Sentencia Nº 3-2020 de Sala de lo Constitucional, 22-05-2020
| Número de sentencia | 3-2020 |
| Fecha | 22 Mayo 2020 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
3-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
cinco minutos del día veintidós de mayo de dos mil veinte.
Por recibido el escrito de 6 de mayo de 2020, suscrito por el Presidente de la República,
mediante el cual promueve la controversia constitucional entre él y la Asamblea Legislativa, en
torno a la supuesta inconstitucionalidad del art. 1 del Decreto Legislativo nº 621, aprobado el 1 de
abril de 2020 (D. L. nº 621-2020) que contiene las Disposiciones Transitorias para Regular el
Retorno de Salvadoreños que al momento de la Declaración de Emergencia por la Pandemia del
virus COVID-19 se encontraban fuera del país, por la presunta vulneración a los arts. 1, 2, 65 y
86 Cn.
I. Disposiciones vetadas.
D. L. nº 621-2020.
“Art. 1.- El gobierno de la República facilitará el retorno de las personas salvadoreñas,
independientemente de su condición migratoria, y que al momento de la declar atoria de emergencia causada
por el COVID-19, se encontraban fuera del país y debido al cierre de las fronteras por dicha declaración no
pudieron retornar; dichas facilidades consistirán en:
A. Permitir el ingreso, sea vía área, terrestre o marítima;
B. Este retorno será de acuerdo a un protocolo de atención y protección que elaborará el
Ministerio de Salud y a la capacidad instalada que tenga el país con respecto a la
disponibilidad de centros de cuarenta, para alojar a estas personas;
C. Gestionar medios para su transporte en la medida que fuere posible para las p ersonas que
tuvieran alguna dificultad con su transportación;
D. Se tomará en cuenta el tiempo y las condiciones en que se encuentren estas p ersonas.
También deberán darse facilidades a las p ersonas que por el motivo antes señalado precisan salir
del país”.
II. Argumentos del veto.
1. Contexto del veto por inconstitucionalidad.
Previo a exponer las razones que fundamentan el veto por inconstitucionalidad, el
Presidente de la República reseña los considerandos III y IV del D. L. nº 621-2020 y advierte la
necesidad de realizar una ponderación entre los derechos fundamentales de los salvadoreños que
están fuera del territorio nacional y de aquellos dentro del mismo. En ese orden, señala que el
Órgano Ejecutivo ha realizado las acciones necesarias para monitorear y asistir a los
connacionales en el extranjero, a fin de garantizarles su derecho a ingresar al territorio de la
república, lo cual es “[…] uno de los elementos que han incorporado las Leyes de Restricción
Temporal de Derechos Constitucionales Concretos […]” en el marco de la pandemia de COVID-
19, supeditando el ejercicio de este derecho a las medidas sanitarias establecidas por las
autoridades de salud pública.
Aclara que, sin perjuicio de la supremacía constitucional, el Órgano Ejecutivo debe tutelar
el derecho a la salud de los habitantes a través del establecimiento de medidas sanitarias
particulares, entre las que se encuentran “[…] diferir temporalmente el ingreso de personas
salvadoreñas procedentes del exterior, mediante la suspensión del tráfico inmigrante de pasajeros
provenientes de otras latitudes […]”, a fin de garantizar el interés público de las personas que
residen en el país, por sobre el “[…] interés privado o particular […]”, especialmente cuando un
individuo puede infectar a otros con la COVID-19. Por tanto, con el objeto de cumplir con el
anterior cometido, considera que de acuerdo con la capacidad real instalada para hacer frente a la
pandemia y las capacidades y cuantía del personal médico, el Presidente de la República
argumenta que la medida descrita garantiza el derecho a la salud de las personas que actualmente
habitan en el país, ya que permitir el ingreso de las personas que se encuentran fuera del mismo
podría afectar la salud de la población y la capacidad del Estado de atender a las personas que
resulten contagiadas.
