Sentencia Nº 3-2021 de Sala de lo Constitucional, 09-04-2021
| Número de sentencia | 3-2021 |
| Fecha | 09 Abril 2021 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
3-2021
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce horas con
siete minutos del día nueve de abril de dos mil veintiuno.
Por recibido el escrito firmado por el ciudadano Nayib Armando Bukele Ortez, en calidad
de Presidente de la República, mediante el cual promueve la controversia constitucional entre él y
la Asamblea Legislativa, en torno a la supuesta inconstitucionalidad del Decreto Legislativo n°
803, de 24 de diciembre de 2020, que contiene la aprobación del contrato de préstamo n°
5036/OC-ES denominado “Programa de Emergencia para la Sostenibilidad Macroeconómica y
Fiscal” (Decreto n° 803), por la supuesta violación de los arts. 86, 131 ord. 4°, 135 inc. 1°, 137
inc. 2°, 138, 148, 168 ord. 15 y 226 Cn.
I. Disposiciones vetadas.
“Art. 1.- Apruébase el Contrato de Préstamo N° 5036/OC-ES denominado
‘Programa de Emergencia para la Sostenibilidad Macroeconómica y Fiscal’, suscrito el 21
de julio de 2020, por el Ministro de Hacienda y por el Representante del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en El Salvador, por un monto de hasta
DOSCIENTOS CIENCUENTA MILLONES DE DÓLARES DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA (US$250,000,000.00).
Art. 2.- Los fondos obtenidos del Contrato de Préstamo en referencia, sustituirán
en el monto correspondiente al mismo, parte del financiamiento autorizado mediante
Decreto Legislativo N° 608 de fecha 26 de marzo de 2020, publicado en el Diario Oficial
N° 63, Tomo N° 426, de la misma fecha; dichos recursos serán incorporados al
Presupuesto General del Estado del Ejercicio Fiscal del año 2021 y serán utilizados para
los fines siguientes:
a) CIENTO VEINTICINCO 00/100 MILLONES DE DÓLARES DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$125,000,000.00) se asignan para el desarrollo
de proyectos que serán asignados a gobiernos municipales de acuerdo a lo estipulado en el
Decreto Legislativo N° 608 de fecha 26 de marzo de 2020.
b) CIENTO VEINTICINCO 00/100 MILLONES DE DÓLARES DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$125,000,000.00) se asignan a aporte estatal
complementario a la cuenta de garantía solidaria por aumento de pensión mínima”.
II. Argumentos del veto.
1. El Presidente de la República aduce como primer motivo de inconstitucionalidad la
vulneración del principio de equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.). Lo anterior, porque con la
emisión del Decreto n° 803 la Asamblea Legislativa ha ejercido facultades que no le
corresponden y ha invadido la atribución constitucional del Órgano Ejecutivo en el ramo de
Hacienda de dirigir las finanzas públicas. Expresa que, aunque la Asamblea Legislativa tiene la
atribución de decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública y sus
reformas según el art. 131 ord. 8° Cn., para hacerlo requiere de la colaboración del Ministerio de
Hacienda, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional.
Específicamente, en lo relativo a los créditos que el Ejecutivo presenta, manifiesta que
toda modificación por parte del Legislativo en el sentido de disminuirlos o rechazarlos debe ser
consultada y discutida con el Consejo de Ministros. En el caso del Decreto n° 803, la Asamblea
Legislativa modificó el destino de los fondos originalmente aprobados por Decreto Legislativo n°
608, de 26 de marzo de 2020, y que estaban destinados al “Programa de Emergencia para la
Sostenibilidad Macroeconómica y Fiscal”, para destinarlos, según el art. 2 del Decreto n° 803, a
proyectos de desarrollo municipal y al aporte estatal complementario a la cuenta de garantía
solidaria por aumento de pensión mínima. En ese sentido, el Presidente insiste en que cualquier
modificación ulterior que la Asamblea Legislativa quisiera introducir a los destinos de los
recursos ya autorizados, forzosamente debe someterse al conocimiento y no objeción por parte
del Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda. A juicio del Presidente, la omisión de esta consulta
competencias del Legislativo hacia el Ejecutivo (lo que vulnera el principio de legalidad en la
actuación de la Administración Pública) y, en consecuencia, se ha alterado el procedimiento y la
forma en que se deben realizar los empréstitos.
