Sentencia Nº 425-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 06-01-2023
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD E ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 06 Enero 2023 |
| Número de sentencia | 425-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
425-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con cuarenta y un minutos del seis de enero de dos
mil veintitrés.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados –en adelante, ANDA–, por medio de su apoderada
general judicial Lcda. E..M..L. de Colorado, posteriormente también
representada por los Lcdos. G..L.F.R. y C.J. Henríquez López,
contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor –en adelante, TSDC– por la
emisión de los actos administrativos siguientes:
1) Resolución de las 12:27 horas del 29 de julio de 2011, mediante la cual se determinó
sancionar a ANDA con una multa de un mil ochocientos veintisiete dólares con noventa centavos
de dólar de los Estados Unidos de América [$1,827.90], por la supuesta infracción al art. 44 letra
e) relacionado con el art. 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor –en lo sucesivo,
LPC–.
2) Resolución de las 09:31 horas del 8 de agosto de 2017, en la que se declaró sin lugar el
recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución descrita en el párrafo anterior y se
ordenó que se cumpliera con el pago de dicha multa.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; el TSDC, por
medio de su apoderada general judicial, L.. E..A.R.Z.; y el Lcdo. Julio
Cesar Cueva Trejo, en calidad de agente auxiliar delegado por el Fiscal General de la República;
finalmente, el señor EARV, tercero beneficiado, no intervino en el desarrollo del proceso.
Leídos los autos y considerando:
I. ANTECEDENTES
El señor EARV es titular de la cuenta ANDA N° ********, que corresponde al inmueble
ubicado en la carretera ruta militar N° **********, de la jurisdicción de la ciudad y
departamento de San Miguel.
Que según informes derivados de varias inspecciones, se estableció que tenía un servicio
de agua potable directo, que la caja de acometida se encontraba sellada y que no existía medidor,
y por esa razón el departamento de facturación de ANDA le asignaba un metraje conforme a la
regla establecida en el apartado N° 6 del Instructivo para Análisis de Consumo previo a la
emisión de la facturación institucional, vigente a partir del 2005 hasta el 2011, el cual reza:
«causas para ajustar consumos en servicios directos y medidores parados: cuando se determina
mediante inspección en el inmueble que ha disminuido el número de habitantes se multiplicará el
número de habitantes por 6m3 para establecer el nuevo consumo».
De acuerdo al historial de consumo, el servicio tuvo código de observación 105, que
significa servicio directo desde el año 2006, se facturó un promedio basado en el número de
personas establecidas en la ficha catastral; por lo que, la facturación ‒según expresa ANDA‒ se
realizó de conformidad a la reforma efectuada al instructivo en comento, que en el apartado 03
literal b) establece: «en aquellos casos en que no se encuentren mecanismos para establecer
consumos mensuales basados en datos históricos se podrá estimar en base al número de
personas registradas en catastro, calculando un consumo de seis metros cúbicos al mes por
persona o utilizando criterios de lógica y objetividad», es así que sobre dicha disposición ANDA
procedió a efectuar el cobro por el servicio de agua potable al Sr. RV, quien estimó que se trataba
de un cobro abusivo, razón por la cual, denunció a la ‒ahora‒ demandante ante el TSDC, quien
inició el procedimiento sancionatorio por la probable comisión de la infracción prevista en el art.
44 letra e) relacionado con el art. 18 letra c); procedimiento que culminó con los actos
administrativos que ahora se impugnan.
II. ACTUACIONES JUDICIALES.
1. Demanda. ANDA señaló como vicios de ilegalidad de los actos administrativos
impugnados –en síntesis– las siguientes vulneraciones: (a) inobservancia de la prescripción; (b)
violación al debido proceso, con relación a los derechos de audiencia y defensa; (c) violación al
principio de culpabilidad, principio de inocencia y de contradicción; (d) violación al principio de
tipicidad; y (e) falta de motivación de las resoluciones impugnadas.
De esta manera, la parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le diera el trámite de
ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de los actos
administrativos impugnados. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los efectos de
dichas resoluciones durante la tramitación de este proceso.
