediente administrativo del caso.
Por su parte, el Viceministro de Transporte, mediante escrito de folios 97, ofreció como (
prueba documental el expediente administrativo del caso y prueba documental agregada a folios
99 al 101.
La parte actora, no hizo uso de su derecho de aportar prueba.
Posteriormente, por medio del auto de las ocho horas quince minutos del veintisiete de
marzo de dos mil quince (folio 108), se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La parte actora no hizo uso de su derecho de presentar alegatos.
Las autoridades demandadas reiteraron los argumentos vertidos en sus respectivos
informes justificativos de legalidad de la actuación impugnada.
La representación fiscal señaló que los actos administrativos impugnados son legales, por
estar apegados a derecho (folio 122 vuelto).
V.
Expuestas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
emitirá el pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
El demandante estima que la actuación administrativa impugnada violenta el principio de
tipicidad, la “prohibición de sancionar con responsabilidad objetiva”, la “obligación de motivar
las resoluciones”, los derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad y al trabajo, y los principios
de legalidad y debido proceso.
Conforme lo argumentado por el actor en su demanda, los vicios relativos a (i) la
vulneración al principio de tipicidad, y (ii) la transgresión a la “prohibición de sancionar con
responsabilidad objetiva”, poseen como fundamento común la estimación categórica que la
Administración Pública no probó suficientemente que la interrupción del servicio público de
transporte de las unidades placas AB81256 y AB76591 pertenecientes a las rutas AB113XOCU,
los días tres y cuatro de enero de dos mil trece, se haya realizado, ordenado o controlado por el
demandante y, por otra parte, el argumento relativo a que no pudo establecerse la falta de
prestación del servicio en los días señalados, ni por el mínimo de veintiún días al mes que exige
el Reglamento de la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros.
De ahí que esta Sala determinará, en primer lugar, si la actuación administrativa
impugnada violentó el principio de tipicidad en el especifico sentido en el que el actor lo estima
vulnerado, y la “prohibición de sancionar con responsabilidad objetiva”; en segundo lugar,
establecerá si la misma carece de motivación; y, finalmente, determinará si la actuación
administrativa emitida vulnera los derechos a la propiedad y al trabajo, y los principios de
legalidad y debido proceso
A. Violación al principio de tipicidad y a la “prohibición de sancionar con
responsabilidad objetiva”.
1. El demandante sostiene que «La resolución de la Dirección General de Transporte está
viciada por atipicidad de la infracción que autoriza la revocatoria de los permisos (...) [ya que]
(...) de conformidad con el Art. 179 N° 4 del Reglamento de la Ley General de Transporte, la
causal que autoriza a la Dirección General de Transporte Terrestre, reza así: “Artículo 179.- La
Dirección podrá revocar el permiso de operaciones en los casos siguientes: ... 4. Suspensión del
servicio sin causa justificada.”. Y, ocurre que en el procedimiento sancionatorio administrativo
quedó evidenciado, lo que fue un hecho público, que quienes acordaron y ejecutaron la
“suspensión de labores” del servicio público de transporte de pasajeros, fueron los “motoristas
y cobradores”, y no los empresarios transportistas, por lo que, los propietarios de los vehículos
estuvieron imposibilitados de prestar el servicio de transporte, y en consecuencia, lícitamente, no
debe sancionárseles por hechos no realizados, no ordenados, y no controlados por los
transportistas sino por sus trabajadores» (folio 4 vuelto).
El demandante argumentó que las autoridades administrativas impusieron una «(...)
sanción con responsabilidad objetiva, es decir, se ha impuesto una sanción por el resultado de
una acción que no fue ejecutada por el sancionado, es una sanción sin actuación, sin dolo y sin
culpa, del sancionado (...)» (folio 4 vuelto).
Asimismo, la parte actora manifestó que la Dirección General de Transporte Terrestre no
probó suficientemente la no prestación del servicio público, pues la inspección realizada por los
delegados inspectores fue en un rango de cuatro horas del día tres de enero de dos mil trece y de
tres horas el día cuatro del mismo mes y año, por lo que no puede concluirse que las unidades de
transporte placas AB81256 y AB76591, pertenecientes a la ruta AB113XOCU, no prestaron el
servicio de transporte durante todo el transcurso de los días apuntados (folio 4 vuelto).
El demandante aduce que «(...) De conformidad con el Reglamento de la Ley Transitoria
para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros,
en su Art. 9 literal 2 se establece que el transportista se obliga “A brindar un Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros continuo, garantizando que cada unidad haya operado como
mínimo 21 días al mes”. Consecuentemente, para poder sancionar a los transportistas por falta
de prestación del servicio público de transporte, tuvo que habérseles comprobado que no
trabajaron el mínimo de 21 días al mes (...) No habiéndose comprobado que las unidades de mi
mandante no hubiesen trabajado los 21 días de mínimo jurídicamente exigible, no puede,
lícitamente, sancionárseles por no trabajar en un período de tiempo jurídicamente permitido»
(folio 5 frente).
2. Por su parte, las autoridades demandadas manifestaron lo siguiente.
El Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte manifestó
que su actuación administrativa está fundamentada en lo establecido en los artículos 63, 100, 101,
102 y 184 del RGTT. Además, afirmó que el señor DEAA poseía un permiso de operación
(permisionario), por medio del cual se le permite o autoriza un “hacer”, que a diferencia de la
concesión crea derechos subjetivos, de manera que la «(...) Administración Pública puede
revocar un permiso en cualquier momento pues depende de la discrecionalidad de la
Administración Pública que en todo momento debe de valorar si tal permiso concuerda o no con
el intereses público (...)» [sic] (folio 87 frente).
La autoridad demandada apuntó que «(...) el permisionario DEAA(...) acepta que los días
tres y cuatro de enero de dos mil trece las unidades placas AB81256, AB76591 pertenecientes a
las rutas AB113XOCU no prestaron el Servicio de Transporte por acciones realizadas por
motoristas y cobradores de dicha ruta, siendo necesario remitirnos al Art. 314 del Código
Procesal Civil y Mercantil el cual establece que no requiere ser probado los hechos admitidos o
estipulados por las partes (...) si el permisionario argumento que los motoristas y cobradores son
los que organizaron el paro del servicio de transporte esto debió ser comunicado a esta
Dirección General (...) [asimismo] pudo haber sustituido a los motoristas de dichas unidades y
solventar dicha situación, pues el mismo ya tenía conocimiento que estos amenazaban con
realizar un paro (...)» (folio 87 vuelto).
El Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte afirmó que
según la inspección realizada por la Unidad de Inspectoría de Transporte el día cuatro de enero de
dos mil trece, se comprobó que las unidades placas AB81256, AB76591 pertenecientes a las rutas
AB113XOCU, no prestaron el servicio de transporte los días tres y cuatro de enero de dos mil
trece.
Respecto del alegato del demandante relativo a que no existe infracción de cumplimiento
del mínimo jurídicamente exigible de prestación del servicio de conformidad al Reglamento de la
Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo
de Pasajeros, la autoridad demandada manifestó que «(...) dicho requisito es para solicitar el
Pago de Beneficio de Compensación de Diesel. Que el Transporte Colectivo de Pasajeros debe
ser prestado sin interrupción y en caso de no poderse prestar el servicio pues debe ser notificado
a la Dirección General (...)» (folio 87 vuelto y 88 frente).
Por su parte el Viceministro de Transporte manifestó que el actor es contradictorio es sus
argumentos, puesto que ante el Director General de Transporte alegó que la interrupción de la
prestación del servicio público de transporte obedeció a la negativa de los motoristas y
cobradores de laborar esos días, ello, en apoyo a un llamado sindical del sector al que pertenecen;
sin embargo, en su escrito de apelación el demandante alegó que la falta de prestación del
referido servicio de transporte público fue a causa de reparaciones mecánicas y preventivas en la
unidad de transporte objeto del procedimiento administrativo.
Asimismo, el Viceministro de Transporte fue categórico en afirmar que el demandante
«(...) no se aporto prueba para probar la suspensión de labores, para poder establecer la
supuesta atipicidad, ni mucho menos se presento prueba para desvirtuar que no se prestó el
servicio (...) ya que en el transcurso del proceso la parte demandante presento documentación
que no era la idónea, pertinente y conducente (...)» [sic] (folio 77 frente).