2. En segundo lugar, el Presidente de la República alega la violación del principio de
deliberación parlamentaria (art. 135 inc. 1° Cn.). Él sostiene que, al haberse aprobado el Decreto
n° 803 mediante una modificación en la agenda, la Asamblea Legislativa no permitió el
desarrollo de un debate con una pluralidad de ideas, con lo que se obstaculizó la deliberación.
Continúa manifestando que en los videos de la sesión plenaria respectiva se logra observar que,
una vez finalizada la lectura del dictamen, se procedió inmediatamente a la votación del mismo,
sin que ningún diputado se pronunciara ni interviniera para expresar sus ideas u opiniones. Así, el
Presidente sostiene que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta sala, el carácter deliberativo de
la Asamblea Legislativa es esencial para el sistema democrático y para la toma de decisiones por
parte de ese órgano. Sin embargo, nada de eso se cumplió en la sesión plenaria n° 143 cuando se
aprobó el Decreto n° 803, de lo que deviene su inconstitucionalidad por vicios de forma.
3. En tercer lugar, el Presidente de la República aduce la vulneración, por vicios de forma,
de los arts. 131 n° 4 y 148 inc. 2° Cn. Sostiene que en la sesión plenaria n° 143, en la que se
aprobó el Decreto n° 803, se tuvo la participación de una gran cantidad de diputados suplentes.
Específicamente, de los 59 votos con los que se aprobó el referido decreto, 21 fueron diputados
suplentes, de modo que dichos votos fueron aritméticamente fundamentales para lograr su
aprobación. Pero, lo relevante de todo esto es que el llamamiento de los diputados suplentes se
realizó sin justificación alguna, sin tomar en cuenta la jurisprudencia de esta sala en el sentido de
que el llamamiento de dichos diputados debe de estar justificado, ante la imposibilidad real del
diputado propietario de acudir a la sesión plenaria. El Presidente expone que no existe registro
audiovisual ni documental sobre la justificación para el llamamiento de los referidos diputados
suplentes, de manera que no existe prueba sobre la imposibilidad de los diputados propietarios de
concurrir con su voto.
En ese sentido, el Decreto n° 803 adolece de un doble vicio de inconstitucionalidad
respecto de este motivo. Por una parte, por la falta de justificación en el llamamiento de
diputados suplentes y, por otra, debido a que, sin el voto de los mismos, el Decreto n° 803 no
hubiese alcanzado la mayoría requerida para ser aprobado.
4. El cuarto motivo de inconstitucionalidad se aduce en relación con la etapa de
superación del veto presidencial. Aquí, el Presidente de la República considera que se han
reconsideró realmente las razones de inconstitucionalidad expuestas por su persona antes de
mandato para que la Asamblea Legislativa ejerza una competencia ––la de reconsiderar el
proyecto ante el veto del Presidente––, esta deja de ser potestativa y se vuelve imperativa. De esta
forma, el Presidente argumenta que, en el presente caso, la Asamblea Legislativa omitió dar
cumplimiento al mandato de reconsiderar el proyecto, mismo que debió hacerse a través de la
deliberación en el pleno de la Asamblea, donde debían exponerse los diferentes puntos de vista
sobre el porqué estas no eran atendibles y aquel debía superarse.
5. Como quinto motivo de inconstitucionalidad, el Presidente de la República alega la
funcionario sostiene que en la sesión plenaria n° 147, en la que ––luego de superar el veto–– se
ratificó el Decreto n° 803, se tuvo la participación de 17 diputados suplentes. Específicamente, de
los 60 votos con los que se ratificó el referido decreto, 17 fueron de diputados suplentes, de modo
que dichos votos fueron aritméticamente fundamentales para lograr la ratificación del mismo.
Pero, lo relevante de todo esto es que el llamamiento de los diputados suplentes fue realizado sin
justificación alguna, sin tener en consideración la jurisprudencia de esta sala, en el sentido de que
el llamamiento de aquellos se justifica ante la imposibilidad real del diputado propietario de
acudir a la sesión plenaria. Asimismo, manifiesta que no existe registro audiovisual ni
documental sobre la justificación para el llamamiento de los referidos diputados, de manera que
no existe prueba sobre la imposibilidad de los diputados propietarios de concurrir con su voto.
