Sentencia Nº 3-2019 de Sala de lo Constitucional, 16-12-2019

Número de sentencia3-2019
Fecha16 Diciembre 2019
EmisorSala de lo Constitucional
MateriaCONSTITUCIONAL
3-2019
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las doce horas con
veintiséis minutos del día dieciséis de diciembre de dos mil diecinueve.
El ciudadano Daniel Eduardo Olmedo Sánchez promovió el presente proceso mediante
demanda y escrito de 15 de noviembre de 2019, para que se declare la inconstitucionalidad, por
vicio de forma, del art. 2 del Decreto Legislativo n° 217, de 21 de diciembre de 2018 (D. L. n°
217/2018), publicado en el Diario Oficial n° 240, tomo 421, de esa misma fecha; por violación al
art. 148 inc. 3° Cn.
Han intervenido el demandante, la Asamblea Legislativa, el ministro de hacienda y el
fiscal general de la república.
Analizados los argumentos y considerando:
I. Objeto de control.
D. L. n° 217/2018
“Art. 2.- Los fondos obte nidos de la emisión de los [t]ítulos [v]alores de [c]rédito se destinarán para atender
el financiamiento integral que se demande para cu mplir con el financiamiento complementario
para el [p]resupuesto [g]ener al del [e]stado del [e]jercicio fisca l 2019, cuyo financiamiento no
puede ser atendido con los ingresos corrientes ord inarios”.
II. Alegatos de los intervinientes y actuaciones procesales.
1. A. El actor afirmó que la emisión de títulos valores de crédito por parte del estado es
una forma de empréstito voluntario que debe sujetarse a las reglas para su aprobación
establecidas en el art. 148 inc. 3° Cn., que prevé que “el [d]ecreto [l]egislativo en que se autorice
la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente el fin a que se destinarán
los fondos de [e]ste y, en general, todas las condiciones esenciales de la operación”. Alegó que en
el presente caso la Asamblea Legislativa autorizó la emisión de títulos valores de crédito para
financiar el presupuesto de 2019 en la parte que no se lograría financiar con los ingresos
corrientes, pero sin determinar cuáles partidas se financiarán con los fondos obtenidos, lo que
otorga un margen discrecional demasiado amplio al Órgano Ejecutivo en la ejecución
presupuestaria, en vulneración al parámetro constitucional citado. Finalmente, pidió declarar
inconstitucional por conexión las demás disposiciones del decreto impugnado y la suspensión
provisional de su aplicación.
B. Por resolución de 30 de enero de 2019 se le previno al demandante para que le diera
cumplimiento a lo establecido en el art. 6 n° 2 de la Ley de Procedimientos Constitucionales
(LPC) e indicara el número y fecha del Diario Oficial en que se publicó el D. L. n° 217/2018. Por
considerar que las deficiencias habían sido corregidas, la demanda se admitió por resolución de
26 de junio de 2019 para determinar si en el art. 2 del D. L. n° 217/2018 existe la violación al art.
148 inc. 3° Cn., al no haber previsto las partidas presupuestarias a las que se destinarían los
fondos que se obtuvieran con la emisión de los títulos valores de crédito ahí detallados. En la
misma resolución se declaró sin lugar la adopción de la medida cautelar solicitada, por considerar
que ello incidiría negativamente en el equilibrio presupuestario y, por tanto, que afectaría el
interés público relevante.
2. La Asamblea Legislativa, según lo estatuido en el art. 7 LPC, expuso que para obtener
los recursos necesarios para financiar el gasto del presupuesto general del estado de 2019
consideró pertinente la propuesta del Órgano Ejecutivo de recurrir a una fuente de financiamiento
complementaria. Sostuvo que el ministro de hacienda justificó en la Comisión de Hacienda y
Especial del Presupuesto la necesidad y la urgencia de autorizar la emisión de títulos valores de
crédito por el monto de $ 1,297,000,000.00, para ser colocados indistintamente en el mercado
nacional o internacional.
En específico, esa cantidad se requería para financiar: (i) deuda pública externa por
Eurobonos por $ 800 millones con vencimiento en este año; (ii) el ramo de hacienda por $ 167.3
millones, para el sistema de pensiones y el pago de la deuda proveniente del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales, las pensiones del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada,
el presupuesto especial extraordinario para el evento electoral de 2019, el fideicomiso de los XII
juegos deportivos centroamericanos y el FODES –$ 88.7, 22.6, 14, 15 y 27 millones,
respectivamente–; (iii) el ramo de educación por $ 50.1 millones, para el incremento de personal
docente y administrativo y gastos de la Universidad de El Salvador –$ 41.6 y 8.5 millones,
respectivamente–; (iv) el ramo de salud por $ 32.6 millones, para escalafones y medicamentos
17.8 y 14.8 millones, en ese orden–; (v) el incremento de subsidios por $ 48.5 millones –energía
eléctrica y gas licuado, $ 14 y 34.5 millones, correspondientemente–; (vi) el incremento de
escalafones salariales por $ 7.2 millones en educación y Policía Nacional Civil– $ 6.4 y 0.8
millones, respectivamente–; (vii) el ramo de gobernación y desarrollo territorial, para
obligaciones con veteranos de guerra por $ 16.6 millones; (viii) el ramo de agricultura y
ganadería, para paquetes agrícolas por $ 4.5 millones; (ix) el órgano judicial por $ 18 millones;
(x) la Corte de Cuentas de la República por $ 2.5 millones; y (xi) proyectos del programa anual
de inversión pública por $ 9.5 millones.
