Sentencia Nº 402-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-01-2023

Sentido del falloINEXISTENCIA DE NULIDAD
MateriaLey de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA
Fecha04 Enero 2023
Número de sentencia402-2014
EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
402-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y cinco minutos del cuatro de enero de
dos mil veintitrés.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Sr. JCPC, por
medio de su apoderado general judicial, L.. E..E.S.R., y continuado
por la Lcda. A.G.ys C. de Torres, en la misma calidad que el primero; contra el
alcalde municipal de Santa A., por supuesta nulidad de pleno derecho de la orden de descuento
efectuado al salario del referido señor.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el alcalde municipal
de S.A., como autoridad demandada, personalmente y por medio de sus apoderados
generales judiciales, Lcdos. N..A.M..Á. y J.E..R.L.; y el
Fiscal General de la República, por medio de los agentes auxiliares, L.. F.F.
.
F..A. y Lcda. C..G..d.C.armen H.L., esta última en
sustitución del primero.
Leídos los autos y CONSIDERANDO:
I. La parte actora, por medio de su apoderado, expuso en la demanda que el alcalde
municipal de S..A. excedió sus funciones al ordenar el descuento salarial de 600
trabajadores de ese municipio en el mes de junio de 2014, sin emitir una orden escrita.
Particularmente, según relata, le descontó de su salario la cantidad de $64.50. Por consiguiente,
estima que el acto en referencia es nulo porque no existió un procedimiento previo tomando en
cuenta que se trató de una sanción.
II. En el auto de las 11:32 horas del 29 de abril de 2015 [f. 23] se admitió la demanda
contra el alcalde municipal de S.A.; se dio intervención al Lcdo. S.R., como
apoderado judicial de la parte actora; se requirió de la autoridad demandada el expediente
administrativo y un informe sobre la existencia del acto que se le atribuye [art. 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa derogada, emitida el 14 de noviembre de 1978,
publicada en el Diario Oficial N° 236, tomo N° 261, del 19 de diciembre de 1978, en adelante
LJCA, ordenamiento de aplicación al presente según el art. 124 LJCA vigente]. La autoridad
demandada no cumplió en tiempo el primer informe; sin embargo, posteriormente justificó tal
extemporaneidad.
Por medio del auto de las 11:54 horas del 26 de agosto de 2015 [f. 51], se otorgó una
audiencia a la autoridad demandada para que expusiera las razones por las cuales no rindió en el
término legal el primer informe solicitado. De conformidad con el art. 24 LJCA, se le requirió un
nuevo informe en el que se expusiera la correspondiente justificación de legalidad; se tuvo por
cumplido el requerimiento del expediente administrativo y se ordenó notificar la existencia del
proceso al Fiscal General de la República, para los efectos del art. 13 LJCA.
El alcalde interino del municipio de S..A., al rendir el segundo informe, manifestó
que fue el gerente general de la comuna, y no el alcalde, quien emitió el descuento por la razón de
que la parte demandante y otros trabajadores abandonaron colectivamente sus cargos y no
desempeñaron su trabajo. Menciona que los miembros del sindicato no se presentaron a ejercer
sus labores conociendo que las huelgas de los empleados municipales son ilegales y, ante la falta
de prestación laboral, el gerente, dentro de sus funciones como jefe, ordenó se aplicaran los
descuentos respectivos según los días no laborados, con base en los arts. 59 3 Ley de la
Carrera Administrativa Municipal [LCAM] y 99 de las Disposiciones Generales de Presupuestos
[DGP].
III. En el auto de las 14:30 horas del 28 de junio de 2016 [f. 65] se tuvo por justificada la
extemporaneidad del primer informe y por cumplido el informe justificativo; y se dio
intervención al Lcdo. Fabio F..F..A., en calidad de agente auxiliar del
Fiscal General de la República.
Por otra parte, en el proceso 481-2014 consta el auto de las 14:02 horas del 22 de mayo de
2017 [fs. 79-80] y ahí se relacionó que: “El alcalde municipal de Santa Ana (…) en escritos de
folios 27-29 y 54-56 solicitó que «… se acumulen todos los procesos en los cuales se es
demandando al Alcalde municipal de la Ciudad de S.A. por la supuesta nulidad de pleno
derecho, de la orden de descuento de salario efectuada a la parte demandante»”. Y, como
consecuencia de tal petición, en dicha providencia se resolvió, entre otras cosas: «(…) 1.
Acumular los procesos con referencia (…) 402-2014 (…) al proceso con referencia 326-2014
(…)». En tal sentido, el presente caso continuó su curso procesal como uno de los acumulados,
bajo la referencia 326-2014. Luego, en el auto de las 8:50 horas del 15 de octubre de 2018 [fs.
141-144], se abrió a prueba el proceso por el término de ley, de conformidad con el art. 26 LJCA.
En esta etapa procesal la parte actora ofreció prueba documental.
Posteriormente, en la resolución de las 9:00 horas del 25 de noviembre de 2021 del
proceso 326-2014 acumulados [fs. 204-211], entre otros puntos, se resolvió: «Ordenar a la
Secretaría de esta Sala que desglose los procesos marcados bajo las referencias (…) 402-2014
(…) para que sean tramitados de manera individual (…)» [f. 210 fte. y vto.] En seguida, por
medio del auto de las 8:35 horas del 26 de mayo de 2022 [fs. 217-220], se tuvo por desglosado y
separado el presente proceso del 326-2014, se admitió una parte de la prueba documental ofrecida
por la parte actora mientras se rechazó otra -en los términos detallados en el romano III de dicha
providencia- y se requirió del alcalde de Santa Ana la remisión de la planilla del mes de junio de
2014, con todos los descuentos realizados.
A continuación, mediante la interlocutoria de las 9:10 horas del 11 de julio de 2022 (f.
235), entre otros aspectos, se tuvo por cumplido el requerimiento hecho al alcalde municipal,
sobre la remisión de la planilla laboral correspondiente, y se admitió dicha prueba documental
ofrecida en su momento por la parte actora; se autorizó la intervención, como apoderado de la
autoridad demandada, del L.. J.E.R.L. -por haberlo este así solicitado [f.
224]-; y se corrió el traslado de ley a las partes y a la representación fiscal, con los siguientes
resultados: a) La representación fiscal sostuvo que el acto impugnado ha sido emitido conforme a
derecho ya que no violentó las categorías jurídicas reclamadas por el impetrante. b) El alcalde
municipal de Santa Ana, por medio de su apoderado judicial, L.. R..L., reiteró los
argumentos planteados en el informe justificativo. c) La parte actora contestó el traslado
ratificando en términos generales lo dicho en la demanda.
IV. Después de la anterior relación de los hechos más relevantes transcurridos en el
proceso, esta sala hará el correspondiente examen de legalidad en estricto apego al principio de
congruencia [art. 218 del Código Procesal Civil y Mercantil (en adelante, CPCM): «Las
sentencias deben ser claras y precisas, y deberán resolver sobre todas la pretensiones y puntos
litigiosos planteados y debatidos»]. En ese orden, la presente controversia consiste en determinar
si el acto de descuento de salario efectuado a la parte actora es nulo de pleno derecho porque no
siguió el debido procedimiento, violentándose en su caso el derecho de audiencia y defensa,
alegación que, sin lugar a dudas, el actor la entiende inmersa en el contexto de una sanción
disciplinaria que fue impuesta por el alcalde demandado; o si, por el contrario, se trata de un
simple descuento por los días en que no se trabajó a raíz de una huelga municipal que no goza de
cobertura legal, que no requiere de procedimiento según la posición del funcionario relacionado.