Respecto del alegato del demandante relativo a que no existe infracción de cumplimiento
del mínimo jurídicamente exigible de prestación del servicio de conformidad al Reglamento de la
Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo
de Pasajeros, la autoridad demandada manifestó que la normativa invocada es una «(...) ley
especial que regula exclusivamente los requisitos que deben cumplir los prestatarios del servicio
para poder gozar de los beneficios que dicha ley otorga, no siendo esta situación la que se
discute en el caso que nos ocupa ya que se trata de incumplimientos a la Ley de Transporte
Terrestre Transito y Seguridad Vial» (folio 77 frente).
3. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. Por medio del acto administrativo emitido a las trece horas cuarenta y ocho minutos del
trece de febrero de dos mil trece (folios 2 al 4 del expediente administrativo), la autoridad
demandada decidió lo siguiente: «(...) CONSIDERANDOS: 1. Que según el Art. 63 del
Reglamento General de Transporte Terrestre estipula que “El Viceministerio de Transporte
deberá velar por la observancia de los principios de continuidad, regularidad, igualdad y
generalidad de los Servicios Públicos de transporte de pasajeros a precios justos y razonables,
asegurar la protección del medio ambiente y la seguridad, y a la vez brindar la información y el
asesoramiento que resulten de utilidad para los usuarios del sistema. Que por principio de
continuidad el servicio de transporte público no debe ser interrumpido por causas imputables al
operador, quien es el obligado a prestar el servicio. II. Que en base a los Arts. 11 N° 7, 182, 183
y 184 del Reglamento General de Transporte Terrestre, facultan a la Dirección General aplicar
las sanciones correspondientes por incumplimiento de las obligaciones exigidas en la Ley y el
Reglamento de Transporte. III. Que habiéndose revisado el sistema informático, específicamente
el padrón de líneas que para tal efecto posee esta institución se constató que efectivamente la
unidad con placas AB81256, AB76591 posee línea asignada a nombre de DEAA, con número de
permiso **********, **********, otorgado en fecha veintiséis de febrero de dos mil cinco y
ocho de junio de dos mil cuatro respectivamente, autorizado para prestar el servicio de
transporte publico colectivo de pasajeros en la ruta AB113XOCU. IV. Que habiéndose iniciado
de oficio el proceso sancionatorio de revocatoria de permiso de línea por incumplimiento de la
obligación de prestación de servicio de transporte público colectivo de pasajeros en contra de
DEAA en calidad de permisionario, del vehículo placas AB81256, AB76591, perteneciente a la-
ruta C AB113XOCU, la cual el Viceministerio de Transporte, a través de la Dirección General
de
de Transporte Terrestre, en uso de las facultades que le confiere el artículo 187 del Reglamento
General de Transporte Terrestre, se dio por notificado legalmente por medio de resolución
VMT-DGTT-LAE-PR/AD-002-01- 2013, de fecha treinta de enero de dos mil trece, que se ha
iniciado el proceso sancionatorio de revocatoria de permisos de líneas por incumplimiento de
prestación de servicio de transporte colectivo, y a fin de garantizar el debido proceso y por ende
el principio de igualdad de las partes, generando las condiciones legales para ser oído y así
poder conocer sus argumentos de defensa, se hizo saber para que en el plazo no mayor de cinco
días hábiles después de la fecha de notificación, comprendido entre el cuatro y ocho de febrero
dos mil trece, presentara las pruebas de descargo pertinentes ante esta Dirección, a fin de hacer
uso del derecho de defensa. V. Habiéndose vencido el termino para presentar pruebas de
descargo a fin de ejercer el derecho de defensa, el señor DEAA, presentó el día seis de febrero
escrito donde manifiesta lo siguiente: “en fecha veintiuno de diciembre de dos mil doce se llevo a
cabo una Asamblea General de la Ruta en donde se establecieron medidas a tomar para aplacar
la crisis económica las cuáles fueron dirigidas al recurso humano siendo así que los motoristas y
cobradores expresaron su inconformidad y se unieron a la “Suspensión de Labores” por tiempo
indefinido realizada el día tres y cuatro de enero de dos mil trece y por tal motivo no se contaba
con la disponibilidad de recurso humano y se convirtió en una situación que estaba fuera de su
alcance”, por lo antes manifestado se tiene por establecido que DEAA no prestó el servicio de
transporte público de pasajeros los días tres y cuatro de enero de dos mil trece con las unidades
placas AB81256, AB76591 perteneciente a la ruta AB113XOCU, ya que efectivamente no se
cumplió con el principio de continuidad del servicio de transporte público el cuál no debe ser
interrumpido por causas imputables al operador, lo cual fue corroborado en campo según
informe de Inspección con referencia VMT-INSP-111-2013, de fecha veintidós de enero de dos
mil trece, remitido por Inspectoría General de este Viceministerio de Transporte (...) POR
TANTO: con fundamento en las razones expuestas, y disposiciones legales citadas, el Director
General de Transporte Terrestre FALLA: 1 REVOQUESE el permiso de línea de transporte
público colectivo de pasajeros a la unidad placa AB81256, AB76591, perteneciente a la ruta
AB113XOCU en calidad de permisionario DEAA. II. ORDÉNESE, a la Unidad Administrativa
de Transporte a realizar la eliminación de la línea de transporte correspondiente a la unidad
placas AB81256, AB76591, perteneciente a la ruta AB113XOCU. III. INFORMESE del
contenido de la presente resolución a la Subdirección de Transito de la Policía Nacional Civil, a
efecto que proceda al decomiso del permiso de línea y placas correspondiente a la unidad
AB81256, AB76591, perteneciente a la ruta AB113XOCU (...)» [sic] (el subrayado es propio).
ii. Es necesario precisar que el acto administrativo anteriormente detallado tuvo como
fundamento probatorio el informe de inspección con referencia VMT-INSP-111-2013, de fecha
cuatro de enero de dos mil trece, mediante el cual se verificó la suspensión del servicio de
transporte colectivo de pasajeros los días tres y cuatro de enero de dos mil trece.
Tal informe arrojó los siguientes resultados: «(...) informe de verificación de unidades que
suspendieron el servicio de transporte colectivo de pasajeros, los días tres y cuatro de enero de
dos mil trece, específicamente de la ruta AB113XOCU, realizado por Inspectoría General de este
Viceministerio de Transporte, de las seis a las diez horas y de seis a las nueve horas de los día
tres y cuatro de enero de dos mil trece respectivamente, tomándose como punto de verificación y
monitoreo en La Terminal de Autobuses Nor-Oriente, lugar donde hace recorrido autorizado, en
la que se constató que unidades autorizadas para la ruta AB113XOCU no se encontraba
prestando el servicio de transporte, durante el desarrollo del proceso de verificación, en la cual
opera el vehículo placas AB81256, AB76591, siendo permisionario DEAA, en el que se
manifiesta que la unidad no se encontraba prestando el Servicio de Transporte Colectivo de
Pasajeros (...)» (folio 2 frente del expediente administrativo).
Ahora bien, el demandante señala que la Dirección General de Transporte Terrestre no
probó suficientemente la falta de prestación del servicio público de pasajeros, pues la inspección
realizada por los delegados inspectores fue en un rango de cuatro horas del día tres de enero de
dos mil trece y de tres horas el día cuatro del mismo mes y año, por lo que no puede concluirse
que las unidades de transporte placas AB81256, AB76591, perteneciente a la ruta AB113XOCU,
no prestaron el servicio de transporte durante todo el transcurso de los días apuntados (folio 4
vuelto).
Pues bien, la práctica de una inspección dentro de un procedimiento administrativo está
encaminada a verificar el cumplimiento de lo previsto en la normativa aplicable. En este sentido,
la actividad de inspección constituye una actuación de imperium que tiene por objeto averiguar
hechos, recopilar datos e información, así como comprobar el cumplimiento de las normas
aplicables.
En lo que importa al presente caso, el artículo 25 del RGTT señala: «La supervisión del
transporte terrestre, será ejercida por la Unidad de Inspectoría, y se realizará en los siguientes
campos: en la prestación del servicio, legitimidad de la documentación y en aquellos casos de
conformidad a la Ley y al presente Reglamento» (el subrayado es propio).
Precisado lo anterior, las inspecciones que se realicen para verificar la correcta prestación
del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, constituyen medios de prueba de los
cuales se presume validez y veracidad de los hechos descritos, y cuyo valor y eficacia debe
medirse a la luz del principio de libre apreciación de la prueba.
Consecuentemente, los hechos descritos en el informe de inspectoría referencia VMT-
INSP-111-2013, de fecha cuatro de enero de dos mil trece, se presumen verídicos mientras el
actor no demuestre lo contrario mediante elementos de prueba contundentes.