2. Admisión. Por auto de las 08:05 horas del 8 de marzo de 2018 [fs. 33-35] se admitió la
demanda y se tuvo por parte actora a ANDA en la forma descrita en el preámbulo de esta
sentencia; se requirió a la autoridad demandada que informara sobre la existencia de los actos
controvertidos, y que remitiera el expediente administrativo relacionado con el proceso, todo ello
de conformidad con lo establecido en los arts. 20 y 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa –en adelante LJCA– [emitida por el D. L. 81, del 14 de noviembre de 1978,
publicado en el D. O. 236, T. 261, de fecha 19 de diciembre de 1978], ordenamiento derogado
pero aplicable al presente caso en virtud del Art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente. Además, se declaró sin lugar la suspensión provisional de los efectos de
los actos impugnados.
TSDC confirmó la existencia de los actos administrativos impugnados, afirmando que los
mismos se emitieron en el ejercicio de las potestades que confiere la LPC [f. 37].
4. Requerimiento de informe de legalidad. En auto de las 15:20 horas del 21 de agosto
de 2018 [f. 49], se tuvo por parte demandada al TSDC, se le requirió el informe al que hace
5. Segundo informe. El TSDC, al rendir el segundo informe [fs. 57-59], respondió a los
argumentos de ilegalidad expuestos en la demanda, afirmando que: no es cierto que la acción se
encontrara prescrita, porque el cómputo del plazo de dos años que establece el art. 107 LPC, será
a partir de la finalización del último acto de cobro con el que el ilícito se consuma, es decir, en el
procedimiento en comento, a la fecha en que el consumidor ejerció su derecho de interponer la
denuncia contra la proveedora, únicamente habían transcurrido 15 días para cómputo del plazo de
prescripción.
En cuanto a la violación al debido proceso realizó un desglose de la prueba que fue
agregada y valorada en el desarrollo del procedimiento, aduciendo que con ello quedó expuesto
que la demandante no efectuó una facturación promedio conforme a la tarifa residencial, sino que
realizó un cobro y ajuste conforme a la tarifa comercial, realizando un cobro injustificado.
Respecto a la violación al principio de culpabilidad, inocencia y contradicción, expresó
que el actuar negligente de la demandante se comprobó con la continuidad de los cobros
realizados; por su parte, en cuanto al principio de tipicidad la figura del cobro indebido se perfila
cunado se realiza un cobro sin respaldo legal, esto es, cuando no se acredita la existencia de una
obligación entre las partes, considerando el Tribunal Sancionador que tales circunstancias
quedaron debidamente acreditadas en el procedimiento seguido contra ANDA; y, finalmente,
sobre la falta de motivación de las resoluciones impugnadas, aseveró que se realizó una
motivación suficiente para la imposición de la sanción.
6. Etapa de pruebas. En auto de las 08:28 horas del 6 de diciembre de 2018 [f. 61] se
tuvo por rendido el informe justificativo requerido al TSDC; se dio intervención al Lcdo. Julio
Cesar Cueva Trejo, en calidad de agente auxiliar delegado por el Fiscal General de la República;
y se ordenó librar oficios de localización del tercero beneficiado.
Seguidamente, por resolución de las 08:27 horas del 3 de julio de 2019, se ordenó
notificar las resoluciones correspondientes al tercero beneficiado por medio del tablero judicial y
se abrió a prueba el proceso por el término de ley, de conformidad al art. 26 LJCA.
6.1. Prueba de la parte demandante. La parte actora ofreció como prueba documental, las
copias certificadas por notario consistentes en: (a) consulta de inspecciones históricas por cuenta
corriente N° ********, de fechas 4 de febrero y 18 de mayo, ambos de 2011 [fs. 24-25]; (b)
historial de consumo de la cuenta corriente N° ********, de referencia ***-***-***-*** [fs.
107-109]; (c) ficha catastral de la cuenta corriente N° ********, de referencia ***-***-***-***a
nombre de ERV [f. 23]; y, (d) el expediente administrativo relacionado a este caso.
