Sentencia Nº 41-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 09-05-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 09 Mayo 2022 |
| Número de sentencia | 41-2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
41-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con treinta y nueve minutos del nueve de mayo de dos
mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Castaneda
Ingenieros, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Castaneda Ingenieros, S.A. de
C.V. —en adelante, C.I.—, por medio de sus apoderados generales judiciales
Lcdos. H.tor R.T.C. y C.H.G..M., contra el presidente en
funciones de la Corte Suprema de Justicia —en adelante, presidente de la CSJ—, por la emisión
de la resolución emitida el 18 de diciembre de 2013, mediante la cual se dejó sin efecto la
licitación pública N° LP 52/2013, denominada “Construcción del Centro Judicial Integrado de La
Unión” del proyecto SIIP N° 3831.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; el presidente de la
CSJ como autoridad demandada por medio de sus apoderados generales judiciales Lcdos. J.
.N.M.H., J.E.C.V., E..M.E.P., K.
.L..T..C. y J..G..C..G.; quienes posteriormente fueron
sustituidos por los Lcdos. E.Y.V.B. y C.E.t..V..D.; y, la
Lcda. A.C..G.S., sustituida posteriormente por el Lic. R.J.
.R.E., en calidad de agente auxiliar delegado por el Fiscal General de la República;
y, el Lic. F.M.P., en calidad de tercero beneficiado con el acto impugnado.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. ACTUACIONES JUDICIALES.
1. Demanda. La parte actora relató que participó en la licitación pública N° LP 52/2013,
denominada “Construcción del Centro Judicial Integrado de La Unión” del proyecto SIIP N°
3831, y presentó su oferta el 3 de diciembre de 2013. Sin embargo, el 18 de diciembre de ese
mismo año, la autoridad demandada decidió no adjudicar la referida licitación y, a través de
resolución razonada determinó dejarla sin efecto, aduciendo razones de interés público para
garantizar el uso racional de los recursos financieros destinados para dicho proyecto. Agregó que,
en virtud de ello el 8 de enero de 2014, interpuso recurso de revisión, mismo que fue declarado
improcedente por la autoridad demandada mediante resolución de fecha 10 de enero de 20104, la
cual no fue impugnada en esta instancia judicial [f. 1 vto.].
En la demanda, el apoderado de la demandante señaló como vicios del acto originario
administrativo impugnado los siguientes: (a) vulneración al derecho de propiedad [f. 2 fte.]; (b)
violación al derecho a un proceso constitucionalmente configurado, puesto que la autoridad
demandada se pronunció con respecto a si una prevención de carácter técnico estaba subsanada,
cuando es la Comisión de Evaluación de Ofertas —CEO— el órgano calificado para ello [f. 4
vto.]; y, (c) errónea aplicación del art. 61 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública —LACAP—, con relación del principio de legalidad y a la seguridad
jurídica, ello, al desatender el contenido de dicha disposición consistente en la salvaguarda del
interés público, lo que a su vez constituye una desviación de poder, al ordenar «dejar sin efectos
una licitación basado únicamente en suposiciones y deducciones sin tener con tan siquiera [sic]
una sola prueba»; lo que implica la falta de motivación del acto impugnado [fs. 5-7 fte.].
De esta manera, el apoderado de la parte actora solicitó que se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de la
resolución impugnada.
2. Admisión. Por auto de las 12:00 horas del 3 de marzo de 2014 [fs. 22-23], se admitió la
demanda contra el presidente de la CSJ por la emisión del acto administrativo que determinó
dejar sin efecto la licitación pública y que ha sido descrito en el preámbulo de esta sentencia; se
tuvo por parte actora a Castaneda Ingenieros; se requirió de la autoridad demandada rendir el
informe sobre la existencia del acto administrativo impugnado que regula el art. 20 de la hoy
derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [emitida el 14 de noviembre de
1978, publicada en el D.O. N° 236, Tomo N° 261, del 19 de diciembre de 1978] en adelante,
expedientes administrativos relacionados con el presente proceso y, se declaró sin lugar la
medida cautelar solicitada.
3. Primer informe. Mediante escrito presentado el 24 de abril de 2014 [f. 26], la
autoridad demandada rindió el informe requerido de manera extemporánea, pero confirmando la
existencia del acto administrativo impugnado, aclarando que el mismo fue emitido el 18 de
diciembre de 2013, y no de 2014 como lo manifestó la actora en su demanda.
