Sentencia Nº 350-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 22-09-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 22 Septiembre 2021 |
| Número de sentencia | 350-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
350-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y nueve minutos del veintidós de
septiembre de dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado
EAGV, en su carácter personal, contra el Ministro de Hacienda, por la supuesta ilegalidad del
acto de destitución de su cargo como D. General de Aduanas, efectuado mediante la nota
del cinco de julio de dos mil diecisiete, sin que previo a ello se diligenciara un procedimiento en
el que se garantizaran sus derechos de audiencia, defensa, estabilidad laboral y estabilidad en el
cargo, y sin la existencia de causas que motivaran su remoción.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Ministro de
Hacienda, como autoridad demandada; y el Fiscal General de la República, por medio de la
licenciada E.L.G., en calidad de agente auxiliar del funcionario en referencia.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. El actor en su demanda manifestó que incoaba su acción contra el Ministro de Hacienda
por las violaciones a sus derechos de audiencia, defensa, estabilidad laboral y en el cargo ya que
fue destituido como D. General de Aduanas sin que previo a ello se le hubiese seguido un
procedimiento en el cual tuviera la oportunidad de defenderse. En ese sentido, expresó que fue
nombrado en octubre de dos mil dieciséis y que a su llegada a dicha entidad se encontró: «(…)
con 8 procesos de fiscalización iniciados por [su] antecesor en el mes de abril de 2015, a igual
número de empresas beneficiarias del régimen de Zonas Francas bajo la modalidad de
Depósitos de Perfeccionamiento Activo (DPA), obteniéndose como resultado de dichos procesos
de fiscalización, tasaciones entre impuestos y multas por una suma de aproximadamente 54
millones de dólares, en concepto de evasión de impuestos y multas por la comisión de
infracciones tributarias y administrativas, establecidas en la ley especial para sancionar
infracciones aduaneras. Ejerciendo mis competencias legales, desarrolle (sic) tal como lo manda
la ley, el proceso de liquidación de los referidos impuestos y de imposición de multas, siguiendo
para tal efecto el debido proceso en el que se respetaron las garantías constitucionales de
audiencia y defensa de las diferentes empresas, obteniéndose como resultado, la confirmación de
los impuestos y las multas tasadas en los procesos de fiscalización, siendo preciso destacar el
hecho de que estos procesos fueron desarrollados por el equipo de auditores de la Dirección
General de Aduanas (…)» (folio 2 frente). Que no obstante haberle explicado al señor Ministro
de Hacienda la situación, «su instrucción fue que revirtiera los resultados de los procesos de
fiscalización, y las resoluciones que tasaban los impuestos y las multas, frente a lo cual le
manifesté que mi obligación como funcionario público era cumplir la ley, y que de no hacerlo se
derivarían serias consecuencias legales de índole penal y patrimonial para mi persona (…) que
si las empresas se sentían agraviadas podían hacer uso de los recursos que regula la ley tanto
ante el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, como inclusive ante la
jurisdicción contenciosas administrativa o constitucional según el caso, que eso era lo correcto y
que como funcionarios públicos, debíamos ser respetuosos de la legalidad e institucionalidad de
nuestro país, haciéndole ver además que, de conformidad a su ley de creación la Dirección
General de Aduanas [DGA], como la máxima autoridad aduanera de nuestro país, era una
institución de carácter técnico e independiente, y que en razón de ello sus resoluciones debían
prescindir de cualquier valoración de carácter político, y circunscribirse a los parámetros
técnicos y de legalidad (Art. 3 ley de creación de la DGA) (…)» (folio 2 frente y vuelto).
Agregó el demandante que, como represalia a su negativa de modificar las mencionadas
resoluciones tributarias y obedecer así órdenes ilegales, el Ministro de H.ienda le notificó su
destitución del cargo, en horas de la tarde del día cinco de julio de dos mil diecisiete. En ese
contexto, expresó que, en el marco de la normativa de creación de la DGA, el cargo de Director
General de Aduanas «(…) lejos de ser un cargo de confianza política o personal, es un cargo de
carácter eminentemente técnico por la naturaleza misma del control aduanero, que supone el
desarrollo de procesos de fiscalización y del control arancelario, de valoración y de origen de
las mercancías, de ahí que uno de los requisitos establecidos por la ley para ejercer dicho cargo
sea “tener un título universitario o experiencia mínima de cinco años en materia aduanera” (Art.
6 Ley Orgánica DGA) lo que demuestra la existencia de elementos objetivos para la selección de
la persona que ostente dicho cargo. Como puede evidenciarse a partir de lo establecido en su ley
de creación, las funciones del Director General de Aduanas consisten fundamentalmente en
organizar el control aduanero, y administrar tanto los procesos de fiscalización, como los
procesos sancionatorios por la comisión de infracciones aduaneras, lo que a todas luces
configuran responsabilidades de carácter puramente técnico. Por otra parte, la función del
D. General de Aduanas en tanto ser un cargo de carácter técnico, no tiene incidencia
alguna en la definición de las políticas públicas formuladas y ejecutadas por el Ministerio de
Hacienda, limitándose únicamente a ejecutar dichas políticas dentro del marco de la ley,
teniendo además la obligación legal de rendir informes anuales sobre el cumplimiento de las
mismas, al titular de dicha secretaría (…)» (folios 3 vuelto y 4 frente). Por todo ello, reiteró que
la “pérdida de confianza”, esgrimida por el Ministro de Hacienda como justificación para su
destitución, no era aplicable a su caso, en vista que su cargo no revestía tales características ya
que, tal cual expuso, éste era eminentemente técnico, por las razones citadas.