En ese sentido, el Decreto n° 803 adolece de un doble vicio de inconstitucionalidad
respecto de este motivo. Por una parte, por la falta de justificación en el llamamiento de
diputados suplentes y, por otra, debido a que, sin el voto de los mismos, el Decreto n° 803 no
hubiese alcanzado la mayoría requerida para ser ratificado.
III. Análisis de la procedencia de la controversia.
1. En el presente caso, en tanto que para este tribunal la controversia suscitada en relación
con el Decreto n° 803 cumple con los requisitos de forma y fondo, es procedente admitirla y oír
las razones que asisten al Presidente de la República para ejercer el veto, así como las razones de
la Asamblea Legislativa para ratificar dicho decreto. La admisión tendrá por finalidad determinar
Legislativa habría modificado el destino de los fondos originalmente aprobados por el Decreto
Legislativo n° 608, de 26 de marzo de 2020, de manera inconsulta con el Órgano Ejecutivo en el
ramo de Hacienda, a quien por atribución constitucional le corresponde dirigir las finanzas
públicas; (ii) vulneró el principio de deliberación parlamentaria (art. 135 inc. 1° Cn.), por haberse
aprobado mediante una modificación en la agenda y sin que la Asamblea Legislativa justificara
dicha decisión ni se permitiera la deliberación de los diputados sobre la conveniencia o
justificación en el llamamiento de diputados suplentes y, debido a que, sin el voto de estos, el
Decreto n° 803 no hubiese alcanzado la mayoría requerida para ser aprobado; (iv) infringió los
realmente las razones de inconstitucionalidad aducidas por el Presidente de la República antes de
proceder a la superación del veto, sino que procedió de manera automática a la votación; y (v)
vulneró los arts. 131 n° 4, 137 inc. 2° y 148 inc. 2° Cn., pues durante la ratificación del decreto
vetado se hizo el llamamiento de diputados suplentes sin que existiera justificación para ello,
cuyos votos fueron necesarios para que el Decreto n° 803 fuera ratificado.
2. Si bien es cierto el Presidente de la República ha dejado plasmados en su escrito los
enlaces o vínculos que redirigen a la plataforma de videos online “YouTube”, donde se
encuentran las grabaciones de las sesiones plenarias n° 143 y 147, esta sala, para verificar de
manera más certera el contenido de las mismas y valorarlas en debida forma, requerirá a la
Asamblea Legislativa que, en su próxima intervención, adjunte un soporte electrónico (ej. USB,
CD, etc.) que contenga las grabaciones íntegras de las sesiones plenarias antes citadas.
3. Siguiendo el criterio de lo resuelto en admisiones de controversias constitucionales
previas
1
, puesto que la Constitución no prevé el orden y el plazo para las audiencias aludidas, se
aplicará analógicamente lo regulado en el art. 7 LPC, ya que la inconstitucionalidad y la
controversia constitucional guardan una semejanza relevante: en ambos procesos se realiza un
control abstracto de constitucionalidad. En efecto, en el proceso de inconstitucionalidad, el
demandante expone los motivos de inconstitucionalidad y, si la demanda se admite, se concede
un plazo de diez días hábiles a la autoridad demandada para que exponga las razones que
justifiquen la constitucionalidad del objeto de control. Pues, algo semejante sucede en el proceso
de controversia, porque primero debe concederse audiencia al Presidente de la República para
que exponga los argumentos que fundamentan el veto por inconstitucionalidad —ello equivaldría
a la presentación de una demanda de inconstitucionalidad—; y posteriormente se confiere
audiencia a la Asamblea Legislativa para que argumente en favor de la ratificación del proyecto
de ley, es decir, razones que evidencien que el proyecto es constitucional.
1
Ej., las resoluciones de 23 de noviembre de 2018, de 18 de octubre de 2019 y de 8 de enero de 2020, controversias
1-2018, 1-2019 y 2-2020, por su orden; y sentencia de 23 de enero de 2019, controversia 1 -2018.