Alegó que, en todo caso, la obligaciones detalladas sujetas a financiamiento “[...] no [era]
necesario determinarlas expresamente en el decreto de autorización para la emisión de títulos
valores, pues, [sic] la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, con respecto a la elaboración
del [p]resupuesto [g]eneral del [e]stado[,] únicamente exige la determinación de todos los
ingresos y gastos que se tendrán en el ejercicio financiero respectivo, [sic] y que el mismo esté
debidamente financiado [...] por lo tanto, como acto previo a la emisión del decreto de
[p]resupuesto [g]eneral, debe darse el [decreto] que asegure el financiamiento complementario
[...]”. Por lo anterior, solicitó que se desestimara la inconstitucionalidad alegada.
3. El ministro de hacienda compareció por escrito presentado el 13 de septiembre de 2019
y expresó que por sus atribuciones reúne las condiciones necesarias para intervenir en el proceso.
Dijo que, de acuerdo con el art. 226 Cn., compete al Órgano Ejecutivo en el ramo de hacienda
conservar el equilibrio presupuestario y que, según el art. 36 del Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo, es su facultad dirigir las finanzas públicas, proponer al presidente de la república los
proyectos de decretos para la emisión o contratación de empréstitos al sector público –que
después se someterán a la consideración de la Asamblea Legislativa– y la administración del
servicio de la deuda pública. Asimismo, indicó que en el art. 97 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera del Estado (LOAFI) se establece la atribución del titular del ramo de
hacienda de colocar títulos de crédito público de mediano y largo plazo en el mercado de
capitales, previa autorización legislativa, en forma directa o mediante agentes financieros
oficiales o privados.
Afirmó que la inconstitucionalidad alegada es inexistente, pues la finalidad o destino de
los fondos que se obtengan con la emisión y colocación de los títulos valores de crédito está
claramente expresada en el art. 2 del D. L. n° 217/2018: “[...] atender el financiamiento integral
que se demande para cumplir con el financiamiento complementario para el [p]resupuesto
[g]eneral del [e]stado del ejercicio fiscal 2019, cuyo financiamiento no puede ser atendido con los
ingresos corrientes ordinarios”. Añadió que “[...] asumir que en el instrumento [en] que se
autoriz[a] la emisión de deuda pública es imperioso que se detallen las partidas específicas a cuyo
financiamiento esta se destinará resulta improcedente[,] por cuanto los diferentes rubros de gastos
ya están contemplados en la Ley de Presupuesto General del Estado […] [ello] vulneraría el
referido principio de unidad presupuestaria, ya que, de forma ineludible […] esos recursos
únicamente se destinarán para complementar el financiamiento integral del [p]resupuesto
[g]eneral del [e]stado de 2019 [...]”, porque, según el art. 224 inc. 1° Cn., todos los ingresos de la
hacienda pública formarán un solo fondo que estará afecto de manera general a las necesidades y
obligaciones del estado, lo que se replica en el art. 9 del D. L. n° 217/2018.
Explicó que en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2019
(LP/2019), art. 1, sección A, sumario n° 2 “composición económica de ingresos y gastos”, III.
Financiamiento, A. Endeudamiento público, se estableció la cantidad proyectada por la
colocación de títulos y valores en el mercado externo por $1,297,000,000.00, cantidad que, para
mantener el equilibrio entre ingresos y gastos, se retomó en esa misma sección, II- Ingresos, 31
Endeudamiento Público, 312 Colocaciones de títulos valores en el mercando externo, 31201
Bonos del Estado. Además, en el sumario n° 3 de la LP/2019 se detallan de forma íntegra los
gastos del gobierno central, en los cuales se encuentran estimados los recursos que se espera
obtener de la colocación de los títulos valores de crédito mencionados.
Dijo que esto también se advierte en la constancia que adjunta emitida por el subdirector
de la Dirección Nacional del Presupuesto del Ministerio de Hacienda, de 11 de septiembre de
2019, que contiene el “[d]etalle de [g]astos [r]ecurrentes a [f]inanciar [con la e]misión de [t]itulos
[v]alores” en el presupuesto general 2019. Al respecto, mencionó que “[...]” el monto final, al que
ascendió la citada colocación, llegó a la suma de $ 1,097,000,000.00, en donde claramente puede
identificarse [...] el destino de $ 800,000,000.00, para atender la `[a]mrtización a
[e]ndeudamiento [p]úblico ([p]ago del Eurobono), y la diferencia del total de ese monto, es decir,
$ 297,000,000.00, para atender las otras obligaciones identificadas en dicha constancia […]”.
