Sentencia Nº 352-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 13-12-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD E ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 13 Diciembre 2021 |
| Número de sentencia | 352-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
352-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con cuarenta y un minutos del trece de diciembre de
dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Zeta Gas de El
Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Zeta Gas de El Salvador, S.A.
de C.V., –en adelante, Z.G.–., por medio de su apoderado general judicial, licenciado L.
.A..H..V., contra el Ministro de Economía, por la supuesta ilegalidad de los
siguientes actos administrativos:
a) Resolución número ********, emitida a las ocho horas veinte minutos del veintiocho
de julio de dos mil quince, mediante la cual resolvió sancionar a Z.G. por la infracción
catalogada como grave, según los artículos 13 letra b), 17 letra k) y 18 inciso tercero letras c) y g)
de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del Petróleo –en
adelante, LRDTDPP–, e impuso una multa por la infracción antes dicha por un mil cien salarios
mínimos, equivalentes a doscientos sesenta y seis mil seiscientos cuarenta dólares de los Estados
Unidos de América ($266,640.00).
b) Resolución número ********, dictada a las ocho horas cuarenta minutos del diez de
noviembre de dos mil quince por el Ministro de Economía, en la cual ratificó la resolución
anterior.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Ministro de
Economía, por medio de su apoderado general judicial, licenciado E.A.A.
.C., como autoridad demandada; y el Fiscal General de la República, por medio de su
delegada, licenciada K.M.R.M..
Leídos los autos y considerando:
I. Actuaciones Judiciales
1. La parte actora expuso en su demanda que personal de la Dirección de Hidrocarburos y
Minas del Ministerio de Economía, realizaron tres inspecciones con el objetivo de verificar el
peso de cilindros de gas licuado de petróleo en distintos lugares propiedad de Zeta Gas [planta
envasadora y centros express], que, como resultado de las inspecciones realizadas, se estableció
el hallazgo de varios cilindros de veinticinco libras de capacidad de gas licuado de petróleo con
menor peso al permitido legalmente.
Por estas acciones, la autoridad demandada sancionó a su representada aduciendo
infracción grave, consistente en que se encontraron cilindros que no cumplían con las variaciones
máximas permitidas en cuanto al peso establecido vigente, imponiéndole una multa de un mil
cien salarios mínimos equivalentes a doscientos sesenta y seis mil seiscientos cuarenta dólares de
los Estados Unidos de América ($266,640.00); resolución que fue impugnada mediante la
interposición del recurso de revisión, pero que fue confirmada por la Administración pública.
Alega la demandante, que ambos actos administrativos han sido dictados vulnerando los
artículos 4 inciso segundo, 9-B inciso segundo, 17 literal k) y 19-B de la LRDTDPP; de ahí que
solicita que los actos pronunciados por el Ministro de Economía sean declarados ilegales.
2. En términos más concretos, la impetrante fundamentó la ilegalidad de los actos
impugnados en la supuesta transgresión a las siguientes categorías jurídicas: 1) Prescripción de la
potestad sancionadora del Ministro de Economía, por incumplimiento del plazo establecido en el
artículo 19-B de la LRDTDPP; 2) Falta de acreditación como delegados de quienes realizaron las
diligencias de inspección; 3) Omisión reglamentaria del procedimiento para el pesaje y
verificación de los cilindros; 4) Incumplimiento del requisito contenido en el artículo 9-B de la
LRDTDPP, sobre la falta de acreditación que el sello de inviolabilidad [de los cilindros pesados]
se encontrara intacto; 5) falta de validez de las actas de inspección; 6) vulneración al derecho de
defensa porque las inspecciones se realizaron sin previa notificación a Z.G.; y, 7) errónea
aplicación del artículo 17 literal k) de la LRDTDPP en cuanto al acta de inspección N° ***_RA
realizada en la planta envasadora “E., propiedad de la actora.
La sociedad demandante pide que en sentencia definitiva se declaren ilegales los actos
impugnados.
3. Mediante el auto de las nueve horas seis minutos del siete de septiembre de dos mil
dieciséis [fs. 28-29] se admitió la demanda y se tuvo por parte actora a Z.G., por medio de su
apoderado general judicial, licenciado L..A.H.V.. Asimismo, se requirió a
la autoridad demandada el informe regulado en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa −derogada− emitida el catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho,
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos impugnados.
4. Al rendir su primer informe [fs. 32], el Ministro de Economía expuso que la actuación
ha sido apegada a lo establecido en la LRDTDPP y se respetaron las garantías constitucionales.
Posteriormente, mediante auto de las nueve horas dieciocho minutos del catorce de
noviembre de dos mil dieciséis [fs. 39] se tuvo por rendido el primer informe, se ordenó notificar
el presente proceso al Fiscal General de la República y se requirió el informe a que se refiere el
En su informe justificativo [fs. 46-50] la autoridad demandada desarrolló los puntos
controvertidos por la parte actora, mencionando que las resoluciones impugnadas fueron dictadas
en tiempo y forma, que los delegados estaban debidamente acreditados, que la actora no aportó
pruebas tendientes a desvirtuar los incumplimientos en cuanto a los hallazgos de cilindros con
menor peso, respaldando sus argumentos con diferentes resoluciones de la Sala de lo
Constitucional y de esta Sala; concluyendo que las resoluciones impugnadas fueron emitidas con
apego a derecho.
Mediante resolución de las nueve horas diez minutos del veintitrés de mayo de dos mil
diecisiete [fs. 52] se tuvo por rendido el informe justificativo del Ministro de Economía, se dio
intervención a la agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República, licenciada K.
.M.R.M., y el proceso se abrió a prueba el proceso por el plazo de ley, conforme a
lo dispuesto en el artículo 26 de LJCA. Ninguna de las partes hizo uso de esta etapa procesal.
En proveído de las ocho horas treinta y dos minutos del diecisiete de agosto de dos mil
siguiente:
a) La representación fiscal, en síntesis, expuso: «…esta representación fiscal es de la
opinión que los actos administrativos impugnados son conforme a derecho ya que el
procedimiento administrativo fue iniciado por documentos regulados por la Ley y emitidos por
personas que se encuentran acreditadas para el desempeño de la potestad de vigilancia del
Estado » [fs. 61 vuelto].
b) La parte actora desarrolló similares argumentos a los planteados en la demanda [fs. 63-
69], reiterando la ilegalidad de los actos emitidos por el Ministro de Economía.
c) La autoridad demandada, por medio de su apoderado general judicial, licenciado E...
.A.A.C., ratificó lo expuesto en el informe de quince días, recalcando que la
actuación del Ministerio se dio dentro del marco de la legalidad. [Fs. 71-72].
El proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
II. De la pretensión y estructura de análisis del caso
Determinadas las actuaciones procesales del caso, esta Sala pasará a emitir la decisión
sobre la controversia, conforme a derecho.
A..M.N.
Atendiendo a la temporalidad de los actos sujetos a control, el marco normativo que
servirá de parámetro para su examen de legalidad es el siguiente:
a. Constitución de la República.
b. Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del Petróleo
[LRDTDPP], Decreto Legislativo 169, publicado en el Diario Oficial 235, Tomo 229, del
veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta, hasta la reforma introducida por el Decreto
Legislativo 1226 del veintitrés de abril de dos mil tres, publicado en el Diario Oficial 84, Tomo
359, del doce de diciembre de dos mil tres.
B. Estructura de la sentencia
Previo a realizar el examen de los puntos de controversia que delimitan la pretensión de la
sociedad demandante, es necesario hacer las siguientes acotaciones:
1. En el apartado correspondiente a los derechos violados, la actora alegó la vulneración al
artículo 9-B inciso 2º de la LRDTDPP, por considerar que el procedimiento de verificación de
contenido y los márgenes de tolerancia en el peso de los cilindros de Gas Licuado de Petróleo –en
adelante, GLP–, carece de legalidad, al no estar contemplado en el Reglamento de ejecución de la
LRDTDPP; sin embargo,de la lectura de la demanda con relación al punto de la presunta
vulneración a la disposición antes mencionada, se advierte que la actora no señaló la transgresión
de algún derecho afectado y protegido por el ordenamiento jurídico administrativo, como
consecuencia directa de la falta de procedimiento que argumenta.
En ese sentido, esta Sala advierte que el argumento abstracto, sin materialización del
únicamente pueden: «...demandar (…) los titulares de un derecho que se considere infringido y
quien tuviere un interés legítimo y directo en ello» [subrayado propio]. Es decir, una de las
características que permiten la legitimación activa –además de la infracción a intereses legítimos
o difusos– es la condición de ser titular de un derecho subjetivo que haya sido afectado
directamente por la actuación de la entidad administrativa. Consecuentemente, la legitimación
activa [para cada uno de los agravios impugnados en los actos administrativos] está determinada,
en primer término, por la titularidad de un derecho subjetivo individual [de carácter privado o
público] que ha sufrido agravio por la concreta emisión del acto administrativo que se impugna.
Por estas razones, esta Sala considera que los argumentos planteados en atención a la
vulneración al artículo 9-B inciso 2º de la LRDTDPP, que establece «[e]l reglamento establecerá
los correspondientes márgenes de tolerancia (…) así como el procedimiento para su
verificación…», no generan la posibilidad de un análisis de fondo respecto de posible
configuración, ya que la actora no manifestó jurídicamente de qué manera el procedimiento
seguido le causó agravio o cómo la ausencia reglamentaria le ocasionó una afectación o
desmejora a su esfera jurídica [como pudiera ser la ausencia de una de las etapas esenciales del
procedimiento constitucionalmente configurado]; ante estas deficiencias argumentativas, este
punto será desestimado.
2. En otro punto de agravio de la demanda, se enuncia que la autoridad demandada
incumplió en distintas etapas del procedimiento sancionador con el plazo que establece el artículo
19-B de la LRDTDPP para que el Ministro de Economía emitiera la resolución correspondiente,
expresando que tal situación «configura el Silencio Administrativo» y, por ello, se debe declarar
la prescripción de la potestad sancionadora de la Administración; sobre dicho punto, es menester
aclarar que el actor menciona dos figuras procesales que no guardan conexión ni poseen iguales
consecuencias jurídicas: por una parte, el silencio administrativo procede en los supuestos
establecidos por la ley cuando un funcionario, en el ejercicio de sus facultades y estando obligado
a resolver, omite o evita emitir una respuesta a lo solicitado por el administrado o, emitiéndola,
no se la hace saber; por otra parte, la prescripción de la potestad sancionadora es la consecuencia
de no haber declarado oportunamente la sanción dentro de los plazos legalmente establecidos en
el procedimiento administrativo. Ahora bien, en atención a su argumentación jurídica, se advierte
que el alegato del actor está encaminado hacia la figura de la prescripción del procedimiento y
así se desarrollará.
3. Seguidamente, el actor alude la vulneración al artículo 4 inciso 2 de la LRDTDPP, en el
sentido que la Administración pública no acreditó que contrató en calidad de delegados a las
personas que realizaron las diligencias de inspección; argumentando, además, la falta de validez
de las actas de inspección. Sobre ello, de conformidad con el principio iura novit curia –el juez
conoce el derecho–, esta Sala entiende que el actor hace alusión a la posible conculcación a los
principios de legalidad y defensa porque: 1) las actas de inspección fueron firmadas por personas
que –según su criterio– no eran competentes para realizarlas; y que, además las personas que
realizaron la inspección no son las mismas que emiten y firman el acta que recoge el dictamen; y,
2) que las diligencias de inspección no le fueron previamente notificadas y por lo cual no pudo
participar, ni articular los medios de defensa, arguyendo que se encontró en un estado de
indefensión. Al respecto, es preciso indicar que tales alegaciones atacan el valor probatorio de las
actas, encaminado a la aparente violación del derecho de defensa, el cual tiene su núcleo esencial
en el desarrollo de un debido proceso o proceso constitucionalmente configurado. Es por ello que
esta Sala estima pertinente analizar todos los motivos de ilegalidad que se mencionan en este
párrafo, de forma general, como un supuesto vicio al debido procedimiento.
4. Por otro lado, la actora entre sus argumentos advierte que la Administración pública no
incorporó prueba suficiente para acreditar la responsabilidad de Zeta Gas; esta idea la desarrolla
en el incumplimiento del artículo 9-B de la LRDTDPP ya que, de acuerdo con dicha disposición,
la condición para acreditar responsabilidad a Z.G. se presenta únicamente cuando el delegado
documenta que el sello de inviolabilidad se encontraba intacto, siendo que los delegados tendrían
que haber dejado constancia en el acta que, al examinar el sello éste se encontraba intacto,
condición que –según afirma− no puede suponerse ni deducirse. Al analizar las argumentaciones
expuestas por la parte demandante. Este Tribunal advierte que las mismas encajan en la posible
violación al principio de culpabilidad [nexo de causalidad], y así se desarrollará.
5. Finalmente, hizo recaer sus argumentos de ilegalidad en la errónea aplicación del
artículo 17 literal k) de la LRDTDPP, por considerar que [en el acta N° ***_RA] no se configuró
el verbo rector “entregar” para la imposición de la sanción respectiva; de la lectura de su
argumento se advierte que aunque la actora no es categórica en señalar la falta de tipicidad, en
aplicación del principio de iura novit curia, esta Sala hará las valoraciones pertinentes sobre la
taxatividad del tipo que se contempla en el artículo citado por el demandante, a fin de determinar
si efectivamente se logró tener por establecida la conducta infractora de la sociedad sancionada,
aclarando que tal valoración se realizará únicamente en cuanto al acta de inspección N° ***_RA,
conforme a lo solicitado por la demandante.
Delimitados los argumentos que sustentan la pretensión de ilegalidad de los actos
administrativos, esta Sala observará el siguiente iter lógico: (1) Prescripción del procedimiento;
(2) Violación al principio de tipicidad por el verbo “entregar” descrito en el artículo 17 literal k)
LRDTDPP [acta de inspección N° ***_RA]; (3) Conculcación al debido proceso: derecho de
defensa; y (4) violación al principio de culpabilidad [nexo de causalidad].
III. Análisis de los motivos de ilegalidad
1. Prescripción del procedimiento
1.1 El apoderado de la parte actora expresó lo siguiente: «[l]a Ley Reguladora del
Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo, en el Art. 19-B dispone que: La
Dirección, con base en denuncia recibida o de oficio, iniciará el informativo correspondiente,
dando audiencia al presunto infractor por el término de ocho días hábiles; en dicho término
deberá presentar las pruebas que obren a su favor y concluido, se trasladarán las diligencias al
Ministro para que emita la Resolución correspondiente dentro del plazo de los quince días
hábiles siguientes.» [subrayado y negritas propias del texto, fs. 2 vuelto].