Por tanto, afirma que el precepto vetado contiene una “[…] inconstitucionalidad
estructural en sí mismo […]”, porque, de sancionarse, sería una “[…] norma ineficaz conforme a
las circunstancias reales en que se pretende sea aplicado”, lo cual afectaría la seguridad jurídica y
supondría una intromisión en las atribuciones del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud. Con
base en lo anterior, el Presidente alega la inconstitucionalidad del decreto vetado en las siguientes
razones:
2. De acuerdo con el veto, el art. 1 D. L. nº 621-2020 sería incompatible con el principio
legislador, las cuales son ineficaces por la falta de ponderación del Legislativo al momento de su
aprobación. Esto es así porque la emisión de dicho precepto representa la “[…] instauración de
expectativas en los connacionales actualmente fuera del país […]”, en función de una desatinada
tutela de sus derechos, la cual se basa en la conveniencia para los intereses partidarios de los
grupos parlamentarios que votaron a favor de dicha iniciativa. Con base en ello, aduce que la
emisión de una normativa no solo debe suponer la mera declaración de intenciones, sino “[…] la
plena conciencia de insertar dicha norma en un contexto jurídico-factico en que sea posible […]
tener certeza que […] será aplicable a [una] situación particular”. Por lo anterior, alega que la
disposición vetada es eminentemente declarativa, porque no se compadece de las condiciones
actuales por las que atraviesa el país. Es decir, el art. 1 D. L. nº 621-2020 ha generado meras
expectativas, las cuales no pueden concretizarse en derechos que puedan ser exigidos por los
salvadoreños en el exterior, ya que la medida sanitaria de “[…] diferir el ingresos de
salvadoreños procedentes del exterior […]” debe continuar vigente hasta que las autoridades de
salud pública “[…] no determinen que puede flexibilizarse o eliminarse completamente la misma
[…]”, en razón del riesgo que supone el ingreso de salvadoreños provenientes de otros países.
Por tanto, concluye que la aprobación del art. 1 D. L. nº 621-2020 es inconstitucional,
porque dicho precepto es declarativo, de modo que expresa “[…] meras expectativas irreales de
retornar al país […]” para aquellos connacionales que se encuentran fuera del territorio de la
república, en atención a las circunstancias actuales para hacer frente a la pandemia de la COVID-
19, lo cual infringe el principio de seguridad jurídica.
3. El Presidente de la República también ha vetado el art. 1 D. L. nº 621-2020, porque
violaría el principio de separación de poderes –por consistencia conceptual, de aquí en adelante
se empleará la expresión “principio de separación orgánica de funciones”– (arts. 65 y 86 Cn.). Al
respecto, considera que la aprobación del precepto vetado conlleva una intromisión del
Legislativo en funciones propias del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud. Y es que, en su
opinión, las funciones de determinación y supervisión de la política nacional de salud, como
cual apoya en lo previsto en el art. 42 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, que le
atribuye la competencia para planificar, dirigir, coordinar y ejecutar la política del gobierno en
materia de salud y supervisar las actividades de dicha política; y emitir las normas y técnicas en
materia de salud y ordenar las medidas y disposiciones que sean necesarias para resguardar la
salud de la población. En consecuencia, concluye que las competencias previstas en la
disposición vetada corresponden a las autoridades sanitarias adscritas al Ejecutivo, por lo que
debía consultarse a la cartera de Estado correspondiente, a fin de aprobar el art. 1 D. L. nº 621-
2020.
III. Síntesis del veto y tópicos a abordar en este auto.
1. La presente controversia ha sido promovida por el Presidente de la República, debido a
que la Asamblea Legislativa ratificó el proyecto que contiene el art. 1 D. L. nº 621-2020 tras el
veto presidencial por razones de inconstitucionalidad. La aprobación de dicho artículo implica la
obligación del Órgano Ejecutivo de disponer las medidas necesarias para que los salvadoreños
que actualmente se encuentran fuera del territorio de la república puedan regresar al país, de
acuerdo con los parámetros que el mismo precepto establece (ej. las vías por medio de los cuales
se permitirá el ingreso, el tratamiento sanitario que deberán cumplir las personas que vuelvan al
territorio nacional, la obligación del Ejecutivo de gestionar los mecanismos de transporte cuando
no sea posible por el particular y los criterios para priorizar el retorno de los salvadoreños).
Sobre ello, el Presidente de la República ha efectuado un doble planteamiento de
inconstitucionalidad. En el primero expone la violación a la seguridad jurídica por parte del art. 1
D. L. nº 621-2020, afirmando que dicho precepto ha sido aprobado sin ponderar el derecho a la
salud de los habitantes del país; y porque tal precepto provee meras expectativas que no pueden
realizarse, debido a las condiciones actuales del país relativas a la capacidad instalada para
albergar a las personas retornadas, número de personas que, eventualmente, pueden ser
portadoras de la COVID-19 y la cantidad de profesionales de la salud que pudieran necesitarse
para tratar a los salvadoreños que regresen al territorio del país. En el segundo alega la violación
al principio de separación orgánica de funciones por parte del art. 1 D. L. nº 621-2020, ya que la
norma emitida por la Asamblea Legislativa regula un ámbito que le compete al Ejecutivo en el
ramo de salud.
