Sentencia Nº 4-2020 de Sala de lo Constitucional, 21-08-2020
| Número de sentencia | 4-2020 |
| Fecha | 21 Agosto 2020 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
4-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce horas con
diez minutos del día veintiuno de agosto de dos mil veinte.
La presente controversia constitucional se originó por el veto emitido por el Presidente de
la República contra el Decreto Legislativo n° 632, aprobado el 16 de abril de 2020 (D. L. n° 632-
2020), que contiene la Ley Especial para Proteger los Derechos de las Personas durante el Estado
de Emergencia decretado por la Pandemia COVID-19, por la presunta vulneración a los arts. 2,
65 y 246 Cn.
Analizados los argumentos y considerando:
I. Objeto de control.
Como se indicó en el auto de 29 de junio de 2020, emitido en el presente proceso de
controversia, del veto comunicado a la Asamblea Legislativa, del escrito presentado a este
tribunal y de lo expresado en la audiencia conferida por el Presidente de la República, se advierte
que en la argumentación sobre la infracción al principio de seguridad jurídica y el derecho a la
salud no se indicó específicamente cuáles artículos del decreto legislativo violan las normas
constitucionales referidas, por lo que se interpretó que la impugnación se proyecta hacia todo el
D. L. n° 632-2020. En cambio, la supuesta infracción del principio de proporcionalidad se
circunscribe únicamente al art. 17 D. L. n° 632-2020, pues aunque se relaciona el art. 21 de dicho
cuerpo normativo como parte integrante del régimen sancionatorio, toda la argumentación gira en
torno a la desproporcionalidad de la multa prevista en la primera disposición. El art. 17 del D. L.
n° 632-2020 textualmente prescribe:
“Artículo 17.- Multa en caso de infracciones leves. Las infracciones leves se
sancionarán con multa de entre un mínimo de veinticinco dólares hasta un máximo
de ciento cincuenta dólares de los Estados Unidos de América, tomando en cuenta
las circunstancias de cada caso; y perderán el derecho a gozar de cualquier
beneficio económico otorgado por el gobierno en el marco de la pandemia”.
II. Argumentos del Presidente de la República y de la Asamblea Legislativa.
1. Al justificar su veto y evacuar la audiencia que le fue conferida en este proceso, el
Presidente de la República —o el Presidente— expuso lo siguiente:
establece una integración artificial de una serie de contenidos ya previstos en otros cuerpos
normativos, lo que supone una reproducción de regulaciones sectoriales (ej., Código de Salud, la
normativa policial y de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos) cuya
virtualidad jurídica queda en duda, debido a la técnica legislativa utilizada por el decreto
cuestionado. Y es que, en su opinión, el Legislativo no ha delimitado el contenido aplicable de la
normativa aprobada y de aquella que reproduce. En consecuencia, aduce que el D. L. n° 632-
2020 no implica el nacimiento de un nuevo catálogo de disposiciones que buscan suplir un vacío
normativo, sino que pretende yuxtaponerse por encima de la normativa válida y vigente, la cual
quedaría infravalorada, pese a no ser derogada.
Además, acotó que la infracción del principio de seguridad jurídica se extiende a todo el
decreto vetado, pero puntualizó ciertos elementos regulados en el art. 4 del decreto. El número 5
de dicho artículo desconocería el art. 136 del Código de Salud, que establece que las personas
que padezcan enfermedades sujetas a declaración obligatoria o que sean cuarentenables, así como
aquellas que, aún sin presentar manifestaciones clínicas de ellas, alberguen o diseminen sus
gérmenes o hayan sido expuestas a su contagio, podrán ser sometidas a aislamiento, cuarentena,
observación o vigilancia por el tiempo y en la forma que lo determine el ministerio, de acuerdo
con los respectivos reglamentos. Sin embargo, al no establecerse de forma clara que el referido
“derecho” operaría como una excepción de lo dispuesto en la disposición precitada del Código de
Salud, de acuerdo a su opinión se genera confusión para el personal del Ministerio de Salud y
para la persona que podría ser sometida a dicha medida sanitaria, con las implicaciones que ello
tendría para el debido desarrollo de las acciones de salud correspondientes.
Agregó que el “derecho” establecido en el n° 20 de la disposición precitada [lo
mencionado aparece en el numeral 23, y no en el 20], se aplica respecto de la población
salvadoreña que habita sectores delimitados territorialmente por la sentencia de la Corte
Interamericana de Justicia del 11 de septiembre de 1992, conocido como ex bolsones, pero sin
indicar si tal “derecho” se incluye en el catálogo de manera simbólica o reafirmativa, o si se está
modificando su situación jurídica previa al referido Decreto Legislativo, derivada de la
Convención Sobre Nacionalidad y Derechos Adquiridos de las zonas delimitadas por la sentencia
de la Corte Internacional de Justicia del 11 de septiembre de 1992, suscrita entre los estados de
Honduras y El Salvador, y así como la Ley Especial de Creación del Régimen de Identificación,
Migratorio y Aduanero, aplicable a las personas afectadas por la sentencia de la Corte
Internacional de Justicia del 11 de septiembre de 1992.
En este sentido, reiteró que la técnica legislativa que se ha utilizado para emitir y
determinar el contenido del decreto es injustificada y contradice el principio de certeza que irroga
la seguridad jurídica y la más elemental técnica de interpretación integracionista del derecho. La
falta de justificación sobre la necesidad de la normativa que duplica el Decreto Legislativo No.
632, se agrava por el riesgo que deja en entredicho la vigencia de otra normativa de idénticos o
similares contenidos, lo que complica el desempeño de las actividades administrativas, generando
inseguridad jurídica para el aplicador de la norma, pues no puede interpretarse que ha operado
una derogatoria tácita de la normativa válida y vigente sobre la misma temática en El Salvador.
Añadió que, pese a que se han señalado las deficiencias en la técnica legislativa utilizada
en el decreto, no pretende que esta sala realice un juicio de perfectibilidad de la normativa en
cuestión, sino que pueda constatar que tales deficiencias conllevan, en el marco de la situación
específica de la realidad que debe atender, una grave vulneración al principio de seguridad
jurídica respecto de los supuestos de hecho que se pretenden regular y su consecuencia jurídica,
que en el contexto de una emergencia sanitaria puede acarrear graves e irreparables afectaciones
al funcionamiento de la instituciones que deben atender en primera línea los efectos de la
pandemia por COVID-19. Vulneración que también incluiría a la población, en general, en los
términos que se ha hecho referencia anteriormente.
B. Asimismo, el Presidente de la República planteó la infracción del principio de
proporcionalidad. Al respecto, alegó que el régimen sancionatorio previsto en el D. L. n° 632-
preventivo. Para justificarlo, argumentó que, por un lado, el decreto vetado garantiza la libertad
de tránsito (arts. 4 n° 9 y 5 letra a del D. L. n° 632-2020), sin perjuicio del internamiento forzoso
de las personas contagiadas con COVID-19 (arts. 4 n° 5 y 11 inc. 6° del D. L. n° 632-2020); y,
por el otro, prohíbe a las personas salir de sus viviendas por fines distintos a los indicados en
dicha ley (art. 6 parte final D. L. n° 632-2020). Asimismo, advirtió que los arts. 13 y 14 D. L. n°
632-2020 establecen las infracciones leves y graves por incumplir dicha normativa, las cuales son
sancionadas de acuerdo con los arts. 17 y 21 del citado decreto.
De igual manera, el Presidente dijo que el régimen sancionatorio es desproporcionalmente
leve, porque la sanción para las infracción leves es contraria al subprincipio de idoneidad. Si se
pretende sancionar el tránsito injustificado de las personas, la sanción debería ser equivalente al
riesgo que corre la población como efecto del incumplimiento, y no solo el pago de una multa,
cuya cuantía califica como exigua. Por ello, consideró que, si en el marco de la pandemia
provocada por la COVID-19 se pretende salvaguardar la salud de la población, la multa no es
proporcional con el bien jurídico tutelado. Y es que, a partir del subprincipio de necesidad,
aunque deben elegirse la medidas menos gravosa, ello no significa que deba tomarse la más
inocua respecto de los fines que se persiguen.
Finalmente, argumentó que el decreto aprobado es contrario al subprincipio de
proporcionalidad en estricto sentido, porque la sanción no alcanza al fin que se persigue. Es decir,
aun si se acepta que la afectación al derecho a la propiedad, a través de la imposición de la multa
en cuestión, es el medio más idóneo para proteger los bienes jurídicos relacionados con la salud
pública, vida e integridad de las personas, al analizar la cuantía de la multa máxima a imponer, se
aprecia que esta no tiene los efectos disuasivos o de prevención general suficiente, por lo que es
dable afirmar que a quien se le imponga esta sanción tendrá la posibilidad de incumplir
reiteradamente la restricción, sin limitación alguna, poniendo en riesgo en todo momento la salud
de la población.