6.2. Prueba de la parte demandada. La autoridad demandada ofreció como prueba los
siguientes documentos: (a) factura de cobro de servicio de agua correspondiente a la cuenta N°
******** a nombre de EARV [f. 113]; (b) consulta de consumo de los 12 meses anteriores de la
cuenta N° ******** [f. 114]; (c) ficha catastral a nombre del Sr. RV, de la cuenta corriente N°
******** [fs. 115-116]; (d) consulta de inspecciones históricas por la cuenta N° ******** de
fechas 4 de febrero y 18 de mayo, ambas de 2011 [fs. 117-118]; (e) consulta de consumos de los
12 meses anteriores y de historial de consumo de la cuenta a nombre del Sr. EARV [fs. 119-122];
(f) estado de cuenta corriente a nombre del referido señor, N° ******** [fs. 123-124]; y, (g)
estado de cuenta al 25 de mayo de 2011, a nombre del Sr. RV, referencia N° ***-***-***-*** [f.
125].
7. Alegatos finales. En auto de las 09:56 horas del 6 de diciembre de 2019 [f. 146], se
tuvo por admitida la prueba ofrecida por la parte actora y la autoridad demandada; y se corrieron
los traslados que ordena el art. 28 LJCA, los cuales fueron contestados por los intervinientes en el
proceso de la siguiente manera:
7.1 Alegato de la parte demandada. Reiteró las argumentaciones expuestas en el informe
justificativo de legalidad [fs. 152-153].
7.2. Alegato de la parte demandante. Ratificó lo expuesto en la demanda y concluyó que:
«…no ha incurrido en [las] prácticas abusivas previstas por el Art. 18 letra c) de la Ley (…) y
que se le ha facturado al usuario consumos reales y que por ende los cobros hechos son
correctos y no indebidos, lo que se puede comprobar con las inspecciones realizadas y el
historial de consumo reflejado en los formularios para lectura de medidores…» [f. 158].
7.3. Alegato de la Fiscalía General de la República. Expuso que: «…no consta en el
presente proceso la documentación que ampare que el inmueble es de uso comercial y que por
dicha razón se le está aplicando a la cuenta del consumidor dicha tarifa desde el día catorce de
julio de dos mil diez (…). La Administración Pública en el ejercicio del ius puniendi del Estado,
impone sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento legal.
Dicha función administrativa se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la
Administración (…). Por lo anterior, considera la R..F., que el acto
administrativo dictado por el TRIBUNAL SANCIONADOR (…), es legal, por estar apegado a
derecho» [f. 167 vto. y 168].
Concluidas las anteriores actuaciones, el presente proceso quedó en estado de dictar
sentencia.
III. DELIMITACIÓN DE LA PRETENSIÓN.
Establecidas las incidencias del presente proceso, esta sala emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde. Sin embargo, en aras de dictar una sentencia acorde al principio
de congruencia es necesario fijar con claridad el objeto de controversia, el cual consiste en
determinar si con la emisión de los actos impugnados, se cometieron los vicios de invalidez
señalados por la actora.
A. El primer motivo de ilegalidad, hace referencia a la prescripción de la acción al
momento en que se interpuso la denuncia ante el TSDC, denominándolo inobservancia de la
prescripción, esto porque a consideración de la demandante, no se estableció claramente el
período reclamado, siendo que a su juicio, el parámetro sancionado por el Tribunal sobrepasa el
plazo regulado en el art. 107 LPC, lo cual deberá analizarse en el apartado denominado
prescripción de la acción.
B. Seguidamente expone como argumentos de ilegalidad, la violación al debido proceso,
con relación a los derechos de audiencia y defensa y la violación a los principios de culpabilidad,
inocencia y contradicción; sin embargo, de la explicación realizada en estos apartados, es
importante destacar que el demandante hace hincapié en la falta de análisis de la prueba de
descargo presentada y en la ausencia de una actividad probatoria eficaz para tener por acreditado
el cometimiento de la infracción sancionada, siendo así que, este tribunal advierte que dichos
motivos, pese a estar en acápites distintos, encajan en la posible violación al principio de
presunción de inocencia [insuficiencia probatoria], motivo de ilegalidad que se incardina a
establecer la responsabilidad de la demandante. Por ello, y para efectos de orden, se analizarán
los motivos expuestos, en un solo apartado denominado: violación al principio de presunción de
inocencia [insuficiencia probatoria].
