Sentencia Nº 369-2015 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 17-01-2018
| Sentido del fallo | INADMISIBILIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 17 Enero 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 369-2015 |
369-2015
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con treinta y un minutos del diecisiete de enero de
dos mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la sociedad
Agroindustrias Buenavista, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia
Agroindustrias Buenavista, S.A. de C.V., del domicilio de El Paraíso, Chalatenango por medio de
su representante legal ingeniera MDCGC, contra el jefe del Departamento de Inspección de
Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social, por la emisión de los siguientes actos administrativos:
(a) Resolución pronunciada a las once horas con cincuenta y cinco minutos del doce de
septiembre de dos mil catorce, mediante la cual se impuso a la sociedad Agroindustrias
Buenavista, S.A. de C.V., multa por la cantidad de tres mil trescientos setenta y tres dólares de
los Estados Unidos de América ($3,373.00), por infracciones cometidas a los artículos 18 del
Código de Trabajo y 79 número 3 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de
Trabajo.
(b) Resolución pronunciada a las nueve horas con cuarenta minutos del dos de febrero de
dos mil quince, mediante la cual denegó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto.
Han intervenido en este proceso: la parte actora en la forma indicada; el jefe del ,
Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de
Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social como autoridad demandada; y, la licenciada
Sandra Mercedes Garzona Acosta, en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de
la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora relató que la Dirección General de Trabajo a través de la Unidad de
Inspección de la Oficina Departamental de Chalatenango, el día veintiséis de febrero de dos mil
catorce realizó una inspección programada en las instalaciones de Agroindustrias Buenavista con
el objeto de constatar el cumplimento de los derechos laborales de mujeres contenidos en la
normativa laboral así como constatar el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud
ocupacional como continuidad de la política nacional de las mujeres de conformidad a los
artículos 41 y 42 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social,
74 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo, 24 literal c) de la Ley
Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres; y, artículo 30 de la Ley de
Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación con las Mujeres.
Como resultado de la inspección, la autoridad demandada determinó que había
infracciones a los artículos 18 y 302 del Código de Trabajo, y 79 número 3 de la Ley General de
Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo. Cumplido el plazo para subsanar las
infracciones se practicó re inspección el día treinta de abril de dos mil catorce, dando como
resultado que no se habían subsanado las infracciones a los artículos 18 del Código de Trabajo y
79 número 3 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo
Consecuentemente se le impuso una multa de tres mil trescientos setenta y tres dólares de
los Estados Unidos de América de la que interpuso recurso de apelación, el cual manifiesta fue
denegado sin ninguna motivación y fundamentación (folios 4 y 5).
En virtud de lo anterior, el apoderado de la demandante señaló como vicios de ilegalidad
de los actos administrativos impugnados los siguientes: (a) violación al derecho de audiencia,
defensa y debido proceso, artículos 2, 11 y 12 de la Constitución; 22 letra h), 32, 39 letra a), 46 y
49 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social; 5, 17 letra a) y
75 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo; 21, 37 y 62 letra c) del
Reglamento de Gestión de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo; 628 inciso 7°, 630 y
(b) violación al principio de legalidad; (e) falta de competencia de la autoridad demandada; (d)
violación al derecho de petición y respuesta; y, (e) violación al principio de irretroactividad de las
leyes en su manifestación de la ultra actividad de la ley.
De esta manera, el apoderado de la parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la nulidad de pleno
derecho de las actuaciones impugnadas. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los
efectos de las resoluciones controvertidas, mientras se tramitaba el proceso.
II.
La demanda fue admitida, según consta en auto de las once horas con dos minutos
del quince de febrero de dos mil dieciséis [folios 34 y 35]. Se tuvo por parte a la sociedad
Agroindustrias Buenavista, S.A. de C.V., por medio de su representante legal ingeniera MDCGC;
se requirió a la autoridad demandada que rindiera el informe que regula el artículo 20 de la Ley
provisional de la ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados.
III.