Sostuvo que el financiamiento complementario de un presupuesto desde el inicio de un
ejercicio fiscal es distinto del financiamiento adicional para un presupuesto en ejecución. Ello se
aprecia en la sentencia de 26 de julio de 2017, inconstitucionalidad 1-2017 Ac., en la que este
tribunal ordenó a la Asamblea Legislativa adecuar la ley de presupuesto de 2017 para lograr
equilibrio presupuestario (arts. 226 y 227 Cn.). Para ello, se emitió el Decreto Legislativo n° 791,
de 28 de septiembre de 2017, que reformó en plena ejecución el presupuesto general de ese año
en ciertos rubros de gastos, y, previamente, el Decreto Legislativo n° 790, de esa misma fecha, en
el que se autorizó al Órgano Ejecutivo en el ramo de hacienda a emitir y colocar títulos valores de
crédito, lo que cubría también otras obligaciones estatales que no podían ser atendidos con
ingresos ordinarios.
Expuso que pretender anticipar el destino de los recursos mencionados volvería
ineficiente la ejecución presupuestaria, pues si una obligación específica requiere de atención
inmediata y no hay recursos disponibles el estado incurriría en parálisis operativa e impediría el
uso de otros mecanismos de ingeniería financiera por la vía de empréstitos voluntarios, como, por
ejemplo, se realizó con el Decreto Legislativo n° 390, de 24 de julio de 2019, en el que la
Asamblea Legislativa aprobó un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo, para
sustituir parcialmente el financiamiento del presupuesto general 2019 a que se refiere el D. L. n°
217/2018.
4. Por su parte, el fiscal general de la república expresó que, según los arts. 227 Cn. y 72
LOAFI, el presupuesto general del estado debe contener el monto anual de endeudamiento con
el objeto de financiar las deficiencias temporales de la cuenta corriente única del tesoro público,
lo que no significa que el presupuesto no sea susceptible a cambios, como se reconoció en la
sentencia de 25 de agosto de 2010, inconstitucionalidad 1-2010 Ac., en tanto que este “[...]
contiene nada más previsiones, que quedan sujetas a las variaciones que impone la realidad
misma de su ejecución”.
Indicó que el D. L. 217/2018 complementa la LP 2019, porque permite su
financiamiento y su equilibrio. Señaló que en la estructura de dicho presupuesto se evidenciaba
que los ingresos corrientes eran insuficientes para cubrir los compromisos del gobierno y que era
necesario buscar fuentes de crédito para evitar su desfinanciamiento. En tal sentido, dijo que
“[…] esos ingresos de los títulos [v]alores cuya emisión se autoriza [en el D. L. n° 217/2018],
serán utilizados para complementar la suma del ingreso corriente, a fin de ciar cobertura a los
diferentes compromisos del [g]obierno, mismos que de manera general y específica ya han sido
autorizados en la ley del presupuesto votado para el ejercicio Financiero de 2019”, todo de
acuerdo con los arts. 2 y 9 del decreto mencionado. Por lo anterior, concluyó que no existe la
inconstitucionalidad argüida.
5. Posteriormente, en su escrito de 15 de noviembre de 2019 el actor manifestó que para
el presupuesto 2020 también se han emitido decretos legislativos de financiamiento que de igual
forma incurren en el supuesto vicio señalado, por lo que solicitó que esta sala indique las
finalidades permitidas por la Constitución para contraer empréstitos voluntarios.
III. Desarrollo de la sentencia.
Como primer punto, (1) se analizará la petición del ministro de hacienda de intervenir en
este proceso como tercero. Posteriormente, (2) se identificará el problema jurídico que debe ser
resuelto, (3) se dará respuesta a la petición del actor en el escrito que presentó después de haber
concluido el procedimiento de ley y, acto seguido, (4) se indicará el orden temático de este
pronunciamiento.
1. En el proceso de inconstitucionalidad, por el control abstracto que en el mismo ocurre y
la trascendencia e interés público de su objeto, son intervinientes necesarios el demandante, la
autoridad demandada y el fiscal general de la república (arts. 6, 7 y 8 LPC), sin perjuicio de la
excepcional intervención de otros sujetos, entre los que se encuentran: (i) los amigos del tribunal;
(ii) los funcionarios que por sus atribuciones son aplicadores de la normativa impugnada o que
intervienen en su formulación por mandato constitucional o legal; y (iii) personas que pudieran
ser afectadas de forma individual y directa por la sentencia (resoluciones interlocutorias de 11 de
junio de 2014 y 11 de mayo de 2015, ambos de la inconstitucionalidad 65-2012 Ac.). En tanto
que en este caso se examina la constitucionalidad de un decreto legislativo de financiamiento del
presupuesto general del estado, por ser el ministro de hacienda el encargado de elaborar la
política presupuestaria de cada ejercicio financiero fiscal, de presentar al presidente de la
república, para consideración del consejo de ministros, el anteproyecto de presupuesto general de
cada año y de presentar a la Asamblea Legislativa, en representación de dicho consejo, el
proyecto de ley de presupuesto general del estado y de los presupuestos especiales, así como la
correspondiente ley de salarios, es procedente darle intervención en este proceso.