Agregó que si se realiza una ponderación entre la carga coactiva de la pena de multa, que
puede ser hasta $150.00, respecto del fin perseguido por la conminación sancionadora, que es
contener la propagación descontrolada del virus, que ocasionaría el desbordamiento de la
capacidad de atención del sistema de salud del país y el incremento de los contagios y mortalidad,
fácilmente se concluye que el monto de la multa a imponer no es congruente con los efectos que
se quieren controlar.
Para establecer un marco de comparación ejemplificativo sobre el límite máximo de la
multa a imponer, mencionó que en el art. 24 letra b, en relación con el art. 27, ambos de la Ley
Para el Control del Tabaco, se tipifica como infracción grave la de fumar tabaco o mantener
tabaco encendido en centros de trabajo públicos y privados. La sanción es una multa de hasta 10
salarios mínimos mensuales correspondientes al sector comercio y servicios, esto sería a
$3041.00, es decir, más de 20 veces la multa impuesta en el caso del incumplimiento a la
prohibición establecida en el decreto vetado, tipificadas en las letras b y c del art. 13. Siendo que
ambas infracciones y sanciones están referidas a la protección de la salud como un bien público,
la incongruencia de las multas establecidas en el D. L. n° 632-2020 es evidente.
C. Por último, el Presidente afirmó que el D. L. n° 632-2020 infringe el derecho a la salud
al derecho a la salud, carece de medidas preventivas que satisfagan las exigencias derivadas de la
obligación de conservar, dar asistencia y vigilar la salud de la población, según lo dispone el
parámetro de control. Ello, dado que la mera declaración repetitiva de derechos y de
regulaciones, y el establecimiento de un régimen sancionatorio desproporcional en virtud del
carácter exiguo de la sanción prevista, no es suficiente para considerar que se ha cumplido con la
emisión de normas preventivas para atender la pandemia de COVID-19. Por ello, consideró que
el D. L. n° 632-2020 incumple las prestaciones propias que el Estado debe satisfacer en materia
de salud, porque no se incluyen medidas de prevención, sino solo de represión.
Expuso que los efectos de la laxa restricción a la movilidad que se pretendía establecer en
el decreto en cuestión no deben analizarse en términos meramente individuales, sino que, por
tratarse de un asunto de salud pública, los efectos del comportamiento de una enfermedad en
poblaciones enteras debe trascender de un mero análisis de las consecuencias concretas y
específicas de acciones individuales, a un análisis de los efectos en términos comunitarios y
sistémicos. Es decir, el análisis jurídico no debe limitarse a determinar si una persona específica
es capaz o no de contagiar a dos o más individuos, sino a la necesidad de reducir al máximo la
movilidad a través de la medida idónea para ello.
Alegó que la libertad de configuración del legislador para regular el ejercicio de los
derechos fundamentales y la prerrogativa que dicho órgano tiene para configurar la plataforma
normativa de cualquier política de salud, no implica que el Presidente de la República, en el
ejercicio de la potestad de controlar la constitucionalidad de los decretos legislativos que emite la
Asamblea Legislativa, deba abstenerse de evaluar si la normativa aprobada ha desconocido
principios constitucionales como el de seguridad jurídica y el de proporcionalidad, resultando
insuficientes para garantizar el derecho a la salud de la población, en franca infracción del art. 65
Cn. En consecuencia, concluyó que el decreto vetado viola el deber de conservar la salud de la
población.
2. Por su parte, la Asamblea Legislativa expuso lo siguiente:
A. Finalidad y contenido del decreto aprobado y ratificado.
Indicó que mediante el decreto en cuestión se crearon herramientas jurídicas eficaces
para que el Ministerio de Salud y la Policía Nacional Civil atendieran y combatieran la pandemia.
Particularmente, la forma de proceder en el caso de violación a la cuarentena obligatoria que
guardaba la población en los días previos a la emisión del decreto, respetando el marco
constitucional y de los derechos humanos, de tal forma que la vigencia del D. L. n° 632-2020
finalizaría de forma conjunta con el Decreto Legislativo n° 593, que contenía la declaratoria de
Emergencia Nacional. Además, el decreto era una garantía para la población en general, porque
se prohibía a las autoridades vulnerar derechos fundamentales. Ello, dado que los abusos
cometidos por algunos miembros de la corporación policial habían sido hechos públicos, notorios
y evidentes: golpearon e incluso lesionaron gravemente a personas que desobedecieron la
cuarentena, sin que estuviesen amparados en ninguna norma o procedimiento legal para efectuar
las detenciones o “retenciones”.
El D. L. n° 632 buscaba evitar la excesiva discrecionalidad de las autoridades de salud
para someter a aislamiento o cuarentena a las personas, exigiendo que quedara debidamente
fundamentado el contagio o riesgo de contagio de forma individualizada, y evitar que se dieran
vulneraciones a los derechos humanos fundamentales, particularmente la libertad individual y el
derecho a la salud en los llamados “Centros de Contención”, donde hubo un riesgo inminente de
contagio. También se establecía la necesidad de que existiera un procedimiento escrito,
documentado e individualizado para las personas sujetas a cuarentena o aislamiento obligatorio y
la realización de los exámenes médicos, particularmente para detectar la COV1D-19, ya que no
podía avalarse una criminalización de la enfermedad, porque incluso se condujo a delegaciones
policiales a quienes violaron la cuarentena establecida.
B. Deficiencias del planteamiento del Presidente de la República.
Añadió que en los procesos de inconstitucionalidad existe un defecto de la pretensión que
habilita su rechazo mediante una decisión de improcedencia: (i) cuando el fundamento jurídico de
la pretensión es deficiente, como cuando en la demanda se omite mencionar las disposiciones
constitucionales supuestamente violadas o bien, en un caso extremo, cuando no se expresa cual es
la normativa impugnada; (ii) cuando el fundamento material de la pretensión de
inconstitucionalidad es deficiente, es decir, cuando la argumentación expuesta por el demandante
no logra evidenciar la contradicción entre el objeto de control y las disposiciones constitucionales
supuestamente violadas o cuando habiendo invocado como parámetro de control una disposición
constitucional, se le atribuye un contenido inadecuado o equivoco —argumentación
incoherente—; y (iii) cuando la pretensión de inconstitucionalidad carece totalmente de
fundamento material.
Advertida tal situación, y evidenciando los vicios de la pretensión de inconstitucionalidad
contenidos en el veto, en cuanto a los arts. 2 y 65 Cn., con base en la jurisprudencia
constitucional, la Asamblea Legislativa estimó que podría haberse rechazado la controversia del
Ejecutivo. En todo caso, según la jurisprudencia, es posible el rechazo liminar cuando se advierta
que el Presidente de la Republica ha promovido la controversia por razones que no son de índole
constitucional. La solicitud debe ser rechazada por falta de competencia material del tribunal
(Controversia 1-2003). Este argumento es extensivo a la finalización anticipada: si se advierte
que se ha admitido indebidamente una solicitud de inicio del proceso de controversia
constitucional, es posible sobreseerlo. Para dicha autoridad, a lo anterior deben sumarse
elementos fácticos, en los que el Presidente de la República ha anunciado que vetará decretos que
se encuentran en proceso de aprobación de la Asamblea Legislativa, sin conocer su contenido.
Esto indicaría que el veto por motivos de inconstitucionalidad estaría siendo utilizado como una
herramienta de dilación del proceso de formación de ley, lo que desnaturalizaría la facultad de
control constitucional previo.
C. Motivos de ratificación del decreto vetado.
Por último, en virtud del principio de eventualidad, expuso que ratificaron el D. L. n° 632-
2020, puesto que no existe la inconstitucionalidad planteada por el Presidente de la República.
a. Sobre la vulneración a la seguridad jurídica, negó la existencia de dualidad normativa, y
el veto no menciona artículos que se repitan en la normativa vigente. Y esto tendría sentido, pues
no existen. En el ámbito del Derecho Procesal existe el principio denominado allegans contraria
non audiendus est, en virtud del cual todo proceso supone una contradicción de posiciones
procesales, pero al mismo tiempo implica unidad y congruencia de cada una de ellas. Si las partes
en contienda se encuentran en común acuerdo con un punto, no existe controversia que resolver.
De ahí que el planteamiento de las pretensiones debe ser congruente y uniforme. En el caso que
nos ocupa, este hecho materialmente queda desvirtuado, ya que la incorrecta utilización del veto
ha sido manifestada por el propio Presidente de la República, al afirmar que, aunque está de
acuerdo en términos generales con el Decreto en comento, existen tres aspectos de orden
constitucional que deben tomarse en cuenta, dejando en evidencia que el D. L. n° 632-2020 pudo
ser observado en cuanto a los artículos específicos en los que no se estuvo de acuerdo, y no alegar
una inconstitucionalidad inexistente.