1) En primer lugar, es importante aclarar que la pretensión contencioso administrativa está
fundada en una nulidad de pleno derecho y, desde esa perspectiva, se deben hacer algunas
consideraciones en torno a esa figura. El art. 7 LJCA prevé que se admite la impugnación de
actos administrativos cuando estos sean nulos de pleno derecho. Esta sala ha desarrollado
jurisprudencialmente los supuestos en los que dicha categoría deba aplicarse, considerando
objetivos propios de la misma. Así, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una
categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que
invalidan los actos de la Administración.
La doctrina no es uniforme al abordar la figura en comento, pero coincide en reconocerle
un alto rango y una naturaleza especial que la distingue de los otros supuestos de invalidez. Se
establece, precisamente, que esta constituye el grado máximo de invalidez que acarrea
consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.
En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad
del vicio. En lo que importa al presente caso debe señalarse que los actos administrativos
incurren en este vicio cuando son: «(…) dictados por autoridad manifiestamente incompetente;
cuando sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan
el derecho a la defensa de los interesados; cuando su contenido sea de imposible ejecución;
cuando sean actos constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos;
entre otros» [auto interlocutorio 524-2016, de las 13:53 horas del 30 de noviembre de 2016].
Tal como se ha referido, la parte actora considera que no hubo un debido proceso previo a
la emisión del acto cuestionado y, como consecuencia, se vulneró el derecho de defensa. De
acuerdo con la jurisprudencia mencionada, el vicio planteado se adecúa a un supuesto de nulidad
de pleno derecho por, supuestamente, haber prescindido el demandado del procedimiento de ley.
Bajo esa línea, esta sala advierte que la pretensión está fundada en el máximo grado de invalidez
invocado.
2) En segundo lugar, se debe tomar en cuenta el alegato de oposición del alcalde interino
de S..A. vertido en el informe justificativo, en cuanto que: «(…) el funcionario que ordenó
realizar el descuento de su salario fue el Gerente General competente en virtud de que el
trabajador PC juntamente con otros trabajadores ABANDONARON COLECTIVAMENTE SUS
CARGOS no desempeñando sus labores (…)» [f. 63 fte.]
La anterior manifestación se relaciona, aunque de manera escueta por la forma en que lo
hace el demandado, con el tema de la legitimación, la cual, el tratadista E..V., en su
obra Teoría General del Proceso, [Editorial Temis S.A., Bogotá, Colombia, año 1993, págs. 168 y
169], la define como: “(...) la posición de un sujeto respecto al objeto litigioso que le permite
obtener una providencia eficaz”; y, además, agrega que: “La legitimación es un presupuesto de
la sentencia de mérito; el juez, previamente a la decisión, debe analizar si las partes que están
presentes en el proceso son los que deben estar (...)”.
La Sala de lo Constitucional ha expresado al respecto: Entre los requisitos subjetivos de
la pretensión se destaca la legitimación, la cual alude a una especial condición o vinculación -
activa y pasiva- de uno o varios sujetos con un objeto litigioso determinado -acto reclamado-,
que les habilite para comparecer o exigir su comparecencia, individualmente o junto con otros,
en un proceso concreto con el fin de obtener una sentencia de fondo(interlocutoria de amparo,
ref. 24-2001, del 16 de marzo de 2001).
La legitimación, básicamente, alude, según se ha reseñado, a la especial condición o
vinculación activa o pasiva de uno o varios sujetos con el objeto litigioso. Tal categoría
indica, en cada caso, quienes son los verdaderos titulares de la relación jurídica material que se
intenta dilucidar en el ámbito del proceso, y cuya participación procesal es necesaria para que la
sentencia resulte eficaz. Dicho en otras palabras, es la aptitud de ser parte en un proceso concreto,
como demandante (legitimación activa) o como demandado (legitimación pasiva), y, cuando se
deduce una pretensión contra un acto administrativo, es la Administración Pública emisora o
responsable del mismo quien se encuentra pasivamente legitimada en el proceso.
Particularmente, ante la aseveración del alcalde, de que el gerente general de la alcaldía
municipal de S.A. fue quien ordenó el descuento de los trabajadores, es importante precisar
que, en el auto de las 11:32 horas del 29 de abril de 2015 [f. 23], este tribunal resolvió, entre otros
puntos: “(…) Admítese la demanda contra el Alcalde Municipal de S.A. por la supuesta
nulidad de pleno derecho de la orden de descuento de salario efectuada a la parte demandante”.
Y, en la misma resolución, también se ordenó que: “Rinda informe el Alcalde Municipal de S...
.
A., dentro del término de cuarenta y ocho horas exactas contadas a partir de la notificación de
este auto, sobre la existencia del acto administrativo que se le atribuye (…) Remítasele las copias
correspondientes”. Dicho auto fue legalmente notificado al funcionario demandado el 22 de
junio del 2015, tal como consta en el acta de notificación de f. 25.
En su informe justificativo [f. 63] el alcalde municipal demandado esencialmente refirió
que: “(…) el trabajador PC juntamente con otros trabajadores ABANDONARON
COLECTIVAMENTE SUS CARGOS no desempeñando sus labores (…) en el mismo orden de
ideas se dice que el acto administrativo se realizó sin emitir orden escrita es decir verbal y sin
existir razón válida para realizar esta medida argumento que no es veras (sic) [porque] hay falta
de lealtad, buena fe y probidad procesal de parte del abogado demandante ya que él (sic)
trabajadores y todos los miembros del sindicato saben perfectamente que las huelgas son
ilegales y no solo eso sino que ellos tuvieron conocimiento de la existencia del expediente 112-14
es decir saben perfectamente que no es necesario la declaratoria de ilegalidad de la huelga por
parte del juez de lo laboral por lo tanto no puede el trabajador estar argumentando que no
existía razón válida para efectuar el descuento de su salario como tampoco puede argumentar
que el acto administrativo se realizó sin emitir orden escrita es decir verbal ya que el Gerente
General giro (sic) instrucciones precisas a las diferentes jefaturas y les pidió a todos los jefes de
los diferentes departamentos en los cuales los trabajadores habían participado en el abandono
colectivo de sus cargos para que le informaran a la Jefa de Recursos Humanos (…)”.
Una vez aclarado lo anterior, se trae a colación el hecho de que la Administración Pública
expresa su voluntad por medio de las personas naturales o físicas que la integran, a cada uno de
ellos se le denomina doctrinariamente como órgano persona. También existen las unidades
organizativas que son identificadas como órgano institución. Evidentemente, ambos coinciden en
la necesidad de personas humanas que materialicen sus funciones y que lleven a cabo las
potestades atribuidas en el ordenamiento jurídico. Verbigracia de esto es que un municipio es un
órgano institución y como parte del mismo está la persona que ostenta el cargo de alcalde
municipal, quien es el órgano persona.
En el sub judice, concretamente, de acuerdo con el art. 15 LCAM, los alcaldes son la
máxima autoridad administrativa del municipio y, según el número 2 de ese precepto, les
corresponde: «Dirigir por él mismo o por medio de dependencia especializada todo lo referente a
los recursos humanos de la municipalidad». Adicionalmente, el art. 48 del Código Municipal [en
adelante CM] prescribe que: «Corresponde al Alcalde: (…) 5. Ejercer las funciones de gobierno
y administración municipales expidiendo al efecto, los acuerdos, órdenes e instrucciones
necesarias y dictando las medidas que fueren convenientes a la buena marcha del municipio
(…)». En la misma sintonía, el art. 50 CM reza que: «El Alcalde puede delegar previo acuerdo
del Concejo, la dirección de determinadas funciones con facultades para que firmen a su nombre
a funcionarios municipales que responderán por el desempeño de las mismas ante él y el
Concejo (…)».
