Sentencia Nº 36-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 29-04-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 29 Abril 2022 |
| Número de sentencia | 36-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
36-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta y cinco minutos del veintinueve de abril de
dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Concejo
Municipal de Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, L.. S.C.
.O.R., contra el Juez Tercero de lo Laboral y la Cámara Segunda de lo Laboral, ambos de
San Salvador, por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos:
a. La resolución pronunciada por el Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador, a las
09:25 horas del 24 de agosto de 2015, mediante la cual declaró no ha lugar la improponibilidad
de la demanda por falta de competencia objetiva; declaró nulo el despido del Sr. JCA; ordenó su
restitución en el cargo de jefe de la Unidad o Departamento de Activo Fijo y condenó a los
miembros del Concejo Municipal de Mejicanos a cancelar, por su cuenta, los salarios dejados de
percibir, desde el 13 de mayo de 2015 hasta que se cumpla ese acto.
b. La resolución del Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador, de las 08:55 horas del 4
de septiembre de 2015, que declaró sin lugar el recurso de revocatoria y confirmó la anterior
decisión.
c. La resolución emitida por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las
15:00 horas del 23 de octubre de 2015, que confirmó el acto originario.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Juez
Tercero de lo Laboral y los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral, ambos de San
Salvador, como autoridades demandadas; el Fiscal General de la República, por medio del agente
auxiliar, L.. Julio C.C..T.; y el Sr. JCA, tercero beneficiario con los actos
impugnados, por medio de la defensora pública laboral, Lcda. M.F.G. de
S..
I. El Concejo Municipal de Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, L..
S.C.O.R., manifestó en la demanda que el Sr. JCA presentó una solicitud,
por medio del defensor público laboral, L.. Julio A.R.A., ante el Juzgado
Tercero de lo Laboral de San Salvador, pidiendo la nulidad del despido soportado por su persona
y realizado por el Concejo Municipal de Mejicanos. En la pretensión el trabajador manifestó que
laboraba para la Alcaldía Municipal de Mejicanos como encargado de la Unidad de Activo Fijo;
sin embargo, el 13 de mayo de 2015 se presentó a su oficina la gerente general y le manifestó que
estaba destituido de su trabajo, entregándole un memorándum. Ante dicha demanda, el Concejo
Municipal de M. solicitó que se declarara improponible las diligencias de nulidad de
despido, en razón de que al Sr. JCA no le era aplicable la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal (LCAM), por encontrarse dentro de las excepciones que establece el art. 2 inc. 2 de
dicha ley, por desempeñar un puesto de confianza.
Es así que, producto de la solicitud de nulidad de despido del Sr. JCA, el juzgado en
referencia declaró no ha lugar la improponibilidad de la demanda y nulo el despido del que fue
objeto el referido trabajador, ordenó el reinstalo de este a su cargo de jefe de la Unidad o
Departamento de Activo Fijo y condenó a los miembros del Concejo Municipal de Mejicanos al
pago de los salarios dejados de percibir, a partir del 13 de mayo de 2015. Posteriormente, el
referido concejo interpuso el recurso de revocatoria ante el mismo juzgado, el cual fue declarado
sin lugar. Finalmente, promovió el recurso de revisión ante la Cámara Segunda de lo Laboral de
San Salvador, en contra de la primera resolución, y, en la correspondiente decisión, esta confirmó
la sentencia venida en revisión.
La parte actora estima que los actos impugnados son ilegales porque se vulneró el
principio de autonomía municipal, de legalidad y la facultad de los concejos municipales de
nombrar y remover a los funcionarios y empleados de su dependencia, en relación con los arts.
202 y 204 ord. 4º Constitución (Cn), 3 No. 4 Código Municipal (CM), 2 No. 2 y 6 LCAM, y 1 del
Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM), en cuanto al derecho de protección jurisdiccional.