2. Las cuestiones preliminares que interesa aclarar giran en torno a (IV) el proceso de
formación de la ley, (V) las diferencias entre observaciones y veto presidencial, (VI) las fases de
la controversia constitucional. Por último, (VII) se analizará la procedencia de la controversia
planteada.
IV. Proceso de formación de la ley.
La sistematización de la jurisprudencia constitucional indica que las etapas del proceso de
formación de la ley son las siguientes: (1) iniciativa de ley, (2) dictamen favorable de la comisión
competente, (3) discusión y deliberación legislativa sobre el proyecto de ley, (4) aprobación
legislativa, (5) sanción presidencial y (6) publicación.
Es la fase primigenia del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la Constitución,
dicha iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la cual pueden presentar
anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia para la obligatoria consideración
de la Asamblea Legislativa. Producida la iniciativa, el proyecto de ley debe pasar a la comisión
pertinente para su conocimiento, discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un dictamen
(sentencia de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016 Ac.).
Si la comisión legislativa que conoce del proyecto así lo decide y aprueba, se emite un
dictamen favorable que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y
discusión. Sin embargo, la exigencia de un dictamen favorable al proyecto de ley no opera en
forma definitiva, como si se tratare de una condición necesaria y suficiente o absoluta. Tal
requerimiento puede dispensarse “[…] en aquellos casos en que se presente una urgencia
objetivamente demostrable y que esté debidamente justificada” (resolución de admisión de 6 de
junio de 2011, inconstitucionalidad 15-2011). En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite es
la excepción al trámite ordinario, la Asamblea Legislativa corre con la carga de argumentar por
qué en ese caso es necesario suprimir dicha etapa.
3. Discusión y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (arts. 123 inc.
1º y 135 inc. 1º Cn.).
Esta fase, como el resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el
principio deliberativo, que implica que “[…] la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos
que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas” (sentencia
de 30 de junio de 1999, inconstitucionalidad 8-96). En la actividad legislativa el debate y la libre
discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a los diferentes grupos con representación
política exponer y defender distintas posiciones y opciones, lo que posibilita el parlamentarismo
democrático.
Para que la Asamblea Legislativa tome decisiones, se requiere por regla general de por lo
menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos –mayoría simple–, a menos
que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El carácter pluralista, dialógico y
deliberativo de la decisión legislativa determina que la votación no es un método para decidir,
sino solo un instrumento para cerrar el proceso argumentativo que genera la decisión. La votación
es una salida a la tensión entre la deliberación como método y la exigencia de una respuesta
oportuna.
Es un acto solemne de carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la
República del contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el
Órgano Legislativo (sentencia del 1 de abril de 2004, inconstitucionalidad 52-2003 Ac.).
La publicación de la ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que esta sea del
conocimiento de todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas
jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se podrá exigir a los
destinatarios el cumplimiento de las normas y estos podrán asegurar sus posiciones jurídicas y
ejercer y defender sus derechos (sentencia de 19 de junio de 1987, inconstitucionalidad 1-87, y
sobreseimiento de 14 de enero de 2000, inconstitucionalidad 10-94).
V. Diferencia entre observaciones y veto presidencial.
El anterior esquema del proceso de formación de la ley demuestra que en él intervienen la
Asamblea Legislativa y el Presidente de la República. Acá existe una necesaria interacción entre
frase 2ª Cn.) así lo impone. Existe en dicho proceso una concurrencia orgánica, a manera de
Cuando el Presidente de la República interviene en el proceso de formación de la ley,
puede adoptar por lo menos 3 tipos de actos frente al proyecto de ley: sancionar, hacer
observaciones o vetar. En cualquiera de estos actos, dicho funcionario debe actuar con
fundamento en el deber genérico de preservar la supremacía constitucional y garantizar los
derechos fundamentales. El deber de sancionar un proyecto de ley y de ordenar su publicación no
es automático o de mera ejecución irreflexiva. Por ello, para cumplir con dicha obligación y
ejecutar su rol en el proceso de formación de la ley, el constituyente consideró indispensable la
implementación de una relación institucional instado por las dos formas en que el Presidente de la
República puede expresar su posición frente al proyecto de ley cuando él decide no sancionar: las
observaciones y el veto. La Constitución distingue estos 2 últimos actos en función de 2
parámetros: por una parte, las razones que justifican cada una de esas decisiones gubernativas y,
por la otra, el quórum de votación necesario para superar tales decisiones ejecutivas (admisión de
18 de octubre de 2019, controversia 1-2019).