Su pretensión es que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad del acto impugnado.
Adicionalmente, solicitó como medida cautelar la restitución provisional en su puesto.
II. En la resolución emitida a las ocho horas con diecinueve minutos del catorce de
noviembre de dos mil diecisiete (folios 11 y 12), entre otros aspectos, se previno a la parte actora
que subsanara algunas deficiencias advertidas en su demanda, lo cual fue evacuado por medio del
escrito presentado el dieciocho de diciembre de ese año (folios 14 al 17). Ante ello, mediante la
resolución de las diez horas con dieciocho minutos del veintiséis de febrero dos mil dieciocho
(folios 19 y 20), entre otras cosas, se admitió la demanda; se tuvo por parte actora al licenciado
EAGV; se declaró no ha lugar la suspensión provisional de los efectos del acto impugnado; se
tuvo por tercero beneficiado al licenciado A..F., nuevo Director General de Aduanas;
y se requirió del Ministro de Hacienda, autoridad demandada, un informe sobre la existencia de
los actos atribuidos, de conformidad con el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa –ya derogada–, [emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y
ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, (en adelante
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente].
El Ministro de Hacienda presentó un escrito y documentación el veintitrés de abril de dos
mil dieciocho (folio 23 al 30), contestó el primer informe requerido y manifestó, en lo pertinente:
«(…) me permito señalar que no son ciertos los hechos argumentados por el demandante, por no
existir ilegalidad en el acto administrativo reclamado (…)» (folio 23 vuelto).
En el auto de las diez horas con dieciséis minutos del diecisiete de agosto de dos mil
dieciocho (folio 32), entre otros puntos, se dejó sin efecto la calificación del licenciado A.
.F., en su calidad de D. General de Aduanas, como tercero beneficiado con el acto
administrativo impugnado; se ordenó notificar la existencia de este proceso al Fiscal General de
la República, de conformidad con el artículo 13 de la LJCA –ya derogada–; y se requirió de la
Al rendirlo, el Viceministro de Hacienda, como encargado temporal del despacho ministerial,
presentó el veinticinco de octubre de dos mil dieciocho un escrito y documentación (folios 40 al
57) y, esencialmente, negó las infracciones legales señaladas por el ahora pretensor, ya que en el
contrato laboral que lo vinculaba con el Ministerio de Hacienda se establecía claramente en una
de sus cláusulas que: «(…)”El Gobierno” podrá dar por terminado el contrato unilateralmente,
sin responsabilidad de su parte, por convenir a sus intereses o por falta de cumplimiento a las
obligaciones contractuales asumidas por “El Contratista”(…)» (folio 41 vuelto). Que, además,
se decidió cesar al licenciado GV debido a que se le perdió la confianza en el desempeño de sus
labores por las múltiples quejas externadas, y que una posición como la que ocupaba el ahora
peticionario se encuentra investida «de la potestad de poder y autoridad que esta posición
requiere, por lo cual y en las diferentes situaciones que se enfrenta en el ejercicio de su puesto
deberá tomar decisiones, con la finalidad de cumplir satisfactoriamente con el desempeño de su
cargo (…) lo facultaba dentro del marco jurídico y legal correspondiente, para adoptar
decisiones determinantes para la conducción o manejo de la referida Dirección General, ya que
las funciones específicas inherentes a dicho puesto de trabajo, dan autonomía para el desempeño
de sus funciones (…) los Directores Generales son funcionarios de gobierno que dependen
jerárquicamente de una forma directa de los Titulares del Ramo correspondiente, y de acuerdo a
la Ley que los rige, tienen poder de decisión frente a los particulares y constituyen o concurren a
expresar a través de los actos emitidos en el desempeño de sus funciones a ejecutar la voluntad
del Estado (…)» (folios 43 vuelto y 44 frente).
Agregó que, pese a haber sido notificado de la decisión de prescindir de sus servicios, el
licenciado GV no presentó escrito alguno para ejercer su defensa y, aunque su cargo era de
confianza, se decidió indemnizarlo con la cantidad de siete mil ochocientos veintiocho dólares,
los cuales fueron depositados en una cuenta de banco a nombre del peticionario, lo que –a decir
de la autoridad demandada- constituía una “expresa conformidad” con el acto reclamado ya que
dicho dinero no había sido reintegrado por el señor GV, esto es, que sí lo aceptó; razones todas
por las que pidió que se desestimara la acción incoada y se declarara la legalidad del acto
impugnado.
En esta etapa procesal la licenciada E.L..G. presentó un escrito el dieciocho
de octubre de dos mil dieciocho (folio 37), mediante el cual manifestó que comparecía como
delegada y en representación del Fiscal General de la República. Agregó la credencial con la que
legitimó su personería.
