Sentencia Nº 318-2011 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 18-10-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 18 Octubre 2021 |
| Número de sentencia | 318-2011 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
318-2011
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador a las quince horas cincuenta minutos del dieciocho de octubre de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor GATA, en
su carácter personal, contra el Director General y el Consejo Académico, ambos de la Academia
Nacional de Seguridad Pública (ANSP), por la supuesta ilegalidad de los actos administrativos
siguientes:
a) Resolución ADMVO/***/2011/V, de las diez horas del catorce de abril de dos mil
once, emitida por el Director General y el Consejo Académico de la ANSP, por medio de la cual
se sancionó al señor GATA con la suspensión laboral de treinta días sin goce de sueldo, por
atribuírsele la infracción prevista en el artículo 49 letras g) y t) del Reglamento Interno de
Trabajo de la ANSP, relacionado con el artículo 31 letra g) de la Ley de Servicio Civil (LSC).
b) Resolución RES.CAS/***/2011, pronunciada por el Consejo Académico de la ANSP,
de las diez horas veintitrés minutos del veinticuatro de mayo de dos mil once, que ratificó lo
resuelto en el acto relacionado en la letra anterior.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la calidad antes indicada; el
Director General y el Consejo Académico, ambos de la ANSP, como autoridades demandadas,
por medio de sus apoderadas generales judiciales y administrativas, licenciadas V.G.
.M.C. y D...H.C.ontreras de Ortega; y el Fiscal General de la República, por
medio del agente auxiliar delegado, licenciado J.C.C.T..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. El señor GATA relató en la demanda los siguientes hechos: «Que el día veintiuno de
marzo de dos mil once, el Director General quien es también el Presidente del Consejo
Académico de la institución, resuelve ordenar a la Unidad de Expedientes Disciplinarios,
instruir proceso disciplinario en mi contra, a efecto de establecer falta administrativa y
determinar responsabilidad administrativa (…) por las supuestas infracciones contenidas en el
Reglamento Interno de Trabajo de la ANSP y la Ley del (sic) Servicio Civil, específicamente al
art. 49 literales g) y t) del mencionado reglamento, relacionado con lo descrito en el artículo 31
literal g) de la Ley del (sic) Servicio Civil (…) Que la investigación se origina por hecho
sucedido el día martes uno de marzo de dos mil once, en el transporte institucional que viajaba
desde la Academia Nacional de Seguridad Pública sede de Santa Tecla y que ingresa a la sede
de San Luis Talpa con personal con horario de (…) 07:00 a 15:00 horas, siendo los únicos
empleados con este horario los docentes que inician las clases a partir de las de 07:10 horas,
pero es el caso que la unidad fue abordada por otro personal de la institución de Servicios (sic)
Generales (sic), S.ad (sic) de Instalaciones (sic) y de Cursos (sic) en formación, quienes
tienen asignado horario de 07:30 a 15:30 horas, y en especial los días martes, en ese entonces
era el día con mayor carga académica en el horario de 07:10 horas, razón por la cual al llegar
al Centro (sic) de San Salvador, en la parada del Palacio Nacional, el transporte se llenó por
completo, faltando todavía las paradas de San Jacinto y del Cristo de la Paz S.M.,
lugares en que abordan docentes con el horario mencionado, pero conociendo que cinco
docentes con carga horaria a las 07:10 horas que se encontraban esperando el transporte en
mención y es por tal razón que le exprese (sic) al Señor (sic) Motorista (sic) HG, que todavía
faltaban docentes por recoger y que viajan personas que no tenían actividad asignadas en ese
horario, sugiriéndole que esperaran el transporte que llega a las 07:30 horas a la sede ANSP
San Luis Talpa, para evitar sobresaturación del transporte poniendo en riesgo la vida de todas y
todos los que se transportan, ante tal situación al llegar a la parada de San Jacinto, en la que
también el transporte que ingresa en el horario de las 07:30 a 15:30 horas recoge personal, dos
señoras de servicios generales se bajaron de la unidad para esperar el próximo transporte y
aclarando que nunca les pedí a las señoras específicamente que se bajaran del microbús, ni
mucho menos faltarles el respeto, pues la solicitud se la hice al señor motorista con el único
objetivo de evitar la pérdida de clases y por ende las sanciones por incumplimiento de horarios
de clases, ya que en ocasiones anteriores ha habido llamados de atención al personal docente
por llegadas tardías a las aulas de clases, tomando en cuenta que a esa hora no hay docentes
que sustituyan esas clases (…)» [folios 2 vuelto y 3 frente].
El demandante el demandante considera que las autoridades demandadas vulneraron el
principio de legalidad y debido proceso, este último en sus vertientes de juicio previo, presunción
de inocencia y culpabilidad, oralidad, inmediación e integración moral, imparcialidad y
responsabilidad. Concretiza las violaciones a los principios mencionados en los siguientes
puntos:
(i) Señala que al momento de los hechos considerados como infracción él era el jefe del
Departamento de Formación Inicial de la ANSP; es decir, tenía un puesto de confianza, y, según
él, la LSC no le es aplicable debido a su cargo. Además, indica que, en caso de aplicarse esa
normativa, la sanción de suspensión sin goce de sueldo por los treinta y un días que le fue
impuesta debió ser dictada por la comisión de servicio civil competente y no por las autoridades
acá demandadas.