Mediante escrito presentado el día quince de marzo de dos mil dieciséis [folio 38], la
autoridad demandada rindió el informe requerido de forma afirmativa.
IV. En auto de las once horas con veinte minutos del dieciocho de abril de dos mil
dieciséis [folio 43], se tuvo por parte a la jefa del Departamento de Inspección de Industria,
Comercio y Servicio de la Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social y por rendido el primer informe requerido a dicha autoridad; se solicitó el
informe al que hace referencia el artículo 24 de la LJCA; se confirmó la medida cautelar otorgada
por esta Sala y se ordenó notificar al Fiscal General de la República, para los efectos del artículo
13 de la LJCA.
La autoridad demandada al rendir el segundo informe, manifestó:
«Que la imposición de la multa a Sociedad AGROINDUSTRIAS BUENAVISTA, SOCIEDAD
ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, por medio de su representante legal señora MDCGC, no
violenta el estado de derecho, porque (...) todo el actuar dentro de las presentes diligencias ha
sido de conformidad a la ley partiendo del hecho que en las visitas que realizo (sic) el inspector
de trabajo al lugar de trabajo, se fijó un plazo para que se subsanaran las infracciones
puntualizadas, tal como lo establece el artículo cincuenta de la Ley de Organización y Funciones
del Sector Trabajo y Previsión Social, y el artículo 62 del Reglamento de Gestión de Prevención
de Riesgos en los Lugares de Trabajo (folio 51).
(...) posteriormente al vencimiento del plazo y tal como lo establece el artículo 53 de la
Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, se efectuó la
correspondiente Re inspección, en vista que no se había cumplido con las infracciones
puntualizada (sic) se le dio aplicabilidad a los artículo (sic) 54 inciso primero de la Ley de
Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social y artículo 86 en su primer
inciso de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo. (...) siendo el acta
de Re inspección de fecha treinta de abril de dos mil catorce, en la cual se estableció que no se
lo que se remitió las diligencias para el correspondiente trámite sancionatorio correspondiente
(folio 52).
Mediante auto de fecha dos de febrero de dos mil quince, este Departamento denegó el
Recurso de Apelación interpuesto por que se presentó de forma extemporánea. De conformidad
imponga una sanción, se admitirá el Recurso de Apelación para ante el Inspector General de
Trabajo, siempre que se interpusiere por escrito dentro de los cinco días siguientes al de la
respectiva notificación”, en dicha norma, se advierte que en la misma el legislador no expresa si
los plazos dentro de dicho proceso serán contados como días hábiles o corridos. No obstante lo
anterior, el inciso segundo del artículo 630 del Código de Trabajo, es claro al limitar que en lo
que fuere aplicable y no contraríe la letra y el espíritu de estas disposiciones, se observara (sic)
lo dispuesto por las normas procesales de trabajo, por lo que la ley remite específicamente a las
normas de trabajo y no al código procesal civil y mercantil (sic). Por lo que los días yon
corridos en el Proceso (sic) Sancionatorio Administrativo, caso contrario el legislador lo
hubiera plasmado expresamente, tal y como está establecido en los casos de los artículos 574 y
575 del Código de Trabajo» (folio 53).
V. En auto de las ocho horas con veinte minutos del día veintinueve de agosto de dos mil
dieciséis [folio 56], se dio intervención a la licenciada Sandra Mercedes Garzona Acosta, en
calidad de agente auxiliar delegada por Fiscal General de la República; y, se abrió a prueba el
La parte actora ofreció prueba documental consistente copias simples de las resoluciones
pronunciadas por el departamento de inspección de industria y comercio de la Dirección General
de Inspección de Trabajo, la cual fue rechazada; y, copias certificadas por notario del oficio sin
número suscrito por la coordinadora de prevención de riesgos ocupacionales departamental
MTPS Chalatenango, las que fueron admitidas por esta Sala mediante auto de fecha cinco de
diciembre de dos mil dieciséis.
La autoridad demandada ofreció y presentó como prueba, copia certificada del expediente
administrativo.
