Sentencia Nº 41-2020 de Sala de lo Constitucional, 13-05-2020
| Número de sentencia | 41-2020 |
| Fecha | 13 Mayo 2020 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
41-2020
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las doce horas con treinta y tres
minutos del trece de mayo de dos mil veinte.
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido iniciado por la demanda presentada
por los ciudadanos Edgar Alejandro Menjívar Rosales y Leonardo Alejandro Gallegos García, a
fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicios de forma, del Decreto
Legislativo nº 639 (Decreto nº 639), de 5 de mayo de 2020, que contiene la Ley de Regulación
para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19, por la supuesta
violación de los arts. 131, 134 y 135 inc. 1º Cn. Dicho decreto fue publicado en el Diario Oficial
nº 91, tomo 427, de 7 de mayo de 2020.
Analizada la demanda, se hacen las siguientes consideraciones:
I. Objeto de control.
Debido a la extensión del objeto de control y a que se impugna en su totalidad, se
omitirá transcribir su contenido.
II. Argumentos de los demandantes.
1. En síntesis, afirman que en la sesión plenaria en la que se adoptó el Decreto nº 639,
disponible en https://www.youtube.com/watch?v=r7mqvI1NrUY&feature=youtu.be, se
produjeron los siguientes sucesos: (i) el Presidente de la Asamblea Legislativa propuso que el
proyecto de ley fuese votado y luego discutido, sin consultar a los demás diputados, debido a que
ya “era un poco noche”; (ii) a pesar de que los diputados Nidia Díaz y Rodolfo Parker habían
insistido en que el Decreto nº 639 fuera suficientemente discutido por su trascendencia, el
proyecto fue sometido a votación y aprobado con 56 votos sin que todos los diputados pudieran
hacer uso de la palabra antes de ello, pues sus peticiones para hacerlo fueron ignoradas; (iii)
luego de la lectura y revisión artículo por artículo, el Presidente de la Asamblea Legislativa
finalizó abruptamente la sesión plenaria; y (iv) la diputada Cristina Cornejo, junto con otros
diputados, mostraron su descontento por no habérseles cedido el uso de la palabra durante la
discusión del Decreto nº 639. Luego, argumentan que los arts. 131 ord. 5º, 134 y 135 inc. 1º Cn.
contienen el principio de deliberación, que exige un nivel aceptable de debate en sede legislativa,
por lo que se habrían violado con las actuaciones mencionadas.
2. Finalmente, piden que esta sala adopte la medida cautelar consistente en suspender los
efectos del Decreto nº 639. Para ellos, la apariencia de buen derecho consiste en la “clara
violación” al principio de deliberación parlamentaria, que puede incluso evidenciarse en el
descontento que mostraron los diputados del partido político Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional por no habérseles dado la palabra (según ellos, se puede consultar en
https://twitter.com/Teleprensa33/status/1257567533873446912 y
https://www.youtube.com/watch?v=r7mqvI1NrUY&feature=youtu.be, hora 5:43:00 en adelante).
Por su parte, el peligro en la demora consiste en que, de no adoptarse la medida cautelar, el objeto
de control podría haber perdido su vigencia para la fecha en que este tribunal emita la sentencia
respectiva.
III. Desarrollo temático.
En esta resolución se harán breves consideraciones sobre (IV) la presentación de la
demanda por correo electrónico y, después, se (V) hará el examen liminar.
IV. Presentación de la demanda por correo electrónico.
La demanda de inconstitucionalidad puede presentarse por correo electrónico. Desde la
admisión de 8 de abril de 2020, hábeas corpus 148-2020, se ha venido sosteniendo que aunque la
regla general consiste en la exigencia de presentar la demanda de manera personal
(improcedencia de 29 de junio de 2018, inconstitucionalidad 34-2014), el Derecho no se puede
aislar de la realidad, sino que debe amoldarse a ella –con sus limitaciones– para evitar su
ineficacia o insuficiencia, debido a que la existencia de normas no se puede desvincular de los
comportamientos de los seres humanos en sociedad (admisión de 17 de febrero de 2020,
inconstitucionalidad 10-2020, y Josep Vilajosana, El Derecho en acción, 1ª ed., 2010, p. 13).
Debido a la crisis sanitaria mundial por COVID-19 y la afectación que ha producido en nuestro
país, que a día de hoy cuenta con más de 995 casos confirmados de personas contagiadas
(https://covid19.gob.sv/), se ha emitido una serie de decretos legislativos –ej., el que se impugna–
y ejecutivos que restringen la circulación de las personas, algo que también es un hecho público y
notorio.