(ii) Considera que, según el artículo 70 bis del Reglamento Interno de Trabajo de la ANSP
(RITANSP), el procedimiento para la investigación del incumplimiento de dicha norma debió ser
regulado por medio de un instructivo, emitido por el Director General de la ANSP; no obstante,
ante la ausencia de éste, se debía aplicar la norma supletoria pertinente.
(iii) A. que las pruebas testimoniales de cargo presentadas no demostraron los hechos
atribuidos, y, por tal razón, la decisión tomada respondió a un criterio subjetivo.
(iv) Finalmente, considera que el Director General efectuó varias declaraciones públicas y
tuvo como ciertos los hechos todavía en investigación sin haber sido oído y vencido conforme
con el debido proceso, y con vulneración al principio de inocencia.
II. En el auto de las diez horas veinte minutos del veinte de septiembre de dos mil once
[folio 24], se admitió la demanda contra la el Director General y el Consejo Académico, ambos
de la ANSP, por los actos enunciados en el preámbulo de esta sentencia; se tuvo por parte al
señor GATA, en su carácter personal; y se requirió de aquellas autoridades un informe sobre la
existencia de los actos administrativos que se les atribuyen [artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa —derogada—, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, en adelante LJCA, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente].
Ambas autoridades demandadas en su informe confirmaron la existencia los actos
controvertidos.
En el auto de las diez horas veinte minutos del trece de marzo de dos mil doce [folio 390],
se tuvo por parte a las autoridades demandadas y por cumplido el primer informe requerido de
éstas; con base en el artículo 24 de la LJCA, se les requirió un nuevo informe en el que expusiera
las justificaciones de legalidad del respectivo acto que se les atribuye; y se ordenó notificar la
existencia del proceso al Fiscal General de la República.
Las autoridades demandadas, por medio de su apoderada, justificaron que: «En este orden
de ideas, como bien lo detalla el demandante licenciado TA, fue mediante un proceso
administrativo que se instruyó la causa disciplinaria en su contra, clasificándola con el número
*** guión (sic) dos mil once guión (sic) V, de la cual consta agregada a estas diligencias copia
certificada; siendo motivado por hechos ocurridos el día martes uno de marzo de dos mil once,
abordo del transporte institucional que hace su recorrido a las cinco y treinta horas desde la
sede de esta Academia en Santa Tecla, que transporta personal que labora desarrollando
funciones de docencia y tienen carga académica hacia la sede de San Luis Talpa a partir de las
siete y diez horas; que dicho transporte, fue abordado por personal administrativo en las
diferentes paradas que la ruta tiene establecida; también lo utiliza personal policial que presta
seguridad en las instalaciones y personal del Departamento de Servicios Generales, entre ellos,
dos señoras con cargo de ordenanza, identificadas como MOGM, y CRT; quienes durante el
recorrido del mencionado transporte institucional se vieron forzadas a bajarse en la parada de
la ex Casa Presidencial, ubicada en San Jacinto, San Salvador, en vista de la orden proferida
por el licenciado GATA, quien a viva voz, y de forma reiterada, ante todos los pasajeros
manifestó: “...a todos lo que no son docentes, les sugiero por favor que se bajen”; hecho que
quedó acreditado con las entrevistas que constan agregadas al informativo, e inclusive con los
mismos testimonios de descargo ofrecidos por el licenciado TA, cuyos testigos de una forma
sutil, manifestaron que efectivamente éste “sugirió” a los que no son docentes que se bajaran de
la unidad de transporte. Con esta actitud de rechazo y aversión, el licenciado TA, vulneró los
derechos fundamentales y humanos de las señoras mencionadas, pues según consta en las
diligencias, al remembrar el hecho, ellas manifestaron sentirse humilladas y dado que lo dijo
alguien con la calidad de jefe, se sintieron obligadas a obedecer. Por lo que habiéndose
sustanciado en legal forma el expediente administrativo, el Consejo Académico, entidad con
potestad disciplinaria en este caso, conferida en el artículo 72 literal a) del Reglamento Interno
de Trabajo de la Academia Nacional de Seguridad Pública, acordó sancionarlo con la
suspensión de treinta día sin goce de sueldo, por la clara infracción de los valores institucionales
referidos al respeto de la dignidad humana y equidad de género, establecidos en el mismo
cuerpo normativo específicamente al artículo 49, literales g) y t) (…) En lo que respecta a la
inaplicabilidad de la Ley del Servicio Civil, bajo el criterio de lo descrito en el artículo 4 de la
citada Ley, argumentando que por el hecho de ostentar un cargo de Jefatura y por ende un
“cargo de confianza” no le es aplicable; es necesario mencionar, que todos los servidores de las
instituciones públicas ya sea que su plaza se origine a través de un acto administrativo por
nombramiento especificado en la Ley de Salarios, o a través de un contrato individual de
trabajo, están sujetos a la aplicación de dicho cuerpo normativo sin excepción alguna, en cuanto
al cumplimiento de los deberes y la observancia de las prohibiciones en ella contenida, con la
consecuencia de incurrir en las responsabilidades que establece ese cuerpo normativo; como lo
cita textualmente el artículo 5 (…) por lo tanto, la inaplicabilidad de dicha Ley, está relacionada
a aspectos meramente procedimentales que en ella se regulan, no así, a la aplicación de las
sanciones descritas en el artículo 41 de la misma; siempre y cuando, como antes se dijo, exista
constancia de que se han respetado las garantías del debido proceso administrativo por la
autoridad competente, como en el caso que nos ocupa; en todo caso, es preciso mencionar, que
el demandante al ostentar una plaza especificada en la Ley de Salarios, nombrada como
Profesor I (tiempo completo), se encuentra comprendido en la carrera administrativa, y por
consiguiente bajo el ámbito de aplicación de dicha Ley. Con respecto a la supletoriedad de Ley
que alega, si bien es cierto que el procedimiento civil ha tenido la reforma mencionada, al
referirse a un procedimiento “predominantemente oral”, según lo establece el Principio (sic) de