C. Por otra parte, señala la violación al principio de tipicidad, no obstante este tribunal
constata que el desarrollo argumentativo deviene en “escueto y superfluo” puesto que, no
concretiza de qué forma o cómo se ha vulnerado dicho principio, ni realiza una exposición
concreta sobre por qué los hechos no se adecuan a la infracción atribuida por parte del TSDC; por
lo tanto, el motivo de ilegalidad bajo análisis será excluido del estudio de la presente sentencia
por encontrarse imposibilitada esta sala de llenar de contenido las deficiencias argumentativas de
la actora.
D. Finalmente, alegó como vicio de los actos impugnados, la falta de motivación de las
resoluciones dictadas por el TSDC, porque estima que no se valoró la prueba de descargo
presentada, lo cual, guarda relación con los motivos de ilegalidad abordados en el literal B del
presente apartado, debiendo analizarse bajo ese mismo acápite como parte de una probable
violación al principio de presunción de inocencia.
Aclarado lo anterior, el análisis de esta sentencia seguirá el orden de argumentos
siguiente: (1) prescripción de la acción; y, (2) violación al principio de presunción de inocencia
[insuficiencia probatoria].
IV. ANÁLISIS DEL PRESENTE CASO.
1. Prescripción de la acción.
1.1. Argumento del demandante. Alegó que: «...la prescripción es tener por extinguido
un derecho que por no haberse ejercido se puede presumir que el titular lo ha abandonado. Se
tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio del derecho, o sea, la negligencia real o
supuesta del titular. Para el caso que nos ocupa en la denuncia en primer lugar, no se estableció
el periodo de tiempo reclamado, no teniendo clara la pretensión del consumidor, en segundo
lugar la denuncia fue interpuesta en fecha 02/02/2011, en la cual se le atribuye a la ANDA, la
posible comisión de la infracción establecida en el art. 4 letra e) en relación al art. 18 letra c) de
la LPC, denuncia contada con dos años de los cuales podía reclamar, es decir, desde el año
2009 pero el Tribunal sancionador ha tomado como parámetro desde el año 2005 sumando toda
la deuda pendiente desde el año 2005, plazo que es superior al establecido en el art. 107 LPC»
[f. 3 vto.].
1.2. Argumento de la autoridad demandada. Por su parte, el TSDC manifestó que:
«[e]l plazo de la prescripción respecto de las infracciones comienza a contarse desde el día en
que la potestad sancionadora puede ser ejercida, es decir, el momento en que es cometida, que
normalmente coincide con la fecha de finalización de la actividad o con la del último acto en que
la infracción se consuma, como en el caso de las infracciones continuadas». Afirmando además:
«[e]n el presente caso, el señor EARV interpuso la denuncia el 02/02/2011, atribuyéndole a
ANDA la posible comisión de la infracción establecida en el artículo 44 letra e) en relación al
artículo 18 letra c) de la LPC, por realizar cobros indebidos consignados en la factura (…) que
le fue entregada a la demandante junto con la notificación de la resolución de inicio, a partir de
la cual se determinaron los hechos denunciados. En consecuencia no es cierto lo alegado por la
demandante, ya que el cómputo del plazo de dos años que establece el artículo 107 LPC para
que opere la prescripción, será a partir de la finalización del último acto de cobro con el que el
ilícito se consuma, es decir a partir del 18 de enero de dos mil once (…), conforme a la factura
proporcionada por el denunciante, resultando que a la fecha que el consumidor ejerce su
derecho de interponer la denuncia (…), únicamente habían trascurrido 15 días para el cómputo
del plazo de la prescripción…» [f. 57 vto.].
1.3. Fundamentos de derecho de esta sala.
A. Fuentes legales, jurisprudenciales y doctrinales.
Debe tomarse en cuenta, que al momento de contabilizar la prescripción de la acción
sancionadora, adquiere especial connotación la clasificación de las infracciones.