Ya más relacionado con la titularidad de las funciones del demandado, que, según se ha
indicado supra, se alude a una especial condición o vinculación -en este caso pasiva- de un
sujeto con un objeto litigioso determinado -acto reclamado-, el art. 47 CM preceptúa que: “El
Alcalde representa legal y administrativamente al Municipio. Es titular del gobierno y de la
administración municipales”.
Una vez relacionado el anterior contexto normativo, es inevitable puntualizar que ambas
partes, desde su respectiva posición procesal, expresaron una serie de inconsistencias en virtud de
que, por un lado, la parte actora afirmó en la demanda que fue el alcalde quien ordenó de forma
verbal el descuento reclamado y, por otro lado, el demandado en su defensa refirió que la orden
de descuento provino del gerente general, pero sin aportar algún elemento contundente que
permita sostener esta última tesis. Ante esa situación, este tribunal se ve en la necesidad, además
de indicar las normas supra citadas, de traer a colación el derecho interno de la propia
municipalidad de S..A.; para el caso, el Manual de Organización y Funciones de la
Municipalidad de S.A. [vigente al momento los hechos], cuyo art. 16 preceptúa que: “El
Concejo Municipal a través del Alcalde, delegarán autoridad a las jefaturas estableciéndoles y
asignándoles competencias para tomar decisiones en los proceso (sic) de operación. El que
delega autoridad también asume responsabilidad por la consecución de las acciones; excepto
que exista una disposición legal que exprese lo contrario” (el subrayado y el resaltado son
propios). En el sub judice, según la autoridad demandada, el descuento es respuesta a acción
ejecutada por una cantidad considerable de trabajadores que paralizaron las labores municipales,
razonablemente el alcalde, como representante del municipio, no podía ser ajeno ante ese hecho;
de ahí que, en el supuesto que hubiese delegado la orden impugnada, asume responsabilidad por
tal acción.
Por otra parte, no hay duda que el funcionario demandado, además de lo anteriormente
referido, tiene la competencia de emitir actos como el acá impugnado porque él como máxima
autoridad administrativa es el director del recurso humano y titular del gobierno y de la
administración municipal; es decir, es quien legalmente posee o conserva la competencia para
emitir actos como el discutido en esta sede. Aunque el demandado haya referido que el gerente
general fue el que administrativamente ordenó realizar el descuento salarial, lo cierto es que, en
este caso en particular, en el fondo, aquel, dado el contexto, en tanto que se trataba de una huelga
de los trabajadores, asumió determinada responsabilidad en cuanto a la emisión del acto, tan es
así que hasta defendió la legalidad del mismo al señalar que: (…) él (sic) trabajadores y todos
los miembros del sindicato saben perfectamente que las huelgas son ilegales y no solo eso sino
que ellos tuvieron conocimiento de la existencia del expediente 112-14 es decir saben
perfectamente que no es necesario la declaratoria de ilegalidad de la huelga por parte del juez
de lo laboral por lo tanto no puede el trabajador estar argumentando que no existía razón válida
para efectuar el descuento de su salario (…) [f. 63 fte.] Consecuentemente, dadas las
circunstancias del caso, es posible inferir que confirma la actuación del inferior jerárquico en
virtud de lo consignado supra. Como corolario de lo precedente, se advierte, en este particular
caso, que el alcalde demandado está legitimado pasivamente para defender la legalidad de lo
actuado y no puede escudarse en otro servidor de la obligación de responder por la imputación
esgrimida, ya que, como se dijo antes, aun cuando hubiera delegado la función al gerente general,
al jefe de recursos humanos, al tesorero o a cualquier servidor posicionado en el nivel superior de
la jerarquía institucional, según el manual antes mencionado asume la responsabilidad de las
acciones del delegado; por lo que lo vuelve legitimado para defender el acto.
3) Luego, la parte actora alega que: «(…) desconoce el motivo generador de este
descuento ya que se ha descontado días como el diecisiete de junio que es Asueto (sic) Nacional
(sic) por celebra (sic) el día del padre, al no notificar los motivos para realizar este descuento se
viola todo derecho de defensa al no permitir argumentar por parte del empleado sus
justificaciones lo que vuelve arbitraria y Nula (sic) la Acción (sic) ordenada por el Señor (sic)
Alcalde (sic) Municipal (sic) de descontarle salario (…)» [f. 17 fte. y vto.]
Además, indicó que: «(…) se viola el Principio (sic) de LEGALIDAD al negarle toda
oportunidad de defensa al no conocer el motivo del descuento realizado, el procedimiento debió
haberse realizado de la siguiente manera: El alcalde Municipal (sic) hoy demandado al conocer
el cometimiento de una falta administrativa por parte de un empleado es obligación (…) darle a
conocer al empleado la falta por la cual se pretende sancionarlo con la orden de descuento en su
salario en la planilla de pago (…)» [f. 22 fte.]
No debe dejarse de lado que el debate está circunscrito en los aspectos que motivaron el
descuento salarial; según la parte actora, se trató de una sanción disciplinaria y, por tanto, debió
haberse tramitado el debido procedimiento y, al no efectuarse, el acto es nulo de pleno derecho;
pero, por el contrario la autoridad demandada se opone a la anterior afirmación y considera que
se hizo un simple descuento por los días en que no se trabajó [13, 16, 18 y 19 de junio de 2014,
en su caso] a raíz de una huelga municipal que no goza de cobertura legal. Las partes no ponen en
duda la realización del descuento. El demandante alega además que le descontaron el diecisiete
de junio que es asueto nacional [f. 17 fte.]
Para analizar este punto, es oportuno resaltar que, por medio del auto de las 8:35 horas del
26 de mayo de 2022 [fs. 217-220], este tribunal resolvió, entre otras cuestiones: “(…) Requerir al
Alcalde Municipal de Santa Ana (…) en el plazo de 8 días hábiles contados a partir del siguiente
al de la notificación (…) remita a esta sala la planilla del mes de junio del año 2014 del
demandante (…)” [f. 219 vto.] Tal como se requirió, la autoridad demandada, por medio de su
apoderado judicial, presentó un escrito el 27 de junio de 2022, al que agregó la certificación de la
planilla del mes de junio 2014 [fs. 232-233]; de la lectura de este último documento, resulta
imposible extraer y concluir los días que fueron descontados al trabajador PC, en razón de que, si
bien aparece en la referida planilla una casilla denominada “otros descuentos” y otra, como “t.
descuento”, no se puede determinar con exactitud de este documento qué día o días fueron
descontados. En ese sentido, no se ha comprobado la afirmación esgrimida.
A criterio de esta sala, es carga de las partes aportar o, en su caso, solicitar los medios
probatorios pertinentes que acrediten el estado o la situación de las cosas que fundamentan su
respectiva pretensión, con el objeto de que el juzgador resuelva conforme con los intereses de
quien los alega; en este caso, la parte actora, dada su falta de precisión al solicitar las planillas, no
logró probar el extremo de su pretensión en cuanto que el descuento incluyó el 17 de junio [día
del padre], y es que debe tomarse en cuenta que la autoridad demandada afirma que los
descuentos se refirieron a los días 13, 16, 18 y 19 de junio del año 2014, en su caso. En otras
palabras, una planilla solo refleja descuentos en general sin indicar los días que lo comprenden,
por lo que era carga del pretensor pedir el informe pertinente a efecto de que la Administración
precisara si fue descontado el día del padre.
Superado lo precedente, la parte demandante, en síntesis y primordialmente, señala que el
descuento efectuado en junio de 2014 fue como consecuencia de una infracción atribuida a su
persona, por lo cual la autoridad demandada, para ejercer su potestad sancionadora, debió
comunicarle previamente la falta cometida para que pudiera defenderse y, lógicamente, tramitar
el procedimiento de ley previo a imponerle la sanción [descuento].