4. Requerimiento del informe de legalidad. En auto de las 11:45 horas del 1 de
septiembre de 2014 [fs. 62-63], se tuvo por recibido el expediente administrativo relacionado con
el presente proceso, se tuvo por parte al presidente de la CSJ y se le mandó oír en la siguiente
audiencia a fin de que expusiera los motivos por los que no rindió dentro del término de ley el
5. Segundo informe. La autoridad demandada rindió el informe justificativo sobre la
legalidad del acto impugnado haciendo un repaso de los hechos y de la normativa aplicable al
caso justificando su actuación con apego a derecho. Asimismo, solicitó se declarara inadmisible
el acto administrativo impugnado en la demanda [fs. 70-80].
6. Etapa de pruebas. Por auto de las 11:45 horas del 20 de febrero de 2015 [f. 84-87], se
tuvo por rendido el informe justificativo requerido de la autoridad demandada, se dio
intervención a la Lcda. A.C.ilia G.S., en calidad de agente auxiliar delegada
por el Fiscal General de la República, se declaró sin lugar la inadmisibilidad de la demandada
solicitada por el presidente de la CSJ y se abrió a prueba el proceso por el término de ley de
presentaron las partes en el presente proceso fueron los siguientes:
a) El Dr. F.M..P., en su calidad de tercero beneficiario con el acto
impugnado ofreció como prueba documental: i) el expediente administrativo relacionado con el
presente caso; ii) el informe final de auditoría con referencia AL-240/2014 denominado
“auditoría especial a los procesos de las licitaciones públicas LP 41/2013, LP 52/2013
correspondientes al proyecto código SIIP N° 3831 “Construcción del Centro Judicial Integrado
de La Unión” y Concurso Público CP 07/2013 de consultoría de supervisión externa para la
construcción del Centro Judicial Integrado de La Unión, realizado por la Dirección de Auditoría
Interna de la Corte Suprema de Justicia; iii) copia certificada de aviso de fecha 3 de abril de 2014
a la Fiscalía General de la República en virtud de las irregularidades observadas en el
procedimiento de licitación; y, iv) certificación del punto de acta de sesión de la Corte Suprema
de Justicia celebrada el 19 de diciembre de 2013 en la que se informó al pleno de las
irregularidades encontradas en el expediente de licitación N° LP 52/2013.
b) La parte actora ofreció las fotocopias certificadas de la resolución impugnada.
c) La autoridad demandada ofreció como prueba documental el expediente administrativo
relativo al presente caso.
7. Alegatos finales. Mediante auto de las 8:38 horas del 14 de octubre de 2019 [fs. 250-
252], se declaró sin lugar la nulidad parcial solicitada por el apoderado de la autoridad
demandada, se admitió la prueba documental propuesta por esta y se corrieron los traslados que
beneficiario y al Fiscal General de la República, con los siguientes resultados cronológicamente:
a) La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su demanda, manifestando que con
los medios de prueba aportados se puede acreditar que la recomendación emitida por la CEO fue
correcta y apegada a derecho y al ser la única participante de la licitación debió ser declarada
como ganadora de la licitación pública y adjudicarle el proyecto [f. 257-259].
b) La representación fiscal, luego de realizar un repaso de los hechos y de los argumentos
de ilegalidad de la parte actora, manifestó que la resolución impugnada fue pronunciada
conforme a derecho [fs. 261-262].
c) La autoridad demandada contestó el traslado conferido confirmando los argumentos
expuestos en su informe justificativo de legalidad.
d) El tercero beneficiario con los actos impugnados no hizo uso de su derecho de presentar
alegatos.
II. MOTIVOS DE ILEGALIDAD Y ESTRUCTURA DE ANÁLISIS.
Establecidas las incidencias del presente proceso, esta sala emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde. Sin embargo, con la finalidad de dictar una sentencia acorde al
principio de congruencia es necesario fijar con claridad el objeto de controversia, que consiste en
determinar si con la emisión del acto impugnado se configuran los vicios alegados por la
demandante.