Las facultades de la Policía Nacional Civil y del Ministerio de Salud en un contexto de la
pandemia por la COVID-19 no están incluidas en las leyes generales. El Presidente no menciona
qué artículos se repiten. Esto deja en evidencia que no existen argumentos para sostener tal
situación.
El D. L. n° 632-2020 se aprobó ante las denuncias de graves violaciones a derechos
humanos y garantías de índole constitucional que se dieron en los llamados “Centros de
Contención”, constituyéndose en verdaderos centros de contagio. Por ello, la Asamblea
Legislativa considera que el Presidente incluye en su veto un concepto ambiguo e inexistente en
el marco jurídico nacional, pretendiendo con interpretaciones equívocas y fuera de todo contexto
racional, del Código de Salud y otras leyes secundarias, que se cree un “andamiaje” jurídico para
que el Estado actúe como “Policía Sanitaria”, revistiéndole un carácter represivo, violatorio de
derechos humanos y carente de toda legalidad. Las autoridades que han manejado la respuesta a
la pandemia ponderaron erróneamente los derechos, conculcando unos para presuntamente
proteger otros. Ello evidenció la necesidad de que las autoridades encargadas de enfrentar la
pandemia actuaran con un marco legal definido y específico, que protegiera los derechos
fundamentales de la población, y que sus actuaciones no se basaran en interpretaciones propias de
las autoridades, de normativa jurídica de carácter general. El D.L. n° 632-2020, lejos de atentar
contra la seguridad jurídica, le garantiza a la población que el actuar de las autoridades esté
respaldado por un marco normativo eficaz.
En el veto se alegó que aparentemente se buscaba yuxtaponer normativa válida y vigente.
Sin embargo, el art. 25 D. L. n° 632-2020 establece su vigencia de manera conjunta con el D. L.
n° 593-2020 (que contiene la declaratoria de emergencia nacional), por lo que no es dable
sostener que un decreto con duración limitada y claramente definida pretenda derogar una norma
cuya vigencia es indefinida y que no riñen con otra normativa. Por eso en el veto no se menciona
específicamente cuáles son el objeto y parámetro de control constitucional, ni tampoco las
normas que se pretendían derogar tácitamente.
Señaló que la pandemia por COVID-19 es una crisis mundial, lo que implica un hecho
público y notorio, como también lo fueron las vulneraciones a derechos constitucionales de los
salvadoreños cuya libertad individual y de circulación fue quebrantada, por lo que se incoaron
procesos de hábeas corpus, y se hizo necesario y urgente regular mediante una ley formal la
situación de las personas sometidas a cuarentena obligatoria en los centros de contención,
garantizándoles su salud y libertad individual. Señaló que la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos ha expresado que, aunque los Estados enfrentan una situación compleja,
derivada de las medidas excepcionales que requiere la pandemia global de la COVID-19, es
necesario respetar los estándares de protección de los derechos humanos. Las acciones de
naturaleza restrictiva deben adoptarse y aplicarse de forma transparente, tras un cuidadoso
análisis de las alternativas existentes. Además, deben estar justificadas desde un enfoque de
derechos humanos con el debido análisis de impacto en los mismos, así como de la más eficiente
utilización de los recursos disponibles.
b. En cuanto al argumento referido al principio de proporcionalidad, porque las sanciones
son “desproporcionalmente leves”, al estar en juego la salud de la población, dijo que es
necesario tener presente el contexto real de las sanciones materialmente aplicadas para las
personas que infringieron la cuarentena, quienes fueron objeto de detenciones arbitrarias, sin un
debido proceso y de los cuales se derivaron varios procesos de hábeas corpus, pese a que incluso
en materia penal las penas privativas de libertad son la última ratio. La privación de libertad en
los llamados centros de contención para quienes violaron la cuarentena supone violaciones a los
derechos y garantías fundamentales.
En ese orden, la Asamblea indicó que en el veto presidencial se ataca el monto de las
sanciones impuestas, por ser desproporcionales frente al derecho a la salud que se pretende
proteger. Con la cuarentena se ha limitado la libertad individual, sin que pueda darse una mayor
ponderación a alguno de los citados derechos. El monto de las multas va entre los $25.00 y los
$150.00 para las infracciones leves, y de entre $150.01 y $300.00 para las infracciones graves.
Pero, en el veto solo se menciona la multa de $150.00 y se soslaya que también hay infracciones
graves con multas y que el D. L. n° 632-2020 establece criterios de aplicación como la capacidad
de pago del infractor, la gravedad de la infracción, las circunstancias de cometimiento y el
incumplimiento reiterado de las disposiciones allí enmarcadas.
La Asamblea Legislativa sostuvo que la aprobación del decreto vetado se basó en
términos razonables y objetivos para establecer el monto de la sanción y se incluyó el debido
proceso y la correcta aplicación por parte de las autoridades del Ministerio de Salud, para evitar
arbitrariedades. En un país con los índices de crecimiento económico, desempleo, paralización de
la actividad económica y demás consecuencias de la pandemia, debe hacerse un juicio de
proporcionalidad entre la infracción y el quantum de la sanción pecuniaria.
c. Finalmente, también con base en el principio de eventualidad, relativo al argumento
relacionado con el derecho a la salud, la Asamblea Legislativa dijo que el Presidente pasa por alto
que el D. L. n° 632-2020 busca regular las actuaciones derivadas de la cuarentena y las sanciones
que se podrían imponer a quienes la infringieran. Pero, la pandemia por la COVID-19 es
compleja, por lo que no se le ha podido dar respuesta a través de un decreto legislativo único,
sino que se han emitido cincuenta decretos legislativos para atender la emergencia, aunque
muchos han sido vetados.
III. Consideraciones acerca de la pérdida de la virtual entrada en vigencia del D. L. n°
632-2020.
1. La reciente jurisprudencia constitucional ha señalado
1
que aunque existan precedentes
constitucionales que indican que la pérdida de vigencia del objeto de control es una razón para
sobreseer el proceso respectivo, tales precedentes admitirían una condición de refutación, que es
aquella que apunta a las circunstancias en que ha de exceptuarse la autoridad de los enunciados
generales que permiten pasar de ciertos datos a una afirmación. En determinados casos, la
condición de refutación viene dada por la circunstancia particular de los límites temporales del
objeto de control. Si se admite la autoridad general de los precedentes citados —que en ningún
caso quedan superados, sino solo exceptuados en casos como este—, el resultado sería permitir el
fraude a la Constitución, pues bastaría con la emisión de decretos de corta duración para
abstraerse del control constitucional de esta sala. Y como uno de los pilares en la relación entre
Constitución y poder es que la primera limite al segundo, no pueden admitirse las zonas exentas
de control constitucional. Por tanto, cuando se trate de decretos de corta duración, se ha
habilitado la excepcional posibilidad de examinar un objeto de control que haya perdido su
vigencia.
2. Tal condición —corta duración del objeto de control— concurre en el presente proceso
de controversia, por lo que los postulados jurisprudenciales reseñados son aplicables a este caso.
Por ende, provocan la misma consecuencia: la excepcional posibilidad de examinar un objeto de
control que pretende tener efectos temporales limitados y que, de haber entrado en vigencia, ya se
hubieran agotado. En este expediente, que se trata de un control constitucional a priori, se ha
1
Ej., resolución de 8 de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 .
perdido la posibilidad de que el objeto de control entre en vigencia, pero se procederá al análisis
de los argumentos planteados, con el único objeto de impedir que existan zonas exentas de
control constitucional, y para que lo resuelto sirva de precedente en caso de replicarse el
contenido del decreto, tomando en cuenta que el contexto de pandemia por COVID-19 continúa.
IV. Análisis de los argumentos planteados.
Como se apuntó en el considerando I, el veto presidencial se fundamenta en tres
argumentos, que serán examinados para determinar si efectivamente revelan una confrontación
normativa de índole constitucional que habilite el pronunciamiento de fondo por parte de esta
sala. Si el resultado es positivo, se pasará al examen de fondo; de modo inverso, tendrá que
terminarse anormalmente este expediente constitucional.
1. La jurisprudencia constitucional ha establecido la posibilidad de depurar los
argumentos expuestos en el veto presidencial estando el proceso en estado de pronunciar la
sentencia
2
. En relación con este punto, se ha sostenido que, a partir del art. 138 Cn., la
controversia que se suscita entre el Órgano Legislativo y el Ejecutivo es, en puridad, un proceso
jurisdiccional cuya finalidad es dirimir si el proyecto de ley es o no constitucional, por vicios de
forma o de contenido, y que la eventual declaratoria de constitucionalidad será de obligatorio
cumplimiento para el Presidente de la República. De manera que, si se advierte que se ha
promovido la controversia por razones que no son de esta índole constitucional, la solicitud debe
ser rechazada por falta de competencia material de este tribunal.