Oralidad (sic) descrito en el art. 8 del Código Procesal Civil y Mercantil, en el mismo se
observan actos procesales que deben constar por escrito, en cumplimiento de las formalidades
de la actividad procesal, según también lo fundamenta el art. 147, relacionándolo con el art. 205
del mismo cuerpo normativo que establece: (…) El carácter escrito de los procedimientos
administrativos constitutivos no es una opción injustificada, sino que obedece a la estructura
piramidal y jerárquica de la organización administrativa, donde el órgano decisor, usualmente,
no tiene tiempo para ocuparse de la tramitación del procedimiento, por el volumen y nivel de sus
competencias y responsabilidades, adicionalmente, debe tomarse en consideración que los
órganos administrativos cumplen una función administrativa activa, consultiva o de
fiscalización, no siendo su vocación primordial la de resolver conflictos de interés, como si (sic)
resulta predicable de los órganos jurisdiccionales. Consecuentemente, las bondades que se
pueden predicar de los procesos orales en el ámbito jurisdiccional (inmediación, concentración,
celeridad, identidad física del órgano que resuelve) no son aplicables al procedimiento
administrativo, por cuanto, el órgano decisor normalmente, no tiene contacto con las fuentes de
prueba (…) En consecuencia, la causa administrativa instruida contra el demandante, fue
sustanciada y se le proveyó lo conducente con todas las formalidades propias del debido proceso
legal, en estricta observancia de las garantías constitucionales previstas para éste, en
consideración que el procedimiento administrativo articula, regula y a la vez habilita el ejercicio
de las distintas prerrogativas que le han sido otorgadas por el Reglamento Interno de Trabajo,
procedimiento que se encuentra regido por principios propios de su naturaleza, como es de
legalidad, defensa y la garantía de audiencia, establecidas en el art. 74 del referido Reglamento
que textualmente establece (…) Al respecto, el A. 231-2010 de fecha treinta y de marzo de
dos mil doce, la Sala de lo Constitucional, sostiene: “...en el caso particular, resulta aplicable el
Reglamento Interno de Trabajo de la ANSP, el cual contiene un procedimiento disciplinario que
debe tramitarse previo a imponer una sanción... dicho procedimiento —establecido en el art. 74-
garantiza la intervención del trabajador, pues se le notifica la infracción atribuida y luego se le
concede audiencia para que presente sus alegatos y medios probatorios a efecto de ejercer su
defensa; además, si la decisión le resulta adversa, tiene habilitada la interposición del recurso
de revisión de conformidad con el art. 75 de dicha normativa...”; al revisar la causa
disciplinaria instruida contra el licenciado TA, es factible establecer que no solo se aplicó el
procedimiento establecido en ambos artículos, (74 y 75 del Reglamento Interno de Trabajo) sino
que también, se desarrolló cada diligencia con estricta observancia de todas las formalidades
propias de su naturaleza. Por tanto no es posible admitir su alegato, de desprotección de la
garantía de un Juicio Previo, o el Debido Proceso, pues según éste, toda persona tiene derecho a
ciertas garantías mínimas tendientes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del
proceso, y a permitirle tener oportunidad de ser oído y hacer valer sus pretensiones frente —en
este caso- a la autoridad administrativa; el derecho de defensa y la garantía de audiencia,
íntimamente vinculados, el primero de ellos plasmado en el artículo 11 de la Constitución de la
República, que exige que antes de proceder a limitar la esfera jurídica de una persona o privarle
de un derecho, debe ser oída y vencida previamente con arreglo a la normativa aplicable; el
segundo, es un derecho de contenido procesal, que implica que para solucionar cualquier
controversia, es indispensable que los individuos contra quienes se instruye un determinado
proceso, tengan pleno conocimiento del hecho o actuación que se les reprocha, brindándoles
además la oportunidad de exponer razonamientos y defender posiciones jurídicas mediante el
ofrecimiento de todo aquel medio de prueba que considere conveniente a sus intereses. Esta fue
precisamente la forma en que se instruyó la causa administrativa del licenciado TA; en este
punto debo referirme a la potestad administrativa sancionadora que está sujeta a principios
garantizadores, sustantivos y procedimentales que han de conformar su ejercicio; entre ellos, el
establecimiento de un procedimiento sancionador que garantice el respeto de los derechos
constitucionales de los administrados, en este contexto, el demandante denuncia irrespeto a la
garantía de juicio previo, sin embargo, la Sala de lo Constitucional a este respecto sostiene:
“Existe violación al derecho de audiencia cuando el afectado por la decisión estatal no ha tenido
la oportunidad real de defensa, privándole de un derecho sin el proceso correspondiente o
cuando no se cumplen las formalidades esenciales.” (H. corpus 188-2000 de fecha seis de
noviembre del año dos mil). Y éste no ha sido el caso del licenciado TA, pues como ya se
estableció, al revisar los actos procesales que constan en la causa administrativa instruida en su
contra, se corrobora que en el mismo se han observado con total detenimiento todas las
formalidades propias de la actividad procesal que culminó con la materialización de su derecho
de contradicción y defensa, recurriendo en reconsideración, siendo el mismo admitido y
valorado de acuerdo —entre otras- a las reglas de la sana crítica, por la autoridad con
competencia sancionadora. Finalmente, resulta falso lo alegado por el denunciante quien
expresa que en el auto de apertura del expediente administrativo ***-2010-A instruido contra el
licenciado CAMM, “...se dan por ciertos los hechos — a él atribuidos-, sin haber sido oído y
vencido en juicio...”; cuando de la simple lectura del mencionado auto que adjunto a este escrito
en copia certificada, es factible determinar que todo señalamiento o calificación efectuada, hasta
ese momento, cuando recién inicia el procedimiento legal, y en estricta observancia de la
garantía de presunción de inocencia, tiene un carácter provisional, como textualmente se
establece en el mencionado auto de apertura» [folios 394 vuelto y 397 frente].