Sin embargo, señaló que «…la resolución que resuelve el expediente sancionatorio y para
la cual el señor Ministro tenía un plazo de quince días hábiles, fue pronunciada cinco meses
después, si se toma la fecha que aparecen la resolución No. ***, y ocho meses después si se toma
la fecha en que fue notificada» [fs. 3]. Solicitando en este punto: «declarar la prescripción de la
potestad sancionadora del señor Ministro de Economía, al haberse emitido las resoluciones
fuera del plazo que establece el Artículo 19-B de la LRDTPP…» [fs. 3 vuelto].
1.2 La autoridad demandada, por su parte, manifestó que: «[l]a Ley Reguladora del
Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo, no establece un plazo para iniciar
un informativo; sin embargo, el Reglamento de la misma en su artículo 79 determina que se
aplicará la Ley de Procedimientos para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos que
en su artículo 21 letra “c)” establece que cuando las contravenciones sean sancionadas con
multas superiores a cinco mil colones, éstas prescribirán en dos años contados a partir del día
de la infracción. Al verificar el expediente se constata que el proceso [sic] se inició dentro de ese
plazo, y además que no han existido interrupciones del proceso [sic] sancionatorio que duraren
el periodo de tiempo antes indicado; en consecuencia, no se ha configurado la prescripción de la
acción punitiva tal como lo alega el Apoderado de la Sociedad» [fs. 46 vuelto].
1.3 Precisadas las posturas jurídicas sobre la controversia, esta Sala procederá a efectuar el
análisis correspondiente:
A. En principio, es necesario aclarar que las potestades o facultades de la Administración
pública, como consecuencia de su origen legal y su carácter genérico, son imprescriptibles; no
obstante, desde la perspectiva singular, cada procedimiento administrativo o la ejecución de las
decisiones pueden estar sometidas a la caducidad o prescripción en la configuración de la sanción
o de su cumplimiento forzoso. Este efecto particular es una técnica de protección al administrado,
en virtud de la cual se pone «...un límite temporal a “la eficacia intrínsecamente punitiva” que
posee de por sí el procedimiento sancionador antes de su resolución, fijando así un límite
temporal terminante al sufrimiento que tales procedimientos infligen» [C.C., T..
Las Sanciones de Tráfico. Primera Edición. Pamplona. Editorial Aranzadi, SA. 2011, p. 492].
Por esta razón, se sostiene que la potestad sancionadora de la Administración pública debe
ejercerse siguiendo un procedimiento previo constitucionalmente configurado y dentro de los
plazos legalmente establecidos, sin dilaciones indebidas. En esta línea, interesa distinguir el
ejercicio de acciones y potestades que pueden sufrir interrupción o suspensión: (i) la iniciación o
incoación del procedimiento [llamada prescripción de la acción o prescripción de la infracción];
(ii) la terminación del procedimiento [llamada prescripción del procedimiento, y según la ley de
la materia, también podría aludirse a ella como caducidad], y; (iii) la ejecución forzosa de la
sanción [llamada prescripción de la sanción].
Así, la prescripción, como institución jurídica, goza de una mixtura de contenido material
y procesal, ya que si bien no es un efecto netamente procesal, sí es un hecho que genera
situaciones jurídicas de derecho; para el caso del derecho administrativo, genera la extinción de
responsabilidad administrativa por el transcurso de un plazo sin la debida acción, ya sea para
perseguir la infracción, para imponer la sanción, o [según sea el caso] para ejecutar de manera
forzosa una sanción; por tanto, se constituye como una figura jurídica que limita a la
Administración pública para ejercer el ius puniendi o perseguir la sanción, según sea el caso. Es
decir, al amparo de la prescripción en el ámbito de la potestad sancionadora, se exige un uso
razonable de la misma, evitando que se prolongue su ejercicio indefinidamente y se cree
incertidumbre sobre la situación jurídica de los administrados. Esta última idea toma como
fundamento el principio de seguridad jurídica.
Para el caso, importa desarrollar la figura de la prescripción del procedimiento en
derecho administrativo, la cual se define como una forma de terminación que deviene por la
inactividad excesiva en el procedimiento, lo cual impide su prosecución y resolución final; es
decir, el efecto jurídico de esta prescripción implica la terminación de un procedimiento
sancionador sin una resolución sobre el fondo del asunto, por no haberle sido notificada al
administrado, resolución expresa en tiempo.
De este modo, y expuestas las consideraciones generales antes citadas, es imperativo
verificar la concurrencia de las presuntas violaciones alegadas al caso concreto.
B. En el presente proceso, el actor afirma que el artículo 19-B de la LRDTDPP establece
el plazo para emitir resolución final en el procedimiento sancionatorio una vez iniciado el mismo;
por lo tanto, la autoridad demandada debió ceñirse a ello y no lo hizo; en consecuencia, los actos
administrativos impugnados son ilegales por haberse emitido la resolución de imposición de
multa fuera del tiempo prescrito en la ley. En este sentido, y para corroborar lo manifestado por el
demandante, es ineludible examinar lo prescrito en el precepto en mención, el cual regula lo
siguiente: «[p]ara imponer las sanciones establecidas en el artículo 19, se procederá de la
manera siguiente: la dirección, con base en denuncia recibida o de oficio, iniciará el informativo
correspondiente, dando audiencia al presunto infractor por el término de ocho días hábiles; en
dicho término deberá presentar las pruebas que obren a su favor y concluido, se trasladarán las
diligencias al ministro para que emita la resolución correspondiente dentro del plazo de los
quince días hábiles siguientes» [subrayado propio].
Lo determinante de este artículo es que se perfila la delimitación de un plazo encaminado
a la emisión de la resolución por parte del Ministro de Economía [quince días], sin regular el
efecto que produce la inactividad procedimental de la Administración en su deber de actuar sin
dilaciones indebidas dentro de un procedimiento determinado; por ello, los efectos de la
inactividad pueden materializarse tanto por la desidia del interesado [cuando pende de éste la
actuación procedimental] como por la de la Administración pública, cuando es imputable
exclusivamente a ésta la inactividad procedimental.
De ahí que, al margen del apelativo nominal [prescripción de la potestad sancionadora]
que el actor ocupó para alegar la desidia de la Administración en su inactividad para ejercer el ius
puniendi, el Ministerio de Economía tuvo que haber revisado su actuación y el efecto que el
tiempo podía generar en la emisión del acto originario que hoy se impugna.
En esa línea, esta Sala ya ha establecido que cuando la prescripción del procedimiento es
producida exclusivamente por causa de la Administración pública, tal circunstancia imposibilita
que la autoridad, ante su propia inactividad, continúe instruyendo el procedimiento sancionatorio
fuera de un determinado lapso establecido para el ejercicio del ius puniendi. Es decir, una vez
iniciado un procedimiento, si éste no concluye en un plazo razonable, la consecuencia jurídica es
que el mismo prescribe, liberando de responsabilidad al administrado por la desidia de la
Administración, configurándose entonces una forma de darlo por finalizado [sentencia de las
quince horas con cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de octubre dos mil veinte, emitida en
el proceso contencioso administrativo con referencia 166-2013].
Por ello, si se dicta una resolución fuera del plazo razonable, la sanción se habrá impuesto
de manera ilegal, por haberse configurado la prescripción del procedimiento. Ahora bien, en esta
línea argumentativa, interesa definir el plazo razonable como límite al ejercicio del ius puniendi
en aplicación de la seguridad jurídica, ya que no cualquier violación de plazos genera un vicio tal
que inhiba la persecución y represión sancionadora de la que es titular la Administración, sino
solo aquellos casos de grosera inactividad, predeterminada legalmente; este punto se desarrollará
con mayor detalle en el siguiente literal.
C. En el presente caso, se verifica que la LRDTDPP no contempla plazos de prescripción
del procedimiento [ni de caducidad]. Es decir, la normativa especial de la materia únicamente
regula términos para el desarrollo de cada actuación, como se acotó supra, sin que se haya
establecido de forma expresa el tratamiento procedimental ante la falta de diligencia en la
sustanciación de los procedimientos que solo penden de la Administración para obtener una
resolución final. De ahí que, ante esta laguna normativa, se torna necesario, en aras de la
seguridad jurídica del administrado, buscar en el ordenamiento jurídico una disposición
complementaria que regule estas situaciones, a efecto de brindar una solución a la pretensión de
la actora.
En ese contexto, y según el alegato de la autoridad, en el tema sancionatorio la Ley de
Procedimientos para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos [en adelante LPIAMA,
vigente en aquel momento] en sus considerandos señalaba que su promulgación devenía de la
necesidad de contar con una ley que desarrollara, con trámites breves y sencillos, el ejercicio de
la facultad de imponer las sanciones que el artículo 14 de la Constitución confiere a las
autoridades administrativas; es por eso que en la misma se regulaba un procedimiento
simplificado con plazos más cortos. Para ello, el artículo 1 de este cuerpo legal establecía que el
objeto de dicha ley era el de regular un procedimiento constitucionalmente configurado [en caso
no existiera en la ley de la materia] que otorgara al administrado las garantías de audiencia,
contradicción, defensa, –entre otros–, que de conformidad con la carta magna son indispensables
para que se considere constituido el debido proceso. Lo anterior se aplica en armonía a la
sujeción que la Administración pública tiene al principio de legalidad en su vinculación positiva,
ya que el referido procedimiento solamente podrá aplicarse de manera supletoria, es decir, en
ausencia de éste en la ley especial.
Se colige de lo señalado que en el caso de los procedimientos administrativos
sancionatorios sujetos a conocimiento de la Administración pública, y cuando se trate de asuntos
de naturaleza estrictamente procedimental que no tuvieran una regulación específica en dicho
cuerpo normativo [como el presente caso], han de aplicarse supletoriamente las disposiciones de
la LPIAMA al ser esta última de naturaleza administrativa sancionadora, siendo que habría de
integrarse sistemáticamente a la LRDTDPP en lo que a procedimientos sancionatorios compete,
tal como lo alega la autoridad. No obstante, la referida ley únicamente contempla la prescripción
de la acción y de la sanción, no así del procedimiento.
De ahí que, ante tal vacío normativo en la figura de la prescripción del procedimiento
sancionatorio; deberá buscarse una solución que procure la protección de derechos
constitucionales, armónica en el derecho administrativo sancionador.
Ahora bien, en reiterados precedentes esta Sala ya ha afirmado que si en el derecho [en
general] el transcurso del tiempo no es un elemento inocuo con relación a la titularidad de
derechos y obligaciones, con mayor razón cuando se trata del ejercicio de la potestad
sancionadora aplicada de manera unilateral en perjuicio de la esfera jurídica de los administrados
[i.e. sentencia de las doce horas con veinte minutos del veintisiete de septiembre de dos mil
diecinueve, emitida en el proceso contencioso administrativo con referencia 153-2014].
Por ello, si de manera supletoria el legislador ha regulado expresamente la institución de la
prescripción de la acción y de la ejecución de las sanciones como una manifestación del principio
de seguridad jurídica, con mayor razón habrá de encontrarse una solución legal para el caso de la
inactividad por parte de la Administración dentro de un procedimiento administrativo
sancionador. Ya que la única solución impensable en un Estado de Derecho es que exista una
consecuencia más gravosa para la inactividad dentro de un procedimiento [léase, encontrarse
abierto ad perpetuam, es decir, eterna o indefinidamente], versus la inactividad en el ejercicio del
derecho punitivo al iniciar el procedimiento administrativo [que sí conlleva la prescripción de la
facultad del ejercicio del ius puniendi en el caso concreto]; dado que tal conclusión implicaría
una conculcación a los derechos a un proceso sin dilaciones indebidas y a la seguridad jurídica,
así como a los principios de razonabilidad y proporcionalidad del poder punitivo.
De ese modo, esta Sala ha afirmado que «la potestad sancionadora debe ejercitarse
dentro de un plazo cierto; por ello, si la potestad sancionadora es una, es natural determinar que
también lo es el procedimiento administrativo sancionador, aparejado con la iniciación y
declaración de la sanción. Por ello, aunque la ley especial no tenga un plazo legal para su
terminación, éste no puede entenderse que es indefinido, sino por el contrario, debe hacerse un
esfuerzo de hermenéutica jurídica para concretizar la potestad sancionatoria dentro de un
plazo cierto» [sentencia de las quince horas del siete de junio de dos mil diecinueve, emitida en el
proceso contencioso administrativo con referencia 75-18-PC-SCA].
En consecuencia, al no contar con otra ley de carácter general administrativa que regule
con la suficiente especificidad la figura de la prescripción dentro del procedimiento
administrativo sancionador, para este caso es necesario darle contenido a esta laguna normativa
tomando como parámetro general el derecho procesal penal, con el que comparte una naturaleza
cualitativa común del ius puniendi del Estado.
Así, a manera de referencia, el artículo 34 del Código Procesal Penal regula un límite
temporal a la persecución del delito dentro de un proceso, llamado también prescripción durante
el procedimiento: «[l]a inactividad en el proceso tendrá como consecuencia la declaratoria de la
prescripción de la persecución, la que será declarada de oficio o a petición de parte y el
computo deberá realizarse a partir de la última actuación relevante en los términos siguientes:
1) Después de transcurrido un plazo igual a la mitad del máximo previsto en los delitos
sancionados con pena privativa de libertad; pero, en ningún caso el plazo excederá de diez años.
2) A los tres años, en los delitos sancionados sólo con penas no privativas de libertad. 3) Al año
en las faltas» [resaltado propio].
Al tratarse de una infracción administrativa [que tiene el menor de los grados de
intensidad con relación a las faltas y delitos, siendo estos últimos los más graves
connaturalmente], el plazo más favorable y que por analogía ha de aplicarse [la cual no se
encuentra proscrita cuando se aplica in bonam partem, en este caso, a favor del administrado] es
el de la comisión de una falta en el orden penal; es decir, que el plazo de prescripción del
procedimiento administrativo, para el caso concreto, será de un año a partir de la última
actuación relevante.
Si bien el concepto de actuación relevante no se encuentra [por razones lógicas]
desarrollado en el Código Procesal Penal, ha de entenderse en derecho administrativo
sancionador que se trata de aquellas actuaciones procedimentales de mayor importancia y propias
del derecho sancionatorio, que deben no solo ser notificadas al administrado [a manera de
exclusión de las actuaciones administrativas que ocurren exclusivamente adentro de la
Administración y que solo son conocidas por la Administración misma, v. gr., solicitar un
informe interno, nombramiento de delegados o la producción de diligencias investigativas
internas; las cuales naturalmente no interrumpen el plazo de prescripción del inicio de la acción],
sino que, además, deben ser trascendentales en la sustanciación del procedimiento, por ejemplo la
resolución de inicio del procedimiento administrativo, la resolución mediante la cual se le
confiere audiencia al administrado para que ejerza su derecho de audiencia, el auto de apertura a
pruebas, o la actuación que posibilita la etapa de alegatos finales; es decir, actos que conforman
las etapas procedimentales mínimas de un procedimiento constitucionalmente configurado.