2. El problema jurídico consiste en determinar si el decreto legislativo en que se autoriza
una fuente de financiamiento del presupuesto general del estado, además de los requisitos
indicados en el art. 148 inc. Cn., debe contener el desglose pormenorizado y rígido de los
rubros y partidas de gastos que cubre, o si basta que ese detalle se estatuya en el documento
presupuestario correspondiente.
3. La petición del actor realizada por escrito de 15 de noviembre de 2019 debe rechazarse,
porque, en este caso, se refiere a aspectos que no fueron planteados inicialmente y que
conllevaría introducir el análisis de cuerpos normativos sobre los que no versó el debate – y que,
de hecho, tienen relación con un presupuesto de un ejercicio fiscal diferente–, es decir, pretende
ampliar la demanda en una etapa procesal en la que el objeto del proceso ya se encuentra fijado,
lo cual no es posible (art. 94 del Código Procesal Civil y Mercantil –norma de aplicación
supletoria a los procesos constitucionales–). Además de lo anterior, atender la solicitud del
ciudadano implicaría en este caso darle otra audiencia a los demás intervinientes sobre los nuevos
puntos que pretende introducir a la discusión, lo que no es acorde a la estructura del proceso de
inconstitucionalidad.
4. El orden temático de la decisión de fondo será el siguiente: en primer lugar, (IV) se
abordará la facultad del estado de contraer empréstitos voluntarios para financiar el gasto
público; a continuación, (V) se hará referencia al presupuesto general como herramienta de
administración financiera estatal y a los órganos intervinientes en su formulación, discusión,
aprobación, ejecución y control; después, (VI) se explicará el contenido de ciertos principios que
rigen el proceso presupuestario y sus posibles matizaciones. Como último punto, (VII) se
analizarán el motivo de inconstitucionalidad aducido por el demandante.
IV. Facultad estatal de contraer empréstitos voluntarios para el financiamiento del gasto
público.
En cumplimiento de sus funciones, el estado puede asumir obligaciones económicas
mediante vínculos jurídicos con sujetos públicos o privados. Estas obligaciones pueden
originarse en empréstitos, por los cuales aquel recibe a su favor recursos con la promesa de
reembolsarlos en cierta fecha y bajo determinadas condiciones. En el ordenamiento
constitucional salvadoreño estos empréstitos pueden ser forzosos –en ejercicio de la potestad
impositivo-financiera que la Constitución atribuye a la Asamblea Legislativa– (art. 131 ord. 6°
Cn.), pues se imponen coactivamente a los sujetos que han de entregar los fondos; y voluntarios,
en los que la entrega del dinero opera por la contratación entre el estado y quien se lo otorga (art.
148 Cn.) (sentencia de 26 de junio de 2000, inconstitucionalidad 9-99 Ac.)
Dentro de los empréstitos voluntarios se encuentra la emisión de títulos valores en el
mercado anónimo de capitales, en los que inicialmente –es decir, antes de la colocación y
adquisición– no existe persona determinada a cuyo favor se establezca la obligación económica
del estado. Debido a que la colocación y venta de dichos títulos puede suceder en momentos
distintos, no es posible una aprobación individual para cada adhesión o de la deuda total que se
origina con ellos, por lo cual los dos momentos del empréstito se funden en uno solo: la
autorización implica al mismo tiempo la autorización de los compromisos, todo en un solo
decreto legislativo que debe cumplir con los requisitos que prescribe el art. 148 inc. 3° Cn., esto
es, expresar claramente el fin a que se destinarán los fondos que se obtengan y las condiciones
esenciales de la operación.
V. El presupuesto general del estado y los órganos intervinientes en las etapas del proceso
presupuestario.
1. Los empréstitos como ingresos de capital y los ingresos corrientes tributarios y no
tributarios que sirven para financiar el gasto público requieren de un instrumento financiero de
planificación, que se materializa en el presupuesto general del estado. Este consiste en una
estimación de ingresos y gastos para un período fiscal determinado, con una referencia directa a
objetivos concretos. Un otras palabras, se trata del cálculo prospectivo de ingresos y gastos
públicos para un ejercicio fiscal específico, ordenado al sostenimiento de los servicios públicos y
a la regulación económica y social, dentro del plan económico y presupuestario del estado.