En ese sentido, cuando en una controversia “existe incompetencia en razón de la materia,
[…] deben sobreseerse por haber imposibilidad de ‘entrar al análisis de fondo’. Entonces, si el
Presidente de la República, por ejemplo, plantea como motivo de controversia de
inconstitucionalidad asuntos que no trascienden a dicho ámbito, debe producirse un mismo
resultado: el rechazo de la controversia a través de la figura del sobreseimiento”
3
, porque para la
reunir ciertos requisitos que dimanan directamente de la Constitución, y si existe alguna falencia,
habrá que rechazarla en este estado, a través de la figura del sobreseimiento.
2. A. Sobre este aspecto, el Presidente de la República ha aducido que el decreto vetado
2
Al respecto, véase la resolución de 25 de octubre de 1990, controversia 1-90.
3
Sobre este punto, véase la resolución de controversia 1-90, ya citada.
en otros cuerpos normativos, lo que supone una reproducción de regulaciones sectoriales cuya
virtualidad jurídica queda en duda y que no implica el nacimiento de un nuevo catálogo de
disposiciones que buscan suplir un vacío normativo, sino que se yuxtapone por encima de la
normativa válida y vigente, la cual quedaría infravalorada, pese a no ser derogada.
Como puede apreciarse, aunque el Presidente invocó la vulneración del principio de
seguridad jurídica, el motivo de inconstitucionalidad planteado se vincula con las posibles
colisiones o concurrencias normativas suscitadas entre el decreto vetado y otros instrumentos
normativos infraconstitucionales. Es decir, en puridad se trata de la posibilidad de que se originen
antinomias o redundancias entre lo regulado por el D. L. 632-2020 y, por ejemplo, el Código de
Salud, la normativa policial, la normativa de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos y la Ley Especial de Creación del Régimen de Identificación, Migratorio y Aduanero,
aplicable a las personas afectadas por la sentencia de la Corte Internacional de Justicia del 11 de
septiembre de 1992.
Ante tal planteamiento es oportuno señalar que la jurisprudencia de esta sala ha reiterado
que “en el supuesto de las incompatibilidades de normas entre sí existen criterios de solución que
atañen al operador jurídico, esto es, dentro del ámbito de aplicación de las normas. La Sala de lo
Constitucional no es un ente depurador del ordenamiento jurídico y, consecuentemente, no es su
tarea resolver los casos de antinomias cuando éstas se susciten entre disposiciones de jerarquía
infra-constitucional. […]. El control abstracto de las normas implica un contraste en el cual uno
de los extremos es siempre de rango constitucional, pues son las violaciones a la norma suprema
las que pretende eliminar. A la luz del presente caso, el conflicto no trasciende a un parámetro de
la Constitución, sino que se queda en aspectos solucionables vía mecanismos utilizados por el
aplicador del derecho –v.gr. derogación tácita por existir nueva regulación integral de la materia,
o por incompatibilidad de norma posterior, criterios de jerarquía y competencia, interpretación
sistemática del ordenamiento jurídico, etc.–”
4
.
Del mismo modo, se ha sostenido que “a la jurisdicción constitucional no le corresponde
determinar cuál es la legislación secundaria aplicable a un caso concreto, pues para ello tendría
que verificar, con base en la normativa infraconstitucional pertinente, cuáles son las reglas o
criterios para resolver posibles antinomias o los problemas de integración o supletoriedad del
4
Resolución de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 16-2009; y, en igual sentido, las resoluciones de 18 de
noviembre de 2009, inconstitucionalidades 17-2009 y 18-2009.
Derecho a un caso concreto”
5
. Por tanto, la posible existencia de antinomias o redundancias
normativas originada por la virtual entrada en vigencia del decreto vetado no es, en el presente
caso, un asunto de transcendencia constitucional que pudiera revelar la posibilidad de incidir en
el principio de seguridad jurídica. Más bien, se trata de un tópico infraconstitucional que debiera
ser resuelto por el correspondiente operador jurídico, y que escapa de la competencia de esta sala.
De ahí que el motivo de inconstitucionalidad que se examina se ubica fuera de la competencia
material de este tribunal, por lo que –en este estado procesal– deberá de sobreseerse.
debido a que el decreto carece de medidas preventivas que satisfagan las exigencias derivadas de
la obligación de conservar, dar asistencia y vigilar la salud de la población; y porque establece un
régimen sancionatorio desproporcional en virtud de lo exiguo de la sanción prevista.
a. El primer motivo de inconstitucionalidad está centrado en que el D. L. n° 632-2020
carece de medidas preventivas que impidan la propagación de la COVID-19. Sobre esto, la
Asamblea Legislativa indicó que las medidas de prevención aplicables en el contexto de la
pandemia no aparecen en dicho decreto, sino en otro cuerpo normativo aplicable al mismo
ámbito, y ello no implica su inconstitucionalidad.
(i) El planteamiento del Presidente de la República, más que poner de manifiesto el
incumplimiento de un mandato que el derecho a la salud aparentemente impone al legislador para
enfrentar a la COVID-19, subraya un reproche a la técnica legislativa empleada por la Asamblea
Legislativa. Sobre este punto, es preciso recordar “[…] la diferencia que hay entre la decisión
política de emitir una ley formal o disposiciones jurídicas formales y la técnica legislativa que
debe utilizarse para la redacción de estas. La primera corresponde a la Asamblea Legislativa pues
al contenido de una ley que el legislador puede emitir de acuerdo con el margen de acción
estructural que la Constitución delimita. La segunda, la técnica, en realidad no es necesariamente
una tarea del legislador, sino del técnico y apunta al continente, es decir, al texto que formaliza la
decisión política. Entre la voluntad política del legislador al tomar esa decisión (lo que el
legislador quiere aprobar) y el texto aprobado debe existir fidelidad, por lo que la técnica
legislativa entraña un acto de ‘traducción’ de la decisión política del legislador […]”
6
.
5
Resolución de 8 de febrero de 2017, amparo 683-2016.
6
Resolución de 5 de julio de 2013, inconstitucionalidad 156-2012.
En ese sentido, la Asamblea Legislativa tiene competencia para desarrollar o actualizar
los contenidos de las normas constitucionales. Al hacerlo, tiene que ajustarse a su margen de
acción estructural
7
. Pero, esto no significa que “[…] toda la regulación que deba adoptar deba
estar contenida en un único capítulo, cuerpo normativo o en una única disposición jurídica. Y
ello, a pesar del reproche que se pueda hacer al [L]egislativo por la técnica utilizada al emitir un
decreto de que se trate”
8
. La seguridad jurídica no impone un mandato para que el Legislativo
regule en una única disposición, un único capítulo o un único cuerpo normativo, y solo en ellos
todo lo referente a las sanciones por la infracción a normas prohibitivas. En realidad, una
deficiencia en la técnica puede provocar que una disposición, capítulo o ley hayan omitido
regular una materia o estado de cosas que la Constitución impone, pero de ello no se sigue
automáticamente que se ha incumplido un mandato constitucional. Esa regulación bien puede
estar contenida en otro cuerpo normativo.
(ii) Por otra parte, al analizar el contenido normativo del decreto vetado, se advierte que,
en realidad, sí contiene medidas de carácter preventivo. Por ejemplo, el art. 8 establece que toda
persona proveniente de otros países deberá someterse obligatoriamente a los procedimientos
médicos, pruebas y exámenes de acuerdo con los reglamentos y protocolos que establezca el
Ministerio de Salud y, agrega, que será trasladada a centros de contención u hospitales, según
proceda. Y añade que dentro de las 24 horas posteriores al ingreso al país, el personal del
Ministerio de Salud deberá practicar las pruebas o exámenes médicos que considere necesarios
para determinar si las personas representan riesgo de contagio. Es preciso aclarar que la citada
medida de orden preventivo, dirigida a personas sanas y sin nexos de contagio, se distingue de
otras medidas de carácter paliativo, como las reguladas en el art. 7, aplicables a las personas que
sí muestran signos de sufrir la enfermedad o que han estado en contacto con personas
contagiadas. Este sí es un régimen que pretende contener la propagación de la enfermedad, y su
trasgresión constituye una infracción grave, además de las otras consecuencias que el
ordenamiento jurídico regula al respecto.
Por tanto, se ha verificado que el decreto vetado sí regula medidas preventivas, de manera
que, a partir de los términos en que se planteó este motivo de inconstitucionalidad, lo
7
Sobre los márgenes de acción estructural, véase a Robert Alexy, “Epílogo a la teoría de los derechos
fundamentales”, Revista Española d e Derecho Constitucional, n° 66, 2002, pp. 22 -23; y la sentencia de 7 de octubre
de 2011, inconstitucionalidad 20-2006.