III. Por medio del auto de las nueve horas cincuenta y tres minutos del diez de octubre de
dos mil doce [folio 412], se tuvo por rendido el respectivo informe justificativo; se dio
intervención al licenciado J.C..C.T., en carácter de agente auxiliar del Fiscal
General de la República; y, conforme con el artículo 26 de la LJCA, se abrió a prueba el proceso
por el plazo de ley.
En esta etapa, las autoridades demandadas, por medio de su apoderada, presentaron prueba
documental. Por su parte, la parte actora presentó como prueba un CD que contiene una
grabación de un audio. Las pruebas aportadas fueron agregadas como tal, según el auto de las
nueve horas cincuenta y dos minutos del siete de junio de dos mil trece [folios 456 y 457]. En
esta última resolución, se corrió el traslado que ordena el artículo 28 de la LJCA a la parte actora.
El señor TA ratificó los argumentos planteados en la demanda.
En el auto de las diez horas ocho minutos del veintidós de noviembre de dos mil trece
[folio 463], se corrió traslado a las autoridades demandadas.
Los miembros del Consejo Académico y la apoderada general judicial de éste y del
Director General, presentaron tres escritos para evacuar el traslado conferido y en todos
reiteraron los argumentos planteados en el informe justificativo evacuado.
Por medio del auto de las diez horas veinte minutos del tres de marzo de dos mil quince
[folio 523], se tuvo por rendido el traslado conferido a las autoridades demandadas y se corrió
traslado al Fiscal General de la República. El licenciado J.C.C.T., agente auxiliar
del referido funcionario, indicó que: «Los artículos 74 y 75 del Reglamento Interno de Trabajo
de la Academia Nacional de Seguridad Publica, hace referencia el primero al procedimiento
disciplinario que debe tramitarse previo a imponer una sanción. Y el artículo 75 permite
interponer el Recurso de Revisión si ha existido una decisión adversa a sus intereses. De la
lectura del proceso se observa que fueron aportadas las pruebas necesarias y determinantes
especialmente las testimoniales las cuales expresaron el comportamiento presentado por el
Licenciado (sic) GATA, y que por consecuencia culminaron en la decisión de establecer la
suspensión sin goce de sueldo por un período de treinta días sin más consecuencias pecuniarias.
La Administración Pública en ejercicio del ius puniendi del Estado, impone sanciones a las
conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento legal (…) Por lo anterior,
considera la R.F., que el acto administrativo dictado por, EL DIRECTOR
GENERAL Y EL CONSEJO ACADEMICO DE LA ACADEMIA NACIONAL DE SEGURIDAD
PUBLICA, es legal, por estar apegado a derecho» [folio 529 frente y vuelto].
IV. Hecho el anterior relato de lo acontecido en el proceso, esta Sala hará el examen de
legalidad en estricto apego al principio de congruencia procesal, contemplado en el artículo 218
Tal como se dijo al final del romano I., el demandante considera que las autoridades
demandadas vulneraron el principio de legalidad y debido proceso, este último en sus vertientes
de juicio previo, presunción de inocencia y culpabilidad, oralidad, inmediación e integración
moral, imparcialidad y responsabilidad.
1) El primer argumento planteado por el demandante radica en que, al momento de los
hechos considerados como infracción, él era el jefe del Departamento de Formación Inicial de la
ANSP; es decir, tenía un puesto de confianza, y, según él, la LSC no le es aplicable debido a su
cargo. Además, indica que, en caso de aplicarse esa normativa, la sanción de suspensión sin goce
de sueldo por los treinta y un días que le fue impuesta debió ser, de conformidad con el inciso
segundo del artículo 42 de la LSC, dictada por la comisión de servicio civil competente y no por
las autoridades acá demandadas.