Ahora bien, para que las autoridades evacuen sus respectivas audiencias, debe concederse
a cada una de ellas el plazo 10 días hábiles. Esto es así porque, con base en el principio de
igualdad procesal (art. 3 y 12 Cn.) —según el cual las partes o intervinientes de todo proceso
jurisdiccional deben tener los mismos derechos, obligaciones, cargas y posibilidades
procesales—, el Presidente de la República debe disponer del mismo plazo que la LPC otorga a la
Asamblea Legislativa para evacuar la audiencia prevista para el proceso de inconstitucionalidad.
En ese orden, debe recordarse que el debate jurídico sobre la constitucionalidad del decreto
ratificado debe ser desarrollado ante este tribunal, de manera que el Presidente de la República y
la Asamblea Legislativa, en ese orden, deben tener el mismo plazo para argumentar la decisión de
vetar y ratificar el proyecto de ley respectivamente.
Por las particularidades del objeto de esta controversia constitucional, en aplicación de los
principios de concentración de actos procesales y de economía procesal, las audiencias al
Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa deberán ser simultáneas —es decir, no
sucesivas—, lo que implica que el plazo de 10 días hábiles que se ha mencionado comenzará a
correr para ambas autoridades de forma paralela el mismo día. Debe recordarse que los tribunales
están en la obligación de buscar alternativas de tramitación que reduzcan las dilaciones
innecesarias en el impulso de los procesos que conocen, sin que ello implique la alteración de la
estructura del contradictorio o la supresión de las etapas procesales que correspondan.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 138 de la Constitución y 6, 7 y 8
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Admítase a trámite la controversia constitucional suscitada entre el Presidente de la
República y la Asamblea Legislativa, en relación con la supuesta inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo nº 803, de 24 de diciembre de 2020, que contiene la aprobación del contrato
de préstamo n° 5036/OC-ES denominado “Programa de Emergencia para la Sostenibilidad
Macroeconómica y Fiscal”, con la finalidad de determinar si el referido decreto: (i) transgredió
destino de los fondos originalmente aprobados por el Decreto Legislativo n° 608, de 26 de marzo
de 2020, de manera inconsulta con el Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda, a quien por
atribución constitucional le corresponde dirigir las finanzas públicas; (ii) vulneró el principio de
deliberación parlamentaria (art. 135 inc. 1° Cn.), por haberse aprobado mediante una
modificación en la agenda y sin que la Asamblea Legislativa justificara dicha decisión ni se
permitiera la deliberación de los diputados sobre la conveniencia o inconveniencia en su
llamamiento de diputados suplentes y, debido a que, sin el voto de estos, el Decreto n° 803 no
hubiese alcanzado la mayoría requerida para ser aprobado; (iv) infringió los arts. 137 inc. 2° y
138 Cn., en el sentido de que la Asamblea Legislativa no reconsideró realmente las razones de
inconstitucionalidad aducidas por el Presidente de la República antes de proceder a la superación
del veto, sino que procedió de manera automática a la votación; y (v) vulneró los arts. 131 n° 4,
137 inc. 2° y 148 inc. 2° Cn., pues durante la ratificación del decreto vetado se dio el llamamiento
de diputados suplentes sin que existiera justificación para ello, cuyos votos fueron necesarios
para que el Decreto n° 803 fuera ratificado.
2. Óigase al Presidente de la República dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga las razones
que, según él, justifican el veto por inconstitucionalidad del Decreto Legislativo n° 803, aprobado
el 24 de diciembre de 2020.
3. Óigase a la Asamblea Legislativa dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a partir
del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga y explique las
razones que justifican la ratificación del citado decreto. Asimismo, requiérase que en dicha
intervención adjunte un soporte electrónico (ej. USB, CD, etc.) que contenga las grabaciones
íntegras de las sesiones plenarias n° 143 y 147.
4. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
5. Notifíquese.
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----------------A. PINEDA-------A. E. CÁDER CAMILOT-----------C. S. AVILÉS------C. SÁNCHEZ ESCOBAR-----------M. DE J. M. DE T.-------
------------------------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----------------------------------------
-----------------------------------------------E. SOCORRO C.------------RUBRICADAS--------------------------------------------------”””