VI. Mediante auto de las ocho horas con veinte minutos del cinco de diciembre de dos mil
siguientes resultados:
a)
La parte actora ratificó los argumentos planteados en su demanda.
b)
La autoridad demandada reafirmó los argumentos expuestos en su informe
justificativo de legalidad.
c) La representación fiscal -en resumen- manifestó, luego de citar la normativa aplicable
al caso concreto, que a la parte actora le fue garantizado su derecho de defensa; asimismo, que no
respetó los plazos que la ley le otorga para interponer el recurso de apelación para que demostrara
su inconformidad en la sanción impuesta, por el contrario lo presentaron de forma extemporánea.
En consecuencia, la actuación de la Administración Pública fue conforme a derecho.
VII. Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia, el cual consiste en determinar si la autoridad
demandada, al sancionar a la sociedad Agroindustrias Buenavista, S.A. de C.V., violentó: (a) los
derechos de audiencia, defensa y debido proceso, artículos 2, 11 y 12 de la Constitución; 22 letra
h), 32, 39 letra a), 46 y 49 dula Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión
Social; 5, 17 letra a) y 75 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo;
21, 37 y 62 letra c) del Reglamento de Gestión de Prevención de Riesgos en los Lugares de
Trabajo; 628 inciso 7°, 630 y 631 del Código de Trabajo; y, artículos 20 y 145 inciso 2° del
Código Procesal Civil y Mercantil; (b) el principio de legalidad; (c) falta de competencia de la
autoridad demandada; (d) el derecho de petición y respuesta; y, (e) el principio de irretroactividad
de las leyes en su manifestación de la ultra actividad de la ley.
Ahora bien, por orden procesal, esta Sala empezará analizando la supuesta falta de
competencia de la autoridad demandada; luego, los presupuestos procesales y si es necesario, los
argumentos de ilegalidad que recaen sobre el fondo del asunto.
La demandante hace descansar el vicio de nulidad de pleno derecho en que la autoridad
demandada no tenía la competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto, el cual
denegó y, tal circunstancia genera, la nulidad de pleno derecho del acto administrativo de las
nueve horas con cuarenta minutos del dos de febrero de dos mil quince, mediante la cual denegó
por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto.
Al respecto, expuso: «Siendo también la competencia uno de los elementos del acto
administrativo, es decir, que para la validez de un acto administrativo es indispensable y
necesario la existencia y cumplimiento de este elemento, que hace referencia a la esfera de
atribuciones de los entes y órganos que se deben encontrar plenamente definidas y determinadas
por el ordenamiento jurídico.
Para el presente caso se puede observar en la resolución de las nueve horas cuarenta
minutos del día dos de febrero de dos mil quince, ha sido el mismo Departamento de Inspección
de Industria y Comercio el que ha conocido sobre el Recurso de Apelación, y lo ha declarado
DENEGADO, siendo el competente para ello la Dirección General de Inspección de Trabajo, tal
como lo prescribe el artículo 628 inciso 7° del Código de Trabajo, en relación al artículo 59 de
la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, siendo aquella una
Dependencia de esta última, tal como lo establecen los artículos 33 y 36 de la referida Ley»
(folio 14 vuelto).
Pues bien, ante la alegación de nulidad de pleno derecho formulada por la sociedad
demandante, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
A.
Como se ha expuesto en reiterada jurisprudencia emitida por esta Sala, [V.gr., en la
524-2016 de las trece horas con cincuenta y tres minutos del día treinta de noviembre de dos mil
dieciséis, 632-2016 de las ocho horas diez minutos del día siete de febrero de dos mil diecisiete,
y, 427-2016 de las diez horas con once minutos del día siete de febrero de dos mil dieciséis, entre
otras], podemos mencionar que la nulidad de pleno derecho se perfila cuando los actos
administrativos son: «dictados por autoridad manifiestamente incompetente; cuando sean
dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se
omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la
defensa de los interesados; cuando su contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos; entre otros».