D. A partir de lo expuesto, se determina que, para calcular el plazo de la prescripción del
procedimiento antes indicado, éste se computa desde la última actuación relevante que fue
efectivamente notificada al administrado. Lo anterior en virtud de que la notificación de los actos
administrativos supone una especial trascendencia a efectos de analizar la inactividad, puesto que
es un requisito de eficacia que posibilita que las resoluciones de la Administración surtan efectos
hacia las partes respecto a: (i) el cómputo de plazos de intervención o ejercicio de derechos [v.gr.,
plazo probatorio o para interponer recursos]; y (ii) la materialización de las consecuencias
concretas de las resoluciones administrativas [dar intervención, imponer una sanción, entre
otros].
La eficacia de los actos administrativos alude a su cualidad de producir efectos jurídicos y
se diferencia si los actos son ad-intra, dentro del funcionamiento interno de la administración
misma, sin producir efectos hacia terceros; o bien cuando los actos son ad-extra, esto es, cuando
un acto ha de producir efectos en un administrado ajeno a la autoridad que adopta el referido
acto, o tienen la condición de interesado en sentido técnico en el procedimiento en que se trate, en
este caso, por regla general, el acto será eficaz a partir de su comunicación.
Específicamente en los actos ad-extra, con efectos hacia terceros, la notificación adquiere
una connotación especial no sólo para los intereses de la Administración, sino para los
ciudadanos que tienen la calidad de interesados en una relación procedimental, porque el hecho
de notificar «integra el conjunto de deberes de la oficialidad que tiene la autoridad
administrativa que dirige el procedimiento administrativo»; en consecuencia, si no hay
notificación del acto, este no tiene eficacia y no existe el debido procedimiento administrativo.
[M., H.A., “Manual de Derecho Administrativo”, Editorial Cuscatleca, primera edición,
2014, San Salvador, p. 198].
Por tanto, las resoluciones administrativas que no son notificadas o cuya notificación no se
efectúa en legal forma a los interesados dentro de un procedimiento sancionatorio, no producen
efecto alguno, por regla general.
En el presente caso, al verificar el expediente administrativo, la primera resolución
notificada en legal forma a Zeta Gas en sede administrativa fue aquella que dio inicio al
procedimiento sancionatorio y abrió el término probatorio [fs. 20 del expediente administrativo],
notificada el diecisiete de octubre de dos mil catorce [acta a fs. 21 del expediente
administrativo].
Audiencia que fue contestada en tiempo por la parte actora, mediante escrito presentado a
la autoridad demandada el veintiocho de octubre de dos mil catorce [fs. 22-27 del expediente
administrativo].
Posteriormente, consta en el expediente administrativo que la autoridad demandada emitió
resolución por medio de la cual señaló para las nueve horas del diecinueve y veinte de enero dos
mil quince para recibir la prueba testimonial ofrecida por Z.G. [fs. 45], la cual fue notificada
el dieciséis de enero del mismo año [fs. 48]; constando a folios 49-51 que se celebró la audiencia
a fin de recibir a los testigos a las nueve horas del veinte de enero de dos mil quince, en la que se
dejó constancia de la comparecencia del apoderado de Z..G., siendo ésta la última actuación
relevante dentro del procedimiento administrativo en la que intervino, la ahora demandante.
En ese sentido, desde esa fecha inició el conteo del plazo de la prescripción del
procedimiento, el cual, según la aplicación supletoria del Código Procesal Penal, finalizaría un
año después, es decir, el diecinueve de enero de dos mil dieciséis.
Luego de ello, a fs. 56 del expediente administrativo se encuentra agregado el oficio de
fecha veinte de enero de dos mil quince, por medio del cual la Dirección Reguladora de
Hidrocarburos y Minas remitió las diligencias realizadas al Ministro de Economía; las cuales se
tuvieron por recibidas en auto de las nueve horas del dieciocho de mayo de dos mil quince [fs.
57], habiéndose pronunciado la resolución final a las ocho horas veinte minutos del veintiocho de
julio de dos mil quince, siendo notificada a Zeta Gas el dieciocho de septiembre de dos mil
quince.
Por tanto, la resolución por medio de la cual se impuso la multa a Z.G. adquirió
eficacia el dieciocho de septiembre de dos mil quince, fecha en la cual había transcurrido siete
meses y veintinueve días, de lo que se advierte que la notificación mediante la cual la
Administración pública comunicó la resolución final del procedimiento administrativo a la
sociedad demandante se hizo en un momento anterior al veinte de enero de dos mil dieciséis,
fecha límite para imponer y notificar la sanción en el procedimiento administrativo sancionador;
en consecuencia, la resolución con la que el Ministerio de Economía sancionó las infracciones
atribuidas a Z.G. fue notificada y surtió efectos jurídicos oponibles al administrado con
anterioridad a la fecha en que hubiese prescrito el procedimiento.
De ahí que, deba arribarse a la conclusión que la Administración pública [Ministerio de
Economía], se encontraba habilitada legalmente para emitir la resolución final en el
procedimiento sancionatorio seguido contra Z.G.. Esto quiere decir la sanción notificada,
tiene el respaldo de un procedimiento válido.
En ese sentido, se determina que los actos administrativos impugnados no adolecen del
vicio de ilegalidad alegado por la actora, en lo que a este punto se refiere.
2. Violación al principio de tipicidad por el verbo “entregar” descrito en el artículo 17
literal k) LRDTDPP [acta de inspección N° ***_RA]
2.1 El actor advierte que: «[n]o es viable condenar a alguien por entregar algo, cuando
del relato se establece que no lo ha entregado (…). Es este un presupuesto imposible en el caso
de la inspección realizada en la Planta Evangelina. Y es el formulario en que se asienta el Acta
***_RA, la que se encarga de desmentir la infracción cuando dice en el Acta (…) que un
cilindros [sic] con menor peso fue encontrado en el interior de la Planta Evangelina, esto es sin
haberse entregado a consumidor alguno y si se encontraban dentro de la Planta es imposible
alegar que el peso de dicho cilindros pueda generar efectos jurídicos, pues no se ha entregado al
consumidor, menos aún afirmar que se ha cometido infracción cuando el cilindro estaba en
poder de mi mandante sin haber entrado a la esfera de la comercialización (…). De conformidad
a la ley “entregar” el cilindro a un usuario es C. sine qua non para que se configure la
infracción y se tenga potestad para iniciar proceso [sic] sancionatorio…» [fs. 10].
2.2 Al respecto, la autoridad demandada expuso: «[d]ebe tenerse en cuenta que el cilindro
que es llenado en cada Planta Envasadora , se encuentra listo para la “entrega”, es decir listo
para ser comercializado y por ello debe contener el peso exacto que le corresponde a su
presentación. Además, a cada cilindro se le ha colocado un sello que certifica que su peso ya fue
verificado, y es precisamente ese sello el que de conformidad con la [sic] inspecciones
realizadas, ya había sido colocado en los cilindros, en cuyo sentido no es cierto (…), que aunque
los cilindros se encontraban en la Planta Envasadora (…), en virtud de no haberse materializado
la entrega no se había configurado aún la infracción a la precitada Ley, pues como ha quedado
establecido, los cilindros ya habían sido sellados bajo el supuesto que contenían la cantidad
exacta de gas correspondiente a cada presentación, y se encontraban listos para ser distribuidos
y entregados a los consumidores finales. Tal conducta consignada en las actas de inspección
realizadas por delegados (…) se ha apegado a la tipicidad de la infracción…» [fs. 49 vuelto].
2.3 En atención a lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. La tipicidad –o especificidad legal– consiste en una manifestación del principio de
legalidad en derecho sancionador, el cual exige que, toda conducta prohibida [así como la
sanción que resulte de cometerla], debe estar descrita en la norma de forma inequívoca, precisa,
expresa y clara con los elementos o características básicas estructurales de la conducta ilícita. En
la práctica, ello implica la imposibilidad de atribuir las consecuencias jurídicas de la norma a
conductas que no se adecuan con las señaladas en las mismas.
En otras palabras, no podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser
subsumida en la infracción descrita en la disposición legal. Por otra parte, también implica que al
infractor únicamente se le puede imponer la sanción establecida o regulada en la ley, y que
establezca el rango mínimo y máximo de sanción correspondiente.
En adición a lo anterior, resulta necesario precisar que, el mandato de tipicidad exige que
las conductas infractoras se encuentren previstas por el legislador de manera precisa e
inequívoca. Si bien, esto no debe ser entendido como una exigencia de exhaustividad en su
descripción, por seguridad jurídica el tipo infractor debe contar con los elementos esenciales
descriptivos que permitan inferir con suficiente certeza la conducta que se sanciona; estando
prohibido sancionar por una conducta parecida, o una tentativa en el perfeccionamiento de la
conducta –si es que la tentativa no está contemplada legalmente como punible– [sentencia de las
once horas con treinta y cinco minutos del trece de diciembre de dos mil diecinueve, pronunciada
por esta Sala en el proceso con referencia 176-2015].
En similar sentido se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional, al mencionar que: «…en
el Derecho Administrativo Sancionador el principio de taxatividad exige que la ley describa una
conducta (acción u omisión), de sus elementos “esenciales” o “de forma genérica”, pero que sea
“constatable por el aplicador de la ley”. Dado que la descripción legal de la infracción
administrativa debe permitir una “predicción razonable de los elementos o características
definidoras del acto u omisión acreedor de una sanción”, no se pretende que la ley enumere de
manera exhaustiva todos los comportamientos infractores posibles. Sin embargo, la exigencia de
precisión suficiente o el estándar de la previsibilidad de la sanción implican que la tipificación
de una infracción administrativa al menos debe identificar o definir una conducta objetiva,
verificable o “constatable” por el aplicador…» [Improcedencia de las catorce horas cuarenta y
seis minutos del siete de enero de dos mil diecinueve, pronunciada en el proceso de
inconstitucionalidad con referencia 21-2018].
B. En el sub judice, el actor cuestiona la adecuación típica realizada por la administración
al atribuirle la infracción descrita en el artículo 17 literal k) de la LRDTDPP. En este sentido,
para establecer –o no– la infracción alegada, es necesario analizar los elementos descriptivos del
artículo en mención, e identificar si la acción cometida por el demandante, se adecua a la norma
en análisis.
Al demandante se le atribuyó la infracción descrita en el artículo 17 literal k) de la
LRDTDPP, que establece: «[l]as personas dedicadas a la importación, operación de plantas de
envasado y a la distribución de GLP deberán cumplir, en lo aplicable, con las obligaciones del
artículo 13 y las siguientes: k) Entregar el contenido exacto de gas en cada cilindro portátil
correspondiente al peso establecido en cada presentación» [subrayado suplido].
Establecido lo anterior, al analizar la infracción administrativa, se advierte que, la misma
se compone de los siguientes elementos: (i) el sujeto activo requiere que sean personas dedicadas
a la importación, operación de plantas de envasado y a la distribución de GLP, y (ii) que dichas
personas obligadas, deben entregar el contenido exacto de gas en cada cilindro portátil
correspondiente al peso establecido en cada presentación.
A efectos de identificar si la acción cometida por el demandante [que en el sub júdice ello
se concretizó en el hecho que los cilindros se encontraban en el carrusel de llenado], se adecua al
verbo rector de la norma en alusión, es necesario fragmentar los elementos del tipo, y verificar si
la actividad ejercida por el sujeto activo, se ajusta a la conducta prohibida por la LRDTDPP.
(i) Según el artículo 1 de la LRDTDPP, su objetivo principal es regular y vigilar la
importación y exportación, el depósito, transporte, distribución y comercialización de los
productos de petróleo, así como la construcción y funcionamiento de los depósitos y tanques
para consumo privado y demás actividades relacionadas. Lo cual nos da nociones inequívocas,
que la ley, no solo está protegiendo el comercio hacía el consumidor final, sino que, de la
interpretación que se realice al articulado, se deberá entender que se evoca toda la cadena de
producción y comercialización; siendo que del texto de la norma se sustrae la obligación para los
fabricantes y envasadores, quienes al formar parte del inicio de dicha cadena, son los que se
encuentran en mejor posición en la cadena de comercialización, para garantizar las características
esenciales [de funcionalidad, calidad seguridad y peso en cilindros de GLP] de cada producto que
comercializan; idea que se desarrollará con mayor profundidad, en el apartado (iii).
En el presente caso, la sociedad sancionada es propietaria de plantas de envasado y su
finalidad social consiste −entre otras− en la importación y venta en El Salvador de GLP, por lo
cual, está dentro de los sujetos obligados a cumplir con lo establecido en la LRDTDPP.
(ii) Ahora bien, en cuanto al deber de entregar el contenido exacto de gas en cada cilindro,
según el demandante, la sanción no es típica ya que del relato la misma administración se
estableció que no ha entregado el producto a un usuario [acta N° ***_RA] por lo cual, señala que
no se logró demostrar que la sociedad hubiese entregado cilindros de GLP con pesos inexactos a
consumidores, ya que los cilindros aún se encontraban dentro de la planta envasadora; frente a lo
cual es conveniente retomar lo acaecido en sede administrativa. Así, en el acta de inspección N°
***_RA [fs. 1 del expediente administrativo] se hizo constar que: «[s]e procedió a tomar una
muestra de treinta y dos cilindros de capacidad para veinticinco libras de GLP, que se
encontraron en el carrusel de llenado de cilindros de la citada planta [E., al momento
de la inspección…» [subrayado propio].
De lo anterior se denota que los cilindros examinados se encontraban en un área en
específico dentro de la planta envasadora [en el carrusel de llenado], dejándose constancia de ello
en forma expresa por los delegados de la autoridad demandada.
El quid de la controversia, en cuanto a la falta de tipicidad, se circunscribe [según
argumentos del actor] en que no se perfila la entrega hacia los usuarios finales de los cilindros de
gas. En atención a ello, es imprescindible clarificar y desglosar el tipo, siendo que el demandante
adiciona un elemento subjetivo que la ley no contempla: la entrega a un usuario, lo cual no
forma parte de la conducta a sancionar, de ahí que no es relevante a efecto de configurar el tipo,
dado que la redacción de la lectura íntegra de la ley y en particular del artículo 17 literal k), se
determina que el legislador busca proteger a los consumidores, a fin que las personas dedicadas
a la operación de plantas de envasado entreguen el contenido exacto de GLP correspondiente al
peso de cada presentación, es decir, la carga de llenar con el peso exacto los cilindros de gas, le
nace a los envasadores ex−ante a la utilización del cilindro por parte del consumidor final.
En consecuencia se concluye, que la conducta a sancionar únicamente establece como
verbo rector el acto de entregar, no distinguiendo el legislador a quien, quedando por ello
comprendida toda la cadena de comercialización [mayoristas, minoristas, vendedores al detalle]
incluido: el usuario final.