La autoridad demandada, por su parte, refirió, tal como se ha reiterado, que: «(…) el
trabajador PC juntamente con otros trabajadores ABANDONARON COLECTIVAMENTE SUS
CARGOS no desempeñando sus labores (…) por tonto (sic) el Gerente General actuando dentro
de sus funciones como jefe ordeno (sic) que se aplicaran los descuentos respectivos según los
días no laborados (…)» [f. 63 fte. y vto.]
El autor A.G., respecto de las relaciones de especial sujeción, explica que:
«(…) han sido definidas más recientemente como “el estado de libertad restringida en el que
quedan colocados determinados administrados que traban una relación de inmediatez o
intimidad con la administración por el natural repliegue que sufre la reserva de ley en estas
relaciones”. (…) En su origen, la teoría se explicó como una justificación de la posibilidad del
monarca de restringir los derechos de ciertos de sus súbditos sin la intervención del Parlamento.
Cumplía así un rol similar en otro campo al de la policía. En ambos era admisible la
reglamentación de los derechos individuales, sin ley formal que lo autorizara (…) En verdad, la
necesidad de una ley que establezca la potestad indica que no existe ninguna necesidad de
teorías especiales. La ley puede establecer obligaciones genéricas que la administración luego
especificará. Por otra parte, actualmente existirá, por lo general, una ley que regula la cuestión
incluso respecto de las categorías de personal originalmente alcanzadas por esta teoría. Tal el
deber de obediencia de los funcionarios públicos hacia sus superiores jerárquicos dentro de los
límites que la misma norma legal establece. La explicación que daba O.M.er para justificar
la teoría se basaba en el hecho de que cierto tipo de personas por entrar dentro de la
organización administrativa, sea obligatoriamente (reclusos, soldados conscriptos), sea
voluntariamente (funcionarios (…) estudiantes o pacientes, respectivamente, de institutos
docentes u hospitalarios estatales), debían sujetarse a un determinado régimen disciplinario y a
obligaciones de obediencia especiales (…)» [el subrayado es propio]. [Tratado de Derecho
Administrativo y Obras Selectas. Tomo 7. El derecho administrativo en la práctica. 1ª edición.
FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Buenos Aires, año 2013, págs. 547, 548 y
549].
En el ámbito disciplinario, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia de amparo ref.
783-99 de las 15:35 horas del 23 de octubre de 2001, consideró que: «(…) Dentro de las
sanciones administrativas quedan comprendidas las sanciones disciplinarias, las cuales de
acuerdo a la doctrina poseen un fundamento particular, dado que a través de éstas la
Administración se protege a sí misma, es decir, a su propio orden interno en relación con las
personas que trabajan a su servicio. Estas sanciones sólo pueden imponerse a una categoría
concreta de personas, los servidores públicos, es decir, el colectivo de personas que trabajan al
servicio de la Administración Pública. En tal sentido, la potestad disciplinaria de la
Administración recae sobre los agentes que están integrados en su organización con el objeto de
mantener la disciplina interna, y en virtud de la cual puede imponerles sanciones previamente
reguladas en la ley correspondiente. Se ha sostenido además que las sanciones administrativas
disciplinarias son sanciones privativas de derechos no personales o funcionariales, v.g., del
derecho a la estabilidad laboral: separación o suspensión temporal; o a la retribución: pérdida
de remuneraciones, entre otras. De ello se deduce, en principio, la posibilidad que tiene la
Administración de establecer sanciones privativas del derecho a la retribución salarial, es decir,
la facultad de verificar descuentos a los servidores públicos (…) cuando no cumplen con sus
obligaciones o incurren en las prohibiciones que la ley específicamente les establece. En
definitiva pues, los descuentos en los salarios de las personas que prestan servicios al Estado
como empleados o funcionarios públicos pueden constituir una manifestación de la potestad
sancionadora de la administración, cuando se deduzca del salario de éstos un monto
correspondiente a las labores no realizadas más un gravamen en concepto de penalización o
castigo por dicho incumplimiento; en cambio, cuando dicha deducción no conlleve un gravamen,
el descuento no podrá calificarse como sanción sino como una facultad o potestad legítima de la
Administración Pública de reingresar fondos del Estado por labores no prestadas y con ello
evitar enriquecimientos indebidos (…)» [el subrayado es propio].
En abono de lo anterior, este tribunal ha sostenido que: «(…) el salario es una
remuneración que se le brinda a los servidores públicos, para el caso de autos, por haber
desempeñado una función ─servicio─ dentro de la Administración Pública. Por tanto, para tener
derecho a recibirlo, se deben cumplir las obligaciones que impone el propio régimen
disciplinario, entre estas, la asistencia con puntualidad al lugar de trabajo, permanecer en él y el
desempeño de este con eficiencia. De ahí que, como lógica consecuencia de la inasistencia
injustificada y reiterada a las labores, un servidor público está expuesto a los descuentos
señalados en la ley no como una penalidad, sino, se insiste, como una lógica derivación de su
incumplimiento, sin justo motivo, del horario laboral, y, con ello, de sus obligaciones como
empleado» [sentencia ref. 170-2013, de las 15:46 horas del 26 de noviembre de 2021].
De los precedentes citados, es viable concluir que el descuento salarial realizado por la
Administración a los servidores puede responder a dos fuentes, primero, a una sanción
disciplinaria, previamente tipificada por el ordenamiento sectorial, y aquí, por supuesto, debe
tramitarse el debido proceso y respetarse las garantías que él conlleva, como el derecho de
defensa y audiencia; en segundo término, a una derivación o consecuencia de una inasistencia o
impuntualidad ordinaria al quehacer cotidiano de los trabajadores. Particularmente, el No. 2 del
art. 60 LCAM identifica que: «Son obligaciones de los funcionarios y empleados de carrera
[municipal], las siguientes: (…) 2. Asistir con puntualidad a su trabajo y dedicarse a él durante
las horas que corresponda (…)». Esta norma refleja, en el sentido apuntado, la obligación de
puntualidad, asistencia y dedicación, cuyo cumplimiento justifica el correspondiente derecho de
devengar la remuneración establecida.
Como ya se expuso, el alcalde municipal ha sido enfático en señalar que el descuento
hecho en el salario de la parte actora fue a raíz de los días en que no trabajó porque, según refiere,
los trabajadores municipales hicieron una huelga. Incluyó como normas aplicables los arts. 59
ord. 3° LCAM y 99 DGP.
El art. 59 ord. 3° LCAM preceptúa que: «Los funcionarios o empleados de carrera
gozarán de los siguientes derechos: (…) 3. De devengar el sueldo, viáticos y emolumentos que
tuviere asignados el cargo o empleo y la categoría para que hayan sido nombrados, pudiendo
hacérsele únicamente los descuentos autorizados por la ley (…)». Y el art. 99 DGP, estatuye las
sanciones por las faltas de puntualidad, así, específicamente el número dos, regula lo siguiente:
«Las faltas de asistencia no justificadas se sancionarán con la pérdida del doble del sueldo
correspondiente al tiempo faltado, pero si dichas faltas excedieren de dos en un mismo mes, el
exceso se sancionará con el descuento del doble de lo que correspondería de acuerdo con lo
dispuesto anteriormente. Iguales sanciones se aplicarán a quienes se retiren de su trabajo sin
licencia concedida en legal forma. Las faltas por audiencias o períodos de días continuos se
considerarán como una sola falta, pero la sanción se aplicará a todo el tiempo faltado. Al
computar el tiempo faltado, no se tomará en cuenta los días inhábiles».
