Sentencia Nº 333-2007 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 06-01-2023
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 06 Enero 2023 |
| Número de sentencia | 333-2007 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
333-2007
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas diez minutos del seis de enero de dos mil veintitrés.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Sociedad de
Empresarios del Transporte Zacamil, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia
SETZA S.A. DE C.V., por medio de su directora propietaria y representante legal, Sra. ADADO,
y posteriormente nombrado en la misma calidad, en el curso del proceso, el Sr. LAO; contra el
D. General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte, por la supuesta
ilegalidad de la resolución identificada como ***-MODICONRU-DGTT/07, emitida a las 15:30
horas del 19 de junio de 2007, mediante la cual se autorizó a la Asociación Cooperativa
Transporte San Roque de Responsabilidad Limitada, que se abrevia ACOAEPIT DE R.L., una
modificación del recorrido de la ruta MB***B0.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Director General
de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte, como autoridad demandada; la
Asociación Cooperativa Transporte San Roque de Responsabilidad Limitada, que se abrevia
ACOAEPIT DE R.L., como tercero; y, el Fiscal General de la República, por medio de su agente
auxiliar y delegado, L.. H.E.M.S..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. El Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte, el 11 de
octubre de 2001, emitió la resolución n ° 486/2001 por medio de la cual autorizó la modificación
del recorrido de la ruta MB-033-A-1, la cual administra la sociedad demandante, SETZA S.A.
DE C.V.
En la referida resolución se autorizó a la demandante el recorrido de ida “Calle
Circunvalación; Diagonal Universitaria; 11ª. Av. Norte/Sur” y el recorrido de regreso “Calle
Circunvalación”.
Posteriormente, el 19 de junio de 2007, la misma autoridad administrativa emitió la
resolución n ° ***-MODICONRU-DGTT/07, mediante la cual autorizó a ACOAEPIT DE R.L.
una modificación del recorrido de la ruta MB***B0.
Es el caso que dicha modificación, según la impetrante, coincidió con el recorrido que
previamente se le había autorizado en la ruta MB-033-A-1; lo que esta última consideró una
invasión ilegal.
II. La parte actora expresó que el acto administrativo impugnado vulneró el principio de
legalidad, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de igualdad ante la ley (fs. 2 fte., 3, 4,
5, 6, 7 fte. y vto.).
III. A través del auto de las 15:05 horas del 25 de septiembre de 2007 (f. 101), se admitió
la demanda y se tuvo por parte a la Sociedad de Empresarios del Transporte Zacamil, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que se abrevia SETZA S.A. DE C.V., por medio de su directora
propietaria y representante legal, Sra. ADADO.
Asimismo, en tal auto se requirió de la autoridad demandada un informe sobre la
existencia del acto administrativo cuestionado, conforme con lo prescrito en el art. 20 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante D. L. n° 81, del 14 de noviembre
de 1978, publicado en el D. O. n° 236, T. n° 261, de fecha 19 de diciembre de 1978, en adelante
LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente. Asimismo, se previno a la autoridad
demandada que manifestara la dirección de ACOAEPIT DE R.L., tercero del caso, para efecto de
notificarle la existencia del proceso.
A través del escrito presentado por el Director General de Transporte Terrestre del
Viceministerio de Transporte, el 9 de noviembre de 2007 (f. 104), se rindió el informe requerido
confirmándose la existencia del acto controvertido. Además, dicha autoridad, mediante escrito
que corre a f. 107, remitió una certificación del expediente administrativo identificado con el n °
de referencia ***-MODICONRU-DGTT-07.
Así, por medio del auto de las 15:55 horas del 13 de junio de 2008 (fs. 159 y 160), se tuvo
por parte demandada al Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de
Transporte, y se requirió de la autoridad referida un nuevo informe a fin de que expusiera las
justificaciones de legalidad del acto cuestionado.
Además, se declaró la suspensión provisional de la ejecución del acto administrativo
impugnado mientras se tramitaba el presente proceso, en el sentido que ACOAEPIT DE R.L. no
continuaría operando con la modificación del recorrido de la ruta MB***B0 que le fue autorizada
por el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte, mediante la
resolución n° ***-MODICONRU-DGTT/07.
Finalmente, se ordenó la notificación de la existencia del proceso al Fiscal General de la
República y al tercero.