Ahora bien, según se perfeccione el ilícito de falta de peso en los cilindros, habrá que
analizar a partir de qué momento, se debe entender como realizada la entrega y por ende
consumada la conducta infractora; tal situación deberá estudiarse caso a caso, a fin de determinar
si basta con el hecho que el envasador llene con el peso inexacto los cilindros y éstos se
encuentren con el sello de inviolabilidad colocado [siendo que es a partir de ese punto que se
entiende que los cilindros ya no pueden sufrir alteraciones, ya sea disminuyendo su peso o
incrementándolo], pero además en situaciones inequívocas de entrega: en vehículos de
distribución con su respetivo sello de garantía, por ejemplo, o si es necesaria la culminación física
de la entrega [a cualquier agente independientemente de la calidad que este tenga] para la
configuración del tipo.
En esta línea, al no haber distinción por parte del legislador, conviene ahora centrarnos en
el concepto jurídico –entregar– y a partir de cuándo se entiende realizada la conducta típica que
sanciona la LRDTDPP.
El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de M.O., define
entrega, como la «…acción de dar o poner en manos de otro, en su poder, a su disposición, una
persona o una cosa, para que cuide, disponga de ella o la conduzca a donde corresponda o
quiera»; y precisa que entregar es «[d]ar una cosa. Poner en manos de otro, en su poder o a su
disposición, a una persona o una cosa» [O., M....D. de Ciencias Jurídicas,
Políticas y Sociales. Editorial Heliasta veinteava edición, Argentina: 1992, pág. 387]; de tal
forma que debemos entender por entregar de manera pura y simple, como la mera acción de
desplazamiento que se hace de la cosa, con efecto que quede en poder de otro.
Aunado a ello, es importante señalar que si bien es cierto, el artículo en análisis [17 literal
k)] no contempla como elemento descriptivo del tipo la entrega a un usuario, ello no implica que
la interpretación que se realice no lleve imbíbita la protección que se debe garantizar al sujeto que
hará uso del bien [cilindro de GLP]; siendo así que, es pertinente retomar las Directrices para la
Protección del Consumidor dictadas en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo en dos mil dieciséis, las cuales establecen que: «[l]os Estados Miembros deben
intensificar sus esfuerzos para impedir el empleo de prácticas que perjudiquen los intereses
económicos de los consumidores, garantizando que los fabricantes, los distribuidores y cuantos
participan en la provisión de bienes y servicios cumplan las leyes y las normas obligatorias
vigentes» y, también: «[l]os Estados Miembros deben adoptar o mantener políticas que
especifiquen que incumbe al fabricante asegurar que los bienes satisfagan requisitos razonables
de durabilidad, utilidad y fiabilidad y sean aptos para el fin al que se destinan, y que incumbe al
vendedor velar por que esos requisitos se cumplan», de ahí que, la labor que realiza el Ministerio
de Economía a través de la Dirección de Hidrocarburos y Minas cobra especial relevancia al
recordar que el producto que se pretende se comercialice con el peso exacto [cilindros de GLP],
constituye uno con alta demanda nacional porque, pese a que no forma parte de la canasta básica,
es un hecho notorio que es el utilizado por la mayor parte de la población para la cocción de sus
alimentos, de forma tal que, recibir un cilindro con menor peso al establecido en cada
presentación, supondría una sensible trascendencia que impactaría negativamente en el
presupuesto familiar.
Además de ello, el producto en alusión [cilindros de GLP], se encuentra subsidiado por el
Estado, a fin de brindar una ayuda financiera a las familias económicamente más vulnerables, de
ahí la importancia que reviste a la luz de la interpretación que se realice, evaluar dos aspectos de
suma relevancia, siendo: la protección del consumidor y que producto es subsidiado por el
Estado, de tal forma que ambos elementos deben de ser tomados en consideración para el análisis
que se realiza en la presente sentencia.
Así pues, la comprensión de la disposición que la actora cuestiona, deberá realizarse a la
luz de la protección del usuario que utilizará el producto destinado para consumo; ello es así
porque el criterio hermenéutico de interpretación conforme a la Constitución implica que es
imperativo que de entre las varias interpretaciones posibles de una disposición [objeto de
interpretación] debe escogerse, para dar una solución jurídica al caso, la norma [resultado de la
interpretación] que permita un entendimiento coherente con la normativa y principios
constitucionales, tal como lo señaló la Sala de lo Constitucional en la resolución de las catorce
horas cuarenta minutos del siete de enero de dos mil diecinueve, emitida en el proceso de
inconstitucionalidad 21-2018.
(iii) Para el caso de una planta envasadora, la entrega a un distribuidor, mayorista,
depositario, o bien consumidor final, dependerá del lugar en que se encuentre en la cadena de
comercialización del producto, entendiendo que se ha efectuado el acto de entregar a otro, cuando
–de manera pura y simple– se da o pone en manos de otro, en su poder, y a su disposición [para
el caso: cilindros de gas], persona que en cualquier caso será un tercero distinto a la sociedad
envasadora, independientemente del título de la entrega y de las condiciones del receptor, puesto
que la ley especial no estipula requisitos adicionales sobre ello.
En adición, tal como se mencionó supra, el artículo 17 LRDTDPP estipula que los
obligados a entregar el contenido exacto son las personas dedicadas a la importación, operación
de plantas de envasado y a la distribución de GLP, quienes, «al formar parte del inicio de la
cadena de consumo, son los que se encuentran en la mejor posición de conocer las
características esenciales de cada producto» [sentencia de esta Sala de las catorce horas con
cincuenta minutos del día tres de mayo de dos mil diecinueve, en el proceso bajo referencia 428-
2015]; es por ello, que la interpretación realizada por el actor, además de adicionar un elemento
no comprendido en el tipo: entregar el cilindro a un usuario, dista del sentido realizado por el
legislador en el concepto bajo análisis.
En esta línea, es necesario acotar que precisamente el principio de tipicidad engloba la
prohibición para la Administración de la utilización de mecanismos analógicos o extensivos que
vayan más allá de los supuestos descritos en la norma, que para el presente caso, el artículo 17
literal k) de la LRDTDPP, tipifica la entrega, entendida como el acto de dar y accionar la
cadena de distribución, la cual responde a la finalidad perseguida por el legisferante de que
todos los cilindros que se encuentren dentro de dicha cadena deban de contener los pesos exactos
correspondientes al peso establecido en cada presentación; de tal forma, es la Administración en
el ejercicio de su potestad sancionadora quien debía probar los extremos del tipo entregar a
persona distinta de la sociedad impetrante, o bien, que los cilindros habían sido sometidos a un
desplazamiento físico que implique la activación de la cadena de consumo [por ejemplo, al área
de carga y descarga]; ya que tiene «la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la
infracción administrativa y de la responsabilidad del sujeto pasivo del procedimiento» [Garberí
Llobregat, J. El Procedimiento Administrativo Sancionador. Volumen I, 4° Edición ampliada y
actualizada. T. lo B., Valencia: 2001, p. 345].
C. En atención a lo expuesto, se verifica de la revisión del expediente administrativo, de la
prueba que corre en el presente proceso, y de los alegatos de las partes, que:
c.1. La Administración pública no agregó prueba por medio de la cual esta Sala logre
determinar de manera fehaciente que la sociedad demandante entregó el contenido inexacto de
gas, correspondiente al peso establecido en cada presentación o que ya se había activado la
cadena de distribución, sino que únicamente se acreditó [con el acta de inspección de fs. 1 del
expediente administrativo] que los cilindros se encontraban en el carrusel de llenado [de la planta
de envasado]; es decir, que la misma autoridad demandada no acreditó que los cilindros hubieren
sido sometidos a desplazamiento ni entrega; lo cual es un elemento determinante al momento de
tener por consumada –o no− la conducta infractora; puesto que, no basta la mera posesión para el
tipo infractor por el cual se les ha sancionado, sino que el tipo exige la entrega de esos cilindros
con menor peso para tener por consumada la conducta infractora.
En consecuencia, en este caso que se encontraron los cilindros en el carrusel de llenado, y
no en otro sitio dentro de la planta envasadora, al ser el tipo por el cual se le castigó a la
impetrante con una infracción en la cual el legislador no previó una sanción por los actos
preparatorios a la entrega; las acciones descritas en este proceso en específico, no se adecuan a la
descripción típica de la infracción administrativa.
c.2 Señalado lo anterior, toma especial relevancia la labor que realicen los inspectores en
este tipo de diligencias, para que bajo los medios legales acrediten los elementos distintivos del
tipo que, en este caso en concreto, se perfecciona mediante la entrega a un tercero ajeno a la
sociedad impetrante, bajo algún título por el cual se adquiere un derecho real o que se determine
con suficiente idoneidad la activación de la cadena de comercialización, y ninguna de tales
circunstancias se acreditaron en el desarrollo del procedimiento administrativo en estudio.
Por ello, al hacer el análisis de lo acontecido en el procedimiento sancionatorio, se
constata que ante la falta de prueba generada por la Administración pública para acreditar que los
cilindros con menor peso habían sido entregados a un tercero o que se había activado la cadena
de comercialización; [para este caso en específico] no se acreditó la conducta infractora atribuida,
al contrario lo que sí logró demostrarse en el expediente administrativo [acta de inspección de fs.
1] es que los cilindros se encontraban en el carrusel de llenado dentro de la planta envasadora,
siendo dable concluir que: al no haberse realizado la entrega o no constatarse que estaban ya
dentro de la cadena de entrega, bajo la interpretación realizada en la presente sentencia [por el
lugar y condiciones en el que fueron encontrados los cilindros], no ha quedado demostrada la
conducta tipificada en la ley.
c.3 Realizadas las anteriores consideraciones, se concluye que, considerando las variables
concretas del caso analizado, la actuación del Ministerio de Economía es ilegal en cuanto a la
atribución de la infracción descrita en el artículo 17 literal k) de la LRDTDPP y su posterior
multa, al no tener por comprobada la conducta infractora consistente en entregar el contenido
exacto de gas en cada cilindro portátil correspondiente al peso descrito en cada presentación, y,
por ende, esto trae como consecuencia declarar la ilegalidad de los actos administrativos
impugnados, en lo que a la inspección consignada en acta N° ***_RA [fs. 1 del expediente
administrativo] se refiere. Debiendo continuarse con los argumentos de ilegalidad expresados por
la actora únicamente en lo concerniente a las inspecciones realizadas en centros express
propiedad de la actora [dos actas de inspección].
3. Conculcación al debido proceso: derecho de defensa
En este apartado se abordarán distintos argumentos esgrimidos por el actor, lo cuales se
concretizan en los siguientes: (a) las diligencias de inspección no fueron previamente notificadas
a la sociedad para que interviniera; y, (b) que la administración incorporó prueba irregular,
consistente en las actas de inspección porque fueron realizadas por personas que –según expresa−
no estaban facultadas para ello, y que además, no constituyen instrumento público.
3.1 Respecto del primer argumento expresó: «[e]n la realización de las diligencias de
verificación de peso en los cilindros, se violentó el derecho de defensa de Z.G., pues al no
notificarle [a la actora] no podía participar y articular medios de defensa, y la prueba así
recogida fue posteriormente imposible de contradecir pues dicha pericia es irrepetible, tanto por
el paso del tiempo, como también por ignorarse el destino de esos cilindros. Formulado en otros
términos, ZETA GAS se encontró en absoluto estado de indefensión, frente a esas diligencias y
resultados, al no habérsele concedido la correspondiente audiencia para el momento y lugar en
que se realizaron (…). Es claro, evidente y patente, que se violentó la garantía constitucional del
derecho de defensa de ZETA GAS, en la verificación de pesos de los cilindros, negándose así el
principio de defensa y contradicción…» [fs. 11].
Por su parte, sobre el valor probatorio del acta de inspección y la calidad de los delegados,
circunscribió su alegación, al artículo 4 inciso 2 de la LRDTDPP, al manifestar que la citada
disposición faculta al Director de Hidrocarburos y Minas, para que delegue sus facultades de
inspeccionar, en personas contratadas específicamente para que realicen esa actividad,
expresando que dicha calidad –delegados– la obtienen mediante contrato, el cual a su vez les
otorga el carácter de peritos nombrados por la Dirección; es decir, que –según expresó– cualquier
inspección, muestreo, pesaje o peritaje y el acta en que se asienta la diligencia, realizada por
empleados de la dirección que no hayan sido contratados específicamente como delegados,
carece de validez y no pueden ser fundamento para dar inicio a un procedimiento sancionatorio.
Continuó exponiendo: «[l]a disposición es tan clara y tajante, así en la ley está previsto el
contrato como única forma de adquirir la calidad de delegado del [s]eñor Director, cualquier
otra forma o medio, como la resolución o el nombramiento, no otorgan la investidura de
delegado, de manera que si alguien fuere nombrado delegado sin mediar contrato, celebrado y
aprobado con las formalidades de ley, estaríamos en presencia de una ostensible y evidente
violación del principio de legalidad y sus actos no tendrían efectos jurídicos de ninguna
especie». [fs. 4].
Concluyendo que: «[l]as Actas en que se fundamentan las resoluciones que impugno,
carecen de ese valor, de instrumento público, debido a que no fueron expedidas por funcionarios
competentes, o sea por Delegados de la Dirección de Hidrocarburos y Minas, son autorizadas
por personas que carecen de esa calidad y en consecuencia dichas actas carecen de todo valor
probatorio y no pueden fundamentar una Sentencia. En resumen, en un procedimiento
sancionatorio, iniciado en base a actas de verificación de peso, es indispensable acreditar en el
expediente la calidad de Delegados contratados por la Dirección, de aquellas personas que han
realizado la diligencia; calidad que solo puede establecerse agregando al proceso el
correspondiente contrato, y, si en el proceso no se encuentra plenamente establecida esa calidad
de Delegados, tales diligencias y actas carecen de todo valor por haber sido realizadas por
personas distintas a las establecidas en el Art. 4 inciso 2…» [fs. 5].
3.2 Respecto de los motivos de ilegalidad planteados por el actor, la Autoridad demandada
sobre la calidad de los delegados y el acta de inspección, manifestó que: «...la calidad de
delegados de la Dirección de Hidrocarburos y Minas de este Ministerio se obtiene mediante un
Acuerdo, y la Sentencia con referencia 244-2007 emitida por la Sala de lo Contencioso
Administrativo (…) determina que los nombramientos ad-honorem de los delegados por medio
de Acuerdo Ejecutivo es legal, y por lo tanto son válidas las actuaciones realizadas por ellos, no
siendo ciertos los argumentos expuestos por el Apoderado de la Sociedad acerca que este tipo de
nombramiento sea nulo; en consecuencia, las inspecciones, muestreo, pesajes, realizadas por los
delegados y las actas en donde asientan tales actuaciones gozan de plena validez» [fs. 47].