Respecto de este último precepto, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia de amparo
precitada, determinó que: «(…) el inciso primero parte final así como los numerales 2 y 3 del
artículo 99 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, establecen una carga o imposición
adicional siempre de tipo pecuniario sobre el sujeto infractor, por lo que en este supuesto, no
estaríamos frente a una consecuencia lógica procedente de la no realización de una labor o
trabajo determinado y, consecuentemente, el no pago de la retribución que le correspondería,
sino frente a una verdadera sanción disciplinaria en la que la Administración actúa desde su
matiz de ente sancionador. Desde el marco expuesto, es claro que en tal supuesto -que agrave o
perjudique aún más la situación jurídica del sujeto incumplidor- estaremos frente a una
verdadera sanción de tipo disciplinario, lo que implicaría per se garantizarle al sujeto infractor
un juicio previo en el que se le otorguen las garantías procedimentales esenciales, debiendo
tramitarse el mismo ante las autoridades correspondientes. En el caso que nos ocupa, la norma
que correspondía aplicar a los supuestos infractores es el numeral 2° del artículo 99 de las
Disposiciones Generales de Presupuestos, norma que expresamente prevé las faltas de asistencia
no justificadas y señala una sanción administrativa correspondiente al descuento del doble del
sueldo o remuneración, lo que -como se dijo anteriormente- constituye un verdadero tipo de
sanción que implicaría en todo caso otorgarle al infractor el respectivo procedimiento previo,
respetándole así su derecho de audiencia (...) Y es que, el descuento practicado sobre los
salarios de los demandantes de la forma en que se dio en el caso de autos únicamente constituye
una devolución o reingreso a las arcas del Estado de sumas del salario por actividades no
realizadas; consecuentemente, no constituyendo el tipo de descuento analizado un acto privativo
sanción administrativa- del derecho constitucional de propiedad de los demandantes, no
procedía tramitar el juicio previo al que se refiere el artículo 11 de la Constitución». A esta
interpretación, se añade lo estipulado en el art. 100 DGP: «Si después de legalizado un recibo de
sueldo y antes del pago, dejare el empleado su cargo o faltare a su trabajo por licencia sin goce
de sueldo o sin causa justificada, el jefe de la oficina respectiva estará en la obligación de
ordenar que se haga al empleado, al momento de efectuar el pago, el descuento del caso». En
ese contexto, la ley prevé que existen descuentos por el hecho de no laborar, ya sea por licencia o
por causa no justificada, en cuyo caso el jefe está en la obligación de ordenar que se hagan al
empleado, pero lo importante aquí es que están legitimados tales descuentos por la falta de
contraprestación laboral.
En la certificación del expediente administrativo, agregada al expediente judicial de este
proceso, presentada por la autoridad demandada, consta la solicitud interpuesta ante el Juez de lo
Laboral de S.A. el 13 de junio de 2014 [fs. 39-40], en la cual los apoderados de aquella
pidieron que se declarara ilegal la huelga que mantenían los trabajadores de diferentes
departamentos de la alcaldía. Consignaron el listado de personas que habían suspendido las
labores y, entre ellas, aparece el Sr. PC [f. 41]. Tal solicitud fue recibida con el número de ref.
112-2014 y, mediante la resolución de las 8:07 horas del 19 de junio de 2014 [f. 34], el juez de lo
laboral declaró improponible la pretensión, por resultar jurídicamente innecesario, en razón de
que el art. 221 inc. de la Constitución prohíbe la huelga de los trabajadores públicos y
municipales, lo mismo que el abandono de sus cargos.
Ahora, la inasistencia injustificada de labores de la parte demandante es un hecho
estipulado por el alcalde demandado y no ha sido controvertido por aquella. Otra situación
importante y que tiene relación con lo anterior es la petición formulada al juez y que incluyó a
aquél dentro de los trabajadores que faltaron a sus labores como consecuencia de la presunta
huelga. Como corolario de esto, se advierte que el descuento efectuado se originó por la ausencia
no justificada de labores por parte del Sr. PC en el lapso que duró tal huelga, y no como
consecuencia de un procedimiento sancionador. Por ende, el referido descuento es únicamente
una devolución o reingreso a las arcas del Estado de sumas del salario por actividades no
realizadas, y no se trata de una sanción administrativa que amerite la tramitación de un
procedimiento previo, incluyendo las garantías inherentes al mismo como el derecho de defensa
[sentencias de amparo refs. 908-2014, de las 8:46 horas; 926-2014, de las 8:49 horas; y 913-2014,
de las 8:48 horas; todas del 11 de mayo de 2015], esto último según el fundamento de la
pretensión de nulidad de pleno derecho ejercida en este proceso. De ahí que, una vez
determinado, en este caso, que la instauración de un procedimiento administrativo no era
requisito sine qua non para la causación del descuento en disputa, no puede derivarse otra
consecuencia que la declaratoria de inexistencia del vicio de nulidad argumentado por la parte
actora.
V.D. del presente asunto.
En resolución pronunciada por la Sala de lo Constitucional el 1 de marzo de 2013, en el
proceso de inconstitucionalidad ref. 78-2011, se examinó la alegación de "(...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)"; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció: "(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia".
Esta sala entiende que, en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de los autos y sentencias que se adopten, pero en
los casos en que se alcance el consenso de la mayoría, y no de todos, es decir, tres a uno, se
habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo magistrado o magistrada debe dejar constancia
de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto y se toma la decisión
por mayoría de votos.
Conforme con la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, se adopta la presente
decisión de fondo por los señores magistrados J.E.C.maco V., S.L.R.
.
M. y H.A.M.. La magistrada P.P.V.C. hará constar
su voto disidente a continuación de la presente sentencia.
FALLO:
POR TANTO, con base en los arts. 15, 59 y 60 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal; 50 del Código Municipal; 99 y 100 de las Disposiciones Generales de Presupuestos;
217, 218, 272, 314 y 321 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 7, 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ya derogada pero aplicable a este caso; en
nombre de la República, esta sala FALLA:
1) Declarar que no existe el vicio de nulidad de pleno derecho, invocado por el Sr. JCPC,
por medio de sus apoderados judiciales, L.. Edgardo E..S..R. y Lcda. A.
.
G.C. de Torres, en la orden de descuento efectuado al salario del referido señor por el
alcalde municipal de S.A..
2) Condenar en costas a la parte actora conforme con el derecho común.
3) Entregar en el acto de la notificación una certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
---------------P.VELASQUEZ C.-------------H.A.M.---------- S.L.RIV.MÁRQUEZ----------J.CLÍMACO V.---------------
----PRONUNCIADO P OR MAYORÍA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN----------------M.E.V.S. ------------ SRIA. ----------- ---RUBRICADAS ------------------------“”””
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA P..P..V.
.
C..
No concurro con mi voto en la anterior sentencia, en la cual se entra a conocer el fondo del
asunto respecto de la demanda interpuesta por el Sr. JCPC, contra el alcalde municipal de S.
.
A., por supuesta nulidad de pleno derecho de la orden de descuento efectuado a su salario, por
las razones que expongo a continuación:
1) Uno de los alegatos en que se fundamenta la oposición del alcalde municipal es aquel
en el que afirma que «(…) consta en el presente proceso contencioso administrativo que el
funcionario que ordenó realizar el descuento de su salario [del actor] fue el Gerente general
competente…que el acto administrativo se realizó sin emitir orden escrita es decir verbal ya
que el Gerente General giro (sic) instrucciones precisas a las diferentes jefaturas y les pidió a
todos los jefes de los diferentes departamentos en los cuales los trabajadores habían
participado en el abandono colectivo de sus cargos para que le informaran a la Jefa de
Recursos Humanos el nombre o lista de todos aquellos trabajadores que participaron en el
abandono colectivo y es así como los jefes le informaron a la jefa de recursos humanos…por
tonto (sic) el Gerente General actuando dentro de sus funciones como jefe ordeno (sic) que se
aplicaran los descuentos respectivos según los días no laborados…” (el resaltado y subrayado
son propios).