8
Sentencia de 22 de agosto de 2014, inconstitucionalidad 43-2013.
argumentado se torna insuficiente para configurar la posibilidad de un contraste normativo con el
derecho a la salud, susceptible de escrutinio constitucional
9
.
b. El segundo motivo está relacionado con el hecho de que el Presidente de la República
aduce la violación al principio de proporcionalidad. Acá el motivo de inconstitucionalidad es que
la sanción prevista en el art. 17 D. L. n° 632-2020 no garantiza los derechos a la salud, a la
integridad física y la vida de la población, debido a que se establece una sanción máxima de
$150.00 por infringir la cuarentena, que puede ser aplicada tantas veces como se rompa la citada
cuarentena. Por tanto, la sanción no cumple un fin disuasorio, por lo que inobserva el
subprincipio de necesidad; y el peligro que provoca la conducta infractora sobre los citados
derechos no es proporcional al gravamen que el infractor recibirá sobre su derecho de propiedad,
por lo que soslaya el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto.
Para determinar si este alegato se ha configurado adecuadamente y si es susceptible o no
de un análisis de fondo, es necesario referirse a lo siguiente: (i) los supuestos de colisión entre
derechos fundamentales; y luego (ii) a las reglas esenciales de aplicación del principio de
proporcionalidad.
(i) Los supuestos de colisión entre derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la Constitución contiene diversos tipos
de disposiciones sobre derechos fundamentales. Asimismo, se ha indicado que toda disposición
constitucional tiene valor normativo, e igualmente lo tienen todas las disposiciones
iusfundamentales. Se ha aclarado que una “norma de derecho fundamental” es aquella
disposición que ordena, prohíbe o permite determinada conducta. Intersubjetivamente, estas
normas entablan relaciones entre dos sujetos —particular-Estado o particular-particular—, donde
uno de ellos posee derechos —en sentido amplio— y, el otro, correlativamente tiene obligaciones
—también en sentido amplio—
10
.
Ahora bien, las normas de derechos fundamentales, cuyo valor normativo es paritario,
pueden entrar en conflicto, es decir, pueden existir colisiones entre derechos fundamentales. Ello
ocurre en aquellos supuestos en los que no pueden ser satisfechos simultáneamente dos de ellos o
en los que el ejercicio de uno de ellos conlleva la limitación del otro. Ante tal situación, el
método de interpretación idóneo para resolver la colisión entre derechos fundamentales es la
9
Sobre este tipo de vicios en la pretensión y las consecuencias de su constatación, véase resolución de 3 de
diciembre de 2014, inconstitucionalidad 21-2011.
10
Ej., resolución de 22 de mayo de 2013, inconstitucionalidad 3-2008.
ponderación (parte integrante del principio de proporcionalidad), que consiste en atender las
circunstancias del caso concreto para determinar cuál es el derecho que debe prevalecer en su
ejercicio práctico. Además, ello implica que en caso de conflicto de normas iusfundamentales
debe buscarse un equilibrio entre ellas o, si dicho equilibrio no es posible, decidirse en el caso
concreto, teniendo en cuenta las circunstancias de este, y así decidir cuál norma debe prevalecer.
De lo anterior se sigue que las normas iusfundamentales no pueden jerarquizarse en
abstracto. Todas ellas, en principio, poseen idéntica fuerza normativa: la que les confiere la
Constitución. Solo en el caso concreto podrán establecerse relaciones de precedencia, pero
derivadas de determinadas condiciones y observables si, y solo si, estas concurren. Entonces, los
derechos fundamentales poseen idéntico valor entre sí: el de supralegalidad. Por ello, en caso de
conflicto, los intérpretes y aplicadores (autoridades administrativas, jueces ordinarios, Sala de lo
Constitucional, etc.), caso por caso, deberán establecer qué derecho tiene primacía sobre el otro
en su ejercicio práctico.
Ante determinadas circunstancias, los derechos fundamentales pueden ceder frente a un
derecho contrapuesto. Si esta premisa no se aceptara, tendríamos que arribar a la conclusión que
algunos derechos serían absolutos, es decir, todos los individuos tendrían título suficiente para
ejercerlos en todo caso. Pero, como se sabe, los derechos fundamentales no son absolutos
11
, por
lo que todos ellos están en mayor o menor medida sujetos a límites
12
. Y aunque el texto de las
disposiciones que estatuyen derechos fundamentales en ocasiones puede dar la impresión de que
el derecho se reconoce sin límite alguno, ello no es así: los límites pueden estar prescritos en la
misma disposición o en otras disposiciones constitucionales. También puede ocurrir que los
límites sean implícitos, y es básicamente la interpretación constitucional la que los explicita.
Sobre este punto, es preciso recordar lo que ha dicho la jurisprudencia constitucional: “los
límites a los derechos no solo poseen un fundamento teórico sólido; también tienen una
explicación sociológica: el individuo no vive aislado, sino en sociedad. En esa medida, debe
coordinar y armonizar el ejercicio de sus derechos con el ejercicio igualmente legítimo de ese
mismo derecho u otros por parte de los demás individuos. El principio constitucional de igualdad
11
Por ejemplo, resoluciones de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 83-2006, y de 14 de mayo de 2001, hábeas
corpus 290-2000.
12
En igual sentido, véanse las sentencias 62/1982, de 15 de octubre, y 214/1991, de 11 de noviembre, ambas
emitidas por el Tribunal Constitucional Español.
personal, deba prevalecer frente a los de los demás. No solo las Constituciones, sino también los
instrumentos internacionales de derechos humanos entienden que todo derecho llega hasta donde
Universal de los Derechos Humanos]: ‘En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus
libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el
único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás’”
13
.
Por otro lado, la Asamblea Legislativa, por los principios procedimentales que rigen su
actuación, está constitucionalmente habilitada no solo para regular los derechos fundamentales,
14
. Y esta habilitación la posee respecto de todos
los derechos, no solo en cuanto a los derechos de configuración legal
15
. Acá es importante
recalcar que, aunque en algunos casos la Constitución establece límites expresos, ello implica una
especie de “guía” para el legislador, pero este puede derivar de la Constitución otros límites, con
el fin de garantizar el goce y ejercicio de los derechos fundamentales de los demás, e incluso,
para proteger intereses legítimos en una sociedad democrática, como la salud y moral públicas, el
orden público, la seguridad pública, el bien común y el bienestar general. De igual forma, el
amplio margen de actuación del Órgano Legislativo está limitado por la Constitución, pues, en
definitiva, se trata de un órgano constituido. La limitación a la que el legislador está sometido se
deben asegurar una relación de equilibrio entre, por un lado, el derecho limitado y, por el otro, el
fin perseguido con la intervención legislativa
16
.
De lo anterior se sigue que el legislador está autorizado para limitar los derechos
fundamentales. Pero, ese poder de limitación tiene, a su vez, un límite: el principio de
proporcionalidad. Entre otras cosas, esto implica que el Órgano Legislativo también hace
ponderaciones. Este proceso argumentativo no solo es realizado por los tribunales
constitucionales, sino también el Legislativo, que es precisamente el primero que pondera.
Cuando dicho órgano emite la regulación de los derechos, necesariamente debe armonizar los
distintos mandatos constitucionales, muchos de los cuales contienen derechos fundamentales, que
apuntan en diferentes y, a veces, contrarias direcciones.
13
Sentencia de inconstitucionalidad 3-2008, ya citada.
14
Ej., resolución de 15 de marzo de 2002, inconstitucionalidad 30-96.
15
Ej., resolución de 23 de marzo de 2001, inconstitucionalidad 8-97 AC.
16
Al respecto, véase la resolución de 20 de noviembre de 2007, inconstitucionalidad 18 -98.
Recuérdese que la jurisprudencia constitucional ha señalado
17
que en un contexto
democrático no es posible resolver un conflicto de derechos desconociendo o anulando otro
derecho fundamental en particular, para dar paso a otro de igual valor constitucional. Esto
supondría una jerarquización de los derechos constitucionales. Una jerarquía fija o estática entre
los derechos fundamentales no es compatible con el Estado Constitucional y Democrático de
Derecho, dada la naturaleza y el carácter indivisible e interdependiente de los derechos
fundamentales. Ello implica la necesidad de brindar protección integral a todos los derechos
fundamentales por igual, pudiendo solo justificarse –en determinados casos concretos de
colisión– que el ejercicio de unos ceda en favor del ejercicio de otros, sin que ello implique la
anulación o sacrificio del contenido esencial (núcleo) de uno de los derechos en conflicto. Bajo
ninguna circunstancia se podría sacrificar, desconocer o anular una manifestación de un derecho
para hacer prevalecer otra manifestación de otro derecho fundamental.
En ese sentido, el primer defecto que se encuentra en la configuración del motivo de
inconstitucionalidad analizado es que el Presidente de la República soslaya la jurisprudencia
reseñada en este apartado, pues no ha planteado las razones por las que considera que, en la
colisión de los derechos en conflicto, deben prevalecer los unos, pese a que ello incide en el
derecho a la libertad de circulación enfrentado.