Frente a lo anterior, debe destacarse que el demandante no ha logrado acreditar ante esta
Sala, con elementos de prueba idóneos, que el día tres y cuatro de enero de dos mil trece -fecha
de la práctica de la inspección administrativa respectiva- las unidades de transporte placas
AB81256 y AB76591, pertenecientes a la ruta AB113XOCU, prestaron el servicio de transporte
colectivo de pasajeros.
Por otra parte, el actor tampoco ha acreditado que la suspensión del servicio verificada
por las autoridades administrativas obedeció a hechos ajenos a su responsabilidad.
Al respecto, el artículo 321 del Código Procesal Civil y Mercantil -de aplicación
supletoria al presente caso por disposición del artículo 53 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa-, establece que “La carga de la prueba es exclusiva de las partes”.
En virtud de ello, toda afirmación de las partes debe ser objeto de prueba -artículo 313
ordinal 1° del Código Procesal Civil y Mercantil-, de lo contrario, ha de tenerse por desacreditado
el hecho o circunstancia alegada para sustentar la pretensión o defensa.
En este punto debe señalarse que la parte actora, con el fin de acreditar la inexistencia de
responsabilidad en la suspensión del servicio público verificado por la Administración, presentó
los siguientes documentos.
Una fotocopia simple de un acta, de fecha veintiuno de diciembre de dos mil doce -folios
26 al 28-, en la cual se hace constar que empresarios de la ruta ciento trece caja única acordaron
«(...) medidas para ser aplicadas a nivel interno en las operaciones de la Ruta tales como
REDUCCIÓN DE UN 20% EN SUELDOS A EMPLEADOS EN DIFERENTES CARGOS Y
OTRAS PRESTACIONES COMO AGUINALDOS DE FIN DE AÑO (...)», lo que generó que los
empleados de la ruta AB113XOCU, paralizaran el servicio en protesta a las medidas tomadas.
Una fotocopia simple de una carta, de fecha veintisiete de diciembre de dos mil doce, firmada en
hojas separadas por empleados -motoristas y cobradores- de la ruta ciento trece caja única -folios
29 al 33-, por medio de la cual informaron a los empresarios de la referida ruta que «(...)
[tomaron] la decisión de apoyar en una Suspensión de Labores por tiempo indefinido (...)».
Una fotocopia simple de un acta, de fecha cuatro de enero de dos mil trece, mediante la
cual empresarios y empleados de la ruta ciento trece caja única acordaron «(...) LA
FINALIZACIÓN DE LA HUELGA Y SACAR LAS UNIDADES A TRABAJAR DE FORMA
SEGURA (...)» -folios 34 al 36-.
Una constancia, en original, emitida a los doce días del mes de junio de dos mil trece, por
el presidente de la caja única de la ruta ciento trece, donde se hace establece que el día «(...)
Jueves tres de enero la unidad AB 76591 y Viernes cuatro de enero la unidad AB 81256, del año
dos mil trece, ambas a nombre del señor DEAA no les correspondía prestar el servicio de
transporte ya que según programación interna mensual les correspondía su día de descanso
diario rotativo (...)» folio 37-.
Pues bien, en primer lugar, esta Sala establece que las fotocopias simples de documentos
privados presentadas por el actor, de conformidad con los artículos 331, 332 y 341 del Código
Procesal Civil y Mercantil, carecen de valor probatorio, aun cuando no se hubiera objetado su
autenticidad.
Por otra parte, el único documento privado presentado en original -constancia emitida a
los doce días del mes de junio de dos mil trece, por el presidente de la caja única de la ruta ciento
trece-, no constituye elemento de prueba que conduzca autónomamente a la certeza jurídica que,
en efecto, los días tres y cuatro de enero de dos mil trece, las unidades de transporte placas
AB81256 y AB76591, pertenecientes a la ruta AB113XOCU, suspendieron la prestación del
servicio de transporte colectivo de pasajeros por causas ajenas a la responsabilidad personal del
demandante, señor DEAA.
Al respecto, debe señalarse que en tal documento privado se ha hecho constar que las
unidades de transporte placas AB81256 y AB76591 -de la cual el demandante es titular-no
prestaron el servicio respectivo el día tres de enero de dos mil trece la unidad AB76591 y el día
cuatro de enero del año dos mil trece la unidad AB81256, pues en tal fecha, según la
programación interna mensual, le correspondía su día de descanso diario rotativo.
Sin embargo, esta Sala advierte una evidente contradicción entre lo sostenido por el
demandante para justificar la inexistencia de su responsabilidad en los hechos que le fueron
imputados, y lo que se ha hecho constar en la constancia relacionada supra. Concretamente, el
actor ha expuesto que «(...) quienes acordaron y ejecutaron la “suspensión de labores” del
servicio público de transporte de pasajeros, fueron los “motoristas y cobradores”, y no los
empresarios transportistas (...)» (folio 4 vuelto).
Evidentemente, el medio de prueba aportado por el demandante no está orientado a
comprobar el hecho que éste afirma para tener por relevada su responsabilidad infractora; en
otras palabras, la constancia emitida a los veinticuatro días del mes de junio de dos mil trece,
por el presidente de la caja única de la ruta ciento trece, no es un elemento de prueba pertinente.
En suma, a partir de lo expuesto en los apartados precedentes, la parte actora ha sido
incapaz de desvirtuar los hechos verificados por las autoridades administrativas demandadas
en la inspección con referencia VMT-INSP-111-2013, de fecha cuatro de enero de dos mil
trece, relativos a la suspensión del servicio de transporte colectivo de pasajeros los días tres y
cuatro de enero de dos mil trece, por parte de las unidades de transporte placas AB81256 y
AB76591, pertenecientes a la ruta AB113XOCU. Adicionalmente, el demandante no comprobó
la inexistencia de responsabilidad personal en los hechos que le fueron atribuidos en sede
administrativa y que justifican los actos controvertidos.
iii. Finalmente, el demandante ha señalado que «(...) De conformidad con el Reglamento
de la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte
Colectivo de Pasajeros, en su Art. 9 literal 2 se establece que el transportista se obliga “A
brindar un Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros continuo, garantizando que
cada unidad haya operado como mínimo 21 días al mes”. Consecuentemente, para poder
sancionar a los transportistas por falta de prestación del servicio público de transporte, tuvo que
habérseles comprobado que no trabajaron el mínimo de 21 días al mes (...)» (folio 5 frente).
Al respeto, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
La Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte
Colectivo de Pasajeros no tiene por objeto regular las condiciones de permanencia y legalidad
de un permiso de línea, por el contrario, dicha ley posee como objetivo « (...) establecer las
regulaciones necesarias e indispensables para coadyuvar a garantizar la estabilidad en las
tarifas que los usuarios pagan por el servicio público de transporte colectivo de pasajeros»
(artículo 1).
Así, la ley que se comenta instituye un beneficio económico a favor de los concesionarios
y permisionarios del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, de trescientos setenta
y cinco dólares de los Estados Unidos de América mensuales por cada unidad de bus y de ciento
treinta y cinco dólares de los Estados Unidos de América mensuales por cada unidad de
microbús (artículo 2).
En este orden de ideas, el artículo 9 número 6 del Reglamento de la Ley Transitoria para
la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros -
normativa invocada por el actor- establece que, para gozar del referido beneficio económico,
«Los beneficiarios de la ley deben (...) Dar un Servicio Público de Transporte Colectivo de
Pasajeros continuo, que por lo menos cada unidad haya operado como mínimo 21 días al mes
(...)» (el subrayado es propio).
Conforme con lo anterior, la continuidad del permiso de línea del demandante no tiene
como presupuesto legal la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros
por un período mínimo de veintiún días al mes. Este requisito, tal como se precisó supra,
condiciona únicamente la continuidad del beneficio económico (subsidio) establecido en la Ley
Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo de
Pasajeros, mas no los permisos de línea de las unidades de transporte respectivas.
De ahí que es errónea la estimación del demandante relativa a que «( ...) para poder
sancionar a los transportistas por falta de prestación del servicio público de transporte, tuvo que
habérseles comprobado que no trabajaron el mínimo de 21 días al mes (...) No habiéndose
comprobado que las unidades de mi mandante no hubiesen trabajado los 21 días de mínimo
jurídicamente exigible, no puede, lícitamente, sancionárseles por no trabajar en un período de
tiempo jurídicamente permitido» (folio 5 frente).
iv. A partir de lo expuesto en los apartados precedentes, es concluyente que en el presente
caso no ha existido violación al principio de tipicidad en el sentido que el actor lo estimó
vulnerado, ni a la prohibición de sancionar con responsabilidad objetiva.
B. Violación de la obligación de motivar las resoluciones.
1.