III. En la resolución de las diez horas con dieciséis minutos del doce de noviembre de dos
mil dieciocho (folio 58), entre otros, se tuvo por rendido el segundo informe requerido de la
autoridad demandada; se dio intervención a la licenciada E.L..G., como agente
auxiliar y delegada del Fiscal General de la República; y se abrió a pruebas el presente proceso
El Ministro de Hacienda presentó un nuevo escrito el siete febrero de dos mil diecinueve
(folios 63 al 72), mediante el cual realizó diversas aseveraciones acerca de los argumentos
expuestos por el demandante y detalló amplia y pormenorizadamente ciertos aspectos de índole
noticioso e informativo de varios medios de comunicación, a fin de sustentar, a su decir, sus
alegatos con relación a las reiteradas fallas e insatisfactoria conducción de las funciones públicas
del hoy pretensor cuando se desempeñó como D. General de Aduanas, lo que tuvo graves
repercusiones en la opinión pública y provocó descontento en los usuarios del sistema aduanal.
Asimismo, reiteró que el actor fue beneficiado con una indemnización monetaria, pese a tener un
cargo de confianza. Por todo ello, señaló que al impetrante «(…) no se le han vulnerado los
derechos alegados, ya que ostentaba un cargo de confianza, y en consecuencia, se encontraba
excluido de gozar del derecho de estabilidad laboral alegado, en segundo lugar, las
circunstancias que acontecieron y que motivaron a que el titular de este Ministerio en la fecha en
que acontecieron los hechos citados, perdiera la confianza conferida el Licenciado GV, por la
incapacidad en la buena administración y conducción de la Dirección General de Aduanas, y en
tercer lugar, que este Ministerio, garante del cumplimiento y respeto de las garantías esenciales,
autorizó el pago de la indemnización, y el cual se ha hecho efectivo a través del depósito
bancario mencionado y aceptado por parte del demandado, por lo que en consecuencia, ha
existido una conformidad del demandante con el acto administrativo impugnado (…)» (folio 71
frente y vuelto). En ese contexto, ofreció prueba tanto documental como en medios magnéticos.
En la resolución de las catorce horas con dos minutos del diecinueve de marzo de dos mil
diecinueve (folio 105), entre otros aspectos, se relacionó que la parte actora no hizo uso de la
etapa procesal probatoria, se admitió la prueba ofrecida por la autoridad demandada y se ordenó
En esta fase, el Ministro de Hacienda presentó un escrito el nueve de mayo de dos mil
diecinueve (folios 109 al 117) en el cual, esencialmente, reiteró lo expresado en sus anteriores
intervenciones con relación a la naturaleza del grado de confianza del cargo que tenía el ahora
impetrante, así como el hecho de habérsele indemnizado; además, recalcó las causas por las que
se le habría removido, relacionadas con la disconformidad de los usuarios del sistema aduanal por
la manera en que el licenciado GV ejercía sus funciones y dirigía el mencionado sistema,
repercutiendo de manera negativa en la opinión pública, lo que se vio reflejado en múltiples
espacios noticiosos. Por lo anterior, ratificó su petición de que se desestimara la pretensión
planteada.
La licenciada E.L.G. presentó un escrito el catorce de mayo de dos mil
diecinueve (folio 119 al 121) con el que cumplió el traslado conferido al Fiscal General de la
República. Citó jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional y, en ese marco, afirmó: «(…) si
y absoluto al normar que ninguna persona puede ser privada de cualquiera de sus derechos sin
ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes y que existen casos no
exceptuados por normas constitucionales, ni comprendidos en la LSC, en los que se carece de la
ley secundaria que regule las obligaciones y deberes de los empleados públicos, así como en
donde se establezcan las causas y procedimientos para su destitución, en el caso en particular, el
cargo desempeñado por el licenciado EAGV, sí se encuentra dentro de la categoría de “cargo de
confianza”, pues reúne las características dadas por la Sala de lo Constitucional en la sentencia
supra relacionada, ya que al gozar de un cargo de esa naturaleza el Titular (sic) del Ministerio
de Hacienda no estaba obligado a seguir el procedimiento para hacerle saber su destitución,
puesto que este último fue quien lo nombró en ese cargo conforme a lo dispuesto en el Art. 5 de
la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas (en adelante LODGA), cargo que es de
alto nivel, por las atribuciones que el Director debe desempeñar conforme al Art. 8 de la
LODGA, lo cual implica un grado de subordinación al Titular (sic) del Ministerio de Hacienda,
teniendo el Director un amplio margen de toma de decisiones en el ambito (sic) aduanero y
dicho cargo implicaba un vínculo directo con la autoridad demandada (…) En atención a lo
antes expuesto, para ésta (sic) representación fiscal, el acto administrativo impugnado, se ha
llevado a cabo dentro del marco de la legalidad y tampoco transgrede los derechos y principios
invocados (…)» (folio 120 vuelto).