(ii) Reglas esenciales de aplicación del principio de proporcionalidad.
La aplicación del principio de proporcionalidad exige un examen escalonado o progresivo
en el que se fija con precisión si la medida que interviene sobre el derecho es adecuada para la
obtención del fin constitucional que previamente ha sido identificado (sea porque así lo establece
expresamente la Constitución o porque no está prohibido por ella); si la medida es la más gravosa
o menos lesiva de entre todas las existentes; y si el grado de la afectación del derecho intervenido
logra compensar el grado de satisfacción del fin constitucional que fundamenta a la medida. Este
principio es el parámetro para determinar la validez constitucional de las medidas que afectan
negativamente los derechos fundamentales. Como es sabido, sus tres subprincipios son
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; los cuales exigen la máxima
realización posible, referida a las posibilidades fácticas y jurídicas, es decir, como principios y no
simplemente como reglas.
17
Resolución de 24 de septiembre de 2010, inconstitucionalidad 91 -2007.
En ese orden, para el subprincipio de idoneidad, es indispensable que la medida sea la
adecuada para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo; en otras palabras, la medida debe ser
idónea para conseguir un fin reconocido expresa o implícitamente en la Constitución. El
subprincipio de necesidad indica la existencia (o inexistencia) de medidas alternativas que tengan
la misma o mayor eficacia para lograr el fin propuesto, produciendo una afectación menos intensa
de los principios o derechos objeto de intervención; de manera que la medida adoptada debe
afectar en lo mínimo posible al derecho fundamental en cuestión. Y el subprincipio de
proporcionalidad en sentido estricto o ponderación se relaciona con el análisis de la intensidad de
la afectación (positiva o negativa) de cada uno de los principios constitucionales en tensión; esto
es, la decisión legislativa debe producir cualitativamente un beneficio para el fin constitucional
mayor o igual al perjuicio que ocasiona al derecho fundamental.
En cuanto a las alegaciones sobre el principio de proporcionalidad, es necesario indicar
que, para invocar dicho precepto como parámetro de control, no basta con una referencia
genérica a cada uno de sus elementos. Además, deben evitarse determinados vicios, tales como la
falta de argumentación sobre la violación al principio de proporcionalidad. Si el Presidente de la
República aduce la violación a dicho principio, lo primero que debe hacer es argumentar por qué
considera que la medida emitida por el legislador no es idónea. De igual manera, si sugiere
medidas alternas a la impugnada, debe justificar o fundamentar cómo tales medidas sí cumplen
con los estándares exigidos por el principio de proporcionalidad. Pero, si no ofrece razones para
ello, el planteamiento de la controversia incurría en una “insuficiencia en el contraste
internormativo planteado”, por lo que la solicitud debería ser rechazada
18
.
En concreto, en las alegaciones del Presidente se advierte esta deficiencia, pues no ha
aportado razones para justificar que la medida legislativa regulada en el art. 17 D.L. 632-2020 no
es idónea para el fin que se persigue.
Asimismo, otro vicio que debe evitarse es el de hacer comparaciones inapropiadas para
justificar la infracción de algún subprincipio del principio de proporcionalidad. Por ejemplo, para
realizar el test de necesidad (segundo subprincipio del principio de proporcionalidad), es
necesario comparar la intensidad de la afectación de las diferentes medidas que pueden existir
para alcanzar el fin constitucional que se pretende cumplir mediante la intervención legislativa.
18
Un ejemplo de rechazo de la solicitud de inconstitucionalidad, en este caso de una demanda ciudadana, es la
resolución de 8 de junio de 2018, inconstitucionalidad 26-2017.
Ello supone, necesariamente, “que las prescripciones normativas deben ser equiparables, no
siendo viable el cotejo de medidas desiguales”. No es admisible comparar “la intensidad o grado
de afectación de dos medidas legislativas disímiles”, porque “al no ser posible la comparación
entre las medida adoptadas y las medidas alternativas, el motivo de inconstitucionalidad descrito
deberá rechazarse”
19
.
También esta deficiencia se advierte en los alegatos del Presidente. Al evacuar la
audiencia conferida, comparó las medidas adoptadas en la Ley Para el Control del Tabaco, con la
regulada en el objeto de control. Tales medidas son completamente disímiles, pues no recaen
sobre elementos de igual naturaleza: las primeras reprimen la realización de una acción
considerada nociva y, la segunda, restringe el ejercicio de un derecho fundamental. En efecto, la
acción de fumar o de encender tabaco en lugares públicos conminada en la norma jurídica citada
por el Presidente es un derecho cuyo ejercicio es, para su titular, una conducta autorreferente,
pero que puede afectar a terceros que le rodean, por lo que se restringe al punto que la sola
comercialización del tabaco requiere de una autorización especial por parte del Ministerio de
Salud (art. 8 de la precitada ley). Además, no se permite su adquisición a menores de edad (art. 9
de la misma ley), se obliga a consignar advertencias sobre lo perjudicial de su consumo en las
cajetillas de cigarrillos (arts. 10 y 11 de la aludida ley), y se prohíbe todo tipo de publicidad del
tabaco y de sus productos, excepto en el interior de los puntos de venta (art. 13 de la mencionada
ley), entre otras restricciones.
Por último, en términos generales, debe indicarse que, cuando se cuestiona la
constitucionalidad de una medida que interviene un derecho fundamental o un principio, o
cuando se protege de manera deficiente, por vulneración a la proporcionalidad, se debe señalar
con precisión, como primer paso, el fin constitucionalmente legítimo que la medida persigue y
argumentar por qué no es adecuada para contribuir a alcanzar o asegurar esa finalidad. Por otra
parte, se tiene que argumentar la condición innecesaria de la medida o lo insuficiente para la
obtención del fin. Finalmente, en caso de superar los juicios de idoneidad y necesidad, se debe
argumentar por qué la medida no es proporcional en sentido estricto, esto es, debe señalar por qué
el grado de satisfacción del derecho fundamental o principio constitucional cuya realización
constituye el fin de la medida legislativa no justifica la intervención negativa en el derecho en
cuestión. Esto último conlleva señalar las intensidades en las intervenciones y el peso abstracto
19
Sentencia de inconstitucionalidad 110-2015, ya citada.
que atribuye a cada derecho o principio en juego y las posibilidades fácticas sobre su afectación o
satisfacción
20
.
De lo anterior se sigue que el test de proporcionalidad tiene un carácter escalonado. Si la
medida analizada no supera el examen de idoneidad, el tribunal debe declarar su
inconstitucionalidad sin continuar con el siguiente paso. Lo mismo ocurriría si concluye que un
fin es legítimo y que el medio es idóneo para su obtención, pero luego en el segundo escalón —el
de necesidad— considerare que existe una medida alternativa con igual idoneidad, pero que
limita en menor grado el derecho fundamental o el principio de que se trate. En otras palabras, es
un test cuya aplicación se desarrolla en tres etapas sucesivas y cuya prosecución hacia la
siguiente depende, por tanto, del agotamiento de la etapa anterior. Según tal regla
argumentativa, es incompatible con la aplicación del principio de proporcionalidad alegar la falta
de idoneidad de una medida y argüir a continuación que la misma es también innecesaria, en
tanto que concluir la supuesta falta de necesidad de una medida presupone como condición
necesaria la aprobación del test de idoneidad. De igual manera, sería una contradicción en los
términos sostener que una medida no es idónea o necesaria y luego manifestar que en caso de
resultar necesaria esta no superaría el escrutinio de proporcionalidad en sentido estricto.
En este sentido, el planteamiento del Presidente de la República contiene un defecto
argumental, porque no ha afirmado que la sanción regulada en el decreto vetado por él no logra el
fin disuasorio que persigue, es decir, resulta inidónea; pero, a la vez, ha planteado la infracción
del subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto.
Los anteriores vicios en la argumentación de la controversia constitucional planteada por
el Presidente impiden a esta sala entrar en el conocimiento del desacuerdo existente entre dicha
autoridad y la Asamblea Legislativa. De ahí que, en relación con ello, deberá sobreseerse este
punto.
c. Por último, el argumento relativo a la supuesta vulneración del derecho a la salud se
basa en que el régimen sancionatorio regulado en el decreto es desproporcional, por lo exiguo de
la sanción prevista. En ese punto ha querido plantearse una vulneración autónoma al derecho a la
salud, pero se advierte que este alegato se basa en el mismo motivo aducido respecto de la
infracción del principio de proporcionalidad en relación con el derecho a la salud, la integridad y
20
Entre otras, véase la resolución de 7 de abril de 2017, inconstitucionalidad 160 -2016.
la vida, como se apuntó en la letra b anterior. Esta argumentación tautológica demuestra la
existencia de un vicio que impide entrar en el conocimiento de la controversia planteada: el
alegato alude a los mismos preceptos jurídicos (proporcionalidad en relación con el derecho a la
salud) y plantea el mismo motivo (sanciones exiguas) del punto anterior. De manera que sería
completamente inoficioso examinarlo, razón por la cual deberá sobreseerse este punto de la
controversia.