Tal afirmación implica que el alcalde, por medio de su apoderado, arguye que ha habido
en el presente caso, una falta de legitimación pasiva.
Al leer detenidamente la demanda presentada, se observa que el mismo demandante
reconoce que ignoraba quien había ordenado su descuento, de ahí que “dedujo” que quien tenía la
potestad para imponer esa sanción era el alcalde municipal. Y es por eso que dirigió su pretensión
contra el referido funcionario.
Considero necesario en este punto traer a cuenta, que la legitimación es un presupuesto
procesal derivado de la capacidad para ser parte en un proceso judicial.
En el caso de la legitimación pasiva, ésta la detenta aquel al que se demanda, quien debe
contar con la aptitud necesaria para ser parte, para lo cual tiene necesariamente que ser el titular
de la relación material que se intenta dilucidar dentro del juicio. O dicho de otra forma, la
legitimación pasiva conlleva, a que quien debe concurrir a un proceso en calidad de demandado
es aquella persona (natural o jurídica) que participó realmente en los hechos que dieron lugar a la
demanda, y cuya participación procesal es necesaria para que la sentencia resulte eficaz.
En la sentencia, mis colegas Magistrados, a fin de determinar la competencia del alcalde y
su responsabilidad respecto del acto controvertido han indicado en cuanto a la falta de
legitimación pasiva invocada que:
““En el sub judice, concretamente, de acuerdo con el art. 15 LCAM, los alcaldes son la
máxima autoridad administrativa del municipio y, según el número 2 de ese precepto, les
corresponde: «Dirigir por él mismo o por medio de dependencia especializada todo lo referente
a los recursos humanos de la municipalidad» Adicionalmente, el art. 48 del Código Municipal
[en adelante CM] prescribe que: «Corresponde al Alcalde: (…) 5. Ejercer las funciones de
gobierno y administración municipales expidiendo al efecto, los acuerdos, órdenes e
instrucciones necesarias y dictando las medidas que fueren convenientes a la buena marcha del
municipio (…)». En la misma sintonía, el art. 50 CM reza que: «El Alcalde puede delegar previo
acuerdo del Concejo, la dirección de determinadas funciones con facultades para que firmen a
su nombre a funcionarios municipales que responderán por el desempeño de las mismas ante
él y el Concejo (…)»”” (negrillas suplidas)
Posteriormente señalan “…este tribunal se ve en la necesidad, además de indicar las
normas supra citadas, de traer a colación el derecho interno de la propia municipalidad de
S.A.; para el caso, el Manual de Organización y Funciones de la Municipalidad de S.
.
A. [vigente al momento los hechos], cuyo art. 16 preceptúa que: “El Concejo Municipal a
través del Alcalde, delegarán autoridad a las jefaturas estableciéndoles y asignándoles
competencias para tomar decisiones en los proceso (sic) de operación. El que delega autoridad
también asume responsabilidad por la consecución de las acciones; excepto que exista una
disposición legal que exprese lo contrario”. En el sub judice se trató de una acción ejecutada
por una cantidad considerable de trabajadores que paralizaron las labores municipales,
razonablemente el alcalde, como representante del municipio, no era ajeno a ese hecho; de ahí
que, en el supuesto que hubiese delegado la orden impugnada, asume responsabilidad por tal
acciónPor otra parte, no hay duda que el funcionario demandado, además de lo anteriormente
referido, tiene la competencia de emitir actos como el acá impugnado porque él como máxima
autoridad administrativa es el director del recurso humano y titular del gobierno y de la
administración municipal; es decir, es quien legalmente posee o conserva la competencia para
emitir actos como el discutido en esta sede.”.
Frente a tal postura me permito hacer las siguientes valoraciones:
i. La decisión de mis colegas de legitimar la participación del alcalde a este proceso, se
basa en aquello que ha sido dispuesto en el Manual de Organización y Funciones de la
Municipalidad de S.A. [vigente al momento los hechos], cuyo art. 16 preceptúa que: “El
Concejo Municipal a través del Alcalde, delegarán autoridad a las jefaturas estableciéndoles y
asignándoles competencias para tomar decisiones en los procesos de operación. El que delega
autoridad también asume responsabilidad por la consecución de las acciones; excepto que
exista una disposición legal que exprese lo contrario(negrillas suplidas).
Nótese la excepción que se plantea en la anterior disposición normativa, “excepto que
exista una disposición legal que exprese lo contrario”, es así como al dar lectura al art. 50 del
Código Municipal (norma de mayor jerarquía), podemos advertir que en el mismo se establece
«El Alcalde puede delegar previo acuerdo del Concejo, la dirección de determinadas funciones
con facultades para que firmen a su nombre a funcionarios municipales que responderán por el
desempeño de las mismas ante él y el Concejo y serán además, directa y exclusivamente
responsables por cualquier faltante, malversación o defectuosa rendición de cuentas ante la
Corte de Cuentas de la República».
Es decir, nos encontramos ante una norma de mayor jerarquía, que claramente determina
la posibilidad de delegar competencias, pero que además establece que el funcionario delegado
responderá por sus actuaciones, tanto administrativa como contablemente.
ii. No debe perderse de vista que tanto doctrinaria, como jurisprudencialmente, en cuanto
a la delegación de competencias se ha sostenido que:
«No considero que, en los supuestos de una delegación válida, es decir, autorizada por la
norma pertinente, el funcionario delegante responda por los actos que autorice el delegado en
ejercicio de la delegación…ya que la delegación de competencias sólo puede efectuarse en la
forma que autorice la norma y por el órgano público que ésta indique…» (M., M.S.,
Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Abeledo-Peron, Buenos Aires, pag. 601)
La delegación de funciones nace de la necesidad de encargar la toma de decisiones o la
realización de tareas específicas de un funcionario a otro entregándole la autoridad y
responsabilidad en el ejercicio de las mismas, con la finalidad de dar agilidad y eficacia a las
actividades que realiza la Administración pública” (A.G., Tratado de Derecho
Administrativo y obras selectas, t. 1 Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2017),
290).
«En este marco, la delegación consiste en una potestad que conlleva la traslación por un
órgano administrativo superior a otro de nivel inferior del ejercicio de una competencia,
reteniendo el delegante la titularidad de la misma. La delegación supone que la autoridad
delegante esté facultada por la ley o el reglamento para realizar la delegación. El acto de
delegación, con todo, se verifica en virtud de un acto administrativo de carácter específico. Por
esta misma razón, la delegación es esencialmente revocable por la autoridad delegante. Debe
destacarse que la responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las
actuaciones que se ejecuten recaerá en el delegado... En cambio, en la denominada delegación
de firma, la responsabilidad permanece en la autoridad delegante». (Sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo 577-2014 de fecha 9/10/2019)
Es decir, que tanto la doctrina como la jurisprudencia, reconocen el hecho que la
delegación de competencias, implica que el funcionario delegado sea responsable de la forma en
como ejecute aquello que le ha sido encomendado, pues la autoridad delegante no podrá ejercer
la competencia durante el tiempo que dure la delegación, a menos que la misma sea revocada.
Situación que se distingue de la delegación de firma, en la cual el delegante conserva la
responsabilidad, ya que al delegado únicamente se le encomienda una labor mecánica.
iii. Consecuentemente, soy de la opinión, que siendo que nos encontramos ante una
evidente delegación de funciones, el responsable de las actuaciones realizadas en el ejercicio de
aquellas, es la persona que emitió el acto que se está impugnando, y en este caso en particular, se
trata del gerente general; a quien le fue encomendada parte de la función de administración de
personal, que por ley compete al alcalde.