Esta Sala, respecto de la competencia regulada en la LSC, ha considerado que: «De tal
forma que el Capítulo I “Disposiciones Preliminares” establece el objeto de la Ley y el alcance
de la misma, y en su artículo 1 se encuentra su finalidad “regular las relaciones de Estado y el
Municipio con sus servidores públicos; garantizar la protección y estabilidad de éstos y la
eficiencia de las Instituciones Públicas y organizar la carrera administrativa mediante la
selección y promoción del personal sobre la base del mérito y la aptitud”. En ese sentido el
artículo 2, desarrolla el ámbito de competencia de dicho Tribunal, el cual se circunscribe a “los
servidores públicos de las Instituciones Públicas”, con las excepciones que la misma Ley
establece en su artículo 4. Determinando el mismo artículo que al referirse a “la Administración
Pública o a las Instituciones Públicas”, se estará refiriendo a: (i) La Presidencia de la
República, (ii) Ministerios, (iii) Órgano Legislativo, (iv) Órgano Judicial, (v) Órganos
Independientes, (vi) Gobernaciones Políticas Departamentales y Municipales. De igual forma
establece que cuando se refiera al funcionario o empleado público, se estará refiriendo a los
servidores públicos o trabajadores. Consecuentemente, el artículo 2 de la Ley del Servicio Civil
es claro en manifestar cuales (sic) son las Instituciones comprendidas dentro de su ámbito de
competencia, dejando fuera a las Instituciones Públicas descentralizadas» [sentencia con
referencia 457-2010, de las ocho horas treinta y un minutos del uno de octubre de dos mil doce].
El artículo 1 de la Ley Orgánica de la ANSP estatuye lo siguiente: «Créase la Academia
Nacional de Seguridad Pública, como una Institución Autónoma de derecho público adscrita al
Ministerio de Seguridad Pública (…)» De esta regulación, se infiere que la ANSP es una
institución autónoma, de derecho público, y funcionalmente es descentralizada,
consecuentemente, no está incluida en el ámbito normativo de la LSC. No obstante, el artículo 5
de la ley citada prevé la existencia de una esfera de aplicación particularmente delimitada: «Los
servidores públicos comprendidos en el artículo anterior tendrán, no obstante su exclusión, los
deberes y prohibiciones e incurrirán en las responsabilidades que establece esta ley (…)»
Ahora bien, a folios 7 al 13 está una certificación de la resolución de las diez horas del
catorce de abril de dos mil once [acto sancionatorio acá impugnado] en la consta que: «(…) El
Consejo Académico, actuando (…) con base en el artículo 72 letra a) del Reglamento Interno de
Trabajo de esta Academia (…) La presente causa disciplinaria administrativa se instruyó de
oficio por la Academia Nacional de Seguridad Pública, y diligenciado en la Unidad de
Expedientes Disciplinarios, contra el profesor GATA (…) empleado de esta Institución (sic),
quien se desempeña funcionalmente como Jede del Departamento de Formación Inicial; por
atribuirle actos constitutivos de infracciones al Reglamento Interno de Trabajo de la Academia
Nacional de Seguridad Pública, específicamente al artículo 49, literales g) y t), que en su texto
establecen (…) lo anterior, por la inobservancia de lo que establece el artículo 31 literal g) de la
Ley del (sic) Servicio Civil (…) mereciendo en este caso, especial mención lo dispuesto en la Ley
Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, que en su artículo 27
establece (…) asimismo, se hizo referencia al principio de Ética Gubernamental de “no
discriminación “, exaltado en los artículos 4 y 5 de la Ley de Ética Gubernamental». Es decir,
los preceptos normativos que fundamentan el acto sancionatorio son los artículos 49 letras g) y t),
y 72 letra a) del RITANSP, así como el 31 letra g) de la LSC, 27 de la Ley Especial Integral para
una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, y el 4 y 5 de la Ley de Ética Gubernamental.
Pasando a la anterior fundamentación normativa, se tiene que la letra a) del artículo 72 del
RITANSP indica que: «Conforme a la regla establecida en el inciso último del artículo 70 de
este Reglamento, se establece que: a) La amonestación tanto oral como escrita será impuesta por
cualquiera de las autoridades superiores y por los Jefes inmediatos del trabajador, con la sola
comprobación del hecho que las motiva. La suspensión hasta por cinco días será impuesta por la
Subdirección Ejecutiva o por los Jefes de División y el Jefe de Recursos Humanos, con la sola
comprobación del hecho que la motiva. Si la suspensión excediere de 5 días será impuesta por el
Director General o el Consejo Académico, en su caso, y se seguirá el procedimiento establecido
en el artículo 74 de este Reglamento» [el subrayado es propio].
En ese línea, el artículo 49 del RITANSP preceptúa que son obligaciones de los
trabajadores de la ANSP: «g) Guardar el debido respeto y consideración a sus Jefes, compañeros
o subalternos, absteniéndose de cometer actos o hacer bromas que perturben la disciplina,
ofendan la moral o alteren el normal desarrollo de las labores (…) t) Cumplir con las demás
obligaciones establecidas en el presente Reglamento y con las que se establezcan en las Leyes,
Decretos, Reglamentos, Instructivos, M. y disposiciones que emanen de las autoridades de
la Academia». La misma norma refiere en el inciso final que: «El trabajador que incumpliere las
obligaciones contenidas en el presente artículo, se hará acreedor a la sanción disciplinaria
correspondiente, en la medida de la gravedad o reiteración del incumplimiento». De las
anteriores transcripciones, se advierte que las obligaciones estatuidas son exigibles a todos los
trabajadores de la institución, sin excluir, particularmente a los empleados que se considera de
confianza.