V. Inconstitucionalidad del art. 6 D. L. n° 632-2020.
1. A pesar de que en el presente proceso de controversia debe emitirse una decisión de
sobreseimiento por las razones antes indicadas, es necesario que esta sala determine si el art. 6
D.L. n° 632-2020 contraviene lo sostenido en la sentencia de 8 de junio de 2020,
inconstitucionalidad 21-2020 AC, pues no sería admisible que en una controversia constitucional,
en tanto control previo de constitucionalidad, se permita la entrada en vigor de disposiciones que
expresen normas incompatibles con un precedente constitucional relacionado directamente con el
tema que regulan. En este caso, el ligamen directo entre el Decreto n° 632-2020 y lo resuelto en
las resoluciones en mención se genera porque dicho decreto, al igual que los cuerpos normativos
que fueron declarados inconstitucionales mediante ellas, tiene una vocación de ser un cuerpo
normativo de protección al derecho a la salud en el contexto de la pandemia por la COVID-19.
De no efectuarse este control, se afectarían dos pilares esenciales del Estado de Derecho: (i) el
carácter vinculante de los precedentes constitucionales
21
; y (ii) la seguridad jurídica, expresada en
este caso mediante la racionalidad jurídico-formal que debe inspirar a la legislación
22
.
Como ya ha sostenido este tribunal, la singularidad del papel democrático que posee y las
funciones que la Constitución está llamada a cumplir, impiden la aplicación rígida y estricta del
principio de congruencia en el proceso de inconstitucionalidad, de forma que esta congruencia no
debe entenderse como la plena pasividad o abdicación de la Sala de lo Constitucional ante
evidentes actuaciones inconstitucionales de las entidades estatales, con la respectiva vulneración
21
Cruz Quiroz, Óscar Armando, “Los efectos generales e n las sentencias constitucionales”, en Ferrer Mac-Gregor,
Eduardo y Lelo de Larrea, Arturo, La ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Tomo V, juez y sentencia
constitucional, 1ª ed., Marcial Pons, 2008, p. 282; y Dermizaky Peredo, Pablo, “Efectos de las sentencias
constitucionales”, en Revista Boliviana de Derecho, n° 8, 2009, p. 1 3. Además, resolución de 23 de noviembre de
2011, inconstitucionalidad 11-2005.
22
Atienza, Manuel, Contribución a una teoría de la legislación, 1ª ed., Civitas, 1997, pp. 32-36. En principio, esta
forma de racionalidad exige que la legislación no contenga vacíos, inconsistencias internas o contradicciones con el
orden jurídico en que se inserta.
a la Carta Magna
23
. Esto no es más que una expresión particular de la preminencia de las normas
sustanciales sobre las normas procesales en los procesos judiciales
24
—en este caso, la de la
Constitución sobre la Ley de Procedimientos Constitucionales—, que se manifiesta en el proceso
de inconstitucionalidad en cuestiones como el control constitucional de los acuerdos de reforma
constitucional, el traslado del objeto de control y la inconstitucionalidad por conexión
25
.
De entre dichas flexibilizaciones al principio de congruencia, interesa referirse a la
inconstitucionalidad por conexión. Según se ha sostenido en otras sentencias, esta puede
presentarse: (i) cuando la declaratoria de inconstitucionalidad se extiende a otras disposiciones
que coinciden con la impugnada en la infracción a la Constitución; y (ii) cuando la omisión de
extender el pronunciamiento estimatorio a otras disposiciones produciría una inconsistencia entre
estas y lo resuelto, o algún grado relevante de ineficacia en cuanto a los fines perseguidos por el
fallo y sus fundamentos, ya sea porque tales disposiciones presentan el mismo reproche de
inconstitucionalidad o porque tienen una función instrumental de la declarada inconstitucional
26
.
El segundo supuesto se asemeja a este caso, porque, en suma, redunda en una cuestión de eficacia
de las sentencias constitucionales, por lo que serviría como respaldo para efectuar el control ya
referido sobre el art. 6 D. L. n° 632-2020.
2. En la sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, este tribunal hizo la distinción
entre la limitación y suspensión de los derechos fundamentales, que fue retomada en el auto de
23
Sentencias de 14 de d iciembre de 19 95 y 13 de julio de 2016, inconstitucionalidad es 17-95 y 35-2015,
respectivamente.
24
Patiño Mariaca , Daniel Mauricio, “La constitucionalización del proceso, la primacía del derecho sustancial y la
caducidad contencioso administrativa”, en Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, vol. 43, n° 119, p. 6 75;
y Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 2 de febrero de 1995, C -029/95.
25
Una aplicación de esta idea de la flexibilidad del principio de congruencia en el proceso de inconstitucionalidad
puede verse en la sentencia de 13 de j ulio de 2016, inconstitucionalidad 35-201 5, en donde esta Sala de lo
Constitucional declar ó la inconstitucionalidad de un decreto legislativo por razones no aducidas por las partes. En
concreto, el tribunal sostuvo en esa sentencia que la congruencia es un pr incipio constitucional que es aplicable a
todo proceso jurisdiccional y no jurisdiccional. Pero, se agregó, que la si ngularidad del papel democrático que este
tribunal posee y las funciones que por la Constitución está llamada a cumplir impiden la aplicación rígida y estricta
del principio de congruencia en el proceso de inconstitucionalidad. En este sentido, se afirmó que en este tipo de
proceso la congruencia no debe entenderse como la plena pasividad o abdicación de la Sala de lo Constitucional ante
evidentes actuaciones incon stitucionales de las entidades estatales. Como ejemplo de esa flexibilización se indicó la
inconstitucionalidad por conexión, pero a este supuesto excepcional se agregó otro. En efecto, según dicha setencia:
“A la excepción anterior, puede sumarse otra. Y es la que versa cuando se desestima el motivo de
inconstitucionalidad alegado contra una norma o acto normativo por violación a una norma constitucional, pero
persiste la incompatibilidad entre una y otra por una razón diversa. La identidad entre el o bjeto y el parámetro de
control, sumados a los argumentos ya expresados, relativos a la singularidad del papel democrático y al carácter de
guardián de la Constitución que este trib unal posee así como por las funciones que la Constitución está llamada a
cumplir, justifican el análisis constitucional de parte de esta Sala, aunque ello no coincida con el que fue planteado
originalmente por el interesado”.
26
Sentencia de 11 de julio de 2018, inconstitucionalidad 65-2015.
seguimiento de dicha sentencia. En síntesis, esta sala sostuvo que “en la primera la regla general
es la posibilidad de ejercicio del derecho y la excepción es su no ejercicio (o su restricción o
limitación), mientras que en la segunda la regla general es el no ejercicio y la excepción es la
posibilidad de ejercer algunas de sus manifestaciones”. De igual forma, en tal sentencia se afirmó
que “la suspensión general de un derecho fundamental en la totalidad o en parte del territorio solo
Esta sala advierte que el art. 6 D. L. n° 632-2020 establece expresamente una cuarentena
domiciliar obligatoria, que es precisamente una cuarentena de carácter colectivo. El texto de
dicho precepto es el que sigue: “Mientras dure el estado de emergencia nacional decretado por la
Asamblea Legislativa con motivo de la pandemia COVID-19, todas las personas deberán
obligatoriamente guardar cuarentena en sus viviendas. Por lo tanto, queda prohibido salir de sus
viviendas con fines diferentes a los establecidos en el Artículo 4 número 1) de [e]sta ley”. Esta
regulación constituye una genuina suspensión del derecho de tránsito o circulación que solo es
admisible cuando se ha decretado un régimen de excepción, pues se prohibe como regla general
que las personas salgan de sus casas (prohibición de transitar o circular), a menos que se cumpla
un supuesto excepcional que justifique el tránsito o la circulación.
En realidad, el contenido del art. 6 D. L. n° 632-2020 tiene efectos de régimen de
excepción. La vigencia de una regulación como esta, en la que como regla general se establece
una prohibición para las personas de salir de sus viviendas, debe estar sujeta a las reglas
constitucionales del procedimiento legislativo para su adopción, entre las cuales interesa destacar
la relativa a la mayoría con que debe ser adoptado —dos tercios de votos de los diputados electos
si se trata del supuesto previsto en el art. 29 inc. 1° Cn. (art. 131 ord. 27° Cn.) y del voto de las
tres cuartas partes de los diputados electos cuando se trate del supuesto que establece el art. 29
sí misma, y de manera particular, de los derechos concretos cuya suspensión se estima necesaria.