Para fundamentar más aún mi postura, procedo a realizar un análisis sobre la estructura
organizativa y de funcionamiento que rige a la alcaldía del municipio en mención y la normativa
constitucional e interna, para constatar que lo afirmado por el alcalde tiene respaldo legal,
tomando en consideración su posición jerárquica y las facultades que por ley le son conferidas
que pudieran inhibirle de no tener conocimiento o algún tipo de participación en el acto
administrativo impugnado.
Así, la Constitución de la República regula en su art. 203.- “Los Municipios serán
autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código
Municipal, que sentará los principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio
de sus facultades autónomas”.
El Código Municipal señala respecto a las atribuciones del alcalde, lo siguiente: art. 48:
“Corresponde al Alcalde:… 4. Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, reglamentos y acuerdos
emitidos por el Concejo; 5. Ejercer las funciones del gobierno y administración municipales
expidiendo al efecto, los acuerdos, órdenes e instrucciones necesarias y dictando las medidas
que fueren convenientes a la buena marcha del municipio y a las políticas emanadas del
Concejo; 6. Resolver los casos y asuntos particulares de gobierno y administración…”; y el art.
50 El Alcalde puede delegar previo acuerdo del Concejo, la dirección de determinadas
funciones con facultades para que firmen a su nombre a funcionarios municipales”.
A partir de lo anterior, en el Reglamento Interno de la Alcaldía Municipal, estatuye que:
su objeto es el de “establecer las normas de organización y funcionamiento interno” (art. 1); que
la Alcaldía contará con un Director Ejecutivo, gerentes y jefes necesarios “para su
administración” (art.9); que el Director Ejecutivo, gerentes y jefes tendrán las facultades,
derechos, atribuciones y obligaciones que contemple ese reglamento, así como las ordenanzas,
leyes de la república y las que el concejo y el alcalde les asignen. (art.19).
Es así, como se elabora el Reglamento de Normas Técnicas de Control Interno Específicas
de la Municipalidad de S.A., el cual en su art. 16 regula: “El Concejo Municipal a través
del Alcalde, delegarán autoridad a las jefaturas estableciéndoles y asignándoles competencias
para tomar decisiones en los procesos de operación...”; y en el art. 19, prescribe: “El Concejo
Municipal, desarrollará su gestión con instrumentos normativos que definan claramente la
competencia y responsabilidad de la Municipalidad, niveles de autoridad, líneas de mando y
comunicación; que permita alcanzar los objetivos, metas y fines institucionales a través del
Manual de Organización y Funciones y Descriptor de Puestos, Manual del Fondo Circulante,
Reglamento Interno de Trabajo, Manual de Procedimientos de Políticas de Cobro y
Recuperación de Mora …”
De las anteriores disposiciones se extrae la facultad legal y constitucional para que el
alcalde con la autorización del respectivo Concejo Municipal pueda delegar funciones y
autoridad en jefaturas de dirección, cuyas labores diarias requieren de la toma de decisiones
enmarcadas en el qué hacer y desarrollo de una buena y correcta administración pública, no por
ello significando una desatención en las implicaciones legales y administrativas que esta
delegación pueda ocasionar.
En ese sentido, es que vía reglamento se crea el Manual de Organización y Funciones y el
Manual Descriptor de Cargos y Categorías; el primero, describe las funciones básicas y
necesarias de cada uno de los puestos de trabajo de unidades y dependencias de la municipalidad,
proporcionando información entre otras sobre las responsabilidades propias de cada cargo
desempeñado. El segundo manual, tiene como finalidad facilitar la comprensión de la
organización para el personal de jefatura como los subalternos por medio de la identificación de
las tareas que corresponden a cada cargo.
El Manual de Organización y Funciones, -instrumento administrativo, por medio del cual
se identifica la Estructura Organizativa de la Municipalidad y comprende el orden específico de
las funciones básicas y necesarias a nivel de puestos/cargos de trabajo- estatuye que la gerencia
general depende jerárquicamente del despacho municipal, mientras que de aquella depende
directamente la jefatura de recursos humanos.
Seguidamente, en el Manual Descriptor de Cargos y Categorías, se constata que el mismo
determina la estructura organizativa de los niveles funcionariales, de cargos y categorías,
encontrando en este como autoridad máxima al concejo municipal, bajo este al alcalde municipal
y como subalterno directo al gerente general de quien dependen otros cargos de índole
administrativa.
En ese sentido y en el contexto de los hechos ahora conocidos, conforme a los manuales
en mención se advierte que, para proceder a la realización de los descuentos de planilla de la
parte actora, tuvieron que haber intervenido en la línea directa de jerarquía los siguientes cargos
(todos los cuales dependen directamente de la gerencia general):
A) GERENTE GENERAL, por ser el encargado de 1. planificar, organizar, coordinar,
dirigir y controlar la gestión municipal, racionalizando los recursos humanos; 2. Dictar los
lineamientos administrativos a las diferentes gerencias y departamentos para el mejor
cumplimiento de los objetivos municipales.
B) SUBGERENTE DIRECTOR por ser quien controla la asistencia del personal
operativo y administrativo, elaborando una normativa para tal efecto, debiendo informar
oportunamente a la Dirección sobre novedades del personal de la institución.
C) JEFE DE RECURSOS HUMANOS quien es el que debe aplicar los mecanismos
necesarios para el control de la asistencia y puntualidad del personal de realizar todas aquellas
actividades que, de acuerdo a la naturaleza del departamento le sean asignadas o le correspondan;
y realizar cualquier actividad delegada por la gerencia general.
D) AUXILIAR DE PERSONAL II, por ser quien lleva control y da seguimiento a la
asistencia diaria de cada empleado, así como de los motivos de ausencia para determinar si tiene
o no derechos a permisos con o sin goce de sueldo; control de marcaje de empleados municipales
de entrada y salida; revisar diariamente las tarjetas marcadas de los empleados; efectuar al final
del mes el cierre de las llegadas tardes de cada uno de los empleados, los cuales se les hace el
descuento por medio de planilla.
E) AUXILIAR DE PERSONAL III quien es el encargado de elaborar planillas de
pago de empelados, efectuando los respectivos descuentos, por ausencias y controlar los
descuentos de cada uno de los empleados.
F) SECRETARIA AUXILIAR, quien verifica en coordinación con la encargada del
control de asistencia en su horario de entrada y salida de labores de cada compañero de trabajo.
G) SECRETARIA, quien controla de marcaje de tarjetas de asistencia.
Del anterior listado extraído de la estructura organizativa, se constata que depende de una
serie de subalternos que responden directamente al gerente general, el control de asistencia y
órdenes de descuento por inasistencia laboral; en ese sentido, puede asegurarse y no especularse
que la orden de descuento realizada a la parte demandante fue ordenada por el gerente general y
no emanó del alcalde municipal.
Es decir, que la orden fue dada por aquel que dentro del marco normativo de la
municipalidad, tiene entre sus competencias la facultad de “Dirigir y controlar la gestión
municipal” y de “Dictar los lineamientos administrativos a las diferentes gerencias y
departamentos para el mejor cumplimiento de los objetivos municipales.”
Y es que para desarrollar su gestión las municipalidades se rigen con instrumentos
normativos que definan claramente su competencia y responsabilidad, niveles de autoridad, líneas
de mando y comunicación, que permita alcanzar los objetivos institucionales, entre ellos los
manuales en referencia, que en su base teórica indican ser instrumentos normativos por medio del
cual se identifican y caracterizan los cargos en cada unidad de la estructura organizativa
municipal.