Este tribunal es consciente de que es un órgano esencial para el Estado de Derecho
salvadoreño, ya que es el único habilitado para ejercer un control jurídico definitivo de
constitucionalidad en relación con los actos de autoridad, formales y materiales (improcedencia
de 27 de abril de 2011, inconstitucionalidad 16-2011). Por esa razón, pese a la emergencia
sanitaria, no puede paralizar sus actividades y su cometido en la protección de los derechos
fundamentales de las personas. Lo que sí puede hacer es adaptarse a las exigencias fácticas que se
presentan, tomando en cuenta no solo consideraciones puramente normativas, sino humanitarias,
sociales, científicas y de otras índoles similares. En consecuencia, las restricciones a la libertad de
circulación no pueden suponer un obstáculo para el acceso a la jurisdicción constitucional, por lo
que es posible tener en cuenta para los procesos constitucionales la irrupción de las nuevas
tecnologías, es decir, las tecnologías de la información y la comunicación, para aprovechar sus
funcionalidades, pudiendo sustituir, aunque sea excepcionalmente, el uso de medios tradicionales
como el papel (Erick Rincón Cárdenas, “Últimos retos para el derecho privado: las nuevas
tecnologías de la información”, en Revista Estudio Socio-Jurídicos, volumen 6, nº 2, 2004, p.
434).
Tomando como base los argumentos expuestos, es posible afirmar que la regla de
presentación de solicitudes por escrito ante la Sala de lo Constitucional o juzgados de primera
instancia (inconstitucionalidad 34-2014, ya citada) puede admitir excepción, pues hay un
principio subyacente a la regla antedicha que, dadas las circunstancias fácticas específicas del
caso, debe ser sopesado: el derecho a la protección jurisdiccional en su manifestación de acceso a
la jurisdicción (José Garberí Llobregat, Constitución y Derecho Procesal, 1º ed., 2009, p. 133).
En este caso, no admitir la excepción a la regla implicaría anular las posibilidades fácticas de
satisfacción de tal derecho, puesto que el acto o norma que se impugna, en algunos casos, ya
habría agotado sus efectos si se requiere su presentación de forma escrita y personal. En
consecuencia, se admitirá que en adelante, y mientras se mantengan las circunstancias
extraordinarias causadas por la pandemia generada por la COVID-19, las demandas de
inconstitucionalidad sean remitidas por los ciudadanos al correo electrónico institucional de esta
sala, quienes deberán ser diligentes en asegurar su correcto envío y en adjuntar la documentación
que sea necesaria.
V. Examen liminar.
1. La Constitución prevé la forma de creación, modificación o derogación de
determinadas fuentes de Derecho, algo que a veces es conocido como “supremacía constitucional
formal” (Carla Huerta Ochoa, “La acción de inconstitucionalidad como control abstracto de
conflictos normativos”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nº 108, 2003, p. 932). La
observancia de los procedimientos y las formas establecidas para la aprobación y entrada en vigor
de las normas jurídicas es un valor y un elemento esencial del Estado de Derecho (Corte
Constitucional de Colombia, sentencia de 24 de febrero de 2016, C-087/16), en tanto que dichas
formas son expresión de principios constitucionales subyacentes, como el democrático y
deliberativo en el caso de las normas provenientes de la Asamblea Legislativa.
Para lo que interesa a este caso, es necesario referirse al vicio de forma en que puede
incurrirse por no permitir la deliberación pública de un proyecto de ley. La doctrina afirma que
existe una relación proporcional entre la calidad de los procesos deliberativos y la de los acuerdos
que se adopten tras su finalización (Josep Aguiló Regla, Acuerdos jurídicos y debate, 1ª ed.,
2017, pp. 14-15) y que el concepto de república debe contener la idea de debate como uno de sus
rasgos fundamentales (Andrés Rosler, Razones públicas. Seis conceptos básicos sobre la
República, 1ª ed., 2018, p. 9). La deliberación es entendida como una meditada evaluación de las
razones favorables y opuestas a un curso de acción, en la que se gestionan y ponderan datos,
opciones y argumentos, en orden a tomar de modo responsable y reflexivo la mejor decisión
posible en cada caso. Con un propósito deliberativo, el diálogo trasciende a la discusión o al
debate, según el grado de oposición de las opciones enfrentadas, y de este modo aumenta el
conocimiento, enriquece las perspectivas, disminuye la parcialidad de las propuestas de cada uno
y se detectan errores de juicio que interferirían con una respuesta adecuada (sentencia de 1 de
marzo de 2013, inconstitucionalidad 78-2011).