El demandante afirma que «(...) las resoluciones están insuficientemente
fundamentadas, tanto jurídica como fácticamente (...)» (folio 6 vuelto).
2.
El Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte sostuvo
que el acto administrativo fue fundamentado legalmente, emitido por la autoridad administrativa
competente y con fundamento en la normativa legal pertinente.
Por su parte, el Viceministro de Transporte manifestó que el acto administrativo fue
debidamente fundamentado, lo cual puede ser evidenciado en los considerandos II, III y IV de su
resolución.
3. Establecido lo anterior, debe analizarse si la actuación administrativa impugnada posee
los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios pertinentes; es decir, si la autoridad demandada
motivó debidamente su decisión.
i. En reiterada jurisprudencia esta Sala ha determinado (sentencias de fechas dieciséis de
octubre de dos mil uno, seis de junio de dos mil seis, cuatro de junio de dos mil doce y veintiocho
de marzo de dos mil catorce, emitidas en los procesos contenciosos administrativos 174-C-2000,
235-R-2003, 47-2007 y 149-2009) que la motivación del acto administrativo exige que la
Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le
determinaron adoptar su decisión, es decir, que permita ejercer un control de legalidad,
constatando si estas razones están fundadas en derecho y si se ajustan a los fines que persigue la
normativa aplicable.
La ratio essendi de la motivación permite ejercer un control de legalidad, constatando si
las razones de la actuación administrativa están fundadas en Derecho y si se ajustan a los fines
que persigue la normativa aplicable.
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha determinado que la autoridad está en la
obligación de expresar los motivos en que funda su resolución cuando ésta implique afectación
de derechos, además, debe de justificar y razonar sus decisiones como medio necesario para dotar
de eficacia el proceso correspondiente y no vulnerar derechos protegidos por la Constitución
«Este deber de motivación se deriva del derecho de seguridad jurídica y defensa, contenidos
respectivamente en los artículos 2 y 12 de la Constitución; así, conforme a estas disposiciones,
toda autoridad en garantía a la seguridad jurídica y derecho de defensa, se encuentra obligada a
motivar sus resoluciones, a fin de que la persona conozca los motivos considerados para proveer
la decisión, y pueda defenderse utilizando los medios impugnativos previstos por la ley (...)»
(sentencia definitiva de las doce horas con dos minutos del día veintiocho de octubre de dos mil
ocho. Hábeas Corpus 111-2008).
La doctrina expone que la motivación del acto constituye una garantía para el
administrado. Esto se materializa en que una de sus finalidades: “(...) es la de facilitar a los
interesados el conocimiento de las razones por las que se legitima su derecho y permitir
asimismo la posterior fiscalización de la legitimidad del acto por los tribunales de justicia (...) la
motivación cumple, por tanto, una función informativa, consistente en identificar
inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y
fáctico de la decisión, a fin de que pueda ser oportunamente contestado” (Marcos M. Fernando
Pablo: La Motivación del Acto Administrativo. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1993).
ii. Pues bien, en el presente caso corresponde verificar si la actuación administrativa
impugnada carece de motivación, tal como lo expresa el demandante.
Al respecto, las consideraciones que tomó la autoridad demandada para emitir el primer
acto administrativo impugnado, es decir, la resolución VMT-DGTT-LAE-PR/AD-002-01-06-
2013, de fecha trece de febrero de dos mil trece, fueron las siguientes.
« I. HECHOS QUE CAUSARON LA APERTURA DEL PRESENTE PROCESO: Que
según reporte de Inspección con referencia VMT-INSP-111-2013, de fecha cuatro de enero de
dos mil trece, remitido por Inspectoría General de este Viceministerio de Transporte, el cual
contiene informe de verificación de unidades que suspendieron el servicio de transporte colectivo
de pasajeros, los días tres y cuatro de enero de dos mil trece, específicamente de la ruta
AB113XOCU, realizado por Inspectoría General de este Viceministerio de Transporte, de las
seis a las diez horas y de seis a las nueve horas de los día tres y cuatro de enero de dos mil trece
respectivamente, tomándose como punto de verificación y monitoreo en La Terminal de
Autobuses Nor-Oriente, lugar donde hace recorrido autorizado, en la que se constató que
unidades autorizadas para la ruta AB113XOCU no se encontraba prestando el servicio de
transporte, durante el desarrollo del proceso de verificación, en la cual opera el vehículo placas
AB81256, AB76591, siendo permisionario DEAA, en el que se manifiesta que la unidad no se
encontraba prestando el Servicio de Transporte Colectivo de Pasajeros. II ACTOS
REALIZADOS POR ESTA ADMINISTRACION Que en vista de lo anterior la Dirección General
de Transporte Terrestre da por recibido a las diez horas con cuarenta y cinco minutos del día
veintitrés de enero de dos mil trece, el informe de inspección antes descrito. Por lo que se
Instruye se por iniciado el Procedimiento Administrativo Sancionatorio a efecto de
determinar la existencia o no de la causal de suspensión de servicio de Transporte Colectivo de
Pasajeros, del vehículo placas AB81256, AB76591, perteneciente a la ruta AB113XOCU,
ordenando que se emita Reporte de Actores y Plan General Operativo de la ruta antes
mencionada a efecto de determinar el tipo de sistema bajo el cual se encuentra la línea otorgada.
Que según Reporte de Actores de Transporte Público de Pasajeros y Plan General Operativo, el
vehículo placas AB81256, AB76591, perteneciente a la ruta AB113XOCU, se determina que el
sistema bajo el cual opera es Fuera de Sistema de Transporte, el recorrido y horas autorizadas
por este Viceministerio concuerda con el informe de inspectoría. Que con base a lo anterior esta
Dirección General de Transporte Terrestre, ha iniciado Proceso Administrativo Sancionatorio,
según Art. 187 y 188 del Reglamento General de Transporte Terrestre, mediante resolución con
referencia VMTDGTT-LAE-PR/AD-002-01-2013, a las catorce horas día treinta de enero de dos
mil trece, contra DEAA, permisionario del vehículo placas AB81256, AB76591, perteneciente a
la ruta AB113XOCU, por no haber prestado el servicio de Transporte Público Colectivo de
Pasajeros, los días tres y cuatro de enero del año dos mil trece, por lo que se establece el posible
incumplimiento de la obligación de la prestación del servicio de transporte colectivo público de
pasajeros, siendo ésta la de satisfacer con continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad
y uniformidad, en igualdad de condiciones para todos los usuarios del servicio de transporte
según artículo 63 del Reglamento General de Transporte Terrestre, por lo que se ordena que se
haga saber a DEAA, permisionario del vehículo placas AB81256, AB76591, perteneciente a la
ruta AB113XOCU, que en expediente administrativo, con referencia VMTDGTT-LAE-PR/AD-
002-01-2013, se ha iniciado proceso sancionatorio en su contra. Por todo lo antes expuesto, la
Dirección General mediante resolución de fecha treinta de enero de dos mil trece notificada a
las once horas con veintiséis minutos del día uno de febrero de dos mil trece en la que se notifica
que se ha iniciado el procedimiento Sancionatorio de Revocatoria de Permisos de Líneas de
Transporte Público Colectivo de Pasajeros, por incumplimiento de prestación de servicio de
transporte colectivo, a las personas naturales y/o jurídicas, cuyas rutas, permiso y placas
suspendieron el servicio y que habiendo sido emplazado legalmente DEAA, permisionario del
vehículo placas AB81256, AB76591, pertenecientes a la ruta AB113XOCU, para que en el plazo
no mayor de cinco días hábiles, presentara las pruebas de descargo correspondientes a fin de
que pudiera preparar la defensa de sus derechos o interese legítimos, según lo establece el
Art.187, del Reglamento General de Transporte Terrestre, cuando expresa “que todas las
notificaciones serán dadas a conocer por la Dirección General a los infractores en atención a la
necesidad de los mismos y a través de los medios que estime convenientes.” En vista de haberse
notificado la resolución a las once horas con treinta y cuatro minutos del día uno de febrero de
dos mil trece, y habiéndose presentado pruebas el día seis de febrero del presente, ésta
Dirección General establece, CONSIDERANDOS: 1. Que según el Art. 63 del Reglamento
General de Transporte Terrestre estipula que “El Viceministerio de Transporte deberá velar por
la observancia de los principios de continuidad, regularidad, igualdad y generalidad de los
Servicios Públicos de transporte de pasajeros a precios justos y razonables, asegurar la