II. Mediante la resolución de las 13:47 horas del 16 de marzo de 2016 (fs. 27 y 28), se
admitió la demanda contra el Juez Tercero de lo Laboral y la Cámara Segunda de lo Laboral,
ambos de San Salvador; se tuvo por parte al Concejo Municipal de Mejicanos, por medio de su
apoderada general judicial, L.. S.C.O.R.; se solicitó de las autoridades
demandadas el informe sobre la existencia de los actos atribuidos, que ordena el art. 20 Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa –derogada–, [emitida en el Decreto Legislativo Nº 81,
del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial Nº 236, tomo Nº 261, del 19 de
diciembre de 1978, (en adelante LJCA), ordenamiento ya derogado pero aplicable al presente
ejecución de los efectos de los actos impugnados y se ordenó hacer saber la existencia del
presente proceso al Sr. JCA, identificado como tercero beneficiario.
El Juez Tercero de lo Laboral rindió el primer informe y manifestó que la sentencia fue
pronunciada conforme a derecho (f. 36).
Por su parte, los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, por
medio del oficio Nº 424, del 13 de mayo de 2016 (f. 37), remitieron el primer informe y
expusieron que no se trasgredió precepto legal alguno.
Por medio del auto de las 08:53 horas del 21 junio de 2016 (f. 42), se tuvo por parte al
Juez Tercero de lo Laboral y a la Cámara Segunda de lo Laboral, ambos de San Salvador, como
autoridades demandadas, y por rendido el primer informe que les fue requerido. Se solicitó de
estos el informe justificativo de legalidad de la correspondiente actuación controvertida, a que
existencia de este proceso.
Los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral rindieron el informe justificativo y
manifestaron lo siguiente: «(…) los argumentos de la abogada del Concejo Municipal de
Mejicanos, indicaban que se estaba en presencia de un caso comprendido en la excepción que
ver el trabajador se desempeñaba como Jefe de la Unidad o Departamento de Activo Fijo, siendo
un cargo de confianza, sin embargo, con las evidencias aportadas por los justiciables en el
proceso, para esta Cámara se deja al descubierto que el trabajador desempeñaba una jefatura
administrativa y operativa por debajo del nivel de una G.ncia según el organigrama (…) y con
la copia certificada del Manual Descriptor del Cargo (…) por otra parte (…) la inscripción de
personal en el Registro Nacional de la Carrera Administrativa Municipal, es una formalidad de
otro orden que como tal, cede en su trascendencia laboral ante lo que realmente se acredita en
autos en cuanto a condiciones de trabajo, y son estas las que materialmente probadas se
privilegian por sobre las formalidades de mera inscripción (…)» (f. 47 fte. y vto.)
El Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador en el informe justificativo, agregado a f.
51, refirió que la legalidad de la resolución que ahora se impugna «(…) se encuentra
precisamente en los fundamentos de derecho relacionados en la sentencia (…) en específico los
puntos 2.4 y 2.5 de la misma, se hizo todo un análisis a la luz de la doctrina jurisprudencial de
nuestra Sala de lo Constitucional (…) a partir de la cual se concluyó que el empleado
demandante sí estaba protegido por dicha ley [LCAM] (…) En razón de ello, el Suscrito se
encontraba en la facultad de determinar la naturaleza del cargo desempeñado por el empleado A
(…)»
III. En el auto de las 08:45 horas del 19 de enero de 2017 (fs. 62 y 63) se tuvo por rendido
el informe justificativo requerido de las autoridades demandadas. Aunado a ello, se dio
intervención al Lcdo. Julio C.C.T., en carácter de agente auxiliar delegado del Fiscal
General de la República; se abrió a prueba el proceso de conformidad con el art. 26 LJCA y, por
otro lado, se confirió audiencia a los demandados para que se pronunciaran sobre la revocatoria
solicitada por la apoderada del Concejo Municipal de Mejicanos respecto del Nº 4 de la parte
resolutiva del auto del 16 de marzo de 2016 (f. 28), en la que se declaró sin lugar la suspensión de
la ejecución de los efectos de los actos impugnados.
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, mediante el oficio Nº 409 (f. 69),
remitió su pronunciamiento sobre la revocatoria solicitada por la parte actora, sin ofrecer prueba
alguna. Y el Juez Tercero de lo Laboral (f. 72) manifestó no tener prueba que ofrecer.