Por su parte, el artículo 31 letra g) de la LSC reza que: «Además de lo que establezcan las
leyes, decretos, reglamentos especiales, son obligaciones de los funcionarios y empleados
públicos o municipales: (…) g) Conducirse con la debida corrección en las relaciones con sus
compañeros de trabajo y con sus subalternos».
En el presente caso, las autoridades demandadas, según los actos administrativos
impugnados, instruyeron el procedimiento sancionatorio, previsto en el RITANSP [parte final de
la letra a) de los artículos 72 y 74], e imputaron al empleado, conforme con el inciso final del
artículo 49 de la referida norma, el incumplimiento de los deberes regulados en las letras g) y t)
del mismo precepto normativo; y, además, añadieron, en apego al artículo 31 letra g) de la LSC,
un deber de comportamiento disciplinario exigido a todos los servidores públicos, mismo que es
aplicable por habilitación del artículo 5 de la LSC.
A partir de las premisas desarrolladas, es viable concluir que la exclusión de la LSC
respecto del señor TA no radica por la supuesta naturaleza de su cargo como de confianza, que él
consideraba que tenía al momento de los hechos denunciados, sino porque la misma LSC así lo
determina respecto de la ANSP, por ser un ente autónomo y descentralizado. Sin embargo, la
misma LSC incorpora en su texto, de manera general, deberes y prohibiciones inherentes a todos
los servidores públicos.
Según la parte actora, por tener un cargo de confianza, no le era aplicable la LSC, no
obstante, como ya se dijo supra, se le aplicó primordialmente el RITANSP, y, de manera
complementaria, aquella norma. Adicionalmente, alega que si las autoridades demandadas
invocaron una norma de la LSC debieron efectuar el procedimiento regulado en ella a cargo de
los órganos competente, como sería la comisión de servicio civil correspondiente. Sin embargo,
tal como se señaló con anterioridad y también se reitera, la invocación del deber previsto en la
LSC únicamente fue para fundamentar complementariamente la imputación, pues la norma citada
regula una obligación general de todo servidor público, y, desde luego, su utilización no conlleva
la preceptiva vinculación de instaurarse el procedimiento estatuido a cargo de los entes
aplicadores [como la comisión de servicio civil] para disciplinar las relaciones laborales.
Entonces, las autoridades demandadas siguieron el procedimiento sancionatorio regulado
en el RITANSP, el cual, según el inciso final del artículo 43, aplica a todos los trabajadores de la
institución. Se debe destacar que el fundamento jurídico de la pretensión disciplinario implicó el
desarrollo tanto de los deberes establecidos en la misma norma como la obligación acogida en la
letra g) del artículo 31 de la LSC. De ahí que la particular cualidad del cargo, como de confianza,
que supuestamente tenía el señor TA no tenía injerencia alguna en el procedimiento efectuado ni
en la competencia de los órganos decisores. C. de esto, se evidencia que la imposición de
la sanción fue hecha en apego al RITANSP y, a pesar de que la misma correspondió a una
suspensión de labores, no era aplicable al caso la LSC, por ende, resultaba ser incompetente la
comisión de servicio civil. De ahí que no existe el vicio alegado por la parte actora.
2) Como segundo argumento, el señor TA considera que, según el artículo 70 bis del
Reglamento Interno de Trabajo de la ANSP (RITANSP), el procedimiento para la investigación
del incumplimiento de dicha norma debió ser regulado por medio de un instructivo, emitido por
el Director General de la ANSP; no obstante, ante la ausencia de éste, se debía aplicar la norma
supletoria pertinente.
El artículo 70 bis del RITANSP expresa que: «El organismo encargado de la
investigación del incumplimiento del Reglamento Interno de Trabajo y demás normativa laboral
es la Unidad de Expedientes Disciplinarios de la Academia. Su funcionamiento, atribuciones y
manual de procedimientos estarán regulados mediante un instructivo especial emitido por el
Director General».
El demandante relató que a la fecha de la sanción el Director General de la ANSP no había
emitido el instructivo que regulara el procedimiento para investigar el incumplimiento de las
disposiciones del RITANSP y que, ante tal ausencia, se debió aplicar la norma supletoria.
Respecto a la supletoriedad de las normas, la Sala de lo Constitucional sostiene en la
sentencia de amparo con referencia 988-2002, de las quince horas once minutos del nueve de
junio de dos mil tres, que: «(…) Ahora bien, en cuanto a la aplicación de la figura en comento
[deserción] durante la tramitación de un procedimiento administrativo, debe señalarse que la
falta de prescripción legislativa respecto de directrices o lineamientos de aplicación genérica a
los procedimientos de carácter administrativo, exige una remisión de orden supletorio al derecho
común; sin embargo, ésta no puede ser arbitraria o antojadiza, en el sentido de aplicar, el ente
administrativo, la figura o procedimiento de que se trate en forma parcial, o de hacerlo de una
particular manera, y menos si dicha aplicación importa un beneficio propio. Dicho en otros
términos, la aplicación supletoria del Código de Procedimientos Civiles a los procedimientos
administrativos, goza de validez siempre que resulte compatible con la estructura del
procedimiento de esta última índole de que se trate, y, claro está, que en dicha aplicación se
observe lo dispuesto por la norma a ser utilizada» [el subrayado es propio].