protección del medio ambiente y la seguridad, y a la vez brindar la información y el
asesoramiento que resulten de utilidad para los usuarios del sistema. Que por principio de
continuidad el servicio de transporte público no debe ser interrumpido por causas imputables al
operador, quien es el obligado a prestar el servicio. II. Que en base a los Arts. 11 N° 7, 182, 183
y 184 del Reglamento General de Transporte Terrestre, facultan a la Dirección General aplicar
las sanciones correspondientes por incumplimiento de las obligaciones exigidas en la Ley y el
Reglamento de Transporte. III. Que habiéndose revisado el sistema informático, específicamente
el padrón de líneas que para tal efecto posee esta institución se constató que efectivamente la
unidad con placas AB81256, AB76591, posee línea asignada a nombre de DEAA, con número de
permiso **********, **********, otorgado en fecha veintiséis de febrero de dos mil cinco y
ocho de junio de dos mil cuatro respectivamente, autorizado para prestar el servicio de
transporte publico colectivo de pasajeros en la ruta AB113XOCU. IV. Que habiéndose iniciado
de oficio el proceso sancionatorio de revocatoria de permiso de línea por incumplimiento de la
obligación de prestación de servicio de transporte público colectivo de pasajeros en contra de
DEAA, en calidad de permisionario, del vehículo placas AB81256, AB76591, perteneciente a la
ruta AB113XOCU, la cual el Viceministerio de Transporte, a través de la Dirección General de
Transporte Terrestre, en uso de las facultades que le confiere el artículo 187 del Reglamento
General de Transporte Terrestre, se dio por notificado legalmente por medio de resolución VMT-
DGTT-LAE-PR/AD-002-01-2013, de fecha treinta de enero de dos mil trece, que se ha iniciado
el proceso sancionatorio de revocatoria de permisos de líneas por incumplimiento de prestación
de servicio de transporte colectivo, y a fin de garantizar el debido proceso y por ende el
principio de igualdad de las partes, generando las condiciones legales para ser oído y así poder
conocer sus argumentos de defensa, se hizo saber para que en el plazo no mayor de cinco días
hábiles después de la fecha de notificación, comprendido entre el cuatro y ocho de febrero dos
mil trece, presentara las pruebas de descargo pertinentes ante esta Dirección, a fin de hacer uso
del derecho de defensa. V. Habiéndose vencido el termino para presentar pruebas de descargo a
fin de ejercer el derecho de defensa, el señor DEAA, presentó el día seis de febrero escrito donde
manifiesta lo siguiente: “en fecha veintiuno de diciembre de dos mil doce se llevo a cabo una
Asamblea General de la Ruta en donde se establecieron medidas a tomar para aplacar la crisis
económica las cuáles fueron dirigidas al recurso humano siendo así que los motoristas y
cobradores expresaron su inconformidad y se unieron a la “Suspensión de Labores” por tiempo
indefinido realizada el día tres y cuatro de enero de dos mil trece y por tal motivo no se contaba
con la disponibilidad de recurso humano y se convirtió en una situación que estaba fuera de su
alcance”, por lo antes manifestado se tiene por establecido que DEAA no prestó el servicio de
transporte público de pasajeros los días tres y cuatro de enero de dos mil trece con las unidades
placas AB81256, AB76591 perteneciente a la ruta AB113XOCU, ya que efectivamente no se
cumplió con el principio de continuidad del servicio de transporte público el cuál no debe ser
interrumpido por causas imputables al operador, lo cual fue corroborado en campo según
informe de Inspección con referencia VMT-INSP-111-2013, de fecha veintidós de enero de dos
mil trece, remitido por Inspectoría General de este Viceministerio de Transporte. VI. Que la
facultad de revocar un permiso surge de la ya conocida “TRILOGÍA” de la Administración
Pública: actividad policía; servicio público o prestación de servicios y actividad de fomento o
promoción. La actividad policía es aquella que crea la potestad autorizatoria en la
Administración para controlar y vigilar todas aquellas actividades privadas dentro de los
criterios y márgenes de la ley. Esta potestad faculta, entre otras, a que la Administración otorgue
permisos, licencias o títulos; pero también, permite que la Administración pueda anularlos o
revocarlos, siempre bajo los parámetros que la misma ley determine. En relación a las
autorizaciones, en sentencia 65-H-98, de las catorce horas con catorce minutos del día treinta y
uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve, la Sala de lo Contencioso Administrativo
expuso: “En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la técnica autorizatoría constituye una
forma de limitación de la esfera jurídica de los particulares; y ello en el sentido de que, el
legislador veda a éstos el ejercicio de determinadas actividades, que sólo pueden llevarse a
cabo, previa intervención de la Administración Pública, encaminada a constatar el cumplimiento
de las condiciones previstas por el ordenamiento, al efecto. Sobra decir que el legislador,
mediante esta técnica, persigue algún fin de carácter público: recurre a ella para proteger
determinados Intereses colectivos, según la naturaleza de las actividades de que se trate. Es así
como la potestad de conceder autorizaciones lleva imbíbita la posibilidad de que la
Administración Pública impida el ejercicio de las actividades reguladas, en los casos en que no
exista la autorización debida, y, en general, en todos aquellos en que esas actividades se
ejerciten al margen de los lineamientos definidos por el ordenamiento. De lo contrario, no se
alcanzaría el fin que persigue la norma que instituye, las autorizaciones en cada caso.” Otto
Mayer en su obra “Derecho Administrativo Alemán”; Tomo II, explica que la revocación no es
libre en los siguientes casos: a) cuando ha sido otorgado por una decisión pasada en autoridad
de cosa juzgada y b) cuando la ley lo prohíbe, cosa que no ocurre en el presente proceso
administrativo, por lo que de acuerdo a los hechos controvertidos y probados, y en razón del
daño causado a los intereses públicos, con la interrupción del servicio público de transporte, es
procedente revocar el permiso anteriormente relacionado. POR TANTO: con fundamento en las
razones expuestas, y disposiciones legales citadas, el Director General de Transporte Terrestre
FALLA: I. REVOQUESE el permiso de línea de transporte público colectivo de pasajeros a la
unidad placa AB81256, AB76591, perteneciente a la ruta AB113XOCU en calidad de
permisionario DEAA. II. ORDENESE, a la Unidad Administrativa de Transporte a realizar la
eliminación de la línea de transporte correspondiente a la unidad placas AB81256, AB76591,
perteneciente a la ruta AB113XOCU. III. INFORMESE del contenido de la presente resolución a
la Subdirección de Transito de la Policía Nacional Civil, a efecto que proceda al decomiso del
permiso de línea y placas correspondiente a la unidad AB81256, AB76591, perteneciente a la
ruta AB113XOCU (...)» (folios 2 al 4 del expediente administrativo).
iii.
Según el contenido del primer acto administrativo cuestionado, éste posee como
fundamento los siguientes elementos:
Elemento jurídico: artículos 11 N° 7, 63, 182, 183 y 184 del Reglamento General de
Transporte Terrestre.
Elementos fácticos: los días tres y cuatro de enero de dos mil trece, las unidades de
transporte placas AB81256 y AB76591, del cual es permisionario el señor DEAA, no prestaron el
servicio de transporte colectivo en el recorrido autorizado para la ruta AB113XOCU.
Elemento probatorio: (i) Reporte de Inspección con referencia VMT-INSP-111-2013,
fecha cuatro de enero de dos mil trece, remitido por la Inspectoría General del Viceministerio de
Transporte, el cual contiene el informe de verificación de unidades que suspendieron el servicio
de transporte colectivo de pasajeros los días tres y cuatro de enero de dos mil trece, de la ruta
AB113XOCU, (ii) Reporte de actores de transporte público de pasajeros y plan general operativo
del vehículo placas AB71069, perteneciente a la ruta AB113XOCU, del cual se determinó que el
sistema bajo el cual opera la referida unidad de transporte es “Fuera de Sistema de Transporte”,
coincidiendo éste con el informe de recorrido y horas autorizadas por el Viceministerio de
Transporte, y (iii) Escrito presentado por el señor DEAA, el día seis de febrero de dos mil trece,
donde manifestó “en fecha veintiuno de diciembre de dos mil doce se llevo a cabo una Asamblea
General de la Ruta en donde se establecieron medidas a tomar para aplacar la crisis económica
las cuáles fueron dirigidas al recurso humano siendo así que los motoristas y cobradores
expresaron su inconformidad y se unieron a la “Suspensión de Labores” por tiempo indefinido
realizada el día tres y cuatro de enero de dos mil trece y por tal motivo no se contaba con la
disponibilidad de recurso humano y se convirtió en una situación que estaba fuera de su
alcance”.