Posteriormente, a través del auto de las 15:30 horas del 20 de marzo de 2009 (f. 172), se
dio intervención al Lcdo. H.E.M..S., en calidad de agente auxiliar y
delegado por el Fiscal General de la República. Por otra parte, se confirió audiencia a la parte
actora con el fin de que se pronunciara sobre la solicitud de revocatoria de la medida cautelar que
solicitó la autoridad demandada mediante el escrito que corre a fs. 168 vto. y 169 fte. y vto.; y,
En el auto de las 14:16 horas del 4 de noviembre de 2014 (f. 194 fte.) se revocó la
suspensión provisional de la ejecución del acto administrativo impugnado, por las razones
acotadas a fs. 193 fte. y vto. y 194 fte.
En la etapa probatoria, la autoridad demandada ofreció como prueba la certificación del
expediente administrativo según consta a f. 183 vto.
Por otra parte, se advirtió, mediante la resolución judicial de las 8:05 horas del 28 de
octubre de 2022 (fs. 250 al 254), que la parte actora, en su demanda, había ofertado prueba. Al
respecto, únicamente se tuvo por admitida la que se encuentra relacionada en el romano II, letra
A, literales e), f) y g) del mismo auto. Asimismo, se rechazó la prueba que se encuentra detallada
en el número 4, literales i), ii), y iii) de la parte resolutiva del referido auto.
Finalmente, se corrieron los traslados que ordena el art. 28 LJCA, con los siguientes
resultados.
La parte actora y el tercero perjudicado con la actuación administrativa impugnada no
hicieron uso de esta etapa.
La autoridad demandada, en síntesis, replicó lo expuesto en el informe justificativo de
legalidad de la actuación administrativa impugnada.
La representación fiscal manifestó que el acto administrativo impugnado carece de
legalidad debido a que la autoridad demandada se encontraba inhabilitada por ley para autorizar
una modificación o cambio de recorrido de rutas que implicara una invasión de otras rutas
autorizadas.
IV. Precisadas las incidencias del presente caso, corresponde a esta sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A..V. alegados contra el acto administrativo impugnado.
1. Violación al principio de legalidad y al derecho a la seguridad jurídica.
La demandante afirmó que el Director General de Transporte Terrestre atentó contra ley
expresa y vigente, al incumplir con lo estipulado en el art. 3 literal b), el cual tiene relación con
los arts. 2 y 5, todos del D. L. n ° 186, publicado en el D.O. n ° 239, T. n ° 373 del 21 de
diciembre de 2006 (f. 3 fte. y vto., y 5 fte.).
Al respecto, la actora consideró que tal incumplimiento ocurrió cuando la referida
autoridad administrativa autorizó a ACOAEPIT DE R.L. una modificación de recorrido de la ruta
MB***B0, lo cual generó una invasión al recorrido de la ruta MB-033-A-1 previamente
autorizada a la misma demandante (f. 4 vto.).
También, la actora aclaró que la invasión de dicho recorrido ha consistido en permitir que
la ruta MB033B transitara “de ida, en Calle Circunvalación Universitaria, Diagonal
Universitaria y 11ª. Avenida Norte-Sur; y de regreso, en C.G..B. y Calle
Circunvalación Universitaria” (f. 4 vto.).
2. Conculcación al principio de igualdad ante la ley.
La demandante afirmó que el Director General de Transporte Terrestre, al omitir en el
caso de mérito la implementación de la normativa señalada supra, transgredió el principio
alegado porque no aplicó la ley de igual forma para todos (f. 7 fte.).
B...A.d.D. General de Transporte Terrestre del Viceministerio de
Transporte.
La referida autoridad demandada manifestó que no existen las violaciones alegadas por la
actora, en virtud que la emisión del acto administrativo impugnado permitió legalizar el recorrido
que la ruta MB033B se encontraba realizando desde hacía un tiempo (f. 167 vto.).
Además, tal autoridad expresó que a la ruta MB033B se le autorizó la modificación del
recorrido con el fin de generar la igualdad de condiciones operativas con respecto a la ruta
MB033A, cuya concesionaria es SETZA S.A. DE C.V. (f. 168 vto.).
Finalmente, el demandado arguyó que la ruta MB033A estaba autorizada a realizar su
recorrido desde la Alameda Juan Pablo Segundo hasta la 9ª. Avenida Sur, siendo este el punto de
retorno autorizado únicamente a la ruta MB033B (f. 168 vto.).