Entendido en la forma expuesta, el presupuesto tiene la función de contener el marco de
actuación financiera de la hacienda pública, en lo relativo a la previsión, coordinación y
ordenación de los ingresos y gastos para la satisfacción de las necesidades públicas, la obtención
de las metas económicas y sociales y, aunado a esto, de regular jurídicamente el actuar de los
entes estatales en materia de gestión del gasto público.
2. Lo anterior requiere la coordinación de atribuciones entre la Asamblea Legislativa y el
Órgano Ejecutivo en las distintas etapas del proceso presupuestario, cuyo sentido radica en la
posibilidad de que este último realice los actos jurídicos necesarios para la organización
presupuestaria de las políticas públicas y en que la primera lleve a cabo el control democrático de
la actividad financiera del Estado.
Por ello, desde una perspectiva legal y constitucional, la adopción y puesta en práctica del
presupuesto general se divide en etapas claramente definidas: (i) la de preparación del proyecto
de la ley de presupuesto general del estado para cada ejercicio a cargo del ministro de hacienda
(arts. 36 y 37 LOAFI) y la aprobación de dicho proyecto por el Consejo de Ministros, para su
posterior presentación a la Asamblea Legislativa (arts. 167 ord. 3° Cn. y 38 LOAFI); (ii) la de
aprobación legislativa del proyecto de presupuesto –previo análisis, discusión y ajustes
respectivos en la Comisión Especial de Hacienda y Especial del Presupuesto y en el pleno
legislativo– (art. 131 ord. 8° Cn.); (iii) la de ejecución del presupuesto aprobado, que es la etapa
en la que se aplica el conjunto de normas y procedimientos técnicos, legales y administrativos
para movilizar los recursos presupuestados en función de las metas y objetivos establecidos, lo
que incluye la posibilidad de realizar modificaciones presupuestarias (art. 39 y siguientes
LOAFI); y (iv) la de seguimiento y control de la ejecución de las asignaciones por la Corte de
Cuentas de la República (art. 195 Cn.), el Ministerio de Hacienda, el director general de
presupuesto, las autoridades máximas de cada entidad o institución sujetas a la LOAFI y los
respectivos jefes de las unidades financieras institucionales.
El denominador común en las etapas del proceso presupuestario es que en todas se maneja
una estimación o prospección de ingresos y gastos públicos para un determinado ejercicio fiscal.
Por ello, el presupuesto no debe petrificarse o volverse demasiado rígido ni incluso cuando
adquiere el rango de ley formal o en su posterior ejecución, pues es poco probable que el
presupuesto inicialmente asignado sea equivalente al presupuesto ejecutado (sentencia de
inconstitucionalidad 1-2010 Ac., ya citada) o que en su desarrollo y gestión no muja la necesidad
de modificarlo para cubrir emergencias o para enfrentar situaciones coyunturales ineludibles.
VI. Algunos principios que rigen el proceso presupuestario y sus posibles matizaciones.
En todo el ciclo presupuestario existen principios que establecen criterios o parámetros
básicos de actuación de naturaleza política, contable, económica o jurídica para la regulación de
la hacienda pública, a los que deben sujetarse las autoridades públicas y órganos involucrados.
De acuerdo con el objeto del presente proceso, interesa mencionar dentro de los económicos el
principio de equilibrio presupuestario, y en los jurídicos los principios de universalidad, no
afectación de los ingresos públicos y de especialidad.
1. El equilibrio presupuestario es un mandato de optimización de reconocimiento
constitucional y legal, que requiere que la suma de la cuenta de ingresos públicos procure la
mayor correspondencia posible con la suma de la cuenta de gastos –sin perder de vista que en la
realidad los presupuestos operan la mayor parte del tiempo con déficits o superávits fiscales y no
en una equivalencia matemática rigurosa entre ingresos y gastos–. El art. 226 Cn. expresa que
“[e]l Órgano Ejecutivo, en el [r]amo correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas
y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio del [p]resupuesto, hasta donde sea
compatible con el cumplimiento de los fines del [e]stado”. En desarrollo de lo anterior, el art. 27
LOAFI estatuye que “[e]l [p]resupuesto [g]eneral del [e]stado deberá reflejar el equilibrio
financiero entre sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento”, lo cual se replica en los arts.
11 inc. 2° frase final y 2 letra a de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las
Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, que, en ese orden, señalan que gasto presupuestado
deberá ser congruente con los ingresos corrientes netos” para “garantizar el equilibrio fiscal en el
largo plazo”.
Entre otros aspectos, el equilibrio presupuestario supone que el total del gasto público no
puede ser superior a la estimación de los ingresos corrientes del estado, lo que conlleva que,
individualmente consideradas, las partidas presupuestarias que estatuyan un gasto no pueden
encontrarse desfinanciadas. En tal sentido, este principio pretende evitar en el presupuesto el
riesgo que produciría la falta de congruencia entre los ingresos y los gastos proyectados y el
endeudamiento público no proporcional con la capacidad económica del estado, así como
procurar que las instituciones públicas cuenten con los fondos que razonablemente les permita
cumplir sus atribuciones (sentencia de inconstitucionalidad 1-2010 Ac., ya citada).