Finalizando que: «[r]especto a que las actas en que se fundamentan las resoluciones
impugnadas no reúnen los requisitos para ser documentos públicos administrativos siendo mero
documentos privados sin valor probatorio; es oportuno acotar, que el inciso primero del artículo
19-A de la Ley (…) establece el valor jurídico de las actas en el proceso al señalar que: “Cada
Acta en que conste una inspección podrá ser la base de una investigación, por una potencial
infracción…”; (…) en consecuencia, es incorrecto afirmar que no son documentos públicos
administrativos sin valor probatorio alguno» [fs. 49].
3.3 Con atención a lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. El derecho administrativo sancionador es uno de los mecanismos punitivos del Estado,
que permite la restricción a derechos fundamentales, por ello, en él se debe velar porque las
garantías operen en favor de todos los administrados, de cara a legitimar la función administrativa
a través de un procedimiento imparcial y justo, conforme a los derechos consagrados en la
Constitución y en las normas infra-constitucionales.
Precisamente desde esta perspectiva, nuestro ordenamiento jurídico adopta el respeto
irrestricto a los derechos fundamentales y lo desarrolla como uno de sus principios esenciales que
ostentan connotación constitucional: debido proceso. La Sala de lo Constitucional en cuanto esta
institución jurídica ha establecido que se entiende como: «… un proceso equitativo en el que los
intervinientes sean oídos y puedan alegar, rebatir y discutir los elementos de hecho y de derecho,
a efecto de influir en la resolución que emita la autoridad judicial o administrativa. En esa
perspectiva, también debe asegurarse a toda persona a quien se le impute la comisión de un
ilícito, que el proceso se ha de instruir con todas las garantías necesarias para ejercer su
defensa y acreditar su inocencia o cualquier circunstancia capaz de excluir o atenuar la
responsabilidad» [sentencia de inconstitucionalidad referencia 44-2013/145-2013 de las doce
horas del trece de julio de dos mil dieciséis].
El debido proceso –como se indicó–, incluye el derecho de audiencia y defensa, mismos
que se encuentran íntimamente vinculados. El primero, se constituye o traduce en la exigencia
constitucional de carácter general, que toda limitación a las posibilidades de ejercer un derecho
sea precedida del procedimiento que para el caso concreto el ordenamiento jurídico prevé, el cual
deberá hacerse del conocimiento de todos los intervinientes y darles a éstos la posibilidad real de
exponer sus razonamientos y de defender sus derechos de manera plena y amplia y, además, en el
mismo, deberán cumplirse todas aquellas formalidades esenciales que tiendan a asegurar la
efectividad del derecho de audiencia. En esencia, antes de proceder a limitar la esfera jurídica de
una persona o privársele de un derecho, debe ser oída y vencida previamente con arreglo a las
leyes; así se prescribe en el artículo 11 de la Constitución al indicar: «[n]inguna persona puede
ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro
de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser
enjuiciada dos veces por la misma causa».
Por su parte, el segundo –defensa− es un derecho de contenido procesal que ostenta un
carácter más limitado, desde la perspectiva que únicamente se manifiesta ante la configuración de
una controversia donde exista la necesidad de debatir elementos tendentes al desvanecimiento de
los alegatos incoados por la contraparte. El ejercicio del derecho de defensa implica la posibilidad
de participar en un proceso informado por el principio de contradicción, en donde las partes
puedan ser oídas en igualdad de condiciones y utilizar las pruebas pertinentes a su favor, de modo
que no se les impida aproximar al juzgador el material probatorio que consideren pertinente para
su defensa.
En su aspecto material, se caracteriza por la facultad que posee el administrado de
intervenir en los actos del procedimiento que incorporen elementos de prueba, así como realizar
todas las peticiones y alegaciones que considere necesarias, de manera que se facilite hacerse oír,
y consecuentemente, hacer valer sus medios de defensa. Por su parte en su aspecto técnico,
consiste en la garantía de la persona de habilitar o potenciar ser asistido en el transcurso de todo
proceso por un profesional del derecho que, en igualdad de condiciones, enfrente tanto las
alegaciones como las pruebas de cargo, presentadas por la parte acusadora, además de proponer
la prueba de descargo que posibilite controvertir la acusación.
B..D. esto, corresponde adecuar el derecho a los argumentos jurídicos sobre los
agravios esgrimidos por el impetrante, e identificar si en el presente caso han concurrido las
violaciones alegadas. Para este cometido es necesario reiterar que, según el actor, la presunta
violación al derecho de defensa se perfila a partir de dos aspectos: (a) las diligencias de
inspección no fueron previamente notificadas a la sociedad para que interviniera a fin de articular
los medios de defensa pertinentes; y, (b) que la administración incorporó prueba irregular,
consistente en las actas de inspección al ser realizadas por personas que –según expresa− no
estaban facultadas para ello, y que además, no constituyen instrumento público.
(a) El primer reclamo de ilegalidad tiene como fundamento la ausencia del administrado al
momento de la inspección, puesto que no se le notificó, y por ello, no se le confirió la
oportunidad para articular medios de defensa en el desarrollo de las mismas.
Las inspecciones, en el caso de mérito, surgen a partir de la competencia que regula el
artículo 1 de la LRDTDPP que establece: «[l]a presente Ley tiene por objeto regular y vigilar la
importación y exportación, el depósito, transporte, distribución y comercialización de los
productos de petróleo…».
En correspondencia con el artículo 4 inciso 2° y 3° del mismo cuerpo legal, el ejercicio de
la actividad contralora faculta al Ministerio de Economía por medio de la Dirección Reguladora
de Hidrocarburos y Minas: «…contratar personas para que previa acreditación como D.
efectúen inspecciones, tomen muestras, realicen pruebas y ensayos, verifiquen pesos y medidas,
revisen documentación, realicen auditorías financieras y otras diligencias vinculadas a las
citadas inspecciones, los Delegados, previa identificación, tendrán de inmediato libre acceso, así
como facilidades para verificar operaciones, instalaciones y equipos relacionados con la
inspección a realizar. Finalizada la inspección, deberán proporcionar copia de la
correspondiente Acta de Inspección a los encargados de las operaciones, instalaciones y equipos
inspeccionados…».
Lo anterior es relevante, ya que se perfila la potestad que el legislador le confiere a la
autoridad demandada para el desarrollo de este tipo de diligencias, como parte de su deber de
vigilancia. Precisamente en este deber de vigilancia, en el marco de la LRDTDPP y su regulación
especial en el control del mercado de cilindros de gas licuado de petróleo, la Administración
Pública debe procurar que estos, sean comercializados de conformidad al peso legal permitido
para su venta [acorde a cada presentación], a afecto de no ocasionar un perjuicio directo a los
consumidores; por ello, en este ámbito la inspección constituye un mecanismo de control por
medio del cual se pretende evitar la comercialización de cilindros de gas licuado de petróleo que
no cumplan con los variaciones máximas de peso permitido por el ley.
De manera lógica, comunicar anticipadamente la diligencia en comento, haría perder el
objeto de la misma, ya que implicaría conceder la oportunidad de alterar las condiciones reales
del producto, desnaturalizando de este modo, la finalidad que persigue la LRDTDPP, la cual
busca prevenir este tipo de prácticas en detrimento de los administrados y del mismo Estado. De
ahí que, es de suyo que las referidas inspecciones tengan un carácter sorpresivo; puesto que,
realizarlas con el conocimiento previo o de manera concertada con la sociedad, le haría perder el
propósito contralor de la diligencia, en tanto la sociedad puede prepararse con antelación para
cumplir en esa inspección concertada los lineamientos legales que deben ser evidenciados en todo
momento, siempre y cuando los cilindros tengan colocado el sello de inviolabilidad.
Por tanto, el hecho de no haberle notificado previamente a Z.G., no implica una
violación a su derecho de defensa; esto último, debido que, en el desarrollo del procedimiento
sancionatorio, se concreta la oportunidad real de controvertir el contenido de las actas de
inspección, tal y como se detalla en el escrito presentado por la parte actora en sede
administrativa [fs. 22-27 y 37 del expediente administrativo]; de ahí que, no se perfilen las
violaciones alegadas por el demandante en este punto.
(b) A.ra bien, en cuanto a la calidad en que actúan los delegados, el actor parte de lo
regulado en el artículo 4 inciso 2° de la LRDTDPP, en el cual se contempla el ejercicio de la
actividad contralora, que habilita al Ministerio de Economía por medio de la Dirección
Reguladora de Hidrocarburos y Minas a: «…contratar personas para que previa acreditación
como D. efectúen inspecciones, tomen muestras, realicen pruebas y ensayos, verifiquen
pesos y medidas, revisen documentación, realicen auditorías financieras y otras diligencias
vinculadas a las citadas inspecciones…».
Dicho artículo, tal como se señaló supra [apartado 3.B.a] pone en relieve la potestad que
el legislador le confiere a la autoridad demandada para que realice las inspecciones pertinentes y
ejecute diligencias tales como, la verificación de pesos de cilindros de GLP, como parte de su
deber de vigilancia. El actor, afirma que «cualquier inspección, muestreo, pesaje (…) realizado
por empleados de la Dirección (…) que no hayan sido contratadas específicamente como
delegado [sic], carece (…) de validez y no pueden ser fundamento para dar inicio a un proceso
[sic] sancionatorio» [fs. 4]; sin embargo, tal afirmación no encuentra sustento jurídico en lo
dispuesto por la LRDTDPP, en la cual se establece que es la Dirección quien contratará personas
para que [previa acreditación] efectúen inspecciones ya que, únicamente personal de la Dirección
del Ministerio de Economía –artículo 4 LRDTDPP–, tiene la facultad de realizar ese tipo de
diligencias, –inspecciones– como la que dio origen al procedimiento sancionatorio que nos
ocupa, los cuales deberán en todo caso, tener un acuerdo previo como delegados de la Dirección
y presentarse debidamente acreditados antes de realizar su inspección; constando a folios 7 y 12
del expediente administrativo que los inspectores se presentaron «…como Delegados de la
Dirección…».
Desde esta perspectiva, se advierte que el actor comete un error interpretativo al inferir
que la facultad de inspección deviene de un contrato –y no de un acuerdo de delegación o la ley
en sentido formal–. Al respecto se advierte que tal razonamiento, en derecho administrativo, no
tiene asidero jurídico, puesto que la facultad de un empleado público para el ejercicio de su labor
dentro de la administración, no deviene ni podría devenir jamás de un contrato sino de la ley en
sentido formal o de un acuerdo de delegación [siempre que tal facultad esté habilitada por ley en
sentido formal] con que se faculte el actuar del inspector.
De tal forma que, no es la ausencia de un contrato lo que determinará la falta de
competencia de un empleado del Ministerio de Economía para realizar las inspecciones a las que
hace referencia la ley sectorial en estudio, sino que –en todo caso− sería la ausencia de un
acuerdo de delegación, lo cual no ha sido redargüido en el presente proceso.
En esta línea, se ha pronunciado esta Sala al determinar las características de un empleado
público [a diferencia de un funcionario] señalando que «los empleados públicos carecen de poder
de decisión, estos se perfilan como meros ejecutores de instrucciones, por lo que, las expresiones
que efectúen no forman parte de la voluntad o representación del Estado: “…son elementos
indispensables de la figura del empleado público, los siguientes: …(a) ser nombrado por
autoridad competente; (b) que su actividad tenga como fin la participación o colaboración para
la realización de funciones estatales; y, (c) que su actividad sea realizada dentro de un órgano o
institución del Estado. Se distingue claramente de los funcionarios, en el aspecto que no
expresan su voluntad estatal, sino que colaboran o participan en las actividades que permiten
aquélla...”» [sentencia de apelación referencia 1-20-RA-SCA, pronunciada a las once horas
cuarenta y nueve minutos del trece del marzo de dos mil veinte].
En consecuencia, las actas de inspección −legalmente realizadas−, se constituyeron como
la prueba mediante la cual la Administración pública comprobó la falta atribuida a Z.G.. Esta
competencia [inspección] es principalmente una potestad vinculada al ámbito de control
administrativo que se ejerce para comprobar el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte
de los administrados de la materia que se trate, cuyo objetivo es la obtención de información,
mediante el reconocimiento y comprobación, por observación directa o inmediata de la realidad
que se verifica; su principal función es dar cuenta al organismo competente, de la existencia de
hechos irregulares −denunciados o de oficio− y se instituye en un elemento determinante para el
esclarecimiento de éstos y, en su caso, para la imposición de una sanción, dado que por su
naturaleza las inspecciones realizadas por la Administración pública, en el ejercicio de sus
facultades legales gozan de presunción de veracidad.
Sin embargo, cabe decir que, la presunción iuris tantum, admite prueba en contrario; esto
implica, que el administrado tiene la oportunidad ulterior dentro del procedimiento sancionatorio
para contradecir y discutir su contenido, trasladándose la verificación de los hechos
argumentados por el administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de este
modo, puede aportar toda la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la
administración y desvirtuar los posibles señalamientos, sin que ello signifique una carga procesal
[cuando la administración presenta la prueba de cargo], pero si en una medida de contraposición
a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de
una investigación.
En el caso concreto, no obstante la demandante presentó sus argumentos de defensa en
sede administrativa [fs. 22-27 y 37 del expediente administrativo], no propuso ningún medio
probatorio mediante el cual refutara la incriminación realizada por la autoridad demandada
detallada en las actas de inspección; es decir, que su dicho se traduce en meras inconformidades
sin sustento fáctico o jurídico que soporte sus afirmaciones; ya que no se perfila ningún aporte de
prueba con el que se advirtiera: contenido falaz, contradictorio o ambiguo de las diligencias
controvertidas. En el sentido de lo dicho, y de conformidad a la presunción de veracidad que
ostentan este tipo de diligencias, al no haber sido controvertidas en cuanto a su contenido, los
hechos que en ellas se consignan se tienen por ciertos, y, por ende, por si solas tienen el valor
probatorio suficiente para establecer la acción de incumplimiento de pesos en los cilindros de
GLP; asimismo que los delegados estaban facultados para realizar la inspección y dejar
constancia de lo acaecido por medio del acta en comento; de ahí que en el presente caso no
proceden los motivos de ilegalidad expuestos por la sociedad demandante.
4. Violación al principio de culpabilidad [nexo de causalidad]
4.1 En este apartado el actor expresó: «[l]a exigencia de la comprobación del sello intacto
fue introducida en la LRDTPP, ante la evidencia de que distintos agentes de la cadena de
distribución, aplicando aire caliente quitaban el sello termoencogible y lo ponían después de
haberle sustraído parte del contenido. Las Actas de inspección números 47393 y 47401 (…),
recogen las incidencias de la inspección que se asientan en el formulario “PESOS
VERIFICADOS EN MUESTREO DE CILINDROS”, y ni en formulario ni en acta los encargados
manifiestan si los sellos que cubren la válvula de los cilindros se encuentran intactos…».