La parte actora mediante el escrito de fs. 98 y 99 ofreció como prueba documental la
copia certificada de las resoluciones impugnadas
En la resolución de las 08:35 horas del 07 de febrero de 2018 (fs. 108 y 109) se admitió la
prueba ofrecida por la parte actora; se declaró no ha lugar la revocatoria solicitada y se ordenó
a) La Cámara Segunda de lo Laboral reiteró los argumentos expuestos en el segundo
informe que presentó (f. 114).
b) El Juez Tercero de lo Laboral presentó (f. 130) sus alegatos finales y ratificó el
contenido de su informe justificativo.
c) La representación fiscal contestó el traslado conferido (fs. 132-136) y concluyó que los
actos se encuentran apegados a derecho.
d) La parte actora evacuó el traslado (fs. 138 y 139) y reiteró básicamente los argumentos
de su demanda.
e) El Sr. JCA, tercero beneficiario con los actos impugnados, no contestó el traslado a
pesar de su legal notificación, tal como aparece a f. 116.
Posteriormente, por medio de la resolución de las 08:35 horas del 12 de junio de 2018 (f.
144), se tuvo por contestado el traslado conferido a la parte actora, a las autoridades demandadas
y al Fiscal General de la República, otorgado en la resolución de fs. 108 y 109.
Mediante el auto de las 15:35 horas del 22 de marzo de 2021 (f. 160), se solicitó de los
demandados la remisión del respectivo expediente que tramitaron con relación al Sr. JCA.
Finalmente, mediante la resolución de las 08:35 horas del 23 de febrero de 2022 (fs. 174 y
175), se tuvo por cumplido, de parte de las autoridades demandadas, el requerimiento del auto de
las 15:35 horas del 22 de marzo de 2021 (f. 160) y, por ende, por recibidos los expedientes que
remitieron. Se ordenó traer para sentencia el presente proceso.
IV. Hecho el anterior relato de los principales sucesos procesales acontecidos, esta sala
hará el examen de legalidad de acuerdo con los alegatos esgrimidos por el pretensor y en estricto
apego al principio de congruencia procesal, previsto en el art. 218 CPCM.
Tal como se dijo al final del romano I., el Concejo Municipal de M. señaló que los
actos impugnados son ilegales porque se vulneró el principio de autonomía municipal, el de
legalidad y la facultad de los concejos municipales de nombrar y remover a los funcionarios y
y 6 LCAM, y 1 CPCM, en cuanto al derecho de protección jurisdiccional.
Basa su razonamiento en lo siguiente: «(…) el señor JCA, no se encuentra protegido por
la LCAM, siendo así que no se le debió aplicar el procedimiento que establece el artículo 74 de
la referida ley, por consiguiente no debió existir un fallo adverso contra mis representados, en
virtud que se comprobó que el (sic) ocupaba dentro de la municipalidad un cargo de jefatura y se
encontraba dentro de las excepciones del articulo (sic) 2 numeral 2 de la LCAM (…) en
concordancia a las excepciones establecidas se pidió y alego (sic) la falta de COMPETENCIA
OBJETIVA DE LA MATERIA, en virtud que no er[a] el proceso correspondiente para ventilar
la remoción de su cargo y es que se debe tener claro que el procedimiento a seguir debió
realizarse a través de la ley Reguladora de [la] Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa (…) Que tal como lo establece [el]
artículo 203 de la Constitución de la República, los Municipios son Autónomos en lo Económico,
en lo Técnico y en los (sic) Administrativo, y que se rige por un Código Municipal (…) el
Concejo Municipal en uso de sus facultades constitucionales realiza el acto administrativo de
remover al señor JCA, a través de Acuerdo Municipal Número (sic) SEIS del Acta Número (sic)
TRES de la Tercera (sic) Sesión (sic) Extra (sic) Ordinaria (sic) celebrada (…) el día nueve de
mayo de dos mil quince; y que tal decisión se tomo (sic) en ejercicio de sus atribuciones (…)»
Si bien el demandante señala la vulneración a una serie de derechos, la controversia se
circunscribe en determinar, en primer lugar, si el trabajador JCA se encontraba excluido del
régimen laboral que prevé la LCAM, conforme con el art. 2 Nº 2 de la referida ley, por
desempeñar un puesto de confianza, y que por tal motivo el Juez Tercero de lo Laboral de San
Salvador carecía de competencia para conocer de las diligencias de nulidad de despido siendo la
normativa aplicable la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos
no Comprendidos en la Carrera Administrativa (LRGAEPNCCA). Es decir, se verificará si el
cargo de jefe o encargado de la unidad o departamento de Activo Fijo es un puesto de confianza
y, por ende, excluido de la carrera administrativa. A partir de este análisis, concluir si los
tribunales demandados eran competentes para conocer las diligencias de nulidad de despido
promovidas por el trabajador. En segundo lugar, si el concejo estaba facultado para remover al
trabajador amparado en la autonomía municipal de la que goza.