Ahora bien, para la buena gestión administrativa existen un conjunto de principios que
resultan de vital importancia para el éxito de aquella.
Entre esos principios se tiene el de Jerarquía, el cual de acuerdo al último instrumento
citado, está constituido por la “serie de jefes que va desde la autoridad superior a los agentes
inferiores. La vía jerárquica es el camino que sigue, pasando por todos los grados de la
jerarquía, las comunicaciones que parten de la autoridad superior o las que le son dirigidas.
Este camino está compuesto a la vez por la necesidad de transmisión segura y por la unidad de
mando. A veces es necesario conciliar el respeto de la vía jerárquica con la obligación de obrar
rápidamente. El principio jerárquico quedará salvaguardado si los jefes han autorizado a sus
agentes respectivos a entrar a relaciones directas y la situación quedará regularizada si ellos
informan inmediatamente a sus jefes respectivos sobre lo que han hecho de común acuerdo. Si
los agentes quedan de acuerdo y sus operaciones son aprobadas por sus jefes inmediatos las
relaciones directas no se ven interrumpidas; desde el instante en que el acuerdo desaparece o
que la aprobación de los jefes falta las relaciones directas cesan y la vía jerárquica queda
inmediatamente restablecida”.
En el sub júdice concretamente la autoridad demandada ha expresado que “el funcionario
que ordenó realizar el descuento fue el gerente general” quien giró instrucciones a las diferentes
jefaturas pidiendo que informaran a la jefa de recursos humanos la lista de trabajadores que
habían participado en el abandono de labores los días 13, 16, 18 y 19, todas las fechas del mes de
junio de 2014.
Y es que en el informe justificativo detalló: “(…) consta en el presente proceso
contencioso administrativo que el funcionario que ordenó realizar el descuento de su salario [del
actor] fue el Gerente General competente (…) que el acto administrativo se realizó sin emitir
orden escrita es decir verbal ya que el Gerente General giro (sic) instrucciones precisas a las
diferentes jefaturas y les pidió a todos los jefes de los diferentes departamentos en los cuales los
trabajadores habían participado en el abandono colectivo de sus cargos para que le informaran
a la Jefa de Recursos Humanos el nombre o lista de todos aquellos trabajadores que
participaron en el abandono colectivo y es así como los jefes le informaron a la jefa de recursos
humanos (…)”.
Luego indicó que cada jefatura informó sobre los días no laborados por los aludidos
trabajadores: “(…) el día trece de junio del año recién pasado otros no trabajaron el día
dieciséis, otros los días trece, dieciséis, dieciocho y diecinueve de junio del año recién pasado
(…) por tonto (sic) el Gerente General actuando dentro de sus funciones como jefe ordeno (sic)
que se aplicaran los descuentos respectivos según los días no laborados”.
Advertidos los argumentos de la autoridad demandada en cuanto a la falta de legitimación
pasiva, debo resaltar que no existe documentación que compruebe que el gerente general
efectivamente recibió indicación del alcalde para proceder a girar las instrucciones para
materializar esos descuentos. Por tanto, en atención a las afirmaciones de la autoridad demandada
y la estructura organizativa de la municipalidad dispuesta en los manuales, se puede colegir que
el gerente actuó en el marco de sus competencias, pues al analizar el organigrama y cada una de
las fichas del Manual de Organización y Funciones, se constata a quien es que compete realizar
las funciones enunciadas en tal instrumento. Verificándose que el control de la asistencia de
personal no corresponde al alcalde, sino a la gerencia general, asistida de la jefatura de recursos
humanos y auxiliares a su cargo, de acuerdo al organigrama institucional, de modo que el afirmar
que el alcalde dio la orden de descuento, no resulta atendible.
Lo anterior permite concluir que la línea organizacional jerárquica que emitió la orden de
descuento fue la del gerente general con sus subalternos y no del alcalde hacia el gerente general,
pues tal como se ha desarrollado en los apartados anteriores, tal funcionario actuó en el marco de
sus competencias.
A mi criterio se debió haber desarrollado el tema de legitimación pasiva, en concordancia
con los argumentos de la autoridad demandada que he destacado en los párrafos que anteceden,
donde se alegó que quien ordenó el descuento es el gerente general e incluso existe una
descripción de las actuaciones de este al solicitar a las diferentes jefaturas un listado de los
empleados que no laboraron los días 13, 16, 18 y 19, todas de junio del año 2014. Y es que de no
haberse superado el análisis de la legitimación pasiva (sea para el alcalde o el gerente general) no
era conveniente continuar con el desarrollo de la sentencia en el tema de los descuentos, en el
marco de los principios de congruencia procesal y seguridad jurídica, sino declarar la
improponibilidad de la demanda por falta de legitimación pasiva, tal como fue resuelto en el
precedente 316-2010 “(…) … El artículo 277 del Código Procesal Civil y M. establece
que: «Si, presentada la demanda, el juez advierte algún defecto en la pretensión, como decir que
su objeto sea ilícito, imposible o absurdo; carezca de competencia objetiva o de grado, o atinente
al objeto procesal, como la litispendencia, cosa juzgada, compromiso pendiente; evidencie falta
de presupuestos materiales o esenciales y otros semejantes, se rechazará la demanda sin
necesidad de prevención por ser improponible, debiendo explicar los fundamentos de la
decisión». Del contenido de este artículo, se observa que el señor P. demandó al ISSS por un
acto administrativo que no le causaba agravio en su esfera jurídica. En esa línea, el hecho que el
actor no haya identificado categóricamente el acto impugnado y haya demandado a una
autoridad que no generó el agravio, es posible advertir que se está en presencia de una de las
categorías que establece el artículo antes relacionado, como es el defecto en la pretensión por la
falta de presupuestos materiales o esenciales. Es en atención a lo anterior que se ha perfilado en
este caso una causal de improponibilidad que amerita ser declarada…)”. [Auto de las 15:42
horas del 27 de septiembre de 2021].
2) En cuanto a la afirmación que se hace en la sentencia que precede, en la que se indica
que: “Aunque el demandado haya referido que el gerente general fue el que administrativamente
ordenó realizar el descuento salarial, lo cierto es que, en este caso en particular, en el fondo,
aquel asumió determinada responsabilidad en cuanto a la emisión del acto, tan es así que hasta
defendió la legalidad del mismo… Como corolario de lo precedente, se advierte, en este
particular caso, que el alcalde demandado está legitimado pasivamente”, he de hacer notar, que
quienes rindieron los informes requerido por este tribunal, son funcionarios que fungieron en un
período de mandato municipal posterior a cuando se hizo el descuento que se discute en este
proceso; de ahí que ellos se limitaron a efectuar su deber de cumplir a un mandato judicial y
legal, y evitar así ser acreedores de la sanción que dispone la LJCA ante el incumplimiento de su
deber de rendir los mismos. Además, de la lectura de los escritos presentados, se constata que en
ningún momento ellos “asumieron responsabilidad”, por el contrario, en todo momento alegaron
una falta de legitimación para con la figura del alcalde, y la justificación que rindieron fue
precisamente para fundamentar su postura en cuanto al defecto de la pretensión de la parte
demandada. Consecuentemente estimo, que la aseveración realizada, es errónea.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo, a los cuatro días del mes de enero de dos mil
veintitrés.
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-----------------------------------------------------P.VELASQUEZ C.----------------------------------------------------------------
--VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCI ADO POR LA SEÑORA MAGIST RADA QUE LO SUSCRIBE--
----------------------------M.E.V.S. -------------------- SRIA. ----------------RUBRICADAS ------------------------------“”””

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