Agregando que: «… la condición para acreditar responsabilidad a Z.G. se presenta
únicamente cuando el delegado acredita que el sello se encuentra intacto. Para responsabilizar
a ZETA GAS los delegados tendrían que haber acreditado que al examinar el sello comprobaron
que este se encontraba intacto, condición que siendo requisito de procesabilidad no puede
suponerse ni deducirse». [resaltado propio del texto, fs. 7 vuelto y 8].
En adición expresó: «[l]a Dirección (…) lleva un registro de todas las instalaciones de
ZETA GAS, y en ellas no aparecen los Centros Express San Juan (…), ni el Centro Express Zeta
Gas IVU (…). Y ello porque esos son negocios de particulares a los que se les ha dado licencia
de usar la marca Zeta Gas». [fs. 8]. Concluyendo que: «[e]s claro y patente que se confunde la
existencia del sello de inviolabilidad con la condición de que este intacto (…). Es contrario al
Artículo 9-B, de la ley de la materia, atribuir a mí mandante responsabilidad por algún faltante
de contenido de GLP, cuando no se ha constatado que el sello en la válvula del envase se
encontraba intacto, por lo que sí no se ha constado esa condición como lo exige el Artículo 9-B
(…), no era procedente iniciar el proceso [sic] sancionatorio…» [fs. 8 vuelto].
4.2 Al respecto la Administración Pública indicó «…en cada una de las actas de
inspección, se manifiesta que todos los cilindros que se tomaron como muestra se encontraban
con sus respectivos sellos de garantía correspondiente a la marca ZETA GAS, y que fueron
encontrados con peso menor al establecido en las regulaciones vigentes. Tales delegados
consignaron en cada una de las actas de inspección la aseveración: “…tienen colocado en la
válvula el sello de garantía correspondiente a la marca ZETA GAS”, y ello fue porque tuvieron a
la vista que dichos sellos estaban colocados en cada uno de los cilindros inspeccionados sin
haber sido manipulados (…); asimismo, si la Sociedad (…) consideró que estos sellos pudieron
haber sufrido alteración alguna, en su momento oportuno debió aportar las pruebas pertinentes,
y con ello demostrar que la falta de peso en los cilindros no era su responsabilidad; sin
embargo, no aportó pruebas tendientes a demostrar tal circunstancia» [fs. 48 vuelto y 49].
4.3 Conforme a los anteriores argumentos, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. El ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un control
social coercitivo ante lo constituido como ilícito, y en este ámbito, se manifiesta en la actuación
de la Administración pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones
por el ordenamiento. Ahora bien, la función represora de la administración no solo encuentra su
cimiento en la permisión abstracta del ius puniendi, sino, además, encuentra su fundamento
teórico en el marco del respeto al ordenamiento jurídico en su conjunto, dentro de los postulados
esenciales a todo Estado Constitucional de Derecho, y para el caso en concreto, cabe hacer
referencia al principio de culpabilidad.
En este sentido, la Sala de lo Constitucional respecto a dicho principio en materia
administrativa sancionadora ha expresado que: «[e]l principio de culpabilidad en esta materia
supone el destierro de las diversas formas de responsabilidad objetiva, y rescata la operatividad
de dolo y la culpa como formas de responsabilidad. De igual forma, reconoce la máxima de una
responsabilidad personal por hechos propios, y de forma correlativa un deber procesal de la
Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener que utilizar presunciones
legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad de una aplicación automática de
las sanciones únicamente en razón del resultado producido» [sentencia de Inc. 18-2008 emitida
por la Sala de lo Constitucional a las doce horas veinte minutos del veintinueve de abril de dos
mil trece].
En este orden expositivo, cabe destacar una de las sub-categorías o corolarios del principio
de culpabilidad, en forma precisa, es la responsabilidad por el hecho o responsabilidad por la
acción ilícita como se denomina en la doctrina administrativa sancionadora. Este principio
implica que la sanción únicamente puede recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado
en los hechos que configuran una acción ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l gravamen
que la sanción representa solo podrá recaer sobre aquellas [personas] que han participado de
forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de infracción. Por lo tanto no es posible
exigir responsabilidad por la sola existencia de un vínculo personal con el actor o la simple
titularidad de la cosa o actividad en cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de
individualización de la sanción supone un veto a la responsabilidad objetiva» [Nieto, A.,
Derecho Administrativo Sancionador, quinta edición totalmente reformada, Madrid. Editorial
Tecnos, p. 329, 2011].
De ahí que, conforme al principio de culpabilidad solamente responde el administrado por
los actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una responsabilidad objetiva
o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad del autor.
En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe
respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para sancionar
un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva.
Todo lo anterior conlleva un mecanismo de garantía respecto de la atribución de
responsabilidad, que exige de la Administración Pública la carga de probar o establecer la
infracción y la responsabilidad, y libera al administrado de la correspondiente obligación de
acreditar que es inocente, prohibiendo la posibilidad de presumir la culpabilidad.
B. En el sub judice, la demandante señala que la presunta deficiencia de peso que
motivaron la imposición de la multa, no quedó debidamente acreditada, puesto que los delegados
no dejaron constancia que el sello de inviolabilidad termoencogible colocado en los cilindros
estuviera intacto, ello −según afirma− en contravención a lo regulado en el artículo 9-B de la
LRDTDPP; arguyendo además, que las inspecciones fueron realizadas en negocios de
particulares, pese a que en las actas de inspección se consignó que los Centros Express eran
propiedad de la actora.
b.1 En congruencia con lo señalado se torna necesario revisar el contenido de las dos actas
de inspección; de este modo:
(1) A fs. 7 del expediente administrativo, se verifica la visita realizada en Centro Express
San Juan (venta de GLP de la marca Zeta Gas), propiedad de Z.G., en la cual, entre otras
cosas, se consignó: «[s]e procedió a tomar muestra de treinta y dos cilindros de capacidad para
veinticinco libras llenos con GLP de un total aproximado de cuarenta cilindros que se
encontraban en dicho establecimiento (…). Todos los cilindros de la muestra son de color azul y
tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la marca Zeta Gas (…) se
determina que cuatro cilindros (doce punto cinco por ciento de la muestra) tienen peso menor al
establecido en las regulaciones vigentes…» [subrayado suplido].
(2) Y, a fs. 12 del expediente administrativo, se verifica acta de inspección realizada en
Centro Express Zeta Gas IVU, propiedad de Z.G., en la que se detalló: «[s]e procedió a
pesar los cilindros que se encontraron en el establecimiento llenos con GLP todos de veinticinco
libras en el momento de esta inspección todos los cilindros son de color azul y tienen colocado
en la válvula el sello de garantía correspondiente a la marca Zeta Gas (…) se determina que
diecinueve cilindros [,] noventa y cinco por ciento tienen peso menor al establecido en las
Regulaciones vigentes…» [subrayado suplido].
Sobre lo expuesto −tal como señaló la actora−, las actas de inspección son la base y única
prueba en que se fundamentan las resoluciones impugnadas; las cuales, si bien tienen presunción
de legalidad, admiten prueba en contrario, misma que no fue aportada por la parte interesada en
sede administrativa. Ahora bien, en esta sede se advierte que, Z.G. afirma que: «la exigencia
de la comprobación del sello intacto fue introducida, ante la evidencia de que distintos agentes
de la cadena de distribución, aplicando aire caliente quitaban el sello termoencogible y lo
ponían después de haberle sustraído parte del contenido»; lo cual, no es inocuo en el derecho y
tiene consecuencias jurídicas determinadas porque –de comprobarse– tales acciones serian
constitutivas de otra infracción administrativa [artículo 4-E literal c) de la LRDTDPP]; y además,
acápite de infracción de reglas de seguridad]; circunstancias que la parte actora solo alega pero no
prueba. En un estadio de análisis distinto se estaría si, por ejemplo, la actora hubiese presentado
una denuncia ante la Fiscalía General de la República, contra alguno –o todos– los Centros
Express donde se encontraron los cilindros de gas que incumplían los márgenes de tolerancia en
su peso; o alguna prueba que sostuviera siquiera indiciariamente su dicho.
b.2 Sobre lo expuesto, esta Sala advierte que, respecto a lo alegado sobre que el sello de
inviolabilidad debe estar intacto y que tal circunstancia no fue establecida en las actuaciones y
por ello no existe prueba que responsabilice a Z.ta Gas, es relevante resaltar que en todas las
actas [incluso y haciendo énfasis que también en el acta levantada en su planta de fabricación,
únicamente para fines comparativos], se consignó que los cilindros de gas licuado de petróleo
objeto de muestreo se identificaron de la misma manera, es decir, que no obstante en todas las
inspecciones los cilindros fueron encontrados en distintas condiciones, aun así éstos poseían las
mismas características: el sello de inviolabilidad de la marca distintiva de Zeta Gas y los pesos
inexactos, no pudiendo llegarse a la conclusión [sin prueba alguna] que hubiesen sido alterados
por terceros, por no consignarse la palabra intacto, ya que ello no consta en ningún medio
probatorio.
Lo anterior es un fuerte y consistente indicio inequívoco y unidireccional para esta Sala de
que todos los cilindros tomados para muestreo presentaron las mismas características
homogéneas, contrario a lo afirmado por la actora sobre que el contenido de los cilindros pudo
haber sido alterado aplicando calor al sello de inviolabilidad, ya que no se consignó ninguna
situación extraordinaria en las actas de inspección, puesto que cuando existen éstas, como si
algún cilindro presenta condiciones irregulares, tal hecho también se consigna en el acta de
inspección, y por ello, esos cilindros de gas con características irregulares se excluyen de la
muestra a tomar para realizar la inspección de pesos.
Bajo esa misma inteligencia, es necesario indicar que un sello de garantía se convierte en
un mecanismo o dispositivo utilizado para proteger y controlar el manejo de cualquier tipo de
producto durante el periodo de resguardo, transporte y almacenaje, mediante los cuales además se
pretende evidenciar cualquier intento de violación o apertura del mismo. En este sentido, los
sellos de garantía se utilizan para asegurar que los productos no sean alterados y conservar la
naturaleza, estado y calidad del producto dentro del período de vigencia que contempla el
fabricante.
Lo anterior, en relación con lo regulado en el artículo 9 de la LRDTDPP, que establece:
«[l]as personas propietarias de cada marca de GLP son responsables que los cilindros cuenten
con su correspondiente válvula y se mantengan permanentemente en buenas condiciones de
seguridad para los usuarios y público en general (…). Las personas propietarias de la marca
deberán registrar en la dirección el color distintivo de sus cilindros para su reconocimiento, los
cuales posterior a ser llenados, deberá colocárseles un sello de inviolabilidad termoencogible
con el distintivo de la marca y ser de tal forma que garantice que una vez retirado de la válvula
del cilindro no pueda ser reinstalado…» [resaltado propio].
b.3 De ello se colige que, contrario a lo afirmado por la actora en torno a que el contenido
de los cilindros de GLP encontrados [aún si dichos Centros Express no fueran de su propiedad] –
pese a tener el sello de inviolabilidad– pudo haber sido modificado por terceros; esta Sala
advierte que: a) al no haber ninguna situación irregular consignada en las actas de inspección, b)
al tener las actas una presunción iuris tantum, y consignar en todas las actas de inspección
características homogéneas en cuanto al estado de los cilindros de gas; y finalmente, c) en vista
que la actora no realizó ninguna actividad probatoria [ni en el procedimiento administrativo
sancionador ni en esta sede], ni siquiera de forma indiciaria, la cual pudo haber sido, por ejemplo,
adjuntar una denuncia [administrativa ante el MINEC, o en sede penal] contra los
establecimientos inspeccionados a fin de investigar la sospecha sobre la probable falsificación o
alteración de los cilindros etiquetados bajo su marca comercial, para dotar de sustento factico y
jurídico su dicho y así lograr acreditar de manera suficiente que en esos establecimientos donde
se realizaron las inspecciones estaba falsificado su producto, o bien alterando el contenido de
ellos –aplicando calor en los sellos termoencogibles, como lo expresa–; y así llevar al
convencimiento de este Tribunal sobre tal aseveración y/o justificación.
En este sentido, probatoriamente se llega a la convicción inequívoca que el producto
analizado tenía el sello de inviolabilidad y presentaba condiciones homogéneas y ordinarias
respecto de otros cilindros de gas de la marca Z..G., encontrados en todos los
establecimientos relacionados; por ello, no se tiene por acreditada la supuesta falta de
responsabilidad alegada, de ahí que el incumplimiento de los pesos sea responsabilidad de la
empresa encargada de su llenado: Z.G..
En razón de lo anterior, se deriva lo siguiente: (i) Zeta Gas, es la sociedad encargada del
proceso de producción y envasado de los cilindros de gas licuado de petróleo, (ii) se consignó que
los cilindros tenían el sello de garantía, (iii) el sello de garantía tiene la funcionalidad de
salvaguardar la integridad del producto por el tiempo útil estipulado por el fabricante, y iv)
finalmente no hay prueba que desacredite, aunque sea mínimamente lo anterior.
Por lo tanto, la responsable de la infracción de incumplimiento del peso de los cilindros de
Gas Licuado de Petróleo es la sociedad demandante, de ahí que no sea sostenible admitir en el
presente caso la violación al principio de culpabilidad.
5. Finalmente, conviene recordar que el control de legalidad comporta mucho más que la
sola constatación de la normalidad del acto, estableciendo su conformidad con relación al
parámetro de control, que son las disposiciones generales.
A. En ese orden, «...la legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un
primer plano con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en un
segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un tercer plano,
con respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional; y en un cuarto plano, bajo los
aspectos de la proporcionalidad.» [BLANKE, Hermann-Josef. El principio de proporcionalidad
en el Derecho alemán, europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo,
año 5, número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
Entonces, se examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto
administrativo: (1) su concordancia con el sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de
ahí que se contemple la concurrencia de los valores y principios juridizados en la norma primaria
y trasladados a las normas legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano jurídico determinado
que lo permite, a partir de la legalidad estricta reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley
formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la discrecionalidad en tanto reconocida por la ley
para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de proporcionalidad, que se aborda infra.
Como fundamento de toda la legalidad se parte siempre, del control de constitucionalidad
de una norma, a fin de elegir, entre las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto [la mera
literalidad] de la constitución sino a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico
y axiológico), en ese sentido, y atendiendo al principio iura novit curia [el juez conoce el
derecho], es menester traer a colación la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 de las once
horas del tres de febrero de dos mil dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo Constitucional
declaró inconstitucional los montos mínimos de las sanciones descritas en el artículo 19 leras a),
b) y c) de la LRDTDPP.