Así, la demandante alegó violación al derecho de propiedad; sin embargo, esta sala
advierte que la impetrante no desarrolló ni de forma somera las razones fácticas y jurídicas que
acrediten siquiera mínimamente y doten de contenido la violación alegada, así como tampoco las
razones del por qué considera que la resolución impugnada es constitutiva de una evidente
invalidez en razón de la vulneración al derecho de propiedad, así como tampoco expuso el
perjuicio causado. En este sentido, es necesario precisar que la competencia de este tribunal está
supeditada por el principio de congruencia a los argumentos que exponga el demandante; por
ello, ante la ausencia de estos, se encuentra impedido para desarrollar el análisis correspondiente
sobre el control de la existencia de posibles vicios de ilegalidad.
De esta manera, se hará el análisis de los demás puntos de ilegalidad en el siguiente orden:
primero se abordará la ausencia de motivación para dejar sin efecto la licitación pública con
relación al art. 61 LACAP y a la seguridad jurídica; y finalmente, se revisará la posible violación
al derecho a un proceso constitucionalmente configurado.
III. ANÁLISIS DE LOS MOTIVOS DE ILEGALIDAD.
1. Sobre la ausencia de motivación para dejar sin efecto la licitación pública con
relación al art. 61 LACAP y a la seguridad jurídica.
1.1 Argumentos de la demandante. La parte actora expresó que el procedimiento de
licitación pública impugnado se realizó por segunda convocatoria, siendo que en la primera
convocatoria fue declarado desierto luego de 3 meses de ardua labor de análisis e investigación
de las únicas 2 ofertas que se presentaron en su oportunidad, siento una de ellas de su mandante,
razón por la que cuando la CEO revisó por segunda ocasión, el mismo procedimiento de
contratación que contiene en más de un 90% los mismos términos y condiciones, ello le resultó
mucho más eficaz por haberse revisado ya los documentos previamente.
Agregó, que resulta un abuso y una desviación de poder de parte del presidente de la CSJ
el hecho de ordenar dejar sin efecto una licitación pública por meras suposiciones sin ningún
fundamento, desatendiendo la finalidad del art. 61 LACAP, aduciendo razones de interés público
para garantizar el uso racional de los recursos financieros del Estado, pero no establece en su
resolución las razones fundadas de interés público, ni cuál fue el error de la CEO, ni tampoco
justifica cómo el hecho de dejar sin efecto la licitación garantizaría el uso racional de los recursos
financieros, emitiendo de esta manera un acto carente de motivación [f. 4-7].
1.2 Argumentos de la autoridad demandada. Expresó sus argumentos de legalidad, así:
Que si bien se trataba de un segundo procedimiento de licitación en el que participaba la
demandante por lo que la CEO ya conocía el procedimiento y los requisitos exigidos en las bases
de licitación, ello no la eximía de efectuar una revisión detallada de las ofertas; sin embargo,
realizó la evaluación en un lapso de 4 horas con 10 minutos, tiempo en el cual se efectuaron
además 2 prevenciones, cuando solamente la oferta técnica contaba con 283 folios. Agregó, que
no constan las razones que permitió garantizar que en tan poco tiempo se efectuó una debida
evaluación [fs. 76-79].
1.3 O.F.. La representación fiscal expresó que la oferta de la actora no cumplía
con todos los requisitos legales necesarios y que el acto impugnado se emitió con observancia de
los derechos de audiencia, defensa y debido proceso y por tanto es legal [f. 262].
1.4 Al respecto, se realizan las consideraciones siguientes:
A. Sobre la motivación.
La jurisprudencia de esta sala ha establecido que «[l]o trascendente es que sea suficiente
para permitir al interesado conocer las razones de la Administración pública, de tal modo que
pueda rebatir la decisión administrativa y ejercitar con plenitud su derecho de defensa y a los
Tribunales fiscalizar la decisión administrativa conociendo todos los datos tenidos en cuenta por
la Administración» [sentencia con referencia 188-2011, de las 15:23 horas del 24 de junio de
2016].
Autores de derecho administrativo como E..G.C. y S..F.
.R., en su obra: “Manual Básico de Derecho Administrativo”, aluden que los elementos de los
actos administrativos «son aquellos componentes para alcanzar la validez, y por consiguiente,
cuya carencia determina la imperfección o invalidez del acto» (Editorial Tecnos. 9° edición,
Madrid. 2012. P. 413).