1. El Concejo Municipal de M. señala que, en ejercicio del principio de autonomía
municipal que le confiere la Cn, acordó en la 3ª sesión extraordinaria, celebrada el 9 de mayo de
2015, mediante el acuerdo municipal No. 6, asentado en el acta Nº 3, remover del cargo al Sr.
JCA como jefe de Activo Fijo. Esta decisión generó un agravio al trabajador, quien inició las
diligencias de nulidad de despido ante el Juzgado Tercero de lo Laboral de San Salvador.
a. En las diligencias de nulidad de despido tramitadas en el Juzgado Tercero de lo
Laboral, con ref. 05460-15-LBM-3LB1, se encuentra agregada, a fs. 2-4, la solicitud entablada
por el Sr. JCA, por medio del procurador laboral, L.. Julio A.R.A.ueta, en la que
expuso: «(…) ingresó a laborar para y bajo las órdenes del Municipio de Mejicanos, en la
Alcaldía Municipal de Mejicanos del Departamento de San Salvador, el día UNO DE ENERO
DE DOS MIL TRECE, desempeñándose en ese momento con el cargo de Auxiliar de
Mantenimiento, asignado al Departamento de Mantenimiento Interno y Externo, de manera
eventual, desde el día uno de marzo de dos mil trece, hasta el treinta y uno del mismo mes y año;
con posterioridad (…) fue nombrado con el régimen permanente a desempeñar el cargo de
Ayudante de Mantenimiento, en el mismo Departamento (…) desempeñándose, a partir del día
uno de enero de dos mil catorce, hasta la fecha del despido con el cargo de Jefe del
Departamento de Activo Fijo (…) consistiendo sus labores en: coordinar y elaborar inventarios,
coordinar depreciaciones de bienes muebles, realizar informes de faltantes, corroborar el
inventario físico; desarrollando sus labores en el Departamento de Activos fijos, de la Alcaldía
Municipal de Mejicanos (…) estaba nombrado bajo el sistema contractual de la LEY DE LA
CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL (…) Es el caso que el día TRECE DE MAYO
DE DOS MIL QUINCE, como a eso de las QUINCE HORAS Y CINCUENTA Y SIETE
MINUTOS, momento en el que el señor JCA se encontraba realizando sus actividades
cotidianas (…) se presentó (…) la Gerente General de la Alcaldía Municipal de Mejicanos, y le
manifestó que estaba destituido de su trabajo, entregándole en ese momento (…) un
Memorándum en la (sic) que se manifestaba que por órdenes del CONCEJO MUNICIPAL DEL
MUNICIPIO DE MEJICANOS estaba destituido de su trabajo (…) en tal sentido las
autoridades demandadas al despedir[lo] (…) han violentado el derecho de estabilidad laboral
del señor A, ya que para ser separado del cargo, tuvo que observarse el procedimiento
establecido en el Art. 71 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, sin embargo la
autoridad demandada omitió en el caso en concreto realizar dicho procedimiento (…)» (fs. 2-3,
ambos vto.)
Después del emplazamiento, el Concejo Municipal de Mejicanos contestó la solicitud de
nulidad de despido en sentido negativo, opuso y alegó la improponibilidad de la demanda por
falta de presupuestos materiales y esenciales, como la competencia objetiva en razón de la
materia, según consta de fs. 18-21; y ofreció como prueba documental una copia certificada del
acta de las 09:00 horas del 28 de abril de 2015 y sus anexos, así como del acta de las 03:00 horas
del 13 de mayo de 2015.