Al examinar la sentencia citada, la Sala de lo Constitucional consideró que el precepto
antes mencionado violaba el principio de proporcionalidad y razonabilidad en cuanto la
idoneidad del quantum de la sanción específicamente respecto de los mínimos descritos en el
artículo 19 letras a), b) y c) de la LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de
dicho artículo, el legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango inferior o “piso”
de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos para ello.
Así, indicó que «[e]l principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la
discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y
vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las
sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación que
permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que
la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como
medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de razonabilidad».
La Sala de lo Constitucional describe la importancia del test de proporcionalidad y
razonabilidad al cual el legislador se encuentra obligado a considerar en la formulación de la ley,
y especialmente en aquéllas que regulen sanciones, estableciendo un baremo de éstas, en atención
a su gravedad y con criterios de dosimetría punitiva; es decir, criterios dirigidos a los aplicadores
de las normas –autoridades administrativas, jueces– para graduar la sanción que corresponda a
cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.
Ese Tribunal expuso que algunos de los criterios que deben ser considerados, con relación
a la graduación o dosimetría punitiva son: «(i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de
la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si
acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv)
la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción».
En esta línea, manifestaron que el reconocimiento de estos criterios de graduación
sancionadora, confieren un margen de discrecionalidad en los ámbitos normativos –creación de la
norma– y aplicativos –realizada por autoridad administrativa– de la potestad sancionadora; ahora,
respecto a la primera categoría aludida –normativa– indicaron que «[t]rae como consecuencia la
aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de
las sanciones –en caso de ser pecuniarias–, esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte
de la técnica de dosimetría aludida lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones
según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el
ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una
discrecionalidad irrestricta –a manera de facultad omnímoda– que permitiría la imposición de
sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales».
De este modo, luego de esbozar aspectos concernientes a la proporcionalidad y
razonabilidad de las normas, en su proceso de creación y aplicación, la Sala de lo Constitucional
advierte que el artículo 19 de la LRDTDPP, regula sanciones de índole pecuniaria, lo que implica
un carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado, convirtiéndose en una
disposición que restringe derechos fundamentales de los administrados, y en tanto ello es así, la
finalidad del legislador debe estar justificada bajo parámetros razonables desde un punto de vista
constitucional.
Explicaron en la referida sentencia que: «[e]sto implica, por un lado, que los montos
mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos de forma
arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les
sirve de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida
en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad en atención al fin
identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el derecho de propiedad –
art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo que: «[e]n tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su
proporcionalidad –pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante
tiene como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique o
fundamente la misma–, se concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el
suplido).
Pero además, en el mismo pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó «en aras de
la seguridad jurídica se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las
sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por
parte del titular del Ministerio de Economía, de conformidad con la competencia que le otorga
el art. 19 inc. 1 LERDETDIPP, en relación a las infracciones menos graves, graves y muy graves
establecidas en el art. 18 de esa misma ley” (resaltado suplido).
Al referir lo anterior, este Tribunal interpreta que dicha Sala hace referencia a situaciones
jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que no admitan procesos para su revisión formal y
no puedan ser modificadas por la autoridad o tribunal competente; ello tiene sentido, en cuanto
que el principio de seguridad jurídica se entiende, en razón a la certeza que el individuo posee de
que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos regulares y
autoridades competentes, ambos establecidos previamente.
En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en supuestos en
los cuales la situación jurídica está consolidada, la misma no se vea afectada de modo alguno por
las sentencias de inconstitucionalidad, pues con ello, se vulnera el principio de seguridad jurídica,
así lo expone la Sala al referir: «[e]n esos términos y en aras de la seguridad jurídica, las
sentencias de inconstitucionalidad no afectan las relaciones o las situaciones jurídicas que se
consolidaron a raíz de la aplicación o vigencia de las disposiciones impugnadas…».
«[c]onsecuentemente, las situaciones anteriores a la declaración de inconstitucionalidad solo
resultarán afectadas por esta última en la medida que aún sean susceptibles de decisión pública,
administrativa o judicial». [Inconstitucionalidad 21-2004 del veintiuno de octubre de dos mil
cinco].
Por ello, los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Economía, respecto a la
imposición de sanciones que regula el artículo 19 literales a), b) y c) de la LRDTDPP, de los
cuales no se haya ejercido ningún tipo de control por el administrado, ya sea en sede
administrativa o judicial, y que en consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden
verse afectados por la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aun permitan
la revisión –como en el presente caso−, debe ser adecuado según las directrices expuestas por la
Sala de lo Constitucional.
De este modo y acorde a lo expuesto en párrafos que anteceden, es necesario extraer los
fundamentos jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 y relacionarlos al caso en
concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia referida [como ya se indicó supra] estriba en
que, de forma general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a), b) y c), no cumplen
con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse que los montos son muy
elevados.
En este sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición no son razonables ni
proporcionales en su formulación legislativa −según la Sala de lo Constitucional− desde esta
perspectiva este razonamiento implica o vincula a la Administración Pública e incluso la misma
autoridad judicial, la obligación de examinar cada caso en concreto bajo parámetros de
proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue a la acción cometida por el
infractor.
Por tanto, la sanción es un acto de gravamen que disminuye la esfera jurídica de una
persona [natural o jurídica] imponiendo un deber económico al responsable de la infracción, de
manera que la respuesta que propone ante conductas que causen infracciones no debe ser de
magnitud tal que causen grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el
ente regulador no tiene como principal función la sanción, sino que recurre a ésta como
herramienta para lograr regular el mercado en aras de fomentar el desarrollo económico, la
utilización racional de los recursos, y la defensa de los intereses de los productores y los
consumidores, por ello no debe apartarse de la interpretación teleológica de su uso.
En ese orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora el realizar la debida
ponderación de cara a imponer el quantum de la sanción que corresponde a cada caso en
concreto, en aras de desincentivar de manera efectiva, las malas prácticas de comercio en el
mercado de los productos del petróleo, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo
económico y no actuar en detrimento de este y de los consumidores.
Para ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad
explique, tomando como parámetro las exigencias mencionadas en la sentencia de
inconstitucionalidad a la cual se ha venido haciendo referencia (i) la intencionalidad de la
conducta constitutiva de la infracción, o si al menos puede atribuirla al administrado por
imprudencia o negligencia; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio
que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del
sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción; y,
entre otras que la Administración considere pertinentes a fin de motivar de forma suficiente la
multa a imponer.
En ese entendido, el legislador ha ponderado en el artículo 19-A, inciso cuarto LRDTDPP
algunos parámetros [no siendo los únicos] que debe tomar en consideración la autoridad para la
individualización de las multas que regula la ley: «[l]os criterios para la individualización de la
multa, así como para la determinación del plazo de suspensión de la autorización, son los
siguientes: a) el perjuicio causado a los consumidores; b) el perjuicio causado al Estado, c) el
nivel de ventas del infractor; d) la concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción
(…) [p]ara la determinación del monto de ventas o entregas de producto a que se refiere el
literal c) del presente artículo, se tendrá como base las registradas en la contabilidad
correspondiente al establecimiento donde se cometió la infracción, llevada en el ejercicio fiscal
anterior a la fecha que se hubiese cometido la misma. En caso que fuere posible acceder a la
información contable, la misma será requerida a la Dirección General de Impuestos Internos del
Ministerio de Hacienda».
B. Al revisar los fundamentos del acto administrativo, se observa que si bien la
Administración pública, desarrolló con claridad la forma en que la sanción fue probada y la
subsunción que se hace de los hechos en una figura prohibida por el derecho administrativo y
acreedora de una sanción; en cambio, no se perfila el mismo análisis respecto a los criterios de
individualización de la cuantía de la multa, con los cuales justifique la sanción establecida a Z.
.G..
La autoridad demandada no argumentó cómo y en que magnitud la actividad de
incumplimiento en el peso que se detalla en la presentación de veinticuatro cilindros de gas
licuado de petróleo (según el total de las actas de inspección legales) de una muestra de
cincuenta y dos, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al Estado, ni ha tomado en
consideración algún otro indicador que permita dilucidar la lesividad de la contravención; en
igual sentido ha omitido agregar datos referidos a los ingresos de la administrada o algún otro
parámetro que sirva como fundamento para determinar hasta qué monto puede imponerse una
sanción pecuniaria a la administrada sin que ésta se desnaturalice al volverse demasiado onerosa
y, por ende, sobrepase su función como herramienta de corrección del mercado.
En ausencia de ponderación a los extremos de proporcionalidad –necesidad, mínima
intervención y racionalidad– y de lesividad, la única justificación que podría advertirse –o apenas
indiciariamente– es que se buscó limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la
total falta de argumentos que justifiquen por qué la administración consideró que una cuantía de
un mil cien salarios mínimos era proporcional a algún daño causado o riesgo incurrido, racional
desde el punto de vista de los ingresos de la administrada, necesaria para corregir alguna
distorsión en el mercado de gas licuado se evidencia que el acto administrativo originario
mediante el cual se sancionó a Z.G., no está motivado respecto de la consecuencia
jurídica impuesta a la administrada.
La motivación de un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos fundamentales a
los cuales puede restringir, es una exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad
del acto administrativo; en el presente caso, atendiendo a que se motivó adecuadamente la
existencia de la infracción, pero no se fundó la cuantía de la sanción, debe estimarse que la
determinación de la infracción es un acto legal, no así el monto de la multa impuesta, misma que
no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de proporcionalidad, incluso, aunque la
Administración Pública se haya decantado por la cuantía mínima de la sanción.
Empero, en el contexto del presente proceso contencioso administrativo, se advierte que el
ejercicio de adecuación, utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál ha
de ser la cuantía de la sanción, le compete a la Ministra de Economía, conforme a los criterios de
proporcionalidad enunciados en la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional, y los
estipulados en el artículo 19-A de la LRDTDPP.
En consecuencia, al haberse determinado que ni la sanción, ni el quantum máximo, han
sido declarados inconstitucionales, sino que, la Sala de lo Constitucional, únicamente estableció
que el legislador se decantó por un monto mínimo sin expresar ninguna valoración que permitiese
confrontar su racionalidad objetiva –de carácter general–, [teniendo en cuenta que al examinar un
caso en particular, la sanción que −en abstracto−, pudiere parecer desproporcionada, podría en el
contexto de un caso específico resultar adecuada]; de ahí que le corresponde ese ejercicio de
adecuación y ponderación a la administración pública, como única facultada para cuantificar una
sanción pecuniaria [para el caso, Ministra de Economía], dentro de los parámetros
constitucionales y legales, desarrollados en la presente sentencia.
Ahora bien, cabe aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la
reformatio in peius o reformar en perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá
ser igual o menor a la impuesta inicialmente por la autoridad demandada.
IV. Medida para el restablecimiento de los derechos vulnerados
Determinada la ilegalidad parcial de los actos administrativos impugnados, únicamente en
la determinación de la sanción impuesta a Z.G., es necesario pronunciarse sobre la medida
para el restablecimiento del derecho violado.
En el presente caso en vista que la infracción tipificada en el acto administrativo es legal
[excepto la consignada en acta de inspección Nº ***_RA], pero ilegal la cuantía de la multa;
corresponde, remitir el presente proceso a la Ministra de Economía para que en un plazo de
treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación respectiva [en aplicación
de la multa a imponer a Z.G., la cual refleje un análisis de proporcionalidad, con especial
énfasis en el perjuicio causado, conforme a los parámetros expuestos en la presente sentencia y
que en el presente caso se han advertido infringidos; y además, en ese mismo plazo, la autoridad
demandada deberá remitir a esta Sala un informe sobre el cumplimiento de la presente sentencia.
V. Finalmente, es ineludible acotar que, la Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de
dos mil trece, emitió sentencia en el proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el
cual se alegaron «…vicios de contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial…»; dicha
disposición hace referencia al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación
para la emisión de sentencias, incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció: «…se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. I° LOJ) — lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo— y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos; de igual manera sucede cuando el consenso se
alcance por todos, pero las razones de la decisión son distintas para alguno de los Magistrados o
M..
Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, en el presente caso, la
decisión de esta Sala adoptada en el número 2 bajo el acápite denominado violación al principio
de tipicidad por el verbo “entregar” descrito en el artículo 17 literal k) LRDTDPP [acta de
inspección N° ***_RA], invocado por la demandante se adopta con los votos del pleno de esta
Sala, sin embargo, el Magistrado S.L.R.M., pese a estar de acuerdo con tal
decisión, no coincide en los argumentos expuestos por los Magistrados E.A.P.
.P., J..E..C.V., y la Magistrada P.P.V.C., en la
letra B del apartado 2.3, por lo que el M..R.M. hará constar su voto
concurrente a continuación de esta sentencia.
VI. POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas y con fundamento en las
disposiciones citadas, y artículos 31, 32, 34 y 47 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa –derogada–, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de
aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente, a nombre de la República esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por Zeta Gas de El Salvador
Sociedad Anónima de Capital Variable, en los actos administrativos siguientes:
1. Resolución número ********, emitida a las ocho horas veinte minutos del veintiocho
de julio de dos mil quince, en lo que corresponde específicamente a la determinación de la
existencia de las infracciones descritas en los artículos 13 letra b), 17 letra k) y 18 inciso tercero
letras c) y g) de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del
Petróleo, e impuso una multa por la infracción antes dicha por un mil cien salarios mínimos,
equivalentes a doscientos sesenta y seis mil seiscientos cuarenta dólares de los Estados Unidos de
América ($266,640.00).
2. Resolución número ********, dictada a las ocho horas cuarenta minutos del diez de
noviembre de dos mil quince, en lo que corresponde específicamente a la confirmación de las
infracciones descritas en los artículos 13 letra b), 17 letra k) y 18 inciso tercero letras c) y g) de la
Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del Petróleo, por un mil
cien salarios mínimos.
B. Declarar la existencia de los vicios de ilegalidad, en los actos administrativos
siguientes:
1. Resolución número ********, emitida a las ocho horas veinte minutos del veintiocho
de julio de dos mil quince, específicamente en lo concerniente a la determinación de la
infracción y multa impuesta a Zeta Gas de El Salvador Sociedad Anónima de Capital Variable,
prescrita en los artículos 13 letra b), 17 letra k) y 18 inciso tercero letras c) y g) de la Ley
Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del Petróleo, por los hechos
consignados en acta de inspección Nº ***_RA.
2. Resolución número ********, dictada a las ocho horas cuarenta minutos del diez de
noviembre de dos mil quince, en lo que corresponde concretamente a la confirmación de la
infracción y sanción prescrita en el artículo 19 letra b) de la Ley Reguladora del Depósito,
Transporte y Distribución de Productos del Petróleo, por un mil cien salarios mínimos, por un mil
cien salarios mínimos, por los hechos consignados en acta de inspección Nº ***_RA.