El artículo 74 del RITANSP estipula que: «Para la imposición de las sanciones que
consistan en suspensiones por más de cinco días y despido, y conforme a lo prescrito en el
artículo 72 de este Reglamento, se seguirá lo siguiente. Con el objeto de respetar el derecho de
audiencia a los trabajadores de la Academia, el Director General o el Consejo Académico en su
caso, por medio del Jefe de Recursos Humanos, o por cualquier otro jefe que se designe, hará
saber al trabajador la decisión de imponerle la respectiva sanción, expresando las razones que
tuviere para ello. El trabajador tendrá un plazo de tres días hábiles contados desde la fecha de
la notificación de la decisión para que exponga por escrito los motivos que tenga para oponerse
a la sanción y proponga las pruebas de descargo que existieren a su favor. Transcurrido el plazo
y recibida la prueba en su caso, se pronunciará la resolución que corresponda».
El demandante arguye, en el desarrollo del vicio que nos ocupa, que se vulneró el debido
proceso porque el procedimiento sancionatorio no fue realizado con base en los principios de
oralidad e inmediación. Basa este argumento en el hecho de que, ante la ausencia del instructivo
previsto en el artículo 70 Bis del RITANSP, se debió tramitar un procedimiento apegado al
CPCM.
La ausencia de regulación de aspectos procesales debe ser suplida por el derecho común,
que generalmente en estos casos es el CPCM; no obstante, tal como indicó la Sala de lo
Constitucional, ese ejercicio gozará de validez siempre y cuando resulte compatible con la
estructura del procedimiento y, sobre todo, con la eficacia de los derechos constitucionales.
mercantiles las actuaciones se realizarán de forma predominantemente oral, sin perjuicio de la
documentación de los actos procesales que deban hacerse constar por escrito y de las
aportaciones documentales que en este código se establecen». Y el artículo 10 del mismo cuerpo
normativo desarrolla el principio de inmediación, de tal forma que: «El juez deberá presidir
personalmente tanto la celebración de audiencias como la práctica de los medios probatorios,
quedando expresamente prohibida la delegación de dicha presencia, so pena de nulidad
insubsanable; excepto cuando la diligencia probatoria deba realizarse fuera de la
circunscripción del tribunal, en cuyo caso el juez podrá encomendarla mediante comisión
procesal, debiendo el juez delegado presidir la práctica de la misma».
Ambos principios citados prevalecen en los procesos o procedimientos que son
eminentemente orales, pero debe aclararse que existe aquellos que no tienen esta cualidad. Según
el artículo 74 del RITANSP, el procedimiento sancionatorio que regula lleva implícito un diseño
de escrituralidad y no predominan los principios enunciados por la parte actora, pero, no por eso,
el procedimiento escrito es per se ilegal o, peor aún, inconstitucional, puesto que lo importante es
el respecto irrestricto a la garantía de audiencia y al derecho de defensa [los cuales no han sido
discutidos]. Por ende, la aplicación supletoria del CPCM debe ser de acuerdo al contexto del
procedimiento que se aplica al caso, y en el presente procedimiento sancionatorio no aplica en
cuanto a los principios señalados. Y, como ya se reiteró, en el sub judice, la ausencia de la
oralidad e inmediación en la recepción probatoria, no conlleva de tajo una vulneración al debido
proceso, máxime cuando se ha brindado la oportunidad a los intervinientes, en el ejercicio de su
derecho de defensa, de controvertir los medios probatorios desfilados en su contra. Por los
motivos anteriores, no se vislumbra el vicio de ilegalidad confutado por el pretensor.
3) Como tercer argumento, la parte actora arguye que las pruebas testimoniales de cargo
presentadas no demostraron los hechos atribuidos, y, por tal razón, la decisión tomada respondió
a un criterio subjetivo. Es del criterio que ninguno de los testigos de cargo mencionó que él «(…)
ordenó al motorista bajar específicamente a las señoras ordenanzas (…)»
En el acápite del análisis y de la valoración de la prueba efectuado en la resolución
sancionatoria originaria, consta que: «(…) el literal g) del artículo 49 del RIT, tiene por objeto
regular las normas de convivencia basadas en el respeto mutuo entre el personal que labora en
esta institución, es decir, tal obligación es impuesta de forma reciproca (sic) entre jefaturas y
subalternos, de modo que prive el buen trato que debe de existir entre estos; para el caso, el
indagado alega que en ningún momento ordenó bajarse a las referidas empleadas de la unidad
de transporte, y que realizó una “sugerencia para que el personal que no tenía actividades
asignadas en el horario de las siete y diez a.m., esperara el otro transporte”; no obstante, omite
referirse de forma clara a lo que explícitamente manifestó ante las personas que viajaban en
dicho transporte, y que a criterio de las y los suscritos Consejales (sic), evidentemente lesionó la
dignidad no solo de las señoras ordenanzas, sino inclusive de las demás personas que no eran
docentes; porque si bien es cierto, la dignidad humana no es un bien jurídico tangible y
apreciable por los sentidos, ello no obsta para que tales actos produzcan un menoscabo en los
derechos de las personas que obviamente se dieron por aludidas cuando escucharon que se
bajaran del microbús, ya que no tenían la calidad de docentes (…) la controversia planteada en
autos, no lleva a determinar si el indagado ordenó de forma directa a las señoras ordenanzas
bajarse del transporte, sino mas (sic) bien, establecer que con su actitud efectivamente lesionó el
derecho de ellas, a ser tratadas equitativamente y con respeto, aunado a esto, que dicha
conducta además de irrespetuosa, fue excesiva respecto a sus atribuciones; puesto que ha
quedado comprobado a fls. 70 de este expediente, que no existe normativa interna alguna, dígase
reglamento, instructivo, o directriz, que le otorgue potestad a las jefaturas para girar órdenes a
los señores motoristas de la institución en el desempeño de su función; mucho menos que
prohíba a las empleadas y empleados administrativos abordar el transporte institucional
destinado a los docentes (…)» [folio 12 frente y vuelto].