En el auto de las ocho horas con diez minutos del ocho de julio de dos mil diecinueve
(folio 123), entre otros puntos, se tuvo por contestado el traslado conferido a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República; y, al advertirse que se había intentado notificar al
actor en la dirección que proporcionó (folio 9 frente) sin que ello fuera posible [según se hizo
constar en el acta respectiva (folio 108)], este Tribunal ordenó librar oficios a la Sección de
Investigación Profesional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), así como a los «registros
públicos correspondientes» [jefe de la Oficina de Asistencia Tributaria de la Dirección General
de Impuestos Internos (DGII), del Ministerio de Hacienda, y al jefe de la Unidad Jurídica
Registral del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN)] a fin de que proporcionaran
las direcciones o los medios técnicos para realizar las notificaciones correspondientes a la parte
actora. Lo anterior fue evacuado mediante la documentación firmada por la directora de
Identificación Ciudadana del RNPN, enviada vía fax, el trece de septiembre de dos mil
diecinueve (folio 130), y por los oficios con referencias ***-NEX-***-2019, del dieciséis de ese
mes y año, firmado por el jefe del Dpto. de Registro y Control de Contribuyentes de la DGII
(folio 132), y 0010-2019, del treinta de ese mismo mes y año, recibido el uno de octubre de dos
mil diecinueve, firmado por el secretario de la referida Sección de la CSJ (folio 135).
Mediante la resolución de las ocho horas con quince minutos del treinta de octubre de dos
mil diecinueve (folio 137), se advirtió que, en los informes antes relacionados, las direcciones
proporcionadas coincidían con la ubicación en la cual no se había podido realizar las anteriores
comunicaciones, a excepción de una dirección que fue proporcionada por la Sección de
Investigación Profesional de la CSJ, por lo que se decidió notificar en esta última las resoluciones
emitidas por este Tribunal, tanto la relacionada al principio de este párrafo como las pronunciadas
a las catorce horas con dos minutos del diecinueve de marzo de dos mil diecinueve (folio 105) y a
las ocho horas con diez minutos del ocho de julio de ese mismo año (folio 123).
Por auto de las ocho horas con treinta y tres minutos del veinte de febrero de dos mil
veinte (folio 141), habiéndose advertido que las direcciones proporcionadas seguían siendo
ineficaces, ya que tampoco fructificó la notificación en la dirección alterna proporcionada por la
Sección de Investigación Profesional, según consta en el acta correspondiente (folio 140), se
ordenó notificar al licenciado GV dicho auto, así como las providencias emitidas a las catorce
horas con dos minutos del diecinueve de marzo de dos mil diecinueve (folio 105), a las ocho
horas con diez minutos del ocho de julio de dos mil diecinueve (folio 123) y a las ocho horas con
quince minutos del treinta de octubre de dos mil diecinueve (folio 137), en el medio electrónico
que el pretensor había señalado en su demanda (folio 9). Asimismo, se le previno que indicara
nuevo medio técnico o registrara su correo electrónico en el Sistema de Notificaciones
Electrónicas (SNE).
A continuación, en el auto de las ocho horas con dos minutos del veinticuatro de
noviembre de dos mil veinte (folio 146), se ordenó, entre otros aspectos, notificar dicha
providencia al impetrante, siempre por medio del correo electrónico que señaló en su demanda.
En esa interlocutoria, además, se previno a la parte actora y a la autoridad demandada que
señalaran una Cuenta Electrónica Única (CEU) para recibir los actos de comunicación
subsiguientes, en virtud del acuerdo número 3-P, del siete de mayo de dos mil veinte, emitido por
el Pleno de la CSJ en el marco de la situación actual de pandemia, lo que fue evacuado
únicamente por el Ministro de Hacienda mediante el escrito presentado el cinco de febrero de dos
mil veintiuno (folio 151).
Finalmente, en el auto de las ocho horas con cinco minutos del dieciséis de marzo del
presente año, se tuvo por cumplida la prevención efectuada a la autoridad demandada en cuanto a
señalar una CEU, según las reglas del acuerdo del pleno de la CSJ indicado supra, y se ordenó
dar cumplimiento al número 3 de la providencia citada en el párrafo anterior en lo referente a
dictar sentencia.
Cabe mencionar que la parte actora, no obstante habérsele notificado en el correo
electrónico que señaló en su demanda –ante la imposibilidad de notificársele por otros medios, tal
como ha sido expuesto-, ya no intervino en este proceso.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos acaecidos en el proceso,
se hará el correspondiente examen de legalidad, en estricto apego al principio de congruencia
procesal. Tal como se ha mencionado en el romano I de esta sentencia, el demandante alega que,
con la remoción del cargo que tenía como D. General de Aduanas, le fueron vulnerados sus
derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral, ya que, previo a ello, el Ministro de
Hacienda no le siguió un procedimiento en el cual hubiera podido defenderse y ser escuchado,
pues, contrario con lo esgrimido por la autoridad demandada al momento de justificar la
destitución, su cargo no era de confianza, sino eminentemente técnico, y que su remoción
obedeció a una represalia de parte de su superior inmediato (el Ministro de Hacienda) por negarse
a cumplir ciertas órdenes que, según el actor, eran ilegales. En ese sentido, para fundamentar la
violación a los derechos relacionados, la parte actora expresó: «(…) no se puede invocar perdida
(sic) de la confianza cuando se está en presencia de instrucciones que claramente violentan
nuestro ordenamiento jurídico, y que pretenden conminar a los funcionarios públicos para que
incumplan su mandato ético y legal, de cumplir la ley y velar por la preeminencia del interés
público; cualquier consideración en un sentido opuesto, equivaldría a validar el uso de la figura
de los cargos de confianza, como un mecanismo para coaccionar a los funcionarios que ocupen
dichos cargos, a efecto de obligarlos a incurrir en violaciones flagrantes de la ley, so pena de ser
objeto de destituciones (…)» (folio 4 frente).