La jurisprudencia constitucional ya ha hecho referencia al principio de deliberación. Así,
ha sostenido que el diseño estructural del proceso de formación de ley que la Constitución ha
establecido, específicamente en su art. 135, exige que no existan obstáculos “que le impidan a los
[d]iputados producir un debate en relación con los proyectos de ley que quieren aprobar, como
cuando estos ni siquiera se leen o cuando no se le concede la palabra a un [d]iputado que solicita
opinar al respecto” (sentencia de 30 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2010). Esto
significa que las exigencias del principio deliberativo se traducen en que se produzcan las
condiciones propicias para el debate y la exposición y contraposición de ideas, y no en que estos
se den materialmente (improcedencia de 18 de marzo de 2020, inconstitucionalidad 22-2020).
2. A. A juicio de este tribunal, respecto de la alegación referida a la violación de los arts.
131 ord. 5º y 134 Cn., existe una atribución equívoca de significado a estos parámetros de control
constitucional, porque el principio de deliberación parlamentaria no está contenido en tales
disposiciones, de manera que de ellos no puede derivarse el contenido normativo que le
adscriben. En consecuencia, en aplicación de los precedentes constitucionales, la demanda
deberá declararse improcedente en lo que se refiere a este punto (improcedencia de 4 de
diciembre de 2015, inconstitucionalidad 132-2015, e improcedencia de 18 de marzo de 2020,
inconstitucionalidad 20-2020).
con los requisitos establecidos en el art. 6 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, ya que
los demandantes han establecido los elementos de control constitucional que se requieren para la
iniciación de este proceso: parámetro de control, objeto de control y confrontación normativa. El
primero es la norma constitucional potencialmente violada por el acto objeto de examen –art. 135
segundo es la norma que se considera contraria a la Constitución –el Decreto nº 639–
(improcedencia de 4 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 132-2015). Finalmente, el
tercero es la argumentación tendente para evidenciar la incompatibilidad percibida por los
ciudadanos entre el objeto y parámetro de control –las alegaciones que se resumieron en el
considerando II– (improcedencia de 30 de marzo de 2016, inconstitucionalidad 110-2015).
Debido a esto, la demanda será admitida con el objeto de determinar si el Decreto nº 639
que todos los diputados que así lo habían requerido hicieran uso de la palabra, con lo que se
produciría -según la demanda- la supuesta violación del principio de deliberación
parlamentaria.
VI. Medida cautelar.
1. Este tribunal ha sostenido que sus facultades cautelares deben ejercerse en la manera
que sea adecuada para lograr la mayor eficacia posible de su cometido, esto es, procurar la
regularidad constitucional, asegurando la tutela, tanto del interés público como del interés de los
particulares, de acuerdo con las circunstancias del caso, intentando en todo momento y a través
de todos sus actos un equilibrio a efecto de conseguir el mayor grado de protección a los derechos
fundamentales y a la estructura del Estado y sus instituciones. Este margen de apreciación del
tribunal constitucional para el ejercicio de su potestad cautelar debe considerar la probable
vulneración de una disposición constitucional o apariencia de buen derecho, la posibilidad de que
la sentencia, en caso de ser estimatoria, vea frustrada su incidencia en la realidad, volviendo
nugatorio su contenido –peligro en la demora–, y la probable afectación del interés público
relevante, que valora el perjuicio irreparable que pudiera ocasionar tanto la no aplicación de la
medida cautelar, como lo que podría ocurrir con su adopción (resolución de adopción de medida
cautelar de 11 de agosto de 2017, inconstitucionalidad 146-2014). Y esto es así aun en los casos
de normas de carácter transitorio o de vigencia temporal limitada; pues, aunque precedentes
indiquen un criterio diferente, en ningún supuesto la adopción de una medida cautelar debe ser
automática (admisión de 18 de marzo de 2020, inconstitucionalidad 21-2020), ya que ello podría
llevar a desnaturalizar su verdadera naturaleza.