En torno al primer criterio, la intención del constituyente ha sido que la Constitución trate
de manera diferente “la circunstancia en que el Presidente de la República veta un proyecto de
ley y aquella en que lo devuelva a la Asamblea con simples observaciones”. Y la razón es que el
“veto se produce por razones de fondo, cuando el Presidente de la República objeta el proyecto
por su propio contenido, en tanto que cuando lo devuelve con observaciones, se trata de
propuestas de cambio accidentales que no alteran el fondo y sustancia del proyecto” (Informe
Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título VI, Capítulo I,
Sección Segunda, letra b).
sean superadas por la Asamblea Legislativa con la mayoría prevista en el art. 123 Cn., esto es,
con al menos “el voto favorable de la mitad más uno de los [d]iputados electos”. En
consecuencia, si el Presidente de la República devuelve el proyecto con observaciones, la
Asamblea Legislativa podrá considerarlo y tomar una decisión con el voto de la mayoría de sus
miembros para superar las observaciones o sugerencias presidenciales, en cuyo caso el Presidente
de la República deberá sancionar y mandar a publicar el proyecto de ley. En cambio, para superar
el veto, la Asamblea Legislativa debe ratificar el proyecto de ley con “los dos tercios de votos,
una votación cualificada para la ratificación del proyecto de ley cuando se produce un veto
presidencial.
La importancia de diferenciar entre la formulación de observaciones y el veto se centra en
la forma en cómo el Presidente de la República debe expresar su postura frente al proyecto de ley
aprobado. Según la sentencia del 24 de mayo de 1989, controversia 1-89, el citado funcionario no
tiene permitido o no debe devolver el proyecto a la Asamblea Legislativa aduciendo
“observaciones” cuando en realidad “invoca algunas razones de constitucionalidad para hacerlo”
ni viceversa. Esta forma de proceder “no puede ser subsanada oficiosamente por este tribunal, ya
que no se trata de un error de Derecho, sino de falta de cumplimiento de presupuestos
establecidos en la propia Constitución, y que son los que habilitan a esta sala para conocer y
pronunciarse sobre el fondo del asunto”. Por tanto, si el Presidente de la República expone
razones de inconstitucionalidad para justificar ciertos cursos de acción, como abstenerse de
sancionar, promulgar y publicar el proyecto, debe “emplear el veto que la Constitución le faculta,
y no solo observaciones”. Observaciones y veto son cuestiones diferentes, por la relevancia del
defecto detectado por el Presidente de la República y por los propósitos que persiguen.
VI. Fases de la controversia constitucional.
1. La vía prevista para zanjar los desacuerdos habidos entre la Asamblea Legislativa y el
Presidente de la República en torno a la interpretación jurídico-política de la Constitución es la
dentro del proceso de formación de la ley –ya que, mientras no se decida, esta queda
interrumpida–, da lugar, a la vez, a un proceso jurisdiccional que supone una excepción al
principio general del control de constitucionalidad posterior, de modo que le confiere a esta sala
una competencia “preventiva y concurrente al proceso de formación de la ley, con el propósito de
evitar que sea violatoria de la [Constitución]” (sentencia del 13 de diciembre de 1988,
controversia 1-88).
2. La Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC) carece de regulación sobre la
controversia constitucional, lo que es comprensible si se considera que dicha normativa es
anterior a la Constitución de 1983, que sí creó las etapas mínimas o básicas de este proceso
dirigirse al tribunal para que tenga conocimiento de la existencia de la controversia –en caso que
decida no reconsiderar las razones del veto–, establece las audiencias que debe otorgarse para oír
las razones de los intervinientes y señala el plazo dentro del cual esta sala debe decidir si el
proyecto de ley es o no constitucional. A partir de lo anterior, es razonable concluir que tras la
presentación del escrito por el cual se promueve la controversia, debe oírse al Presidente de la
República y a la Asamblea Legislativa, luego de lo cual esta sala definirá si el decreto vetado es
constitucional o no (véase la resolución de admisión de 14 de agosto de 2003, controversia 1-
2003).