Por su parte, la autoridad demandada ha afirmado que, si bien removió de su cargo al
ahora impetrante, tal acción se debió a múltiples razones relacionadas con un descontento
generalizado de los usuarios sobre la gestión de éste como director de Aduanas, así como por la
mala opinión pública que ello generaba; siendo, además, que el cargo del señor GV era de
confianza, pese a lo cual se resolvió indemnizarlo depositando en su cuenta de banco una
cantidad de dinero por los servicios prestados.
Es necesario enfatizar que todas las vulneraciones a los derechos que consignó en la
demanda la parte actora, están enfocadas en argumentar que el cargo que ocupaba no era de
confianza, punto que ha refutado la autoridad demandada, quien ha asegurado que, en vista de
que el puesto que tenía el pretensor revestía tales características, no era necesario, previo a su
remoción, diligenciar un procedimiento. En ese sentido, resulta medular determinar si legalmente
el demandante es titular del derecho a la estabilidad laboral y, por consiguiente, era imperativo
promover el procedimiento de ley para su destitución; o si, por el contrario, está incluido en
alguna de las excepciones del derecho a la estabilidad laboral debido a la naturaleza de su cargo,
como servidor público de confianza.
Ante ello, se tiene que el análisis de la pretensión traída a esta sede deberá circunscribirse
al siguiente esquema: 1. Analizar lo relativo a los cargos de confianza, en el marco de la ley y de
los precedentes jurisprudenciales aplicables y en perspectiva, además, de las excepciones
identificadas en el derecho a la estabilidad laboral. 2. Verificar si, en el presente caso, nos
encontramos en presencia de un cargo que reviste las características de los empleos de confianza.
3. Y, en caso de advertirse que el cargo en comento no era de confianza, se hará un especial
pronunciamiento de la vulneración de los derechos a la estabilidad laboral, estabilidad en el
cargo, defensa y audiencia, a raíz de la remoción del actor como D. General de Aduanas.
1. La Constitución es clara en señalar, en el artículo 219, inciso tercero, que: «No estarán
comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos
políticos o de confianza, y, en particular (…) los Directores Generales (…)» (las negritas son
propias).
Ahora bien, jurisprudencialmente se ha reiterado, específicamente en la sentencia del
proceso contencioso administrativo ref. 20/21/22/23-19-PC-SCA, de las quince horas con
cincuenta y cinco minutos del veintidós de febrero de este año, el reconocimiento al derecho a la
estabilidad laboral que, desde luego, responde a dos necesidades: i) garantizar la continuidad de
las funciones y actividades que los servidores realizan en las instituciones públicas, debido a que
sus servicios están orientados a satisfacer un interés general; y ii) conceder a éstos un grado de
seguridad que les permita realizar sus labores sin temor a que su situación jurídica se modifique
fuera del marco constitucional y legal establecido (sentencias de este Tribunal con referencias
594-2014 y 184-2013, la primera pronunciada a las quince horas con treinta minutos del
veintinueve de julio de dos mil diecinueve, y la segunda, a las quince horas con cuarenta y seis
minutos del quince de enero de dos mil dieciocho, entre otras).
Asimismo, esta misma Sala ha dicho que el derecho a la estabilidad laboral permite
conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: a) que subsista el puesto de
trabajo; b) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; c)
que las labores se desarrollen con eficiencia; d) que no se cometa falta grave que la ley considere
causal de despido; e) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y f) que el
puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política. (Sentencias
114-2015 y 135-2015, la primera pronunciada a las quince horas con cincuenta y seis minutos del
día trece de enero de dos mil veinte, y la segunda, a las quince horas con cincuenta y siete
minutos del veinte de enero de dos mil veinte).
Tomando como base lo anterior, se puede establecer que el referido derecho no es
absoluto y, por ende, tiene sus restricciones, ya que asegura la permanencia de los empleados
siempre y cuando no concurra alguna de las condiciones mencionadas, lo cual sería un motivo
para decidir la separación del cargo que desempeñen.
En la sentencia 94-2011, pronunciada por esta Sala a las quince horas con cinco minutos
del veinte de julio de dos mil dieciséis, así como en la del amparo 426-2009, de fecha veintinueve
de julio de dos mil once, emitida por la Sala de lo Constitucional, se elaboró jurisprudencialmente
un concepto de cargo de confianza a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos
existentes en la Administración Pública, se puede determinar si una remoción o destitución es
legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es o no de
confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o
la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que
es determinante para la conducción de la institución respectiva —lo que puede establecerse
analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas (más políticas que técnicas) y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución (en el nivel superior)—; (ii) que
el cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de
que el funcionario o empleado posea un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones
en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular de
la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el
funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éste le presta directamente al primero.