2. En el presente caso, esta sala estima que los demandantes no han hecho ninguna
argumentación sobre el tercero de los elementos que la jurisprudencia ha señalado como parte
del análisis de la adopción de medidas cautelares en el proceso de inconstitucionalidad, que es
el interés público relevante (resolución de adopción de medida cautelar de 8 de mayo de 2017,
inconstitucionalidad 37-2015). Según la ciencia médica, una de las prioridades sanitarias en
caso de epidemia es el control, eliminación y/o erradicación de la enfermedad y de sus riesgos
para la comunidad (Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la
Salud, Módulo de principios de epidemiología para el control de enfermedades. Control de
enfermedades en la población, 2ª ed. revisada, 2011, p. 13), de manera que esto debería haber
sido objeto de análisis al requerir las medidas. Por tanto, sin que esto suponga la valoración
positiva o negativa de las medidas adoptadas por la Asamblea Legislativa –así lo exigen los
principios de independencia e imparcialidad judicial–, esta sala debe remarcar que los actores no
han aducido razones sobre este elemento, de manera que su petición de suspender la vigencia del
Decreto nº 639 debe ser rechazada.
VIII. Trámite del proceso.
Es preciso referirse al trámite que se le dará a este proceso. Debe recordarse que, según el
principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar aquellas alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conozcan,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que corresponden según la ley. Desde esta perspectiva, es también posible que en el
proceso de inconstitucionalidad se ordene la concentración de actos procesales que no sean
incompatibles entre sí o que alteren su estructura contradictoria, de manera que se agrupen en una
sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación de este
(admisión de 26 de junio de 2019, inconstitucionalidad 3-2019).
Asimismo, ante la necesidad de procurar suma celeridad en la tramitación de este proceso,
en virtud de los derechos fundamentales en riesgo, de las características propias del caso y dado
el contexto de emergencia nacional por la pandemia COVID-19, es pertinente acortar los plazos
regulados en los arts. 7 y 8 la Ley de Procedimientos Constitucionales. Ello, sin menoscabar los
derechos procesales de los involucrados. De igual manera, además de solicitar informe a la
autoridad demandada (art. 7, precitado), en esta resolución también se ordenará conceder el
traslado al Fiscal General de la República (art. 8 de esa misma ley) de manera simultánea, por un
plazo común de dos días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación de este
proveído. En consecuencia, la secretaría de este tribunal deberá notificar lo resuelto a la
Asamblea Legislativa y al Fiscal General de la República al mismo tiempo. Esta decisión, por el
tipo de normativa impugnada y la emergencia de la pandemia aludida, no implica la supresión de
las etapas del proceso de inconstitucionalidad, ni elimina las intervenciones de los involucrados,
las que siempre se cumplirán según la oportunidad procesal especificada.
Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional
citadas y en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala
RESUELVE:
1. Declárase improcedente la demanda presentada por los ciudadanos Edgar Alejandro
Menjívar Rosales y Leonardo Alejandro Gallegos García, a fin de que este tribunal declare la
inconstitucionalidad del Decreto Legislativo número 639, de 5 de mayo de 2020, que contiene la
Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19,
los demandantes han atribuido un contenido equívoco a estos parámetros de control.
2. Admítase la demanda en lo que respecta a la supuesta violación del artículo 135 de la
Constitución, pues los actores han proporcionado los elementos necesarios para realizar el control
de constitucionalidad. La demanda será admitida con el objeto de determinar si en la sesión
plenaria en que se aprobó el objeto de control no se habría permitido que todos los diputados que
así lo habían requerido hicieran uso de la palabra, con lo que se produciría la supuesta violación
del principio de deliberación parlamentaria.
3. Sin lugar la medida cautelar solicitada, debido a que los demandantes no formularon
ningún argumento en relación con el interés público relevante que podría incidir en la adopción
de la medida cautelar solicitada.
4. Rinda informe la Asamblea Legislativa en el plazo de dos días hábiles, contados a partir
del siguiente al de la notificación de la presente resolución.
5. Confiérase traslado al Fiscal General de la República por el plazo de dos días hábiles,
contados a partir del siguiente al de la notificación respectiva, para que se pronuncie sobre la
pretensión de inconstitucionalidad planteada por los demandantes. La secretaría de este tribunal
deberá notificar el traslado ordenado en este punto de manera simultánea con lo resuelto en el
acápite precedente, es decir, notificará simultáneamente a las autoridades mencionadas en los
6. Tome nota la secretaria de este tribunal del lugar señalado por los demandantes para
recibir los actos procesales de comunicación o del correo electrónico que se utilizó para remitir la
demanda.
7. Notifíquese.