Asimismo, pacíficamente la doctrina señala que basta la concurrencia de vicios en uno de
los elementos que condicionan la validez para que el acto como tal se torne ilegal. De este modo,
debemos señalar que la motivación adquiere particular relevancia porque «[e]l acto
administrativo se habrá dictado por un motivo o razón determinado, pero la motivación no son
tales motivos o razones en sí mismos, sino la necesidad de que en el propio acto se recojan
formalmente las razones que lo fundamentan» (Ibídem, P. 418). De ello se colige que la
exigencia de la motivación es clave y relevante para controlar las decisiones de la Administración
Pública, pues permite conocer si esta cumplió́ con su deber de exponer los motivos que llevaron a
tomar su decisión, constituyendo a su vez un elemento esencial para la defensa de los particulares
perjudicados por decisiones administrativas.
Ahora bien, para el caso que nos ocupa, al tratarse de contrataciones públicas, debe dejarse
claro que al momento que la Administración Pública evalúa las ofertas que le presentan, se está
en presencia de una potestad discrecional; sin embargo, ello no es sinónimo de arbitrariedad,
puesto que la norma y bases de licitación brindan los parámetros que debe observar la licitante.
De ahí que sea notorio que el fundamento de la facultad discrecional radica en la misma
legislación, al ser este elemento lo que le provee cobertura de legalidad, ello significa que un acto
discrecional es de suyo prudencial y, por ello, al existir distintas posibilidades [todas legales],
debe la Administración motivar especialmente las razones de su decisión; en este punto, es
fundamental señalar que si bien en los actos discrecionales existen en abstracto varias
posibilidades de acción [dentro de parámetros legalmente establecidos], al estar en el caso
específico y adecuar la realidad fáctica a los parámetros de la norma, sólo puede existir una
consecuencia jurídica que aplique legalmente los mismos y obedezca a los límites de la norma.
En conclusión, si existe una omisión tal que deje sin cobertura legal y fáctica el
fundamento y finalidad del acto que se impugna, tal vicio será suficiente para declarar la
ilegalidad del mismo, al no haberse expresado en su contenido los hechos y fundamentos
jurídicos (mínimos necesarios) que llevaron a la Administración Pública a tomar una decisión.
B. De los conceptos jurídicos indeterminados.
Tomando en consideración que la demandante ha afirmado que el presidente de la CSJ
decidió dejar sin efecto una licitación pública por meras suposiciones, sin ningún fundamento
aduciendo razones de interés público, es necesario analizar los denominados conceptos jurídicos
indeterminados, no sin antes dejar claro que el interés público compone un concepto jurídico
abierto que fundamenta y justifica la actuación de la Administración Pública. Como tal, no
elabora un juicio de valor extrajurídico, sino que se concretiza y define cuando la Administración
actúa en un campo determinado de sus potestades.
Así, la Administración transforma lo abstracto —interés público— en una categoría
determinada, cuando cada uno de sus segmentos u órganos con función administrativa ejerce,
materializa y ejecuta sus gestiones dentro del marco de las competencias públicas atribuidas por
la Constitución y las leyes.
Al respecto, según precedentes jurisprudenciales de esta sala los conceptos empleados por
las leyes pueden ser determinados o indeterminados (sentencias de las 14:27 horas del 22 de julio
de 1997, con ref. 80-R-96 y de las 15:00 horas del 1 de noviembre de 2021, con ref. 47-2010). De
igual manera en dichos precedentes este tribunal indicó que «[l]os conceptos determinados
delimitan el ámbito de realidad al que se refieren de una manera precisa e inequívoca; en
cambio, con la técnica del concepto jurídico indeterminado la ley refiere una esfera de realidad
cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante lo cual es claro que se
intenta delimitar un supuesto concreto. La Ley no determina con exactitud los límites de esos
conceptos porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación
rigurosas, pero en todo caso es manifiesto que se está refiriendo a un supuesto de la realidad
que, no obstante la indeterminación del concepto, admite ser precisado en el momento de la
aplicación (...)».
Asimismo, en sentencia de las 11:31 horas del 19 de noviembre de 2014, referencia 249-
2012, esta sala ha señalado que el uso de los conceptos jurídicos indeterminados es legítimo
cuando son determinables conforme pautas objetivas, repetibles y técnico-jurídicas, y no en
virtud de valoraciones subjetivas. Así las cosas, lo anterior conlleva a que la Administración
Pública debe realizar la labor técnica de dotar de contenido, en el caso concreto a un concepto
jurídico indeterminado para que su aplicación resulte sujeta al principio de legalidad.