Por otra parte, en la sentencia de amparo en el proceso ref. 831-2016, del once de junio de
dos mil dieciocho, la Sala de lo Constitucional, citando sus propios precedentes [sentencias del
29-VII-2011 y del 26-VIII-2011, amparos con refs. 426-2009 y 301-2009, respectivamente], dotó
al concepto de “cargo de confianza” de un contenido más concreto y operativo. En términos
generales, en el mismo sentido que el mencionado en el párrafo anterior, se caracterizó a los
cargos de confianza como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que
lleven a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta
gerencia de una determinada institución –gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones– y/o que presten un servicio personal y directo al titular de la entidad.
2. Sentado lo precedente, se analizarán las funciones inherentes al cargo de Director
General de Aduanas, a fin de determinar si éstas encajan en los supuestos antes señalados.
Primeramente, cabe mencionar que, en el caso sub judice, no se aportó un manual de
funciones que describiera las tareas del Director General de Aduanas, pero es posible establecer
con lo dicho por las partes y las normas que rigen a dicha institución algunas funciones y
características fundamentales del cargo.
Así, del examen de la normativa que rige a la Dirección General de Aduanas (DGA) se
tiene que, en su Ley Orgánica [LODGA], específicamente en el artículo 3 incisos 1º y 2º, se
encuentra establecido lo siguiente: «La Dirección General de Aduanas es el órgano superior
jerárquico nacional en materia aduanera, adscrita al Ministerio de Hacienda, facultada por la
legislación nacional para aplicar la normativa sobre la materia, comprobar su correcta
aplicación; así como facilitar y controlar el comercio internacional en lo que le corresponde,
fiscalizar y recaudar los derechos e impuestos a que esté sujeto el ingreso o la salida de
mercancías, de acuerdo con los distintos regímenes que se establezcan; así como controlar y
fiscalizar el subsidio del gas licuado de petróleo. La Dirección General de Aduanas, es un
organismo de carácter técnico independiente, en consecuencia no podrá ser controlada ni
intervenida por ninguna dependencia del Estado en lo que respecta a sus actuaciones y
resoluciones que pronuncie, las cuales admitirán únicamente los recursos señalados por las
leyes que determinan los tributos cuya tasación y control se le han encomendado».
Asimismo, el artículo 5 de dicha normativa prescribe: «La Dirección General de Aduanas,
será dirigida y administrada por un Director General y un S. General, quienes tendrán
las atribuciones que la legislación aduanera, la presente Ley y su Reglamento les confieran. El
Director General y el Subdirector General, deberán ser nombrados por Acuerdo Ejecutivo del
Ministerio de Hacienda, verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos por esta Ley».
En esa línea, el artículo 8 de la mencionada ley reza: «Son atribuciones del Director
General: a) Dictar las políticas, cumplir y hacer cumplir los objetivos de la Dirección General;
b) Evaluar la operatividad de la Dirección General, a efecto de racionalizar y unificar su
funcionamiento; asimismo, ordenar en los casos que sea necesario la intervención de cualquier
aduana por parte de unidades especializadas de la institución, si así lo requieren las exigencias
del servicio; c) Proponer el establecimiento de planes conjuntos de fiscalización con las demás
dependencias del Ministerio de Hacienda y otras entidades del sector público, para lograr una
eficiente recaudación y control; d) Asegurar el cumplimiento del sistema normativo aduanero y
de comercio exterior; e) Vigilar el desarrollo del sistema normativo aduanero, proponiendo al
Ministro de Hacienda, las oportunas reformas legales o reglamentarias en caso de ameritar
modificaciones; f) Actuar como representante de la Dirección General, ante las distintas
entidades nacionales e internacionales que tengan relación con ella; g) Dictar las normas
administrativas necesarias a efecto de desarrollar y dar seguimiento a la modernización de la
organización de la Institución, pudiendo para ello mediante acuerdo interno, crear, adicionar y
suprimir las unidades organizativas en todo el territorio aduanero nacional; h) Definir la
estructura orgánica funcional de conformidad a las funciones y tareas encomendadas a la
Dirección General de Aduanas; i) Dictar las políticas de selección, admisión, capacitación,
formación, distribución, traslados y remoción del personal de la Dirección General, cuando así
lo requieran las necesidades de servicio; j) Proponer políticas de remuneración, incentivos y
prestaciones; k) Rendir anualmente al Ministro y Viceministro de Hacienda, informe de las
labores desarrolladas, el que deberá ser presentado durante el primer trimestre del año siguiente
o en cualquier fecha si así se le requiere; l) Remitir proyecto de presupuesto de la Dirección
General al Ministerio de Hacienda para su respectiva consideración y aprobación; m) Velar por
el fiel cumplimiento de la política presupuestaria dictada por el Ministerio de Hacienda; n)
Fiscalizar las liquidaciones presentadas, liquidar oficiosamente el impuesto, aplicar las
sanciones a que hubiere lugar y conocer de los recursos que a los mismos se interpongan; o)
Efectuar verificaciones de origen y emitir criterios o resoluciones anticipadas, conforme a los
Acuerdos, Convenios, Tratados y otros instrumentos en materia de comercio vigentes; p)
Responder a las consultas planteadas por los Auxiliares de la Función Pública Aduanera y
demás usuarios del servicio aduanero; q) Cualquier otra facultad, atribución o función que
determinen los Acuerdos, Tratados, Convenios y otros instrumentos en materia de comercio, así
como la legislación aduanera correspondiente; r) Cualquier otra que se encuentre establecida en
la Ley» (el subrayado es propio).