2. E1 fundamento constitucional del principio de universalidad está en el art. 227 inc.
Cn. –reiterado en el art. 22 LOAFI–, según el cual “[e]l [p]resupuesto [g]eneral del [e]stado
contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de
conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de
todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del [e]stado”. Según este
principio, el Órgano Ejecutivo debe incluir en el proyecto de presupuesto todos los ingresos y
gastos proyectados para un ejercicio financiero fiscal en sus importes reales, es decir, sin que
exista compensación entre ingresos y gastos, lo cual debe ser constatado por la Asamblea
Legislativa al recibir dicho proyecto (sentencia de 18 de abril de 2006, inconstitucionalidad 7-
2005).
3. En lo que al principio de no afectación concierne, este consiste en relacionar en el
presupuesto general los ingresos públicos sin una distinción específica a determinado servicio o
gasto, es decir, integrados en un fondo común o caja única en el que se diluyan y pierdan todo
signo indicativo de su procedencia, para el financiamiento de todas las erogaciones estatales, sin
afectación especial alguna para gastos determinados o particulares (sentencias de 4 de noviembre
2011 y de 19 de agosto de 2019, inconstitucionalidades 15-2011 Ac. y 156-2015, en su orden).
Este principio permite no solo la observancia de la prelación del gasto público, sino también la
necesaria elasticidad del presupuesto, evitando el anquilosamiento de las asignaciones, pero sin
incurrir tampoco en una ductilidad extrema que ponga en peligro el cumplimiento de los
objetivos trazados y de la política presupuestaria.
4. El principio de especialidad presupuestaria está relacionado con lo anterior. Dicho
principio procura que el gasto público se oriente a las finalidades y destinos aprobados en la ley
de presupuesto –dimensión cualitativa–, que se especifiquen los montos máximos a gastar en
cada rubro y partida –dimensión cuantitativa– y que se indique el período de tiempo en que el
gasto debe y puede hacerse, que generalmente comprende un ejercicio fiscal –dimensión
temporal–. El principio referido adquiere sentido si se considera que la autorización
parlamentaria al proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo no se da en forma genérica
e indeterminada y que su aplicación permite el control del destino de los ingresos para la
satisfacción de los gastos aprobados y en las cuantías requeridas para su atención (sentencia de
inconstitucionalidad 1-2010 Ac., previamente citada).
Sin embargo, debido a que el presupuesto general del estado no es un documento
financiero-fiscal rígido e inmutable, sino una herramienta de estimación de ingresos y gastos
públicos en un ejercicio determinado, queda sujeta a las variaciones que impone la realidad de su
ejecución y que encierra un margen de incertidumbre. Se acepta entonces que “[...] los patrones
del gasto público pueden modificarse, a fin de racionalizar la asignación de los recursos públicos
en algunos de sus componentes cuando ello deviene necesario por la dinámica del ingreso y del
gasto público” (sentencia de 27 de agosto de 2014, inconstitucionalidad 9-2014).
Por ello, el detalle de los gastos a realizar y de sus fuentes de financiamiento no debe ser
tan excesivo y minucioso que no permita una visión de conjunto y que limite demasiado la
ejecución del presupuesto. En otras palabras, la especificación no debe llegar a un extremo tal
que el presupuesto no pueda cumplir en la práctica sus objetivos predeterminados y que impida al
ejecutante un margen razonable de maniobra para alcanzarlos. Esto ha sido reconocido por la
jurisprudencia de esta sala: “[...] por las previsiones y circunstancias a que se enfrenta en su
ejecución la [l]ey del [p]resupuesto, cabe admitir la posibilidad que lo originalmente previsto por
el [l]egislativo pueda sufrir modificaciones excepcionales en la fase de ejecución […] no puede
limitarse al Órgano Ejecutivo –órgano político con mayor capacidad de reacción y de gestión
ante las necesidades emergentes– a un plan financiero estático [...]” (sentencia de 25 de octubre
de 2004, inconstitucionalidad 26-2004).
Y es que durante el año en que se ejecuta el presupuesto general pueden presentarse
necesidades sobrevinientes que afecten la previsión inicial de ingresos y gastos, y que exijan
modificar su composición en lo cualitativo y cuantitativo –por ejemplo, por haberse producido
una recaudación tributaria menor a la estimada, por el aumento de los gastos de un órgano o
institución o por la creación de entes públicos que eran inexistentes al inicio de un ejercicio–, lo
que requerirá de cierta flexibilidad en la administración del presupuesto aprobado, aunque sin
descuidar la observancia de los controles y procedimientos legislativos relacionados a las
asignaciones y a la distribución del gasto por parte del Órgano Ejecutivo. No se trata de
abandonar este principio, sino de aplicarlo de manera razonable y equilibrada, tomando siempre
en cuenta la consecución de los fines fundamentales del estado que le impone la Constitución.