En ese orden de ideas, en el citado precedente, esta sala reafirmó que la Administración
Pública está obligada a la motivación de sus actos, constituyendo parte de esa motivación el dotar
de contenido y/o concretar los conceptos jurídicos indeterminados; en otras palabras, establecer
en cada caso cómo se materializa, cumple u opera el concepto señalado en la norma. Para ello,
debe fijar las características o parámetros objetivos a partir de los cuales se expone el significado
de un concepto jurídico indeterminado; todo lo cual debe dejarse plasmado en la motivación del
acto donde el aplicador debe explicitar con sumo cuidado la utilización de estos conceptos.
C. Aplicación al caso.
Sobre la contratación pública, esta sala ha manifestado en su jurisprudencia que «[h]ay un
elemento vital que no debe dejarse nunca de lado en la perspectiva del análisis de los
procedimientos de licitación, y es que todas las actuaciones relativas al mismo deben estar
guiadas por la consecución de fines públicos, es decir, por el interés público en alguna de sus
manifestaciones» [sentencia de las 10:20 del 5 de febrero de 2008, con Ref. 65-O-2004].
Y es que, en materia de contratación pública, en atención a la dualidad de intereses, por un
lado, el de la Administración Pública en pro del interés general, versus el interés privado
económico de los ofertantes, es que la configuración de los procedimientos de licitación o
concurso, tienen un carácter público, como garantía de la legalidad de la actuación de la
Administración, y por ello debe realizarse con estricto apego a las bases y las leyes de la materia.
Es así que, al haber múltiples intereses contrapuestos, y con preponderancia el interés general, el
procedimiento de adjudicación debe estar suficientemente motivado, en cada una de las etapas,
con especial preponderancia a la decisión de selección, la cual debe ser una decisión racional, ya
que, al ser un acto discrecional esta decisión debe fundarse y obedecer a parámetros establecidos,
claros y lógicos, del cual el resultado solo puede ser uno por parte de la Administración.
Señalado lo anterior esta sala debe analizar si en el presente caso, en virtud de encontrarse
el procedimiento de selección de contratistas en la etapa de evaluación de ofertas [y previo a que
la licitación pública fuese adjudicada], la autoridad demandada, para la aplicación del art. 61
LACAP, dotó de contenido el concepto jurídico indeterminado “interés público” a fin de
establecer si este razonó —motivación— la procedencia de la decisión de dejar sin efecto la
licitación pública. Para tal efecto, a continuación, se hará una transcripción de las partes
medulares del acto cuestionado:
«V. Que la Comisión de Evaluación de Ofertas —en adelante CEO—, inicio y finalizó el
proceso de evaluación de la única oferta presentada en el mismo día de su presentación, es
decir, el tres de diciembre del corriente año no obstante la complejidad de la obra. El mismo día,
tres de diciembre, se efectuaron dos prevenciones (…).
VI. Que en la sección I del apartado 23 de las Bases de Licitación se establece que el
Órgano Judicial durante la evaluación de ofertas, descalificará o rechazará cualquiera o todas
las ofertas, sin perjuicio de otras causales establecidas en estas bases o en la ley, según sea el
caso (numeral 8), si durante el proceso de evaluación de ofertas, el o los ofertantes no presentan
la información o documentación requerida o no subsanan las observaciones hechas cuando
procedan (…) de tal forma que, al prevenírsele a la única empresa ofertante que debía
manifestar "(...) expresamente que se compromete a cumplir con las instrucciones emitidas en los
términos de referencia y que estas fueron incorporadas en el costo de la partida que a
continuación se describe: 2.05 Demolición y desalojo de acera existente, 1.20 m de ancho, y su
costo es el presentado en la oferta", siendo que la empresa únicamente se pronunció corrigiendo
en cuanto a la descripción técnica “Demolición y desalojo de acera existente, 1.20 m de ancho";
no expresó nada respecto al costo, incumpliendo así con la prevención que le fue realizada,
configurándose de esa manera la causal de Descalificación de ofertas (…).