Seguidamente, en el artículo 28 de dicha normativa se estatuye que: «Para el
cumplimiento de sus funciones la Dirección General gozará de autonomía en lo administrativo,
dicha autonomía consistirá en: a) Estructurar su organización interna, de acuerdo a sus
necesidades; y b) Nombrar, sancionar y remover a los funcionarios y empleados de la Dirección
General. La Dirección General, en virtud de sus funciones y responsabilidades, tendrá un
régimen particular de administración de personal y un régimen disciplinario especial, aplicable
a sus empleados y funcionarios públicos de conformidad con las normativas existentes que a
futuro se establezcan».
Por otra parte, se ha examinado el Reglamento Orgánico Funcional de la DGA y,
específicamente en el artículo 4, se menciona que: «Para el ejercicio de sus funciones, la
Dirección General establece tres niveles: a) Nivel Directivo; b) Nivel Ejecutivo; c) Nivel
Operativo». A continuación, el artículo 5 prescribe que: «El nivel Directivo de la Dirección
General está constituido por las autoridades de la institución que administran todas las áreas
que conforman el cúmulo de competencia que las leyes asignan a dicha dependencia. El Nivel
Directo (sic) estará integrado por: a) Dirección (…)»
En complemento con lo supra indicado, cabe citar el artículo 8, siempre del mencionado
reglamento, que prevé: «La Dirección es la máxima autoridad dentro de la estructura orgánica
funcional de la Institución y es la encargada de dictar, coordinar y controlar las políticas,
normas y disposiciones que regulan las actividades aduaneras. La Dirección será ejercida por el
Director General de la Renta de Aduanas». En ese marco, el artículo 9 detalla las funciones de la
Dirección General, siendo éstas: «(…) a) Definir, coordinar y controlar la ejecución de las
políticas que regulan la prestación del servicio aduanero. b) Dar seguimiento a la adaptación
del nuevo planteamiento organizacional, a los cambios y a la modernización de la institución. c)
Realizar el seguimiento periódico del estado de ánimo de los empleados y las circunstancias que
rodean el ambiente de trabajo. d) Dirigir los proyectos de modernización. e) Controlar y dar
seguimiento del resultado económico y recaudación de la Dirección General. f) Conducir las
relaciones públicas con las otras instituciones usuarias de la Aduana. g) Asesorar al Ministerio
de Hacienda y a otras entidades estatales en lo concerniente a la normativa aduanera. h)
Presentar al Ministerio de Hacienda los proyectos de leyes y de reglamentos relacionados con la
actividad aduanera, así como los proyectos de presupuesto, informes periódicos de su gestión, y
la respectiva memoria anual de labores. i) Velar por el cumplimiento de la legislación aduanera
y la de comercio exterior, así como de los convenios internacionales en la materia. j)
Representar a la Dirección General ante las instancias nacionales e internacionales. k) Dar
seguimiento continuo en sus funciones a las Subdirecciones que componen la Dirección General,
así como a las Aduanas. l) Establecer y organizar en el territorio nacional, las Aduanas que
estime necesarias para el cumplimiento de las atribuciones establecidas en el presente
Reglamento. m) Suprimir Aduanas de acuerdo a las necesidades del servicio. n) Supervisar
directamente el sistema de aseguramiento de la calidad con las técnicas y herramientas que se
establezcan. o) Aprobar, coordinar y dar seguimiento a los planes de fiscalización aduanera. p)
Otras que las leyes o los titulares del Ministerio de Hacienda le asignen» (el subrayado es
propio).
De la normativa en relación, se desprende que la persona que desempeñe este cargo tiene
relaciones de trabajo directas con el Ministro de Hacienda, ya que aquél es nombrado por éste y
le rinde informe. Además, el Director General de Aduanas tiene potestades tanto para emitir
normas al interior de la institución como para estructurar la misma -verbigracia, atribución para
suprimir o crear aduanas, artículo 9 letra “l” del reglamento orgánico funcional-. Por tanto, su
línea de trabajo está encaminada a liderar estratégicamente la DGA, relacionándose con plena
autonomía con el resto de instituciones de la Administración Pública, usuarios del sistema
aduanal y entidades tanto nacionales como internacionales (letra “j” de la norma antes citada).