En ese sentido, el art. 33 del Código Procesal Penal ‒CPP‒ [reconocido como normativa
procesal supletoria en materia sancionatoria] clasifica el comienzo de la prescripción de la
acción, atendiendo al perfeccionamiento de los hechos punibles –léase infracciones
administrativas– dividiéndolas en cinco clases, a saber: 1.- perfectos o consumados, 2.-
imperfectos o tentados, 3.- continuados, 4.- permanentes, y 5.- delitos y faltas oficiales. Para el
caso en estudio –y en correspondencia a los alegatos de las partes y la doctrina–, se centrará el
análisis en: a) infracciones consumadas, b) infracciones continuadas, y c) infracciones
permanentes.
En la LPC, el plazo de prescripción de la acción sancionatoria, comienza a contar a partir
de la comisión del hecho generador de la infracción; tal como lo establece en el art. 107, que son
dos años contados «…desde que se haya incurrido en la supuesta infracción». Resulta ahora
necesario determinar cuándo se incurre en la supuesta infracción. Es así que, las infracciones
instantáneas se caracterizan porque la conducta prohibida se consuma y cesa inmediatamente sin
que se requiera acción posterior para su continuidad o vigencia, y el plazo de prescripción
comienza a correr desde el mismo día en que se realiza la conducta típica, independientemente de
si sus efectos se prolongan o no en el tiempo.
Por otro lado, una infracción permanente es aquella en la que el agente mantiene la
conducta infractora en el tiempo, prolongando la ejecución, por lo tanto el actuar típico no se
concluye, se mantiene por la voluntad infractora, hay un efecto que se prolonga en el tiempo; es
decir, no obstante haberse consumado en un momento determinado, crea un estado delictivo que
se dilata y extiende en el tiempo, de tal manera que la infracción sigue cometiéndose en cuanto
no se ponga término al estado ilícito así creado, teniendo el actor la posibilidad de hacerlo. La
prescripción de este tipo de infracción inicia cuando (a) cesa la conducta, o (b) en los casos de
conductas omisivas, se realiza el deber dejado de cumplir o deja de existir la obligación de
realizarlo.
En la continuada, el autor desarrolla dos o más acciones u omisiones reveladoras del
mismo propósito infractor y aprovechándose el agente de condiciones semejantes de tiempo,
lugar y manera de ejecución, se cometen varias infracciones de la misma disposición legal que
protege un mismo bien jurídico, aun cuando no fueren de distinta gravedad. Aquí la prescripción
comienza a contarse desde el día en que se realizó el último hecho constitutivo de la infracción.
La doctrina ha establecido que «[t]anto la infracción permanente como la continuada han
merecido un tratamiento igualitario en orden a la determinación del «diez a quo» de su
prescripción, día que no puede ser otro que el de la finalización definitiva del comportamiento
infractor por la sencilla circunstancia de que «una infracción permanente y continuada no puede
producir la prescripción de la falta cometida por la razón de que no ha dejado de producirse»
(…) en las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo
prescriptivo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción
se consuma» [Garberí Llobregat, J., y Buitón R., Guadalupe. El Procedimiento
Administrativo Sancionador. Volumen I. Cuarta edición, Valencia. Editorial T. lo Blanch.
2001, pp. 159-163].
Ahora bien, respecto de la infracción regulada en el art. 44 letra e) LPC, en lo relativo a
«realizar prácticas abusivas en perjuicio de los consumidores», se constata que ‒en el presente
caso‒ al tratarse de una pluralidad de ilícitos homogéneos entre sí, al realizar la acción de cobro
como actos separados, es decir, con la emisión de facturas mensuales del mismo cobro sobre la
base del uso comercial del inmueble, cada una de esas facturas constituye de forma individual un
cobro indebido ‒acorde a la denuncia del consumidor‒; es decir, la conducta ilícita se consuma
con la ejecución y emisión de la facturación de forma mensual, en ese sentido sería dable
entender que bastaría una de ellas, para que se perfeccione la conducta reprochable; no obstante,
por una ficción legal se tratan como una sola infracción, a pesar que cada ilícito en forma
separada ‒sin pretender ser repetitivos‒, podría ser una infracción independiente, de no existir la
situación concursal entre las partes; para el caso en concreto, los cobros indebidos de cuotas por
prestación del servicio de agua, ya que cada cobro per se es una infracción, pero la pluralidad de
cobros con identidad de objeto, sujeto y causa, harán que se trate como una sola, y no separados,
de tal forma que, en este tipo de infracciones, el plazo de prescripción corre a partir del día en que
se realizó el último acto constitutivo de infracción.