VII. Análisis de la procedencia de la Controversia.
En el presente caso, en tanto que este tribunal ya tiene conocimiento de la controversia
suscitada en relación con el art. 1 D. L. nº 621-2020, es procedente admitir la Controversia y oír
las razones que asisten al Presidente de la República para ejercer el veto y las razones de la
Asamblea Legislativa para ratificar dicho decreto. Siguiendo el criterio de lo resuelto en
admisiones de controversias constitucionales previas (ej., admisiones de 23 de noviembre de
2018, 18 de octubre de 2019 y 8 de enero de 2020, controversias 1-2018, 1-2019 y 2-2020, por su
orden; y sentencia de 23 de enero de 2019, controversia 1-2018), puesto que la Constitución no
prevé el orden y el plazo para las audiencias aludidas, se aplicará analógicamente lo regulado en
el art. 7 LPC, ya que entre la inconstitucionalidad y la controversia constitucional guardan una
semejanza relevante: en ambos procesos se realiza control abstracto de constitucionalidad. En esa
línea, el proceso de inconstitucionalidad, el demandante expone los motivos de
inconstitucionalidad y, si la demanda es admitida, se concede un plazo de diez días hábiles a la
autoridad demandada para que exponga las razones que justifiquen la compatibilidad
constitucional del objeto de control. Algo semejante sucede en el proceso de controversia, porque
primero debe concederse audiencia al Presidente de la República para que exponga los
argumentos que fundamentan el veto por inconstitucionalidad –ello equivaldría a la presentación
de una demanda de inconstitucionalidad–; y posteriormente, se confiere audiencia a la Asamblea
Legislativa para que argumente en favor de la ratificación del proyecto de ley, es decir, razones
que evidencien que el proyecto no es inconstitucional –lo cual implica la defensa institucional
que la ley concede a las autoridades demandadas (ejs. Concejos Municipales, Asamblea
Legislativa, autoridades administrativas con potestades normativas, etc.)–.
Ahora bien, para que autoridades evacuen sus respectivas audiencias debe concederse a
cada una de ellas el plazo 10 días hábiles. Esto es así porque con base en el principio de igualdad
procesal (art. 3 y 11 Cn.) –según el cual las partes o intervinientes de todo proceso jurisdiccional
deben tener los mismos derechos, obligaciones, cargas y posibilidades procesales–, el Presidente
de la República debe disponer del mismo plazo que la Ley de Procedimientos Constitucionales
otorga a la Asamblea Legislativa para evacuar la audiencia prevista en el proceso de
inconstitucionalidad. En ese orden, debe recordarse que el debate jurídico sobre la
constitucionalidad o no del decreto ratificado debe ser desarrollado ante este tribunal, de manera
que el Presidente de la República y la Asamblea Legislativa deben tener el mismo plazo para
argumentar la decisión de vetar y ratificar el proyecto de ley respectivamente. De ahí que la
primera autoridad que debe exponer sus argumentos es el Presidente de la República, ya que
además de justificar su veto, delimita los motivos sobre los cuales el Legislativo deberá ejercer su
defensa.
Por último, la concentración de las decisiones de dar audiencia primero al Presidente de la
República y posteriormente a la Asamblea Legislativa obedece al principio de economía procesal,
inconstitucionalidad 3-95). Debe recordarse que los tribunales están en la obligación de buscar
alternativas de tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos
que conocen, sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión
de las etapas procesales que correspondan.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 86 y 138 de la Constitución y 6,
7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Admítase a trámite la controversia constitucional comunicada por el Presidente de la
República, en relación con la supuesta inconstitucionalidad: (i) del artículo 1 del Decreto
Legislativo número 621, aprobado el 1 de abril de 2020 –ratificado por la Asamblea Legislativa
en la sesión plenaria de 24 de abril de 2020– que contiene las Disposiciones Transitorias para
Regular el Retorno de Salvadoreños que al momento de la Declaración de Emergencia por la
Pandemia del virus COVID-19 se encontraban fuera del país, por la aparente vulneración a los
artículos 1 y 2 de la Constitución; y (ii) del artículo 1 del Decreto Legislativo número 621,
aprobado el 1 de abril de 2020 –ratificado por la Asamblea Legislativa en la sesión plenaria de 24
de abril de 2020– que contiene las Disposiciones Transitorias para Regular el Retorno de
Salvadoreños que al momento de la Declaración de Emergencia por la Pandemia del virus
COVID-19 se encontraban fuera del país, por la supuesta infracción a los artículos 65 y 86 de la
Constitución.
2. Óigase al Presidente de la República dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga las razones
que, según él, justifican el veto por inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo
número 621, aprobado el 1 de abril de 2020 –ratificado por la Asamblea Legislativa en la sesión
plenaria de 24 de abril de 2020– que contiene las Disposiciones Transitorias para Regular el
Retorno de Salvadoreños que al momento de la Declaración de Emergencia por la Pandemia del
virus COVID-19 se encontraban fuera del país.
3. Óigase a la Asamblea Legislativa dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a partir
del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga y explique las
razones que justifican la ratificación del citado decreto. La secretaría de esta sala deberá notificar
el traslado ordenado en este punto inmediatamente después de que la audiencia conferida al
Presidente de la República haya sido evacuada o de que haya transcurrido el plazo sin que él lo
haga.
4. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
5. Notifíquese.