VIII. Que en los Arts. 20 y Art. 44 literal (I) de la LACAP se prevé que la Comisión
Evaluadora de Ofertas realice su función en un plazo razonable, según la naturaleza y
complejidad de la evolución (…); siendo que la evaluación y elaboración de los informes legal,
financiero, técnico y económico se realizaron en un mismo día (…) no se enmarca dentro del
plazo razonable que establece la ley, dada la complejidad de la obra a contratar, y que sirven de
base para la recomendación de ley, sin haberse consignado las razones que, por una parte,
justifiquen los siguientes aspectos: a) la inexplicable y desproporcional celeridad en el
procedimiento; b) la garantía de un efectivo nivel de calidad de evaluación (…); y c) qué razones
llevaron a tener por subsanada la prevención (…) dado que la empresa no se pronunció de la
manera como le fue determinada y sin que la CEO descalificara la oferta presentada; exigencias
de justificaciones antes expuestas que son manifestación de los principios de transparencia,
publicidad, encaminadas a garantizar el interés público.
IX. En ese sentido, la Sala de lo Contencioso Administrativa ha sostenido (...) que la
transparencia, como principio rector de la licitación pública, exige de la administración el
cumplimiento irrenunciable de los principios de legalidad, publicidad, participación real y
efectiva, competencia, razonabilidad, responsabilidad y control; asimismo, ha sostenido que el
principio de publicidad contempla el llamamiento público a los posibles interesados a participar
en la licitación, la comunicación de cualquier hecho relevante en orden a los intereses de los
participantes y la exposición de las razones que dieron lugar al procedimiento de adjudicación y
contratación.
X. Asimismo, la Ley de Ética Gubernamental, en el artículo 4 literal a) y f), impone a esta
Presidencia el deber de actuar con respeto al principio de transparencia, de tal forma que en
todo proceso de Licitación Pública deben quedar plasmadas las razones de manera accesible
para que toda persona natural o jurídica, que tenga interés legítimo, pueda conocer si las
actuaciones del servidor público son apegadas a la ley, a la eficiencia, a la eficacia y a la
responsabilidad, inclusive en cada uno de los actos administrativos, propios de dicho proceso, en
caso que no se observen las garantías tales como legalidad, transparencia, responsabilidad,
proporcionalidad, razonabilidad, dentro el proceso licitatorio, los cuales tienden a asegurar la
legitimidad del mismo, y salvaguardar los intereses de la Sociedad, debiendo en todo caso
prevalecer la supremacía del interés público sobre el interés privado.
XI. En ese orden de ideas, tal como lo establecen los Considerandos II y III de la LACAP,
es deber del Estado que las adquisiciones y contrataciones de las instituciones de la
Administración Pública se realicen en forma clara, ágil y oportuna, asegurando procedimientos
idóneos y equitativos, así como vetar por el uso racional de sus recursos financieros dentro de
los principios de libre competencia.
XIII. Que considerando lo expresado (…) es evidente que por razones de interés público,
para garantizar el uso racional de los recursos financieros destinados para el Proyecto (…), es
menester dejar sin efecto la licitación…» (negritas suplidas) [fs. 1929 y 1930, pieza 4 del
expediente administrativo].
De lo anterior se verifica que la autoridad demandada para justificar la existencia de un
interés público hizo valoraciones tales como la inexplicable y desproporcional celeridad en la
evaluación de la oferta de la demandante por parte de la CEO no obstante la complejidad de la
obra, razón por la que manifestó que no garantizaba el nivel de la calidad de la evaluación, tal
razonamiento no concretizó ni señaló cuales violaciones a las bases de licitación se cometieron a
causa del análisis expedito por la CEO, simplemente le parece sospechosa la celeridad, y afirma
que según la LACAP se establece un plazo después de la apertura de ofertas para realizar la
adjudicación que no podrá ser superior a 60 días, prorrogables de manera excepcional por 30 días
más, «y siendo que la evaluación y elaboración de los informes legal, financiero, técnico y
económico se realizaron en un mismo día, en aproximadamente cinco horas, no se enmarca
dentro del plazo razonable que establece la ley…» [f. 1929 pieza 4 del expediente
administrativo]; sin embargo, para que tal aseveración tenga sustento jurídico, la autoridad
demandada tuvo que haber motivado cual apartado de las bases y por qué, se inobservó.