3. Resolución número ********, emitida a las ocho horas veinte minutos del veintiocho
de julio de dos mil quince, solamente en lo concerniente a la determinación de la cuantía de la
multa impuesta a Zeta Gas de El Salvador Sociedad Anónima de Capital Variable, prescrita en
los artículos 13 letra b), 17 letra k) y 18 inciso tercero letras c) y g) de la Ley Reguladora del
Depósito, Transporte y Distribución de Productos del Petróleo, por un mil cien salarios mínimos.
4. Resolución número ********, dictada a las ocho horas cuarenta minutos del diez de
noviembre de dos mil quince, únicamente en lo concerniente a la confirmación de la cuantía de
la multa impuesta a Zeta Gas de El Salvador Sociedad Anónima de Capital Variable, sanción
prescrita en el artículo 19 letra b) de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución
de Productos del Petróleo, por un mil cien salarios mínimos.
C. Como medida para restablecer el derecho vulnerado, se ordena a la Ministra de
Economía para que en un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente de la
notificación respectiva [en aplicación de los artículos 34 y 47, ambos de la LJCA], emita nueva
resolución en cuanto al monto de la sanción impuesta a Zeta Gas de El Salvador Sociedad
Anónima de Capital Variable, en cumplimiento al deber de motivar, fundamentar, y cuantificar
conforme a los criterios de proporcionalidad respectivos, y además, en ese mismo plazo, deberá
remitir certificación de dicha resolución a esta Sala.
D. No hay especial condena en costas.
E. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
F. Devolver los expedientes administrativos a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----P..V.C.-.A.P.-.J..C.V. -----S.L.RIV.MARQUEZ.---
--PRONUNCIADA POR LA SEÑORA M AGISTRADA Y LOS SEÑORES M AGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----------- M...B...A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS -------”“““
VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO S.L.R.M..
Comparto, aunque con ciertas matizaciones, la decisión adoptada por mis honorables
colegas magistrada y magistrados [particularmente sobre algunos pasajes de lo desarrollado en el
romano III, numeral 2.3 que desarrolla las consideraciones de esta Sala sobre el principio de
tipicidad] en el proceso contencioso administrativo promovido por Zeta Gas de El Salvador,
Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Zeta Gas de El Salvador, S.A. de C.V., –
en adelante, Z.G.–., por medio de su apoderado general judicial, licenciado L.A..
.H..V., contra el Ministro de Economía, para impugnar los siguientes actos
administrativos:
a) Resolución número ********, emitida a las ocho horas veinte minutos del veintiocho
de julio de dos mil quince, mediante la cual resolvió sancionar a Z.G. por la infracción
catalogada como grave, según los artículos 13 letra b), 17 letra k) y 18 inciso tercero letras c) y g)
de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del Petróleo –en
adelante, LRDTDPP–, e impuso una multa por la infracción antes dicha por un mil cien salarios
mínimos, equivalentes a doscientos sesenta y seis mil seiscientos cuarenta dólares de los Estados
Unidos de América ($266,640.00).
b) Resolución número ********, dictada a las ocho horas cuarenta minutos del diez de
noviembre de dos mil quince por el Ministro de Economía, en la cual ratificó la resolución
anterior.
1. Hechos atribuidos a Zeta Gas de El Salvador
En el presente proceso, el actor en la demanda expuso que personal de la Dirección de
Hidrocarburos y Minas del Ministerio de Economía, realizaron tres inspecciones con el objetivo
de verificar el peso de cilindros de gas licuado de petróleo en distintos lugares propiedad de Zeta
Gas [planta envasadora y centros express], que, como resultado de las inspecciones realizadas, se
estableció el hallazgo de varios cilindros de gas licuado de petróleo con menor peso al permitido
legalmente.
Por ello, la Dirección sancionó a Z.G. aduciendo el cometimiento de la infracción
grave, consistente en que se encontraron cilindros que no cumplían con las variaciones máximas
permitidas en cuanto al peso establecido vigente, imponiéndole una multa de un mil cien salarios
mínimos equivalentes a doscientos sesenta y seis mil seiscientos cuarenta dólares de los Estados
Unidos de América ($266,640.00); resolución que fue impugnada mediante la interposición del
recurso de revisión, pero que fue confirmada por la Administración pública.
De ahí que, Z...G.s señaló diversos motivos de ilegalidad [siete], y para efectos de mi
voto destaco la violación al principio de tipicidad por el verbo “entregar” descrito en el artículo
17 literal k) LRDTDPP [únicamente en relación al acta de inspección N° ***_RA].
2. Interpretación del verbo rector “entregar” descrito en el artículo 17 literal k)
LRDTDPP
a) El artículo 17 literal k) LRDTDPP, indica que: «[l]as personas dedicadas a la
importación, operación de plantas de envasado y a la distribución de GLP deberán cumplir, en
lo aplicable, con las obligaciones del artículo 13 y las siguientes: k) Entregar el contenido
exacto de gas en cada cilindro portátil correspondiente al peso establecido en cada
presentación» (subrayado suplido).
Tal como se menciona en la sentencia, la infracción administrativa descrita en dicho
artículo se compone de los siguientes elementos: (i) el sujeto activo requiere que sean personas
dedicadas a la importación, operación de plantas de envasado y a la distribución de GLP, y (ii)
que dichas personas obligadas, deben entregar el contenido exacto de gas en cada cilindro
portátil correspondiente al peso establecido en cada presentación.
Según se dice en la sentencia «…el demandante adiciona un elemento subjetivo que la ley
no contempla: la entrega a un usuario, lo cual no forma parte de la conducta a sancionar…»;
en verdad la conducta a sancionar únicamente tiene como verbo rector el acto de entregar,
indistintamente del sujeto receptor, quien puede o no ser el usuario final que efectivamente lo
consuma, postura que comparto ya que no es viable adicionar [vía interpretación del juez]
elementos típicos a la infracción creada por el legislador, ello en aplicación al referido principio
de tipicidad.
En relación al verbo rector entrega esta Sala ya ha señalado que: «…a la luz del CC que
encontramos que tanto en la compraventa (donde se transfiere el dominio, art. 651 y siguientes)
como en los derechos reales (art. 1314) [mutuo, depósito, prenda, y comodato], es a través del
modo: la tradición, que una persona adquiere el respectivo derecho. Así, con la tradición se
entrega la posesión de una cosa con finalidad traslativa de dominio, o bien con el ánimo del que
la da –tradens– y del que la recibe –accipiens–, transmita y adquiera, respectivamente, el
derecho real sobre ella. En este sentido la entrega se entiende como el elemento material que
constituye la tradición, por lo que, la entrega es el mero hecho fáctico de dar a otro la tenencia
de una cosa. En el presente caso, la LRDTDPP no distingue el título del negocio jurídico, sino
que llanamente se refiere al modo: la entrega, por lo cual, bien podríamos estar ante un contrato
de compraventa, o de depósito, donde la entrega no transmite el dominio, y donde además, no
necesariamente debe ser el usuario o consumidor la otra parte de la relación jurídica [sentencia
de las once horas cuarenta y cuatro minutos del quince de enero de dos mil veintiuno pronunciada
en el proceso referencia #222-2017].
Aunado a ello, y en aplicación a la hermenéutica jurídica, que indica se debe interpretar
las leyes en su conjunto como un mismo cuerpo normativo y no de forma aislada, de la lectura de
las disposiciones citadas de la LRDTDPP, se perfila que el legislador al hacer uso del verbo
entregar, alude a que se dé un desplazamiento del cilindro con su peso exacto [dentro de los
límites permitidos en cada presentación] hacia una tercera persona, sea ésta distribuidor, un
comercializador o usuario final; y bajo cualquier título, no exclusivamente la [compra]venta.
Si bien es cierto, para el caso de una planta envasadora, la acción de entrega a un
distribuidor, mayorista, depositario, o bien consumidor final, dependerá del lugar en que el
producto se encuentre dentro de la cadena de distribución o comercialización; se deberá entender
que se ha efectuado el acto de entregar a otro, cuando –de manera pura y simple– se da o pone en
manos de otro, en su poder, y a su disposición los cilindros de gas; persona que en cualquier caso
será un tercero distinto a la sociedad envasadora, independientemente del título de la entrega y de
las condiciones del receptor.
b) En atención a lo anterior difiero de la línea argumentativa adoptada por mis colegas en
cuanto a la afirmación que quedan comprendidas en el tipo infractor no solo actos de entrega de
cilindros de gas con contenido inexacto a persona distinta de la sociedad impetrante, sino también
actos en los cuales la Administración lograra probar «… que se determine con suficiente
idoneidad la activación de la cadena de comercialización…», y dejan entrever además que se
puede perfeccionar el tipo en «…situaciones inequívocas de entrega: en vehículos de distribución
con su respetivo sello de garantía.»,; afirmaciones que no comparto, porque ello necesariamente
deriva en una extensión del tipo a supuestos no previstos por el legislador que constituyen una
forma de analogía la cual está proscrita in malam partem, en aplicación precisamente del
principio de tipicidad, taxatividad, determinación o certeza en Derecho Administrativo
Sancionador, el cual «…representa cuatro prohibiciones [para el aplicador de la ley] o garantías
[a favor de los justiciables] y que se identifican como: (i) nullum crimen sine lege certa: (ii)
nullum crimen sine lege praevia; (iii) nullum crimen sine lege scripta; y (iv) nullum crimen sine
lege stricta.
La primera (lex certa), impone la obligación al legislador de describir de manera precisa
y clara los elementos descriptivos que construyen el tipo de la conducta ilícita, esto, con la
finalidad de prever y fijar con exactitud las acciones y omisiones que contrarían al ordenamiento
jurídico, y con ello, evitar la actuación arbitraria del aplicador de la norma.
La segunda (lex praevia), hace referencia a que la acción u omisión tipificada como
ilícito, debe estar prevista en la norma con anterioridad a su cometimiento….
La tercera (lex scripta) esta garantía circunscribe a la ley en sentido formal como única
fuente de creación de las infracciones y sanciones (…) [l]o cual prohíbe que puedan establecerse
por costumbre ya sea común o científica [léase jurisprudencia] tipos de ilícitos, pues se trata de
una materia reservada al legislador.
Por último (lex stricta), es la exigencia de certeza jurídica en el cumplimiento estricto
del principio de legalidad al juzgador, impidiendo la aplicación de la analogía; es decir, la
prohibición de crear por medio razonamientos, conductas infractoras basándose en la
existencia de semejanzas con otra parecida» (resaltado propio). Criterio explicitado por esta
Sala en la sentencia de las doce horas y veinte minutos del veintitrés de septiembre de dos mil
diecinueve, referencia 508-2016.
Desarrolladas esas ideas sobre lex certa y lex stricta; de cara a ciertas afirmaciones
expuestas por mis colegas quienes manifiestan –entre otras cosas– que, bastan «situaciones
inequívocas de entrega: [como por ejemplo, que los cilindros se encuentren] en vehículos de
distribución con su respetivo sello de garantía», sin necesidad que medie la “entrega” de los
cilindros a un tercero; ello a mi juicio, rompe con el principio de tipicidad en los términos
señalados tanto por precedentes de esta Sala, como por la doctrina, así como la Ley de
Procedimientos Administrativos, cuerpo normativo no aplicable al caso al no estar vigente
cuando se inició el procedimiento administrativo que culminó con el acto administrativo objeto
de esta sentencia, pero que fija nociones de hacia dónde avanza el Derecho Administrativo
Sancionador salvadoreño, ello lo afirmo así porque tal norma establece en su artículo 139 referido
a los principios de la potestad sancionadora que «2. Principio de tipicidad: solo podrán
sancionarse las infracciones e imponerse las sanciones previstas como tales en la ley, de manera
clara, precisa e inequívoca. Las normas que establezcan infracciones y sanciones no serán
susceptibles de aplicación analógica» (resaltado propio).
c) Conclusión: en consecuencia estimo que cualquier interpretación, que no sea restrictiva
en cuanto al verbo rector regulado en el artículo 17 literal k) LRDTDPP referido a “entregar”
cada cilindro de gas, con la cantidad exacta determinada para cada presentación; será ilegal por
transgredir el principio de taxatividad abundantemente referido.
Por tanto, no es dable afirmar que basta probar que los cilindros de gas se encuentren
“dentro de la cadena de distribución” para entender configurada la conducta tipo sancionable,
pues se estaría confiriendo de esa forma, un alcance que no corresponde a la acción de
“entregar”, misma que como ya se indicó, constituye el verbo rector de la conducta exigida a los
importadores, envasadores y distribuidores de GLP. Es ahí el punto central de mi desacuerdo con
la argumentación.
Si bien es cierto, existe una flexibilización de las exigencias del principio de legalidad
formal [reserva de ley] en el derecho administrativo sancionador, ello: «no implica de modo
alguno discrecionalidad (…) siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio
administrativo –no hay duda en el penal– el cumplimiento de los requisitos constitucionales de
legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano…» [Garberí
Llobregat, J. El Procedimiento Administrativo Sancionador. Volumen I, 4° Edición ampliada y
actualizada. T. lo B., Valencia: 2001, p. 83]. En ese mismo sentido, conviene volver a
traer a colación el artículo 139 numeral 2 de la Ley de Procedimientos Administrativos, in fine, el
cual establece: «No obstante, podrá acudirse a los reglamentos o normas administrativas para
desarrollar o introducir especificaciones al cuadro de infracciones o sanciones legalmente
establecidas, pero sin crear nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites
fijados por la ley». De ahí que la flexibilización en la remisión normativa, no solo atiende a
parámetros constitucionales y legales, en la determinación de la infracción y sanción
correspondiente; sino que además no permea el principio de tipicidad, en cuanto a la prohibición
de la analogía in malam partem.
d) Consideraciones finales:
El suscrito advierte la necesidad de fortalecer las herramientas de control y coerción hacía
la Dirección de Hidrocarburos y Minas del Ministerio de Economía; pero al momento de resolver
el problema jurídico en específico, el aplicador [juez natural] en el ejercicio de sus facultades
constitucionales no puede ir más allá de lo que el legislador ha tipificado como ilícito. En esa
línea dado que el legislador ha fijado como infracción la conducta consistente en entregar
cilindros de gas licuado de petróleo abajo del peso que se afirma, aquellas que constituyan simple
posesión de los mismos, aunque estén en una disposición tendiente a la distribución, no es posible
comprenderlas en el tipo infractor. Tal aspecto constituye un lamentable vacío normativo en
términos de sanción, el cual exclusivamente el legislador está llamado constitucionalmente a
corregir a través de una reforma de la ley formal, no siendo posible que tal impunidad en aras del
bien común, se evite por el aplicador extendiendo el tipo por medio de una interpretación forzada,
extensiva y analógica in malam partem.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a
los trece días de diciembre de dos mil veintiuno.
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-----------S.L.RIV.MARQUEZ.----- VOTO RAZONADO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE ----------- M. B. A. ------ SRIA. -----RUBRIC ADAS -------”“““