B.
En lo que importa al presente caso, si bien el argumento esgrimido por la parte actora
para fundamentar la nulidad de pleno derecho que alega —ausencia de competencia—es de los
contemplados por la jurisprudencia de esta Sala, es necesario analizar la normativa que regula la
interposición del recurso de apelación para así determinar si se ha verificado el vicio alegado.
Así, el artículo 628 inciso 7° del Código de Trabajo establece: “[d]e la resolución que se
imponga una sanción, se admitirá el recurso de apelación para ante la Dirección General de
Inspección de Trabajo, siempre que se interpusiere por escrito dentro de los cinco días
siguientes al de la respectiva notificación”.
El artículo 630 del mismo cuerpo normativo, regula el procedimiento a seguir una vez
interpuesto el recurso de apelación.
Artículo 630: “[e]l Inspector General de Trabajo tramitará el recurso aplicando el
procedimiento que sigue: emplazado el recurrente tendrá cinco días para comparecer ante la
autoridad superior a hacer uso de sus derechos. Si las diligencias se hubieren abierto a pruebas
en primera instancia, podrá el interesado solicitar que se abran a pruebas en segunda, siempre
que tal petición se realice dentro del término del emplazamiento. Siendo procedente, se
concederá el término de pruebas por dos días perentorios. Vencido el término de pruebas en
segunda instancia, cuando tuviere lugar, o el del emplazamiento cuando no procediere aquél, se
pronunciará resolución definitiva dentro de los tres días siguientes.
En lo que fuere aplicable y no contraríe la letra y el espíritu de estas disposiciones, se
observará lo dispuesto por las normas procesales de trabajo”.
De la lectura del inciso segundo del citado artículo 630 se desprende que estas
disposiciones deben ser interpretadas en conjunto con los demás artículos del mismo Código de
Trabajo que establecen y regulan medios de impugnación y puntualmente, el recurso de
apelación, a manera de realizar un análisis hermenéutico, lógico y armónico de la normativa.
En ese orden de ideas, el artículo 574 del Código de Trabajo dispone: “[e]l recurso de
apelación deberá interponerse por escrito' ante el juez o cámara que conoce en primera
instancia, en el mismo día o dentro de los tres días hábiles siguientes al de la notificación
respectiva”.
Por otra parte, en el artículo 575, se establece que: “[i]nterpuesto y admitido el recurso,
el juez o cámara remitirá los autos sin tardanza al tribunal correspondiente superior en grado,
con emplazamiento de las partes, para que comparezcan a hacer uso de sus derechos dentro de
los cinco días hábiles siguientes al de la notificación respectiva”.
De lo anterior, queda claro que el recurso de apelación cuestionado por la actora, se
interpone ante el que conoció en primera instancia, quien, según el artículo 628 inciso 7°, lo
admitirá siempre y cuando éste se interponga por escrito y dentro de los cinco días siguientes al
de la notificación. Asimismo, será esta misma autoridad quien luego del respectivo análisis de
temporalidad emplazará a las partes para que comparezcan a ejercer sus derechos ante el superior
jerárquico que conocerá del fondo del recurso planteado, en este caso, la Dirección General de
Inspección de Trabajo [artículo 630 del Código de Trabajo]. Finalmente, de lo anteriormente
expuesto, es de hacer notar que cuando en el artículo 628 inciso 7° se dice “apelar para ante”
implica la idea de interponer el recurso de apelación al tribunal inferior para que éste eleve el
asunto a consideración del superior.
De lo expuesto se colige que la autoridad competente para tramitar el recurso de apelación
a que se refiere el artículo 628 inciso 7° del Código de Trabajo es la Dirección General de
Inspección de Trabajo; sin embargo, el jefe del Departamento de Inspección de Industria y
Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y
Previsión Social está facultado por la ley para realizar exclusivamente el examen de temporalidad
del recurso para que, estando dentro del plazo, emplazar a las partes para que acudan a ejercer sus
derechos ante la Dirección General de Inspección de Trabajo.