C. Alegaciones del tercero del caso.
El tercero, Asociación Cooperativa Transporte San Roque de Responsabilidad Limitada,
que se abrevia ACOAEPIT DE R.L., pese a su legal notificación no intervino en el presente
proceso.
D. Decisión.
1. Análisis de la supuesta violación al principio de legalidad y al derecho a la
i. El D. L. n ° 186, publicado en el D.O. n ° 239, T. n ° 373, del 21 de diciembre de 2006,
en su art. 3 literal b), estatuye lo siguiente: «Suspéndase por el mismo (…) tiempo (…) b) Toda
modificación o cambio de recorridos que implique una invasión a recorridos autorizados a otras
rutas, salvo que dichas modificaciones se deban a la apertura de terminales, cierre de calles o
avenidas» (el resaltado es propio), comprendiendo que los últimos dos supuestos aludidos
refieren la existencia de caso fortuito o fuerza mayor.
El periodo de suspensión de toda modificación o cambio del recorrido de una ruta es de 1
año, pues este es el lapso comprendido expresamente en el art. 2 del referido Decreto Legislativo.
Por otra parte, el Decreto Legislativo antedicho entró en vigencia el día de su publicación
en el Diario Oficial, tal como lo establece su art. 5, esto es, el 21 de diciembre de 2006.
Conforme a los preceptos legales que anteceden, a partir del 21 de diciembre de 2006
hasta el 21 de diciembre de 2007 (lapso de 1 año), existió para la Administración la
imposibilidad legal de otorgar una modificación o cambio de recorrido a una ruta cuando
ello generara una invasión en el recorrido autorizado a otras rutas.
Por otra parte, las únicas excepciones a la referida prohibición fueron que se otorgara la
modificación del recorrido de una ruta por la apertura de terminales, cierre de calles o
avenidas, comprendiendo que los últimos dos supuestos aludidos refieren la existencia de caso
fortuito o fuerza mayor.
ii. Establecido lo anterior, esta sala verificará si el Director General de Transporte
Terrestre del Viceministerio de Transporte incumplió los preceptos legales supra, cuando
autorizó a ACOAEPIT DE R.L. una modificación del recorrido de la ruta MB***B0.
En ese sentido, en la certificación del expediente administrativo consta, a f. 109 fte. y vto.,
que el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte emitió la
resolución de las 15:30 horas del 19 de junio de 2007, mediante la cual autorizó a ACOAEPIT
DE R.L. una modificación del recorrido de la ruta MB***B0.
Tal autoridad, para fundamentar su decisión, estableció: “…la Unidad Técnica de
Transporte emitió informe el día catorce de junio del año dos mil siete (…) en el sentido que se
considera factible dicha modificación puesto que al revisar el expediente y la base de datos (…)
se comprobó que (…) la ruta circula al costado oriente de la Universidad Nacional desde
aproximadamente cinco años (…) con dicha modificación no se estaría invadiendo recorrido de
rutas ya autorizadas por este Viceministerio (…)” (f. 109 fte.).
La referida modificación de recorrido fue la siguiente: a) recorrido de ida: “segundo
amate (Cantón San Roque) – Calle a Cantón San Roque – Avenida Plan del Pito – Calle del
Volcán – 29ª. Av. Norte – Blvd. Universitario – Calle Circunvalación – Diagonal Universitaria
– 11ª. Av. Norte/Sur – C..G.B.” y b) recorrido de regreso: “C.G..
.B. y 9ª. Avenida Sur/Norte – Diagonal Universitaria – Calle Circunvalación – Blvd.
Universitario – 29ª. Avenida Norte – Calle del Volcán – Avenida Plan del Pito – Calle a Cantón
San Roque – Segundo Amate (Cantón San Roque)” [el resaltado es propio] (f. 109 vto.).
Por otra parte, la sociedad actora SETZA S.A. DE C.V. aportó como prueba una copia de
la resolución n ° 486/2001, de las 9:00 horas del 11 de octubre de 2001, emitida por el Director
General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte, por medio de la cual autorizó
la modificación del recorrido de la ruta 33 A microbuses “IDA: Col. Guadalupe – Col. Altos del
Escorial, Av. Plan del Pito, C. al volcán, 29 Av. Norte, Calle Circunvalación Universitaria,
pasaje 1 y 2 1ª. Entrada, Diagonal Universitaria, 11 Av. Nte- Sur, C.G.B..