El Juzgado Tercero de lo Laboral siguió el procedimiento regulado en el art. 75 LCAM, el
cual finalizó con la resolución de las 09:25 horas del 24 de agosto de 2015 (fs. 90-93 exp. del
juzgado) –primer acto impugnado–. Dicha decisión tuvo como base el siguiente argumento: «(…)
con la declaración de parte contraria rendida por el demandante, y con los documentos
presentados con la demanda de fs. 5 a fs. 7, ha quedado establecido que efectivamente el
demandante laboró para la Municipalidad de Mejicanos y que su último cargo fue el de Jefe de
la Unidad o Departamento de Activo Fijo, hasta el mes de mayo de dos mil quince, tal y como se
alega en la demanda (…) se advierte que el citado cargo que el demandante ejercía no se
encontraba comprendido en los cargos de alta jerarquía determinantes para la gestión de dicha
Municipalidad. En el manual, consta la descripción y especificación del puesto de Jefe de la
Unidad o Departamento de Activo Fijo y las labores inherentes a tal cargo, entre otras cosas
aparece que la naturaleza de tal Unidad es operativa, que depende jerárquicamente de la
Gerencia Administrativa y respecto a las responsabilidades de la Jefatura aparece que tiene un
nivel de toma de decisiones medio sobre las operaciones del departamento (…) siendo que a fs.
44 aparece que el nivel funcional del puesto es “Técnico”, y para su desempeño se requiere más
bien una confianza personal en términos objetivos (…) Por todo lo anterior, al no ser un cargo
de confianza el que desempeñaba el demandante, el mismo no está comprendido en los casos de
excepción a la carera administrativa municipal señalados por el Art. 2 L.C.A.M., sino por el
contrario (…) sí estaba protegido por dicha ley gozando de estabilidad laboral (…)»
b. La LCAM hace especial mención de los puestos de confianza al señalar que los mismos
se encuentran excluidos de la carrera administrativa, tal como prevé el art. 2, No. 2, inc. 2º, de la
siguiente forma: «No estarán comprendidos en la carrera administrativa municipal los
funcionarios o empleados siguientes (…) Aquellos cargos que por su naturaleza requieren alto
grado de confianza, tales como S..M., Tesorero Municipal, Gerente General,
G. de Áreas o Directores, Auditores Internos, Jefes del Cuerpo Encargado de la
Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las Unidades de Adquisiciones y Contrataciones
Institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas municipalidades o entidades
municipales» (el subrayado es propio). Una de las garantías de los miembros de la carrera
administrativa municipal es que cualquier decisión encaminada a sancionar, suspenderles o
despedirles, debe estar respaldada en los procedimientos específicos y determinados en la
LCAM.
Con relación a los cargos de confianza, en las sentencias de la Sala de lo Constitucional
del 1 de diciembre de 2017, amparo 793-2016, del 29 de julio de 2011, amparo 426-2009, y del
26 de agosto de 2011, amparo 301-2009, se desarrolló un concepto de cargo de confianza, a partir
del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se
puede establecer si el despido atribuido a una determinada autoridad es legal o no.
En dichas decisiones se estableció que: «(…) los cargos de confianza son aquellos
desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la
entidad. Al determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se
debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría
de las características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es
determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse
analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que
el cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de
que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con
el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en
el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente al
primero (…)»
c. La parte actora alega que el cargo de jefe de la Unidad de Activo Fijo en la
municipalidad de Mejicanos, asignado al Sr. JCA, cumple los parámetros para ser excluido de la
carrera administrativa. En ese sentido, expuso que removió a dicho Sr. como jefe de la unidad en
referencia «(…) a través de Acuerdo Municipal Número (sic) SEIS del Acta Número (sic) TRES
de la Tercera (sic) Sesión (sic) Extra (sic) Ordinaria (sic) celebrada (…) el día nueve de mayo de
dos mil quince (…)» (f. 3 vto.). Reitera que el nombramiento en discusión es de confianza y que
se encuentra entre las excepciones que establece el art. 2 inc. 2 LCAM, ya que la relación de
dicha jefatura con el titular es directa por ser la persona encargada de llevar el control de los
bienes propiedad de la municipalidad.