También señaló en abstracto vulneraciones a los principios de transparencia, competencia
y publicidad en la evaluación de la CEO, a su incidencia directa en los recursos del Estado y,
sobre todo, en el interés público que se pretende proteger sobre cualquier interés privado. Lo que
significa que el presidente de la CSJ, estando en la obligación de dotar de contenido el concepto
“interés público”, y comprobar suficientemente las pruebas que sustentan su dicho a fin de
determinar por qué, en el caso concreto ameritaba dejar sin efecto la licitación pública, no
identificó razones concretas de interés público para obviar la recomendación de la CEO, ni
explicó las razones para considerar la incidencia negativa para las finanzas del Estado la
adjudicación de la licitación a la demandante, lo que implica que se debió haber dejado
constancia, por ejemplo, que la oferta económica de Castaneda Ingenieros estaba por encima del
monto previsto para la ejecución del proyecto, lo cual no se hizo.
De esta manera, la falta de concreción objetiva del concepto jurídico indeterminado
relativo a razones de interés público contenido en el art. 61 LACAP, deja en evidencia que dicha
disposición fue aplicada de manera automática, situación que vicia a priori la decisión tomada
por la autoridad demandada, respecto al interés público.
2. Vulneración al derecho a un proceso constitucionalmente configurado.
2.1 Argumentos de la demandante. La parte actora expresó que resulta atrevido el hecho
que la autoridad demandada se pronunciara respecto a si una prevención de carácter técnico está
subsanada –o no–, ya que es la CEO el órgano técnico calificado para ello, de modo que
considera su oferta cumplió con los requerimientos técnicos, financieros y económicos exigidos
por los términos de referencia [f. 4 vto.].
2.2 Argumentos de la autoridad demandada. Expresó que en el procedimiento de
licitación se efectuaron además 2 prevenciones, y la segunda no fue subsanada de manera
correcta sino de manera parcial.
Agregó, que las bases de licitación establecían que durante la evaluación de ofertas se
descalificará o rechazará cualquiera o todas las ofertas si durante el procedimiento, el o los
ofertantes no presentan la información o documentación requerida o no subsanan las
observaciones hechas cuando procedan en el plazo que se les señale, y para el caso la demandante
no cumplió con la segunda prevención que se le realizó configurándose de esa manera la causal
de descalificación de ofertas [fs. 76-79].
2.3 O.F.. La representación fiscal expresó que la actora no evacuó una de las
prevenciones realizadas de conformidad con los términos de referencia de la licitación, razón por
la que de conformidad con la LACAP el acto impugnado resulta ser legal [f. 262].
2.4 Al respecto, se realizan las consideraciones siguientes:
A. La LACAP sobre la competencia para decidir sobre los procedimientos de contratación
pública establece en el art. 18 LACAP que la «autoridad competente para la adjudicación de los
contratos y para la aprobación de las bases de licitación o de concurso, so pena de nulidad, será
el titular», de la respectiva institución que se trate.
Por otra parte, el art. 56 del mismo cuerpo normativo establece que concluida la
evaluación de las ofertas, la CEO elaborará un informe en el que hará al titular de la institución la
recomendación que corresponda para que, si está de acuerdo con ella, adjudique atendiendo el
dictamen de la CEO, o de no estarlo, declare desierta la licitación o concurso de que se trate.
Finalmente, es el art. 61 LACAP también otorga la facultad al titular de una institución pública,
para dejar sin efecto una contratación pública, mediante acuerdo razonado ya sea por fuerza
mayor, caso fortuito o por razones de interés público.
Así, de las disposiciones citadas, se infiere que es indiscutible que, para el presente caso,
es el presidente de la CSJ la autoridad competente para adjudicar, declarar desierta o dejar sin
efecto la licitación pública; y que la opinión y recomendación de la CEO, no es vinculante para el
titular.
B. Ahora bien, al revisar el agravio respecto a la falta de motivación del acto, se advierte
que en este se hizo referencia no solamente al hecho controvertido de dejar sin efecto la licitación
pública por razones de interés público, sino que también se relacionó en el acto que la oferta
presentada por la actora debía rechazarse por no haber subsanado en forma una prevención
realizada por la CEO. Es por ello, y en virtud de la facultad del presidente de la CSJ para aceptar
o rechazar la recomendación de la CEO para adjudicar o no una contratación pública, debe
analizarse si efectivamente, la demandante cumplió o no con lo requerido por las bases de
licitación, a fin de determinar si la decisión de la Administración Pública de dejar sin efecto la
licitación pública, fue apegada a derecho.