REGRESO: 9 Av. Nte-Sur, Diagonal Universitaria, 19 av. Nte. Calle Circunvalación
Universitaria, 29 Av. Nte, C. al Volcán, Av. Plan del P., Col. Guadalupe- Col. Altos del
Escorial (…)” [el resaltado es propio] (f. 44 vto.)
También consta a f. 43 una certificación de la descripción del recorrido autorizado por el
Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte a la ruta MB-033-A-1,
conforme a la resolución n ° 486/2001, de las 9:00 horas del 11 de octubre de 2001.
iii. De la anterior prueba documental esta sala constata que el 19 de junio de 2007, el
Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte autorizó a
ACOAEPIT DE R.L. una modificación de recorrido de la ruta MB***B0.
No obstante, en tal fecha se encontraba suspendida toda modificación o cambio de
recorrido de una ruta que implicara una invasión en el recorrido autorizado a otras rutas;
ello, en cumplimiento al art. 3 literal b) con relación al art. 2 y 5 del D. L. n ° 186, publicado en el
D.O. n ° 239, T. n ° 373 del 21 de diciembre de 2006.
Por otra parte, se evidencia que la modificación del recorrido de la ruta MB***B0, que
autorizó el Director General de Transporte Terrestre a ACOAEPIT DE R.L., implicó una
invasión al recorrido de otra ruta, específicamente, al recorrido de la ruta MB-033-A-1, la cual
administra la actora SETZA S.A. DE C.V.
Tal situación se comprueba al comparar el recorrido de la ruta MB033B, el cual consta a
f. 101, con el recorrido establecido a la actora, que está agregado a f. 43 y 44 vto. Así, esta sala ha
constatado la existencia de una invasión parcial al recorrido de la ruta de la actora, al menos en
los puntos geográficos siguientes: (a) en el recorrido de ida: “Calle Circunvalación – Diagonal
Universitaria – 11ª. Av. Norte/Sur”; y, (b) en el recorrido de regreso: “Calle Circunvalación”.
Por otra parte, debe señalarse que la autoridad demandada, para fundamentar el acto
administrativo impugnado, estableció, con base a un informe rendido por la Unidad Técnica de
Transporte de ese Viceministerio, que era factible dicha modificación porque la ruta MB***B0
de ACOAEPIT DE R.L ya estaba circulando en tal recorrido desde hacía un aproximado de cinco
años y el mismo no invadía el de otras rutas autorizadas.
Sin embargo, las excepciones para modificar el recorrido a una ruta en el marco del
Decreto Legislativo enunciado supra únicamente operaba si dicha modificación se daba con
relación a una apertura de terminal, cierre de calles o avenidas, comprendiendo que los últimos
dos supuestos aludidos refieren la existencia de caso fortuito o fuerza mayor, situación que no
ocurrió en el presente caso. De modo que, no se ha configurado ninguna de las excepciones que
menciona el Decreto Legislativo n ° 186 para habilitar a la Administración a autorizar una
modificación al recorrido de la ruta MB***B0. Aunado a ello, se ha verificado una invasión al
recorrido de la ruta de la impetrante.
iv. Establecido lo anterior, y aplicando el art. 3 literal b) con relación al art. 2 y 5 del D. L.
n ° 186, publicado en el D.O. n ° 239, T. n ° 373 del 21 de diciembre de 2006; se advierte que, en
el sub júdice, se generó un incumplimiento a tal normativa y, con ello, se transgredió el principio
de legalidad y el derecho a la seguridad jurídica.
- La autoridad demandada modificó o cambió el recorrido de una ruta que implicó una
invasión al recorrido autorizado de otra ruta.
- La modificación a la ruta que autorizó el Director General de Transporte Terrestre no se
realizó bajo las excepciones permitidas en el Decreto aludido, pues conforme a las diligencias
que constan en el expediente del caso, la modificación no operó por la apertura de una
terminal, cierre de calles o avenidas, comprendiendo que los últimos dos supuestos aludidos
refieren la existencia de caso fortuito o fuerza mayor.