Se aduce en la resolución impugnada que el Juez Tercero de lo Laboral tuvo a la vista el
Manual Descriptor de Cargos, Organización y Funciones de la Alcaldía Municipal de Mejicanos,
agregado a f. 44 del exp. ref. 05460-15-LBPM-3LB1. En ese documento se detallan las funciones
específicas del Encargado de Activo Fijo: «A. Actividades Diarias: Conformar el sistema de
activo fijo. Llevar un control de los activos fijos. Llevar registro de ingresos, traslado y bajas de
los activos fijos. Realizar trámites de acuerdo a lo determinado por el instructivo aprobado por
el Concejo municipal. Recibir información de los bienes adquiridos con sus características
(número de serie, montos, valor adquirido…etc (sic) B. Actividades Periódicas. Realizar
verificación de los activos. Actualizar los Activos. C. Actividades Eventuales. Elaborar y
presentar informe a la Corte de Cuentas a través de la persona asignada por parte de la
alcaldía. Llevar el inventario de los bienes muebles e inmuebles. Coordinar el manejo de los
bienes en concepto de devaluación y plusvalía en caso de que exista (por lo general una vez al
años [sic]). H.R.. Recursos Materiales: maneja constantemente equipos y
materiales de fácil uso como computadora (…) Toma de de[cisi]ones: toma decisiones a nivel
medio. Recurso Monetario: ninguno. Información Confidencial: si maneja información
confidencialidad a nivel medio. Supervisión de Personal: no tiene asignado recursos humanos
(…)» (f. 44 fte. y vto. exp. juzgado).
De lo anterior, se colige que el Sr. JCA se desempeñaba como “Encargado de Activo
Fijo” y, según la parte actora, no le era aplicable la LCAM; por otra parte, en el referido
procedimiento de nulidad llevado en el juzgado de lo laboral, se relacionó en la demanda que el
Sr. A laboró en dicha calidad. De ahí que resulta importante resaltar si las actividades señaladas
en dicho puesto cumplen las características de un cargo de confianza, conforme con la
jurisprudencia constitucional citada.
Así, la primera característica de los cargos de confianza es relativa a: «(i) que el cargo sea
de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –
más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución
–en el nivel superior–».
Esta característica denota que la función de que se trata es “determinante para la
conducción de la institución” prevaleciendo la función política sobre la técnica. Al tomar en
consideración esta premisa y las funciones descritas en el manual descriptor de cargos, se tiene
que las labores consistían de manera general en «(…) Velar por un control eficaz de muebles e
inmuebles de la Alcaldía de Mejicanos. Efectuar los trámites correspondientes que sean
[a]cuerdos de Concejo con respecto a los activos fijos. Registrar las nuevas adquisiciones de
muebles e inmueble de la Municipalidad. Realizar las partidas respectivas de bienes muebles
dados de baja (…)» (f. 44 fte. exp. juzgado). En este punto, se advierte que es una actividad de
carácter general, englobada en el ámbito de llevar los controles administrativos relativos a los
bienes de la municipalidad, el registro de los mismos, la actualización de los datos respectivos,
entre otros; de tal suerte que, evidentemente, no se trata de una función laboral de naturaleza
política; es decir, que sea determinante para la conducción del municipio. Adicionalmente, la
administración municipal no ha atribuido al trabajador función alguna de naturaleza política o
determinante para la conducción del municipio.
Como segundo aspecto de la primera característica, se debe analizar la ubicación
jerárquica en la organización interna de la institución. Al respecto, debe tenerse en cuenta que en
el exp. ref. 05460-LBPM-3LB1, a f. 45, aparece el organigrama 2013, aprobado por el Concejo
Municipal de Mejicanos mediante el acuerdo No. 2, de la 32ª sesión ordinaria, celebrada el 20 de
diciembre de 2012, en el cual el cargo en referencia responde directamente a la gerencia
administrativa, ésta a su vez a la gerencia general, respondiendo ésta última al despacho
municipal –alcalde– y éste, al concejo municipal; es decir, el puesto del encargado de Activo Fijo
tiene una escala de 3 niveles jerárquicos inferiores al concejo.
La segunda característica está referida a: «(ii) que el cargo implique un grado mínimo de
subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee
un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias».
En este punto resulta importante resaltar que, en el manual descriptor de cargos,
organización y funciones, agregado a f. 44 exp. juzgado, aparecen como actividades diarias del
Encargado de Activo Fijo la elaboración y mantenimiento del sistema, así como su control,
registro de ingresos, traslados y bajas de los activos, entre otras. De las 3 actividades específicas
descritas (actividades diarias, periódicas y eventuales), no se infiere que las mismas posean un
margen de discrecionalidad amplio, tampoco que implique implícitamente el manejo de fondos
públicos o los ingresos económicos de la administración de los bienes muebles e inmuebles del
municipio; sino más bien la responsabilidad estriba en llevar un inventario de los bienes de la
misma. Ya en el referido manual se especifica que el cargo no implica el manejo de recursos
monetarios.