Y es que, aunque ciertamente este cargo tiene asignadas varias funciones de tipo técnico -
lógicamente para garantizar la operatividad regular y cotidiana de la conducción de la DGA-, las
competencias inherentes al mismo lo catalogan en uno de los puestos más altos y cercanos a
la autoridad máxima [Ministerio de Hacienda], a pesar de que goza de autonomía en el
marco del ejercicio técnico. Es decir, el componente técnico de la función no lo exonera de
formar parte de una organización administrativa y depender de ella.
Asimismo, no se puede soslayar el señalamiento constitucional [artículo 219] de exclusión
de este preciso cargo [Director General] de la carrera administrativa; aunado al hecho de que, a
diferencia de otros cargos dentro de la Administración pública, éste en particular no cuenta con
un plazo de ejercicio que garantice su continuidad durante ese período, lo cual ciertamente se va
aparejando a la connotación de cargo de confianza, como más adelante se analizará en detalle.
Con estos elementos es posible subsumir las funciones en las premisas que definen al
cargo de confianza.
Respecto de la primera, que el cargo sea de alto nivel, se puede sostener que sí se cumple
porque el Director General de Aduanas es la figura máxima para conducir la referida dirección,
esto es, se constituye en determinante para alcanzar los más altos objetivos institucionales.
Con relación a la segunda característica, que el cargo implique un grado mínimo de
subordinación al titular de la institución, se observa que el actor contaba con un apreciable
margen de libertad para adoptar decisiones en su calidad de Director, tal como se ha expuesto en
los párrafos precedentes, teniendo vasta autonomía y liderazgo en el ejercicio de sus funciones en
la conducción de la DGA, pues puede normarla, organizarla, así como aprobar planes de
fiscalización. De ahí que se vislumbra un grado mínimo de subordinación administrativa al
Ministro de Hacienda, funcionario este que realizó el nombramiento de aquél -según consta en el
acuerdo del ramo cuya copia certificada está agregada en autos (folio 74)-.
Y en lo que concierne al tercer elemento, que el cargo implique un vínculo directo con el
titular de la institución, ha quedado en evidencia la vinculación directa con el titular del
Ministerio, al cual está adscrito la DGA. El mismo actor refirió que la relación laboral carecía de
la mediación de otras jefaturas ya que recibía orientaciones directas del titular (una función que
inevitablemente requiere proximidad a la cabeza de una institución). Es lógico inferir que
orgánicamente se prevé la existencia de un vínculo cercano e inmediato entre ambos
funcionarios.
Consecuentemente, esta Sala estima que, luego de haber analizado el marco normativo y
los precedentes jurisprudenciales detallados supra, es dable afirmar que el cargo de Director
General de Aduanas es de confianza, pues se trata de un funcionario público de alto nivel que, en
el ejercicio de sus funciones, es el responsable principal del cumplimiento de los fines y metas
directamente vinculadas con la gestión de liderazgo de la DGA, que, desde luego, conlleva un
elevado nivel de representatividad institucional frente a entidades públicas nacionales e
internacionales. El Director General de Aduanas, aunque subordinado jerárquicamente al
Ministro de Hacienda, evidentemente conduce la institución a su cargo fijando sus propias
directrices sobre todo el sistema aduanal.
Como corolario, el cargo tantas veces aludido es catalogado de confianza y, por tanto, el
pretensor se encuentra comprendido en una de las excepciones que el Constituyente estableció
para la titularidad del derecho a la estabilidad laboral en el artículo 219 inc. 3° de la Cn., el cual –
como se citó supra- preceptúa, entre otros, que no estarán comprendidos en la carrera
administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos de confianza. Es así que el
demandante, por todo lo que se ha sostenido, no goza de la titularidad del derecho a la estabilidad
laboral, que es propia de los servidores públicos que están incluidos en la carrera administrativa.
De ahí que el Ministro de Hacienda no estaba obligado a promover un procedimiento
administrativo para destituir al licenciado GV.
En esa lógica, no se advierten los vicios de ilegalidad alegados por la parte actora.
3. Finalmente, se aclara que, en atención a la naturaleza del cargo del impetrante, tal como
se dejó constancia en los párrafos precedentes, no es posible advertir que se haya vulnerado otro
tipo de derechos que dimanan de la estabilidad laboral, como el debido proceso, audiencia y
defensa.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 219 inc. 3º
de la Constitución; 3, 5, 8, 28 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas; 4, 5 y 8
del Reglamento Orgánico Funcional de la Dirección General de Aduanas; y 31, 32, 34 y 53 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –ya derogada pero aplicable a este caso−; en
nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el licenciado EAGV,
contra el Ministro de Hacienda, en el acto de destitución de su cargo como D. General de
Aduanas, efectuado mediante la nota del cinco de julio de dos mil diecisiete.
B..C. en costas a la parte actora, conforme con el derecho común.
C. Entregar en el respectivo acto de la notificación una certificación de esta sentencia a la
autoridad demandada y a la representación fiscal.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----O.CANALES C. --------- ENRIQUE ALBERTO P ORTILLO ----- J. CLIMACO V. -----S.L.RIV.MARQUEZ----
-PRONUNCIADA POR LO S SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----------- M...B..A. ------ SRI A.
-----RUBRICADAS -------”“““