Conforme con los elementos señalados, la autoridad demandada, en la resolución VMT-
DGTT-LAE-PR/AD-002-01-06-2013, emitida el trece de febrero de dos mil trece, (mediante la
cual revocó el permiso de línea de transporte público colectivo de pasajeros a las unidades placas
AB81256 y AB76591, perteneciente a la ruta AB113XOCU), expuso las premisas fácticas,
jurídicas y probatorias que fundamentan su decisión, evidenciando el incumplimiento del
demandante en la normativa de transporte, en cuanto a la prestación del servicio público colectivo
de pasajeros de forma continua, regular, general y uniforme -artículo 63 del Reglamento General
de Transporte Terrestre-.
A partir de lo expuesto en los párrafos anteriores, esta Sala concluye que el primer acto
administrativo impugnado no adolece de falta de motivación.
iv.
Ahora bien, en cuanto al segundo acto impugnado, este Tribunal precisa lo siguiente.
El acto administrativo emitido por el Viceministro de Transporte, identificado como
resolución VMT-AP-044-2013, de las ocho horas diez minutos del veinticinco de abril de dos mil
trece (folios 19 y 11 del expediente administrativo), mediante la cual confirmó el contenido del
primer acto controvertido, tiene a su base la verificación de legalidad del acto recurrido. Así, el
Viceministro de Transporte relacionó, en el mismo, la celebración de una audiencia dentro del
procedimiento administrativo en la cual el demandante reiteró los argumentos vertidos en el
procedimiento que concluyó con la emisión del primer acto recurrido.
Consecuentemente, dado que el segundo acto administrativo detalla la verificación de la
legalidad del primer acto, desvirtúa los argumentos del recurrente en cuanto a justificar la falta de
la prestación del servicio de transporte colectivo de pasajeros los días tres y cuatro de enero de
dos mil trece y ratifica la decisión administrativa recurrida, tal acto administrativo no esta
afectado de falta de motivación.
v. En virtud de lo expuesto en los apartados precedentes, la actuación administrativa
impugnada no carece de motivación.
C. Violación al principio de legalidad y debido proceso.
1. El demandante sostiene que «(...) Ambos funcionarios públicos demandados, (...) ha
impuesto una sanción (...) sin que la [misma] esté previamente prevista en la Ley (...) por cuanto
la infracción está contenida en un Reglamento (...)» (folio 7 frente).
2. El Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte apuntó
que en ningún momento ha vulnerado el principio de legalidad «(...) pues [actuó] conforme a las
atribuciones establecidas por el Reglamento General de Transporte (...)» (folio 89 frente).
Así, concluyó que en el procedimiento administrativo se respetaron los derechos de
audiencia y defensa al demandante.
Por su parte, el Viceministro de Transporte sostuvo que no existe violación alguna al
principio de legalidad, y que la resolución que confirmó el primer acto administrativo impugnado
fue emitida conforme a derecho, pues la conducta que se le atribuyó al demandante encaja
claramente en una causal de revocatoria de permiso de línea.
Asimismo, el Viceministro afirmó que en el procedimiento administrativo el demandante
tuvo la oportunidad de presentarse y defenderse de los hechos atribuidos, sin embargo, de
acuerdo a la prueba vertida en el mismo, se determinó que el permisionario no prestó el servicio
de transporte público de pasajeros, y como consecuencia se revocó el permiso de línea respectivo.
La autoridad demandada concluyó que el demandante «(...) al tener conocimiento (...) del
inicio del procedimiento administrativo en su contra tuvo la oportunidad de presentarse y
defenderse (...) Que si existe prueba de cargo idónea y pertinente del hecho imputado (...) la cual
fue incorporada en forma legal y oportuna al procedimiento (...)» (folio 82 frente).
3. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
La parte demandante ha alegado que la actuación administrativa es ilegal “por cuanto la
infracción está contenida en un Reglamento”.
Al respecto, este Tribunal, en virtud del principio iura novit curia, advierte que el actor
fundamenta su pretensión en la violación al principio de reserva de ley, en virtud de haberse
impuesto una sanción que, según indica, no esta prevista en una ley formal.
Ante lo expuesto, esta Sala analizará la naturaleza de la consecuencia jurídica aplicada al
demandante por medio de los actos administrativos impugnados, ello, a fin de determinar la
existencia o no del vicio de ilegalidad invocado, a partir de la ausencia de remisión de la ley
formal a la ley material expuesta por el demandante.
i.
La parte actora alega que la infracción y su respectiva consecuencia jurídica -sanción-
están contenidas en el Reglamento General de Transporte Terrestre, lo cual es ilegal.
Ante ello, expresa que el artículo 27 de la LTTTSV en lo pertinente regula “En aquellos
casos en que se incumpla con alguna de las condiciones exigidas en las diferentes 1
modalidades, el permiso podrá ser revocado”, aunque prevé la sanción de “revocación” del
permiso de línea, no habilita expresamente al Reglamento General de Transporte Terrestre para
desarrollar tal sanción.
ii.
Como se advierte, los argumentos esgrimidos por la parte actora, en este punto, parten
de la apreciación relativa a que la revocación del permiso de línea ordenada a través de los actos
administrativos impugnados, constituye una sanción administrativa.
En este punto resulta importante destacar que la Sala de lo Constitucional de esta Corte,
en la sentencia de las catorce horas con dos minutos del día veintiocho de septiembre de dos mil
quince (Inconstitucionalidad 64-2013), precisó lo siguiente: «A. El principio de inocencia
despliega todos sus efectos en los procesos en los que se atribuye a un individuo la vulneración
de una norma de conducta cuya consecuencia es una sanción. De acuerdo con esto, la aplicación
de dicho principio solo se extiende hacia aquellos sectores del ordenamiento jurídico que
responden verdaderamente al ejercicio del ius puniendi del Estado. Si esto es así, el principio de
inocencia no opera en ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, por
lo que es improcedente su aplicación extensiva o analógica a supuestos distintos o a actos que,
por su mera condición de incidir en el ejercicio de un derecho, no representan el ejercicio del ius
puniendi del Estado o no tienen un sentido sancionador. Entonces, para saber si el principio en
cuestión despliega sus efectos en cualquier disciplina jurídica distinta a las sancionatorias, lo
determinante es fijar con precisión si la norma de conducta contenida en la disposición jurídica
que se alega como conculcada tiene previsto un efecto sancionatorio por tener una finalidad
represiva, retributiva o de castigo. Esto es válido con independencia de la nomenclatura (o
nomen iuris) que emplee la Administración Pública o el Legislativo para designar una sanción.
B. En función de lo expuesto es preciso analizar si el procedimiento contenido en el art. 81
RELACAP, es de aquellos en los que el Estado -en este caso la Administración Pública- ejerce el
ius puniendi o inflige algún tipo de castigo o sanción por constatar alguna infracción. a. El art.
81 RELACAP establece que, cuando concurra alguna de las causales de extinción de los
contratos contempladas en las letras a, c, d y e del art. 93 LACAP, la Administración Pública
podrá iniciar el procedimiento de “resolución conforme a derecho corresponda”. La respectiva
disposición establece que del expediente sancionatorio” se dará traslado al interesado para que
ejerza su defensa. Posteriormente se abre una etapa probatoria y finalmente la autoridad
administrativa culmina el procedimiento mediante la emisión de una “resolución razonada”. b.
La redacción del artículo impugnado no es muy acertada en la utilización de los términos para
desarrollar el mismo, en tanto que por una parte emplea vocablos como “resolución” del
contrato, término propio de la teoría general de las obligaciones; y por otra emplea expresiones
como “expediente sancionatorio” dando una errónea idea sobre una naturaleza o finalidad
sancionadora. Las causales de extinción a que se refieren las letras a, c, d y e del art. 93 de la
LACAP, parten de una premisa de incumplimiento de las obligaciones contractuales; en
consecuencia, como cualquier contrato, ante el incumplimiento de una obligación por parte del
administrado, el reglamento faculta para que se gestione la “resolución” o extinción” del mismo
-al igual que la condición resolutoria tácita, prevista en el art. 1360 C.C., elemento de la esencia
de los contratos art. 1315 C.C.-. Por lo anterior, se determina que el procedimiento a que se
refiere el art. 81 RELACAP no es de naturaleza sancionatoria, ya que no evidencia una finalidad
represiva, retributiva o de castigo por parte del Estado en uso del ius puniendi, sino que es un
procedimiento cuya finalidad u objeto de “litigio” es la verificación de si las razones que dieron
lugar a contratar se mantienen y con ellas, las obligaciones que dicho contrato ampara. Es
decir, no se trata de sancionar al administrado por el “cometimiento de una infracción”, sino
revisar si el vínculo contractual debe continuar surtiendo efectos entre las partes o no. En
consecuencia y al amparo de la jurisprudencia citada por los actores -Inc. 2-2002-, el
procedimiento puede ser regulado a través de una normativa distinta a una ley emitida por la
Asamblea Legislativa, pues lejos de limitar los derechos del administrado, favorece a sus
intereses el brindarle la oportunidad de ejercer sus derechos de audiencia y defensa en sede
administrativa» [el subrayado es propio].
iii. La anterior jurisprudencia constitucional, si bien tiene por objeto el análisis de un caso
ante la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, tal posición
jurisprudencia) establece con claridad que, en materia de contratación pública, las decisiones
relativas a la continuidad o terminación de la relación que une a un concesionario o
permisionario con la Administración no constituyen materia sancionatoria, sino actuaciones
ordenadoras de la relación contractual entre ambos.