Finalmente, como tercera característica, corresponde verificar: «(iii) que el cargo
implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios
que éstos le prestan directamente al primero».
Tal como está previsto en el organigrama municipal de Mejicanos y se señaló supra, el
Encargado de Activo Fijo no tiene un vínculo directo con el titular, por cuanto depende de la
gerencia administrativa, esta de la gerencia general, esta última, del despacho municipal –
alcalde–, y éste, del concejo municipal. Es decir, no hay un vínculo inmediato con el titular y
tampoco le presta servicios directos; es así que no concurre algún elemento de confianza personal
con la máxima autoridad.
Asimismo, con la prueba instrumental que el Concejo Municipal de Mejicanos presentó
en las diligencias de nulidad de despido, tramitadas en el Juzgado Tercero de lo Laboral de San
Salvador, se ha determinado que las funciones del Jefe o Encargado de la Unidad o
Departamento de Activo Fijo son actividades operativas inherentes al cargo; que no hay un
amplio margen en la toma de decisiones porque las actividades laborales le son asignadas por un
superior jerárquico y que no responde directamente al titular de la municipalidad, sino que tiene
una escala de 3 niveles jerárquicos intermedios. Adicionalmente, para este puesto, según el
Manual Descriptor de Cargos, Organización y Funciones: «(…) Toma de de[cisi]ones: toma de
decisiones a nivel medio (…)» (f. 44 vto. exp. juzgado).
d. Por tanto, se concluye que el Sr. JCA no era un empleado de confianza; por ende, sí
está incluido en la carrera administrativa municipal.
Establecido lo anterior, como ya se ha manifestado en la letra b. de este apartado, debe
tenerse en cuenta que el art. 59 No. 1 LCAM dispone que los funcionarios o empleados de la
carrera gozan de estabilidad en el cargo; en consecuencia, no pueden ser destituidos, suspendidos,
permutados, trasladados o rebajados de categoría sino en los casos y con los requisitos que
establece la ley. Siendo importante tomar en cuenta que, previo a cualquier decisión tomada por
las autoridades municipales relativas a separar del cargo a un empleado municipal, debe
cumplirse con el procedimiento que regula el art. 71 para la imposición de la sanción de despido.
Ahora bien, se encuentra agregado a f. 7 exp. juzgado, ref. 05460-15-LBPM-3LB1, el
acuerdo municipal No. 6, asentado en el acta No. 3, de la 3ª. sesión extraordinaria celebrada el 9
de mayo de 2015, tomado por el Concejo Municipal de Mejicanos, en el cual literalmente se
dispuso: «(…) Por tanto El (sic) Concejo Municipal en uso de sus facultades legales que le
confiere la Constitución de la República, y el Código Municipal considera Que (sic) según
informe de la (…) G.te General (…) y revisión de los expedientes, planillas, contratos, de los
empleados de esta Municipalidad. ACUERDAN: Que es necesario que a partir del día trece de
mayo de dos mil quince, los cargos que venían desempeñando en esta Municipalidad. Dar por
finalizada la relación laboral por falta de confianza, falta de idoneidad para desempeñar el
cargo y funciones y por no haber realizado su trabajo con diligencia y esmero y por no tener
compromiso ni espíritu de servicio para la Municipalidad de Mejicanos, por no cumplir con la
elaboración y ejecución de los planes de trabajo. A los señores: (…) 3) J (sic) CA, Jefe de Activo
Fijo (…) quienes deberán hacer la respectiva entrega de los bienes muebles que están en su
poder y que son propiedad de este Municipio, incluyendo el Sofware (sic) con toda la
información que contienen los mismos por ser propiedad de este Municipio (…)»
La decisión del Concejo Municipal de Mejicanos, contenida en el acuerdo municipal
anteriormente relacionado, relativa a dar por finalizada la relación laboral sostenida con el Sr.