Si esta disposición entrara en vigencia, entonces se crearía un estado de cosas incompatible con la
setencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, que es una situación inadmisible para esta sala. En
consecuencia, debido a que el art. 6 D. L. n° 632-2020 contradice lo dispuesto en la sentencia ya
referida, se deberá declarar su inconstitucionalidad y publicarse en el Diario Oficial, en virtud
de dicha declaratoria. De considerarse el establecimiento de una cuarentena nacional, deberá
adoptarse un régimen de excepción, conforme a lo ya explicado en la jurisprudencia
constitucional reciente
27
.
VI. Efectos de la decisión en virtud de la temporalidad del decreto legislativo objeto de la
presente controversia.
Dado que en la presente controversia —por todo lo explicado— debe sobreseerse y se
debe declarar la inconstitucionalidad del D. L. n° 632-2020, es preciso aclarar las implicaciones
que esta decisión producirá en el proyecto de ley vetado. Así, esta sala ahora debe determinar los
efectos que tendrá la presente resolución.
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, el rechazo de la controversia por la vía del
sobreseimiento implica que el Presidente de la República está en la obligación de sancionar y
publicar el D. L. n° 632-2020 como ley, dado que no hay, en el expediente, ningún otro motivo
planteado para reprochar su constitucionalidad. Por tal razón, este es el curso de acción que dicho
funcionario se encuentra obligado a adoptar. Si no lo hiciere, por aplicación también analógica de
siguientes al de su recibo y el Presidente no sanciona el Decreto n° 632-2020, se presumirá la
sanción en los términos que indica el art. 137 inc. 1° Cn.; luego, (ii) si transcurren los 15 días
hábiles a que se refiere el art. 139 Cn. y el Presidente no lo publica, entonces lo hará el Presidente
de la Asamblea Legislativa en el Diario Oficial o en cualquier otro diario de mayor circulación de
la República.
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Sobre esta idea de que la cuarentena colectiva solo puede ser producto de un decreto legislativo mediante el cual se
decrete un régimen de excepción, véase la citada sentencia de inconstitucionalidad 21 -2020 AC.
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Es necesario explicar esta aplicación analógica. El razonamiento analó gico implica que las situaciones o estados de
cosas comparados no son igua les, pero ellos guardan una semejanza a p artir del criterio que se utilice. Una sentencia
de fondo y u n decisión de sobreseimiento son diferentes, pero entre ellas hay se mejanza o parecido que es el
relevante en el presente caso. Y es que la consecuencia que una decisión de so breseimiento y una sentencia de fondo
desestimatoria (que en el ca so de la controversia significa que el decreto vetado es constitucional) producen en un
decreto legislativo aprobado, pero vetado por el Presidente de la República, es que debe continuar su curso. Co mo la
controversia constitucional es un incidente que se produce en el proceso de formación de ley, este queda paralizado
hasta que esta sala tome la decisión. Cuando la sala determina que el decreto legislativo vetado es constitucional o
cuando se emita una decisión de rechazo de la controversia por la vía de la improcedencia o del sobreseimiento,
entonces el proceso de formación de ley debe continuar su curso. Esto ya está previsto por la Constitución en el art.
138, cuyo tenor es el siguiente: “Cuando la devolución de un proyecto de ley se deba a que el Presidente de la
República lo considera inconstitucional y el Órgano Legislativo lo ratifica en la forma establecida en el artículo que
antecede, deberá el Presidente de la República dirigirse a la Corte Suprema de Justicia dentro del tercer día hábil,
para que ésta oyendo las razones de ambos, decida si es o no constit ucional, a más tardar dentro de quince días
hábiles. Si la Corte decidiere que el proyecto es constitucional, el Presidente de la República estará en la obligación
de sancionarlo y publicarlo como ley”.
El procedimiento anterior es el que corresponde en general a los supuestos ordinarios, en
los que al cierre de la controversia subsiste un contenido normativo o legal, es decir, cuando el
decreto legislativo correspondiente debe convertirse en una ley mediante la sanción y publicación
que al finalizar la controversia subsista un texto jurídico que deba convertirse en ley. Sin
embargo, en el presente caso, por el propio contenido del Decreto Legislativo n° 632-2020, al
fijar su vigencia temporal, este decreto ha perdido toda posibilidad de producir las consecuencias
jurídicas que pretendía, careciendo de sentido su publicación oficial. El art. 25 del D. L. n° 632-
2020 dispuso que estaría vigente mientras lo estuviera el Decreto Legislativo n° 593, de 14 de
marzo de 2020, por medio del cual la Asamblea Legislativa decretó el Estado de Emergencia
Nacional de la Pandemia por COVID-19. Este último decreto, a su vez, tuvo vigencia hasta el 29
de mayo de 2020, por un acto de reviviscencia ordenado por esta sala, pero finalizó en la
mencionada fecha.
Por tanto, en el presente caso esta decisión únicamente tiene el efecto de cerrar la presente
controversia constitucional, sin que tenga sentido proceder a la publicación del texto del D. L. n°
632-2020.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 138 y 174 de la Constitución, y
11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales esta sala FALLA:
1. Sobreséese la presente controversia constitucional incoada contra el Decreto
Legislativo n° 632, aprobado el 16 de abril de 2020, que contenía la Ley Especial para Proteger
los Derechos de las Personas durante el Estado de Emergencia decretado por la Pandemia
haberse configurado algún contraste normativo de índole constitucional sobre el cual pudiera
efectuarse un análisis de fondo por parte de este tribunal. Tal sobreseimiento acarrea los efectos
señalados expresamente en el considerando VI de la presente sentencia.
2. Declárase inconstitucional el artículo 6 del Decreto Ejecutivo n° 632, según el cual,
como regla general, se prohíbe a las personas salir de sus casas, pues constituye una genuina
suspensión del derecho de tránsito o circulación que solo es admisible cuando se decreta un
régimen de excepción y, por tanto, su contenido contradice la sentencia emitida en el proceso de
inconstitucionalidad 21-2020 y acumulados, relacionados con la suspensión y limitación de
derechos fundamentales.
3. Certifíquese la presente resolución al Presidente de la República y a la Asamblea
Legislativa, para su conocimiento y efectos consiguientes.
4. Al contener esta resolución una declaratoria de inconstitucionalidad, publíquese en el
Diario Oficial.
5. Notifíquese.
4-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las nueve horas
con quince minutos del día veintiséis de agosto de dos mil veinte.
En el actual estado del presente proceso, esta sala advierte que en el punto 2 del fallo de la
resolución de las 12:10 hrs. del veintiuno de agosto de dos mil veinte, emitida en el presente
proceso de controversia, se consignó un término equivoco al referirse al objeto de control cuya
inconstitucionalidad fue declarada en ella, siendo lo correcto declarar la inconstitucionalidad del
artículo 6 del Decreto Legislativo no 632, pues este fue el producto normativo vetado en la
controversia constitucional en cuestión. En efecto, hubo un error material en la redacción citada,
siendo lo correcto la palabra "Legislativo". Este error material debe ser corregido. Y para ello, el
art. 225 del Código Procesal Civil y Mercantil, que resulta de aplicación supletoria en los
procesos constitucionales
1
, determina que los jueces y tribunales podrán, de oficio, corregir los
errores materiales que detecten en las sentencias o en los autos que ponen fin al proceso.
De esta forma, habiéndose advertido el error material cometido en el punto 2 del fallo de
la resolución de 21 de agosto de 2020, referido a la denominación del decreto vetado, y estando
dentro del supuesto regulado en el art. 225 del Código Procesal Civil y Mercantil, resulta
procedente rectificar el yerro en que se incurrió en dicho punto.
Por tanto, esta Sala RESUELVE:
l. Corrígese el nombre consignado del objeto de control declarado inconstitucional en la
resolución de las doce horas con diez minutos del veintiuno de agosto de dos mil veinte emitida
en este proceso, de manera que deberá entenderse que el artículo 6 que fue declarado
inconstitucional es el que está contenido en el Decreto Legislativo número 632.
2. Certifíquese la presente resolución al Presidente de la República y a la Asamblea
Legislativa, para su conocimiento y efectos consiguientes.
3. Publíquese en el Diario Oficial.
4. Notifíquese.
1
La aplicación supletoria de las normas jurídicas del Código Procesal Civil y Mercantil se ha hecho en resoluciones
como las siguientes: resoluciones de 14 de febrero de 2012, inconstitucionalidad 62-2012; de 8 de junio de 2015,
inconstitucionalidad 2 5-2013; de 1 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 123-2017 y de 14 de diciembre de
2018, inconstitucionalidad 32-2018, entre muchos otros proveídos.
------A. E. CÁDER CAMILOT.---------C. S. AVILES.-------C. SANCHEZ ESCOBAR.------M.
DE J. M. DE T.-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN.--------E. SOCORRO C.-----SRIA.------RUBRICADAS.