Establecido lo anterior, y en lo que importa al presente caso, es necesario determinar si la
revocación del permiso de línea contenida en los actos cuestionados es una sanción
administrativa o, por el contrario, es una consecuencia de la infracción a las reglas de
autorización para la prestación de un servicio público de transporte colectivo de pasajeros.
Pues bien, en la prestación del servicio público aludido, la relación entre la
Administración y los prestatarios materiales es contractual y se rige, de manera especial, por las
condiciones a la base del permiso de línea del actor y, de forma general, por las normas
contenidas en las leyes y reglamentos aplicables a la materia.
En este punto debe destacarse que el fundamento de la revocación de una concesión o de
un permiso o autorización para prestar un servicio público es constitucional. Así, el artículo 110
inciso 4° de la Constitución dispone: «El Estado podrá tomar a su cargo los servicios públicos
cuando los intereses sociales así lo exijan, prestándolos directamente, por medio de las
instituciones oficiales autónomas o de los municipios. También le corresponde regular vigilar los
servicios públicos prestados por empresas privadas y la aprobación de sus tarifas, excepto las
que se establezcan de conformidad con tratados o convenios internacionales; las empresas
salvadoreñas de servicios públicos tendrán sus centros de trabajo y bases de operaciones en El
Salvador».
Dicho lo anterior, esta Sala considera que la “revocación del permiso de línea”
determinada en los actos administrativos impugnados no se equipara a la retribución punitiva que
apareja la infracción a un deber estipulado en la ley, es decir, no constituye una sanción
administrativa, ello, dado que el fundamento de dicha revocación no es la infracción a la ley en
estricto sentido sino a las específicas condiciones de la prestación del servicio público fijadas en
atención a la relación contractual que media entre el prestatario del mismo -concesionario o
permisionario- y el Viceministerio de Transporte. En otras palabras, la “revocación del permiso
de línea”, en el presente caso, constituye la consecuencia jurídica del incumplimiento de una
relación de carácter contractual.
Esta conclusión se reconoce claramente en la regulación legal relativa a la terminación del
vínculo entre el prestatario del servicio y la mencionada entidad administrativa, concretamente,
en el artículo 27 inciso final de la LTTTSV que establece: “En aquellos casos, en que se
incumpla con alguna de las condiciones exigidas en las diferentes modalidades el permiso podrá
ser revocado (..)” [el subrayado es propio].
iv. Expuesto lo anterior, y habiéndose concluido que la “revocación del permiso de
línea” establecida en los actos administrativos impugnados no es una sanción administrativa, esta
Sala advierte que el principio de reserva de ley a la base de la pretensión de la parte actora
mediante el cual se cuestiona la regulación del artículo 179 N° 4 del Reglamento General de
Transporte Terrestre -“El Viceministerio de Transporte a través de la Dirección General,
revocará las concesiones y permisos por deficiencias graves y debidamente comprobadas en el
servicio o por incumplimiento”- no resulta vulnerado en el presente caso.
Así, el control de reserva legal en materia sancionadora supone la debida cobertura legal -
regulación estricta en una norma jurídica con rango de ley- de infracciones y sanciones
administrativas, no de consecuencias jurídicas derivadas de un incumplimiento contractual, como
es el caso de la mencionada “revocación del permiso de línea”.
Por lo tanto, tal consecuencia jurídica puede regularse autónomamente en el mencionado
reglamento, dado que su naturaleza no es sancionadora en esencia. De ahí que, esta Sala debe
desestimar el vicio de ilegalidad relativo a la violación de los principios de legalidad (reserva de
ley) y debido proceso.
D. La parte actora expresó que la actuación administrativa impugnada violentó sus
derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad y al trabajo.
1.
Violación al derecho a la seguridad jurídica. El demandante considera que «(...)
debió haber tenido la certeza de que su calidad de permisionario se mantendría, así como la
titularidad de sus derechos, y que debe estar facultado para ejercer la prestación del servicio del
transporte durante el tiempo de los permisos, sin que las autoridades administrativas, ilegal o
arbitrariamente, le privaran de sus derechos» (folio 6 vuelto).
Violación al derecho a la propiedad. La parte actora considera que la actuación
administrativa ha violentado su derecho a «(...) gozar de sus propiedades, de sus autobuses,
utilizándolos en la prestación del servicio público de transporte de personas, a lo que tiene
derecho por haber sido favorecido con los permisos respectivos por parte de las autoridades
competentes (...)» (folio 6 vuelto).
Violación al derecho al trabajo. El demandante afirma que las autoridades demandadas
violentaron su derecho al trabajo, en virtud de que por medio de la prestación del servicio público
de transporte percibe retribuciones que se traducen en el sostenimiento personal y de su familia.
2.
Esta Sala advierte que lo expuesto por la parte actora constituye una denuncia
abstracta de ilegalidad, pues no señala ningún hecho concreto, atribuible a las autoridades
demandadas y con trascendencia jurídica, del cual pueda inferirse la violación a los derechos que
invoca.
Resulta importante precisar que el demandante no evidencia clara y concretamente la
forma en que se ha producido la supuesta vulneración a las categorías jurídicas que relaciona.
Tampoco expone las razones por las cuales considera que la violación a esos derechos protegidos
por el ordenamiento jurídico es consecuencia de los actos que impugna.
Así, las manifestaciones vertidas no trascienden más allá de una mera denuncia en
abstracto de la violación al ordenamiento jurídico. En tal sentido, el planteamiento con el que
pretende sustentar jurídicamente su pretensión resulta insuficiente para que este tribunal concluya
la vulneración de los derechos que señala.
Al respecto, debe destacarse que esta Sala no puede suplir la omisión o falta de claridad
del demandante, mediante un esfuerzo intelectivo de interpretación o deducción, apartándose de
la literalidad de la demanda. El resultado de tal actitud generaría dudas razonables sobre si el
juzgador ha sido prudente al interpretar la voluntad y los argumentos del peticionario, sin
extralimitarlos o restringirlos. Dicha interpretación puede ser forzada y/o contaminada por las
propias apreciaciones técnicas y empíricas del juzgador, pudiendo no ser un reflejo fiel de la
pretensión tal cual ha querido ser transmitida por el actor.
Además, dicha actitud podría generar un defecto en la imparcialidad que caracteriza a este
Tribunal, principalmente, porque la identificación del derecho o derechos protegidos por las leyes
o disposiciones generales que se consideran violados es un requisito de la demanda cuya
satisfacción, por decisión del legislador, se encuentra a cargo del actor y, por tanto, totalmente al
margen de la voluntad o injerencia del juzgador.
En suma, a partir de lo expuesto en apartados precedentes, esta Sala omitirá
pronunciamiento sobre la supuesta violación a los derechos a la seguridad jurídica, a la (
propiedad y al trabajo del demandante, señor DEAA.
VII. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(..) vicios de
contenido, del art. 14 ínc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (..)»; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció «(..) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve corno referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
sentencia, se adopta la decisión por la Magistrada Paula Patricia Velásquez Centeno y los
Magistrados Oscar Mauricio Vega y Sergio Luis Rivera Márquez. La Magistrada Elsy Dueñas
Lovos, hará constar su voto disidente a continuación de la presente sentencia.