JCA como “Jefe de Activo Fijo”, constituyó un despido que fue acordado sin seguirse el
procedimiento regulado en el art. 71 LCAM, que preceptúa: «Para la imposición de la sanción de
despido se observará el procedimiento siguiente: 1. El Concejo, el Alcalde o la Máxima
Autoridad Administrativa comunicará por escrito en original y copia al correspondiente Juez de
lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del municipio de que se trate, su decisión de
despedir al funcionario o empleado, expresando las razones legales que tuviere para ello, los
hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos (…)»
En razón del acuerdo anterior, le asistía al trabajador el derecho conferido por el art. 75
LCAM de iniciar las diligencias de nulidad de despido ante los tribunales de lo laboral. En este
sentido, el Juzgado Tercero de lo Laboral era competente para conocer la pretensión de nulidad
de despido interpuesta por el Sr. JCA, y la Cámara Segunda de lo Laboral para conocer en
recurso; y, como consecuencia de ello, no le era aplicable la LRGAEPNCCA, como lo alegó la
parte actora
2. Ahora, toca verificar si se ha violentado el principio de autonomía municipal, tal como
plantea el concejo municipal demandante, basado en el hecho de que tiene libertad para decidir la
remoción o destitución de empleados.
Para comenzar, esta sala ha sostenido en la Sentencia 315-2016 del 10 de diciembre de
2021, que debe tomarse en cuenta que la autonomía, como principio directriz del ejercicio propio
de las competencias designadas a las municipalidades, debe entenderse como aquella capacidad
propia de autodeterminación administrativa, que posibilita la forma más eficaz de cumplir las
atribuciones que constitucional y legalmente competen. Sin embargo, el ejercicio de tales
competencias no puede ir en contra del ordenamiento jurídico [fundado desde la Constitución]
que rige a los municipios, especialmente, del ámbito normativo que prevé la LCAM; de ahí que,
cuando haya una disconformidad jurídica en la actuación municipal o, lo que es peor aún, un
abuso de autoridad en los acuerdos emitidos, existen los mecanismos para someter a control
judicial esos actos, tal como lo ha sido en este caso.
Particularmente, por los argumentos que se han sentado en esta sentencia, el Sr. JCA
gozaba de los derechos laborales que acoge la carrera administrativa municipal. Desde esa
perspectiva, la parte actora no puede ampararse en la autonomía municipal para violentar el
derecho a la estabilidad laboral del Sr. en referencia, ya que tal autonomía no es absoluta, sino
que debe ejercerse en consonancia con otros derechos, protegidos por la ley [laborales, para el
caso] que también son potenciados por el ordenamiento constitucional e, incluso, de mayor
sensibilidad en términos de dignidad humana, fin que persigue y salvaguarda el Derecho
Administrativo.
En conclusión, no se advierten las vulneraciones alegadas en los términos que han sido
planteados por la parte actora.
Constitución; 11, 74, 75, 78 y 79 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; 127, 216,
217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa –ya derogada–; en nombre de la República, esta Sala
FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad, alegados por el Concejo Municipal de
Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, L.. S.C..O.R., en
los siguientes actos:
a. La resolución pronunciada por el Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador, a las
09:25 horas del 24 de agosto de 2015, mediante la cual declaró no ha lugar la improponibilidad
de la demanda por falta de competencia objetiva; declaró nulo el despido del Sr. JCA; ordenó su
restitución en el cargo de jefe de la Unidad o Departamento de Activo Fijo y condenó a los
miembros del Concejo Municipal de Mejicanos a cancelar, por su cuenta, los salarios dejados de
percibir, desde el 13 de mayo de 2015 hasta que se cumpla ese acto.
b. La resolución del Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador, de las 08:55 horas del 4
de septiembre de 2015, que declaró sin lugar el recurso de revocatoria y confirmó la anterior
decisión.
c. La resolución emitida por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las
15:00 horas del 23 de octubre de 2015, que confirmó el acto originario.
2) Condenar en costas a la parte demandante, conforme con el derecho común.
3) Devolver el respectivo expediente a cada tribunal de origen.
4) Entregar una certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y a la
representación fiscal en el correspondiente acto de la notificación.
N..
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-----P.V.C.------ENRIQUE ALBERTO PORTILLO-----S. L. RIV. MÁRQUEZ------
---J.C.V..I. POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN------M..E.V.S.-------SRIA.-------RUBRICADAS------
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