Entre los casos en que la especialidad cualitativa presupuestaria atenúa su rigor se
encuentra el de los créditos opcionales que se adquieren para el financiamiento coyuntural de
programas de inversión que no tienen asignado un destino concreto y para operaciones de capital
previstas en la ley de presupuesto que no tienen disponibilidad de crédito. Asimismo, las
transferencias de crédito entre ramos o dentro de partidas de un ramo específico por las cuales el
Legislativo, a petición del Ejecutivo, puede disponer de los recursos aprobados para fines
distintos de los que originalmente se habían establecido (sentencias de inconstitucionalidad 1-
2010 A.c. y 26-2004, ambas ya citadas).
VII. Análisis del motivo de inconstitucionalidad planteado.
El argumento del actor es que en el D. L. n° 217/2018, en el que se autoriza al Órgano
Ejecutivo para contraer un empréstito voluntario mediante la emisión de títulos valores de
crédito para el financiamiento del presupuesto general 2019, se inobserva el art. 148 inc. Cn.,
porque no se determina con especificidad las partidas a las que se destina el dinero obtenido.
1. Lo primero que se debe considerar es que según el considerando III del decreto
impugnado la emisión de los títulos valores de crédito por el monto de $ 1,297,000,000.00, para
ser colocados indistintamente en el mercado nacional o internacional, tenía por objeto la
obtención de los recursos necesarios “[...] para atender todas las obligaciones orientadas a
sustentar la adecuada operatividad del Estado” en el ejercicio fiscal 2019. Ello se debe a que,
según el documento del presupuesto para 2019, los recursos propios del estado ascendían
aproximadamente a $ 5,210.7 millones, que alcanzaban a cubrir únicamente el 77.6 % de la
ejecución, mientras que el restante 22.4% dependía de endeudamiento. En tal sentido,
coincidiendo con lo expresado por el fiscal general de la república, el decreto aludido donde se
autorizó la adquisición del empréstito voluntario para financiar el presupuesto es
necesariamente complementario al que contiene la LP/2019 –es decir, el Decreto Legislativo n°
218, de 21 de diciembre de 2018 (D. L. n° 218/2018), siendo el primero la fuente de la
obligación y el segundo la fuente del gasto.
Como fuente de obligación, el D. L. n° 217/2018 ciertamente establece en los arts. 2 y 9
la finalidad de los fondos obtenidos con la emisión y colocación de los títulos valores de
crédito, que, como se ha expuesto, es cubrir el financiamiento complementario para el
presupuesto general del estado de 2019 en lo que no pudiere ser atendido con los ingresos
corrientes ordinarios –lo que incluye el pago de la deuda de $ 800,000,000.00 correspondientes
a títulos valores previamente emitidos con vencimiento en este año (considerando IV)– y
también señala en el art. 3 las condiciones del empréstito –rendimiento, tratamiento tributario,
plazo y amortización–. Sin embargo, es en la fuente del gasto, la LP/2019, donde se realiza el
desglose pormenorizado de los ingresos y de los gastos públicos según los diversos ramos,
órganos o instituciones, áreas de gestión y rubros.
Como lo explicó el ministro de hacienda, en la ley de presupuesto se establece la
proyección de los montos de los ingresos corrientes –tributarios, no tributarios, los provenientes
de la venta de bienes y servicios, los financieros y las transferencias corrientes–, de los ingresos
de capital –ventas de activos fijos, transferencias de capital y recuperación de inversiones
financieras–, los ingresos de contribuciones especiales y los ingresos obtenidos de
financiamiento por endeudamiento público, en concreto por la contratación de empréstitos
externos y por la “[c]olocación de [t]ítulos y [v]alores en el mercado externo [por] $
1,297,000,000.00” (ver sumario 2 “composición económica de ingresos y gastos”,
particularmente la sección III A).
De igual forma, la LP/2019 detalla la estimación del gasto público compuesto por los
gastos corrientes –de consumo o de gestión operativa, financieros y transferencias corrientes–,
los gastos de capital –inversiones en activos fijos, en capital humano, transferencias de capital e
inversiones financieras–, las amortizaciones al endeudamiento público, los gastos de
contribuciones especiales y el costo de la deuda previsional (ver el sumario n° 2, ya citado, y los
sumarios n° 3 y 4, “[g]astos del gobierno central” y “[c]omposición del gasto por institución y
área de gestión, respectivamente).
2. Los gastos que se cubren con los recursos obtenidos de la colocación de los títulos
valores de crédito en el mercado nacional e internacional se señalan en la LP/2019 y no en el D.