- Además, la modificación a los recorridos de las rutas, por disposición de la normativa
enunciada, se encontraba suspendida durante un año contado a partir de la vigencia del Decreto
señalado, y el mismo fue publicado en el Diario Oficial el 21 de diciembre de 2006. De modo que
al ser emitido el acto administrativo impugnado el 19 de junio de 2007 se encontraba la
suspensión de modificar o cambiar el recorrido de una ruta que implicara una invasión al
recorrido autorizado de otra ruta.
v. A partir de lo anterior, es concluyente que el acto administrativo cuestionado
transgredió el principio de legalidad y el derecho a la seguridad jurídica.
Finalmente, en vista que ha quedado establecida la ilegalidad del acto administrativo
impugnado, por los motivos señalados, resulta inoficioso pronunciarse de manera particular sobre
los demás argumentos de ilegalidad planteados por la parte actora, puesto que en nada variaría el
resultado de esta resolución.
V. Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un
pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
En este sentido, como primer punto, la autoridad demandada deberá realizar las gestiones
administrativas que resulten necesarias a fin de cancelar la modificación del recorrido de la ruta
MB***B0, autorizada a favor de la Asociación Cooperativa Transporte San Roque de
Responsabilidad Limitada, que se abrevia ACOAEPIT DE R.L., únicamente con relación a los
puntos geográficos que coinciden con el recorrido de la ruta de la actora; medida que deberá
adoptarse siempre y cuando persistiere, a la fecha de la notificación de esta sentencia, una
normativa que prohíba una modificación o cambio del recorrido de una ruta por la invasión al
recorrido autorizado a otra.
Por otra parte, consta en el auto de las 15:55 horas del 13 de junio de 2008 (fs. 159 y 160)
que se suspendió cautelarmente la ejecución del acto administrativo impugnado mientras se
emitía la respectiva sentencia. No obstante, tal medida cautelar fue revocada por medio del auto
de las 14:16 horas del 4 de noviembre de 2014 (fs. 193 fte. y vto. y 194 fte.).
En este sentido, es concluyente que ha existido un periodo en el cual la actora soportó
ilegalmente la invasión del recorrido de su ruta. Por ello, y dado que el acto administrativo fue
ejecutado, el fallo de esta sala ha de encaminarse, también, a declarar la procedencia de la acción
civil de indemnización por daños y perjuicios, a fin de que éstos se cuantifiquen por la vía
pertinente; acción que procede exclusivamente por el periodo que la actora tuvo invadido
ilegalmente su recorrido.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y arts.
421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles (ya derogado pero de aplicación al presente caso
en virtud del art. 706 del Código Procesal Civil y M. vigente), 31, 32, 33, 34 y 53 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante D.L. n° 81, del 14 de
noviembre de 1978, publicado en el D.O. n° 236, t. n° 261, de fecha 19 de diciembre de 1978,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta sala FALLA:
A..D. ilegal la resolución identificada como ***-MODICONRU-DGTT/07, emitida
por el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte a las 15:30
horas del 19 de junio de 2007, mediante la cual se autorizó a la Asociación Cooperativa
Transporte San Roque de Responsabilidad Limitada, que se abrevia ACOAEPIT DE R.L., una
modificación del recorrido de la ruta MB***B0; actuación administrativa impugnada por la
Sociedad de Empresarios del Transporte Zacamil, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se
abrevia SETZA S.A. DE C.V., por medio de su directora propietaria y representante legal, Sra.
ADADO, y posteriormente nombrado en la misma calidad, en el curso del proceso, el Sr. LAO .
B. Como medida para el restablecimiento del derecho violado, la autoridad demandada
deberá realizar las gestiones administrativas que resulten necesarias a fin de cancelar la
modificación del recorrido de la ruta MB***B0, autorizada a favor de la Asociación Cooperativa
Transporte San Roque de Responsabilidad Limitada, que se abrevia ACOAEPIT DE R.L.,
únicamente con relación a los puntos geográficos que coinciden con el recorrido de la ruta
de la actora; medida que deberá adoptarse siempre y cuando persistiere, a la fecha de la
notificación de esta sentencia, una normativa que prohíba una modificación o cambio del
recorrido de una ruta por la invasión al recorrido autorizado a otra.
Por otra parte, dado que el acto administrativo impugnado fue ejecutado, de conformidad
favor de la parte demandante la acción civil de indemnización por daños y perjuicios, a fin de que
éstos se cuantifiquen por la vía pertinente; acción deducible exclusivamente por el periodo que la
actora tuvo invadido ilegalmente su recorrido.
C.C. en costas a la autoridad demandada, conforme con el derecho común.
D. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
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