Al verificar el anterior análisis de las autoridades demandadas, se destaca que el hecho
atribuido como infracción administrativa no coincide a cabalidad con el argumento del actor, en
el sentido que, según lo establecieron las autoridades demandadas en la decisión acá impugnada,
para determinar el incumplimiento de los deberes señalados en el RITANSP, no se identificó
como suceso principal la orden de bajarse del transporte a las ordenanzas, como lo aduce el
demandante, sino que el hecho atribuido fue la exclusión realizada a todos los sujetos que se
encontraban en el transporte que no eran docentes; es decir, se trató de una situación fáctica que
generó menoscabo en todas las personas que no tenían tal calidad. Vale aclarar que el actor no
efectúo alegato alguno respecto de la adecuación típica de la conducta atribuida.
En tal sentido, de la forma en que ha sido alegado, no se perfila el vicio de ilegalidad.
4) Finalmente, como cuarto argumento, considera el impetrante que el D. General
actuó ilegalmente cuando efectuó varias declaraciones públicas y tuvo como ciertos los hechos
todavía en investigación sin haber sido oído y vencido conforme con el debido proceso, y con
vulneración al principio de inocencia.
Es importante aquí tocar el tema de la presunción de inocencia, al respecto esta Sala ha
sido del criterio que: «(…) es un estado en el cual se encuentra todo aquel sujeto a quien se le
impute una infracción o delito, la misma no implica absoluta inacción en la prosecución del
procedimiento. Dicho de otra forma, la presunción de inocencia es un principio constitucional
íntimamente vinculado al derecho de audiencia y de defensa, los cuales en su conjunto forman
parte del complejo grupo de garantías constitucionales que deben ser observadas de forma
efectiva en todo proceso o procedimiento. De modo que cuando a una persona se le atribuye un
ilícito administrativo o penal, el mismo es considerado inocente en carácter presuncional, de
cara a la acción u omisión que en ese momento se le atribuye, quien por esa misma calidad tiene
todo el derecho a defenderse, demostrando que lo atribuido no es cierto, en los momentos del
procedimiento diseñados para tal efecto» [sentencia con referencia 130-2006, de las diez horas
treinta minutos del diecinueve de mayo de dos mil ocho].
En síntesis, la presunción de inocencia implica que previo a declarar culpable a una
persona se debe desarrollar un debido proceso que respete los derechos fundamentales de
audiencia y defensa.
La parte actora aduce que las declaraciones vertidas por el Director General de la ANSP
vulneraron tal principio; no obstante, tales actuaciones no han impugnadas en el presente
proceso; y, contrario sensu, en esta sede se ventila una pretensión de ilegalidad contra los actos
descritos en el preámbulo de esta sentencia y que es fundamentada en argumentos jurídicos
esgrimidos por el actor en el marco del procedimiento sancionatorio tramitado por las autoridades
demandadas, en el cual, el señor TA participó y se defendió. En definitiva, esas declaraciones
públicas que supuestamente ocasionaron agravio al peticionario habilitaron un canal específico
para que fueran controvertidas en su oportunidad, el cual no es el ventilado en este proceso. Es
así que no puede estimarse este vicio alegado por la parte actora.
FALLO:
POR TANTO, con base en los argumentos expuesto y en artículos 5 y 31 g) de la Ley de
Servicio Civil; 1 de la Ley Orgánica de la Academia Nacional de Seguridad Pública; 43, 49 letras
g) y t), 70 bis, 72, 73 y 74 del Reglamento Interno de Trabajo de la Academia Nacional de
Seguridad Pública; 217, 218, 272 y 321 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32, 33, 34 y
53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —ya derogada pero aplicable a este
caso—; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por señor GATA, en su
carácter personal, en los siguientes actos administrativos:
a) Resolución ADMVO/***/2011/V, de las diez horas del catorce de abril de dos mil
once, emitida por el Director General y el Consejo Académico de la ANSP, por medio de la cual
se sancionó al señor GATA con la suspensión laboral de treinta días sin goce de sueldo, por
atribuírsele la infracción prevista en el artículo 49 letras g) y t) del Reglamento Interno de
Trabajo de la ANSP, relacionado con el artículo 31 letra g) de la Ley de Servicio Civil (LSC).
b) Resolución RES.CAS/***/2011, pronunciada por el Consejo Académico de la ANSP,
de las diez horas veintitrés minutos del veinticuatro de mayo de dos mil once, que ratificó lo
resuelto en el acto relacionado en la letra anterior.
2) Condenar en costas a la parte actora, conforme con el Derecho común.
3) Entregar, en el respectivo acto de notificación, una certificación de esta sentencia a
cada autoridad demandada y a la representación fiscal.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----P.V.C.A.P.-.J.C.V. -----S.L.RIV.MARQUEZ.----
-PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----------- M. B. A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS -------”“““