L. n° 217/2018 por varias razones de técnica presupuestaria con fundamento constitucional:
A. En un sentido formal y de contenido, porque en el documento del presupuesto general
es donde se estatuye la totalidad de ingresos que el gobierno prevé obtener y el conjunto de
gastos que se estiman ejecutar, lo que -incluye los gastos que se financian con empréstitos
principios de unidad y de universalidad (art. 227 Cn.)–. Ello evita operaciones de compensación
entre ingresos y egresos, demuestra el panorama de la situación real de la hacienda pública y
procura que todo gasto proyectado tenga la previsión del recurso correspondiente, evitando que
existan partidas desfinanciadas –principio de equilibrio presupuestario–;
B. Porque los ingresos provenientes del empréstito voluntario no pueden estar
circunscritos a financiar gastos específicos (art. 224 Cn.). Lo adecuado es que, fuera del caso de
excepciones como los presupuestos extraordinarios, todos los ingresos entren en un solo fondo
común, indistintamente de su procedencia, para el financiamiento de todos los gastos
proyectados –principio de no afectación de ingresos–;
C. Porque el presupuesto general se elabora por áreas de gestión y, por tanto, los destinos
y montos máximos a los que se orienta el gasto público se encuentran detallados en los rubros y
partidas establecidas en la ley que lo contiene –principio de especialidad cualitativa y
cuantitativa–. Por tal razón, los ingresos proyectados en la LP/2019 no pueden destinarse
arbitrariamente a gastos distintos de aquellos aprobados por el legislador. Es la Asamblea
Legislativa y no el Órgano Ejecutivo quien autoriza cómo se invierten los ingresos de la
hacienda pública, lo cual explica la fuerza restrictiva del presupuesto en materia de gasto
público. Esto es así aun cuando, por circunstancias sobrevinientes, sea necesario modificar el
presupuesto mediante la transferencia de recursos entre partidas de ramos distintos (art. 229
Cn.), porque se modificarían los destinos y las cuantías de los gastos aprobados.
D. Porque la decisión sobre el empleo de los recursos públicos no puede considerarse
agotada por la aprobación de la ley que lo contiene, considerando que en todas las fases del
proceso presupuestario se maneja una proyección anticipada de ingresos y gastos para un
ejercicio fiscal. Por ello, establecer de manera rígida e inamovible en un decreto complementario
de autorización de deuda pública los gastos del presupuesto general que este pretende financiar
desde la etapa inicial implicaría desconocer su carácter prospectivo y anularía la flexibilidad
presupuestaria que se requiere para que el Órgano Ejecutivo tenga un margen de maniobra
aceptable en la fase de ejecución para la satisfacción de necesidades coyunturales de alcance
general, la atención de circunstancias imprevistas y urgentes o de emergencias nacionales –lo
cual, obviamente, es distinto de la asignación de recursos para partidas de gastos imprevistos, sin
una finalidad o destino definido–. Un estándar realista de la dinámica financiera y fiscal del
estado requiere reconocer la necesaria ductilidad del presupuesto, sin menoscabo de los
controles constitucionales y los límites que el marco legal impone para evitar su uso arbitrario.
De acuerdo con lo explicado, se concluye que el D. L. no 217/2018 no vulnera el art. 148
inc. 3° Cn., porque el decreto expresa la finalidad y condiciones generales del empréstito
voluntario ahí detallado y porque, al contener una fuente de financiamiento complementario de
la LP/2019 en su etapa inicial, las líneas del gasto público que se cubren con dicho empréstito
están debidamente detalladas en la mencionada ley, todo según los principios presupuestarios de
especialidad, universalidad, equilibrio y de no afectación de ingresos.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9,
10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador esta sala Falla:
1. Declárase que en el artículo 2 del Decreto Legislativo número 217, de 21 de diciembre
de 2018, publicado en el Diario Oficial número 240, tomo 421, de esa misma fecha, no existe la
inconstitucionalidad alegada por la violación al artículo 148 inciso de la Constitución. La
razón es que dicho decreto cumple con los requisitos establecidos por la disposición
constitucional mencionada para contraer el empréstito voluntario para el financiamiento de la
Ley de Presupuesto para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2019; se expresa la finalidad y
condiciones generales del empréstito voluntario ahí detallado; y, al contener una fuente de
financiamiento complementario de la LP/2019, las líneas del gasto público que se cubren con
dicho empréstito están debidamente detalladas en la mencionada ley, todo según los principios
presupuestarios de especialidad, universalidad, equilibrio y de no afectación de ingresos.
2. Notifíquese a todos los intervinientes.
3. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a
esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.
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---------------A. PINEDA-------------------- A. E. CÁDER CAMILOT-----------------------------------
--------------C. S. AVILÉS ------------------M. DE J.M.DE T-------------------------------------------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------
E. SOCORRO C.-----------------------------------------------RUBRICADAS-----------------------------
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