VIII. Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 216, 217 y218 del Código Procesal Civil y Mercantil, 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República esta Sala FALLA:
1. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad relativos a la violación al principio de
tipicidad en el sentido que el actor lo estimó vulnerado, a la prohibición de sancionar con
responsabilidad objetiva, a la falta de motivación y a la violación al principio de legalidad y
debido proceso alegados por el señor DEAA, por medio de su apoderado general judicial
licenciado Ulices del Dios Guzmán Canjura, en los siguientes actos administrativos.
a)
Resolución identificada como VMT-DGTT-LAE-PR/AD-002-01-06-2013, emitida el
trece de febrero de dos mil trece, mediante la cual el Director General de Transporte Terrestre del
Viceministerio de Transporte revocó el permiso de línea de transporte público colectivo de
pasajeros a las unidades placas AB81256 y AB76591, pertenecientes a la ruta AB113XOCU y
ordenó la eliminación de la línea de transporte correspondiente y el decomiso del permiso de
línea y placas.
b)
Resolución identificada como VMT-AP-044-2013, emitida el veinticinco de abril de
dos mil trece, por medio de la cual el Viceministro de Transporte decidió sobre el recurso de
apelación interpuesto por el demandante y confirmó la resolución anterior.
2. Omitir pronunciamiento sobre la violación a los derechos a la seguridad jurídica, a la
propiedad y al trabajo, en los actos administrativos descritos en el numeral anterior, por los
motivos expuestos en la letra D del Romano V de esta sentencia.
3. Condenar en costas a la parte actora en costas conforme al derecho común.
4. Conforme a la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011 de las doce horas
del uno de marzo de dos mil trece, la mayoría de votos con la que se emite la presente sentencia
corresponde a la Magistrada Paula Patricia Velásquez Centeno y los Magistrados Oscar Mauricio
Vega y Sergio Luis Rivera Márquez. La Magistrada Elsy Dueñas Lovos, hará constar su voto
disidente a continuación de la presente sentencia.
5. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
6. Devolver el expediente administrativo a su lugar de orig
en.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ------- O. V. MAURICIO -----
PRONUNCIADO POR MAYORÍA LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA ELSY DUEÑAS LOVOS.
Difiero de la anterior resolución pronunciada por mis colegas magistrados en el proceso
con referencia 287-2013, promovido por el señor DEAA, por medio de su apoderado general
judicial, licenciado Ulises del Dios Guzmán Canjura, contra el Director General de Transporte
Terrestre del Viceministerio de Transporte y el Viceministerio Transporte, declarando que no
existen vicios de ilegalidad respecto de las resoluciones controvertidas. Las razones se exponen a
continuación:
De acuerdo al expediente administrativo, por Inspección del cuatro de enero de dos mil
trece, efectuada por la Inspectoría General del Viceministerio de Transporte, se constató que la
ruta AB113XOCU no brindó servicio de transporte colectivo de pasajeros los días tres y cuatro
de enero de dos mil trece, desde las seis a las diez horas y de seis a las nueve horas de los días
tres y cuatro de enero de dos mil trece respectivamente, siendo permisionario el señor DEAA.
Por esta razón, la autoridad demandada revocó el permiso de línea de transporte público
colectivo de pasajeros a las unidades placas AB81256 y AB76591, perteneciente a la ruta
AB113XOCU.
Ahora bien, el actor alegó vulneración al principio de legalidad y debido proceso, en
virtud que la infracción (conducta prohibida) no está prevista en la Ley, sino, en el artículo 179
numeral cuarto del Reglamento de la Ley General de Transporte (RLGT). Mientras que la
autoridad demandada sostuvo que la conducta que se atribuyó al demandante encaja claramente
en una causal de revocación de permiso de línea.
Mis colegas magistrados, en la resolución que difiero, consideran haber resuelto el
conflicto al aclarar que dicha revocación no es en esencia una sanción sino la consecuencia
jurídica de un incumplimiento contractual, razón por la que puede regularse autónomamente en
un reglamento; sin embargo, soslayan que en la demanda, la parte actora ha indicado claramente
que tanto la resolución de la Dirección General de Transporte como la resolución emitida por el
Viceministro de Transporte, ambas impugnadas, “están viciadas por atipicidad de la infracción
que autoriza la revocatoria de los permisos” (ver folios 4 y 5, ambos vuelto); controvirtiendo,
entonces, no solo la regulación y adecuación de la consecuencia jurídica al caso concreto, sino,
también, la adecuación de los hechos atribuidos a la norma. Ello da cabida a un examen de
tipicidad, vertiente del principio de legalidad que ha sido alegado como vulnerado por el
administrado, siendo su fundamento, los argumentos opuestos argüidos por el actor y la autoridad
demandada.
Como se ha indicado anteriormente, la conducta atribuida por las autoridades demandadas
al permisionario DEAA consiste en no haber prestado el servicio de transporte colectivo de
pasajeros. Con relación a esta conducta, ya en el proceso contencioso administrativo 169-2013,
en contra del Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte, y el
Viceministro de Transporte, también relativo a la revocatoria de permiso de línea de transporte
público de pasajeros de determinada ruta de buses, esta Sala pudo determinar que:
el artículo 182 del Reglamento General de Transporte Terrestre prevé tres tipos de
consecuencias jurídicas a las que denomina “sanciones”: multa, suspensión y revocación de la
concesión o permiso. Las conductas a las cuales se apareja la multa como consecuencia jurídica
están descritas en el artículo 186, número 2, letras de la a) a la in) del Reglamento General de
Transporte Terrestre, cuyo contenido se transcribe a continuación: «2. Faltas Graves: a)
Emplear personal no registrado para prestar sus labores en el servicio del Transporte Terrestre.
b) Alterar las características de la unidad o condiciones concesionadas. c) Exceder la capacidad
del vehículo, ya sea en volumen, peso o cantidad de pasajeros. d) La operación de unidades en
mal estado mecánico y de emisión de gases. e) Alterar las tarifas autorizadas. f) Promoción o
participación de paros de transporte en cualquiera de sus modalidades. g) Participación o
promoción de riñas entre gremiales del transporte o rutas. h) No hacer uso de las instalaciones
de las terminales funcionales. i) Obstaculizar el tráfico en la vía pública. j) Realizar caravanas
de unidades de transporte público que de alguna forma entorpezca el libre tránsito. k) Desviarse
de la ruta previamente autorizada, sin causa justificada. l) Llevar mayor número de pasajeros
para el cual está autorizado. m) Emprender la marcha sin dar tiempo suficiente para que suba o
baje el pasajero. Estas infracciones serán sancionadas con una multa de un mil colones
(01,000.00) o su equivalente en dólares americanos» [el subrayado es propio] ”.
“el artículo 186, número 3 del Reglamento General de Transporte Terrestre establece
que son faltas muy graves: “a-Fraude o intento de fraude a la Dirección General. b-Delito de
Cohecho. c-Falsificación de documentos, firmas o sellos o portación de los mismos. d-
Comercialización de Permisos de Operación de transporte terrestre. e-Reincidir en dos
infracciones graves. f-Dedicarse a prestar los servicios de transporte, sin ser concesionario. g-El
incumplimiento de las condiciones establecidas en el contrato de concesión. h-Por quiebra del
concesionario o disolución legal de la organización. i-Por negativa del concesionario a su
formalización, dentro de los 120 días siguientes a la notificación de la concesión j-No cumplir
con una cantidad mínima total de trescientos (300) días trabajados al año en la concesión y
permiso de operación de transporte terrestre, otorgados, salvo faltas por causa justificada dadas
a conocimiento de la Dirección. Estas infracciones serán sancionadas con suspensión temporal
de la explotación del servicio público de pasajeros en un período de treinta días a seis meses”
[el subrayado es propio].
Las conductas relativas a incumplir las condiciones establecidas en el contrato de
concesión y no cumplir con una cantidad mínima total de trescientos días trabajados al año en la
concesión y permiso de operación de transporte terrestre otorgados, mismas que podrían ser
atribuidas a la parte actora por los hechos a la base del presente caso, tampoco poseen como
consecuencia jurídica la “revocación del permiso de línea”. (el subrayado es propio).
Básicamente, en dicho proceso se ha concluido que la consecuencia jurídica que deviene
de los paros de transporte es la multa y no la revocatoria del permiso de línea. En el presente
caso, la conducta relativa a no prestar el servicio de transporte colectivo por dos días
consecutivos es equiparable al paro de transporte, por cuanto no hubo un servicio efectivo de
transporte de pasajeros; de manera que tampoco es aplicable la revocación del permiso como
consecuencia de la conducta atribuida por las autoridades demandadas al permisionario DEAA.
Por tanto, ante la violación al principio de legalidad, lo procedente es declarar ilegal los
actos impugnados por el demandante.
San Salvador, a las quince horas veintidós minutos del veintiséis de enero de dos mil
dieciocho.
DUEÑAS ------ VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR LA SEÑORA
MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE -------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.

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