B..A. del expediente administrativo y conclusiones de esta sala.
Si bien es cierto, las partes agregaron copias y certificaciones de la documentación
vinculada al procedimiento sancionatorio relacionado al presente caso, esta sala cuenta con el
expediente administrativo en que constan dichos documentos en original, por lo que serán estos
los que se valorarán para el presente análisis.
b.1. A fs. 23-24 del expediente administrativo consta el estado de cuenta corriente del
servicio de agua a nombre del Sr. EARV, verificándose que se efectuaron cobros desde julio de
2005, hasta marzo de 2011; es decir, la acción de cobro se realizó desde el año 2005 y no
concluyó de forma voluntaria por parte de la proveedora, sino que la misma se vio interrumpida
por la denuncia del consumidor ante la Defensoría el 2 de febrero de 2011, presentando además la
factura de cobro [f. 5 del expediente administrativo], de fecha 18 de enero de 2011, en la cual se
observa un cobro acumulado por la cantidad de $1,497.64.
b.2. Ahora bien, habiendo realizado las anteriores acotaciones y constando los periodos
cobrados y estando frente a una infracción continuada, se tiene que el día a partir del cual se debe
contabilizar el plazo para la prescripción, es desde el 18 de enero de 2011 ‒al ser el último cobro
efectuado con anterioridad a la denuncia‒; por tanto, a la luz del art. 107 LPC, debían transcurrir
2 años contados desde que se incurriera en la supuesta infracción, para determinar que la acción
para denunciarla estaba prescrita; no obstante, frente al tipo de infracción en estudio, al
continuarse realizando la supuesta conducta infractora de forma mensual, no existió esa
oportunidad de contabilizar el plazo de prescripción desde el primer cobro advertido [julio de
2005], tal como pretende sostenerlo la actora. De forma tal que, se concluye de lo expuesto, que
al momento de denunciar el actuar de ANDA por parte del consumidor, esta no se encontraba
prescrita, pues no habían transcurrido los 2 años requeridos por la LPC.
En vista de lo anteriormente expuesto, esta sala estima que la acción sancionatoria contra
la demandante no se encontraba prescrita al momento en que el consumidor afectado compareció
a la Defensoría para hacer su denuncia por los supuestos cobros indebidos; por tanto, no es
atendible el motivo de ilegalidad bajo análisis.
b.3. No obstante lo antes señalado, es menester que esta sala enfatice que las acciones de
denuncia ante la advertencia de un derecho potencialmente vulnerado, deberán ejercerse en el
momento en que se tiene conocimiento de las mismas, no pudiendo atribuirse esa falta de
diligenciamiento al ejecutante de la probable infracción; es decir, que en el presente caso, al no
contarse con dicha información [entiéndase, el momento en que el consumidor advirtió el cobro
indebido por el cual denunció a ANDA], únicamente debió de haberse impuesto la multa a la
‒ahora‒ demandante por los cobros efectuados desde la última facturación [enero 2011] y
proceder a hacer el conteo pertinente de 2 años hacia atrás, dejando sin efecto los cobros
realizados con anterioridad a dicho plazo.
En el sentido de lo puntualizado, el TSDC deberá realizar la adecuación pertinente en
cuanto al quantum de la multa que se impuso a ANDA en el procedimiento sancionatorio en
estudio.