De esta manera, se concluye que el argumento de falta de competencia invocado por la
actora carece de fundamento y por tanto, no se advierte la existencia de una nulidad de pleno
derecho en el acto administrativo que denegó el recurso de apelación, y consecuentemente no
hubo violación al principio de legalidad.
Desvirtuados que han sido los argumentos de nulidad de pleno derecho alegados por la
demandante, corresponde analizar la demanda, ya que la impugnación judicial de los actos de la
Administración Pública se encuentra condicionada a la concurrencia de una serie de presupuestos
procesales y requisitos formales, establecidos en la LJCA.
Por tal razón, en esta etapa procesal es necesario verificar si la demanda presentada por la
actora cumple con el presupuesto del plazo para la interposición de la misma, de conformidad
De la revisión de la certificación del expediente administrativo consta a folios 173 vuelto
que la resolución que denegó el recurso de apelación pronunciada 4 las nueve horas con cuarenta
minutos del dos de febrero de dos mil quince pronunciada por el jefe del Departamento de
Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social con el cual se agotaba la vía administrativa fue
notificada el día veinticuatro de febrero de dos mil quince; sin embargo, en virtud de no estar de
acuerdo con lo resuelto por la autoridad demandada, la sociedad actora en referencia, procedió a
interponer acción contencioso administrativa el día diez de noviembre de dos mil quince; es
decir, fuera del plazo de sesenta días que establece la ley para la interposición de la demanda ante
este tribunal.
Así, establecido por esta Sala que no existe la nulidad de pleno derecho alegada por la
actora y que la interposición de la demanda en esta jurisdicción se realizó de manera
extemporánea, los actos administrativos impugnados pronunciados por el jefe del Departamento
de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social, devinieron en firmes.
Razón por la cual, en el presente proceso no se cumple con el presupuesto procesal
establecido en el artículo 11 letra a) de la LJCA, referente al plazo establecido para interponer la
demanda, de tal forma que para los efectos del presente proceso, se logra establecer que la
sociedad impetrante no presentó en tiempo la demanda de mérito, siendo procedente; de
interpuesta por la sociedad actora respecto de los actos administrativos impugnados pronunciados
por el jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de
Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
En vista del incumplimiento del anterior presupuesto de procesabilidad, esta Sala
concluye que la demanda interpuesta deviene en inadmisible in persequendi litis, y así deberá
declararse. .
VIII. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los artículos 628 inciso séptimo y,
630 inciso segundo del Código de Trabajo, y, artículos 11 letra a), 15 inciso 2°, 31, 32, y 33 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala FALLA:
1)
Declarar que no existen los vicios de nulidad de pleno derecho invocados por la
actora respecto de la resolución pronunciada por el jefe del Departamento de Inspección de
Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social, a las nueve horas con cuarenta minutos del dos de febrero de dos mil quince,
mediante la cual denegó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto.
2)
Declarar inadmisible la demanda interpuesta por la sociedad Agroindustrias
Buenavista, Sociedad Anónima de Capital Variable; por medio de su representante legal
ingeniera MDCGC, contra el jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la
Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, por la
emisión de los siguientes actos administrativos:
(a)
Resolución pronunciada a las once horas con cincuenta y cinco minutos del doce de
septiembre de dos mil catorce, mediante la cual se impuso a la sociedad Agroindustrias
Buenavista, S.A. de C.V., multa por la cantidad de tres mil trescientos setenta y tres dólares de
los Estados Unidos de América ($3,373.00), por infracciones cometidas a los artículos 18 del
Código de Trabajo y 79 número 3 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de
Trabajo.
(b)
Resolución pronunciada a las nueve horas con cuarenta minutos del dos de febrero de
dos mil quince, mediante la cual denegó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto.
3) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada mediante resolución de folios 34 y 35.
5) Condenar en costas a la parte actora.
Notifíquese.-
DAFNE S. ----- DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