En ese orden de ideas, de la revisión de las bases de licitación tenemos, que de
conformidad con el numeral 21 de la sección I que se refiere a la “preparación de la oferta
económica” se estableció que el ofertante para la preparación de su oferta económica deberá
tomar en cuenta lo siguiente: «a) Detallar en forma clara los valores de los ítems, de acuerdo al
formulario de Oferta Básico»; asimismo, «g) Los ofertantes participantes en la licitación deben
mencionar en sus documentos de oferta, su disposición a cumplir cada uno de los requerimientos
mencionados en la IV Sección: “Especificaciones Técnicas” y en el mismo orden, si no son
mencionados expresamente en su oferta, se entenderá que no tienen la disposición de cumplir el
requerimiento» [f. 1178 vto., pieza 3 del expediente administrativo].
Por otra parte, el numeral 23.8 de las referidas bases, respecto de la “descalificación de
ofertas”, disponía que sería descalificada y rechazada cualquier oferta: «si durante el proceso de
evaluación de ofertas, el o los ofertantes no presentan la información o documentación requerida
o no subsanan las observaciones hechas cuando proceda, en el plazo que el Órgano Judicial les
señale» [f. 1179, pieza 3 del expediente administrativo].
Con este contexto, a f. 1916 de la pieza 4 del expediente administrativo, consta la
prevención que la subdirección de la Dirección de Adquisiciones y Contrataciones Institucional
—DACI— hizo a Castaneda Ingenieros el 3 de diciembre de 2013, en la que requería que esta —
en atención al numeral 21 letra g) de las bases de licitación— manifestara expresamente «que se
compromete a cumplir con las instrucciones emitidas en los términos de referencia y que estas
fueron incorporadas en el costo de la partida que a continuación se describe: 2.05 Demolición y
desalojo de acera existente, 1.20m. de ancho, y su costo es el presentado en su oferta».
Para evacuar dicha prevención, C.I. presentó escrito ese mismo día, en el
que manifestó que por un error se presentó la descripción siguiente: 2.05 “D.ción y desalojo
de acera existente”, siendo lo correcto: «2.05 Demolición y desalojo de acera existente, 1.20m. de
ancho” [f. 1917, pieza 3 del expediente administrativo].
Dicho lo anterior, se infiere que la demandante no evacuó de manera íntegra y correcta la
prevención realizada con base al numeral 21 letra g) de las bases de licitación, ya que, por una
parte, se pronunció únicamente respecto de la descripción técnica omitiendo aclarar lo exigido en
la prevención en cuanto a especificar que el costo del ítem 2.05 era el presentado en su oferta. Por
otra parte, también obvió en su descripción decir de manera clara, expresa e inequívoca su
disposición a cumplir cada uno de los requerimientos mencionados en la IV Sección:
“Especificaciones Técnicas”, tal cual le fue requerido en la prevención. De esta manera, se ha
comprobado que más allá de que la autoridad demandada no motivó de manera suficiente el acto
impugnado respecto de las razones de interés público por las que dejó sin efecto la licitación
pública, la oferta de la actora no podía ser adjudicada ya que, al no subsanar en forma la
prevención realizada con base en los términos de referencia, esta debió haber sido descalificada
por la CEO; por tanto, el presidente de la CSJ estaba facultado para desatender la recomendación
de la CEO.
En consecuencia, probado que ha sido que no era elegible la oferta de la actora, el acto
impugnado no podía causarle ningún agravio en desmejora de su esfera jurídica, razón por la que
su pretensión de ilegalidad debe ser desestimada.
IV. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los arts. 43, 44, 55, 56 y 61 de la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; y, art. 146 del Código
Procesal Civil y Mercantil; 7 letra a), 31, 32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa —derogada—; en nombre de la República, esta sala FALLA:
1) Desestimar la pretensión de ilegalidad promovida por Castaneda Ingenieros, Sociedad
Anónima de Capital Variable, contra el presidente en funciones de la Corte Suprema de Justicia
por la emisión de la resolución emitida el 18 de diciembre de 2013, mediante la cual se dejó sin
efecto la licitación pública N° LP 52/2013, denominada “Construcción del Centro Judicial
Integrado de La Unión” del proyecto SIIP N° 3831.
2) Condenar en costas a la parte actora.
3) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
4) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
NOTIFÍQUESE. -
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----------P..V.C.-.A.P.I.LO---S.L.RIV.MARQUEZ--- R.N.GRAND.-----------
------PRONUNCIADO POR LA SEÑORA M AGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----------------------M.E.V.S. ---------------- SRIA. ---------------- --RUBRICADAS ---------------------”“““