2. Violación al principio de presunción de inocencia [insuficiencia probatoria].
2.1 Los apoderados de la sociedad impetrante estimaron que: «[a]l analizar la prueba
ofrecida, mi mandante demostró fehacientemente que el cobro efectuado se hizo de conformidad
al consumo real el cual se efectuó basado en el número de personas registradas en catastro de
conformidad al instructivo ya relacionado habiéndose efectuado la rebaja que correspondía, por
ende las diferencias en cuanto al monto de dinero facturado representan ese consumo y no
constituye en lo absoluto una práctica abusiva…» [f. 4; subrayado y negritas propias del texto].
En ese sentido, continuaron explicando: «…no puede imponerse sanción alguna (…) si no
existe una actividad probatoria de cargo que destruya la presunción de inocencia. De ahí que se
atenta contra este principio, cuando la Administración fundamenta la resolución en la cual se
impone una sanción basada en una presunción de culpabilidad carente de elemento probatorio
(…). Según se ha visto, constituye una obligación impuesta por el principio de presunción de
inocencia el que todas las pruebas encaminadas a establecer la culpabilidad del sujeto a quien
se imputa una infracción se practiquen cumpliendo con las reglas del principio de
contradicción» [f. 4 vto. y 5].
Finalmente, expusieron: «…en las inspecciones como en la ficha catastral aparece que el
uso del local [léase donde se presta el servicio de agua] es número dos, lo que equivale a
COMERCIO de acuerdo a los códigos de parámetros de la ficha catastral…»[f. 5 vto.],
afirmando con ello que el Tribunal Sancionador no valoró las pruebas presentadas.
2.2 El Tribunal Sancionador, por su parte, sostuvo que: «…se comprobó que la
demandante le impuso al consumidor la tarifa comercial, sin acreditar que el inmueble fuera de
tal uso, lo anterior conforme a la lectura de la prueba valorada en el procedimiento
administrativo, consistente en las certificaciones de la “consulta de consumos de los doce meses
anteriores” y del historial de consumo de la cuenta a nombre del denunciante (…) se evidenció
que al consumidor se le facturaba mensualmente 44 M3 de agua ‒tarifa comercial‒. Conforme a
lo expuesto, la demandante no efectuó una facturación promedio conforme a la tarifa
residencial, sino que realizó un cobro y ajuste conforme a la tarifa comercial, realizando un
cobro injustificado en vulneración de lo establecido en el artículo 4, apartado 4.1 del Acuerdo
Ejecutivo N° 197 del Pliego Tarifario Vigente (…); por lo tanto el monto de dinero facturado no
representa el consumo real del denunciante, ni se encuentra ceñido a los límites legales
establecidos, constituyéndose una práctica abusiva por parte de ANDA» [f. 58].
Concluyendo: «[e]l actuar negligente por parte de la demandante se comprobó con la
continuidad de los cobros realizados al denunciante, tal y como se consignó en el romano IV del
primer acto impugnado. Respecto del uso comercial del inmueble, la demandante no aportó
prueba en la que conste que el inmueble sea de tal uso…» [f. 58].
2.3 Fundamentos de derecho de esta Sala.
A. Fuentes legales, jurisprudenciales y doctrinales.
La jurisprudencia de esta sala y la doctrina han sostenido reiteradamente que el derecho
administrativo sancionador, al igual que el derecho penal, no es más que una especie del género
del ius puniendi del Estado, en el sentido que su consecuencia implica coartar derechos, o
menguar los mismos con ciertos matices por la naturaleza de cada materia [véase G.
.L., J. y B..R., G. El procedimiento administrativo sancionador, 6ª ed., T.
lo B., Valencia: 2016 p. 9-13; y sentencia emitida a las 14:48 horas del 26 de noviembre de
2018, en el proceso contencioso administrativo con ref. 274-2014].
Para efectos del presente caso, interesa traer a colación el principio de presunción de
inocencia según el cual «[t]oda persona a quien se le impute un delito, se presumirá inocente,
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público…». Tal principio, en
una íntima vinculación con el derecho de defensa, confiere a aquellos a quienes se les atribuya
una infracción, el derecho de que se les considere inocentes mientras no quede demostrada su
culpabilidad; e impone a la Administración sancionadora la carga de acreditar los hechos
constitutivos de la infracción y la responsabilidad del presunto infractor por medio de la
realización de una actividad probatoria de cargo.
Cabe decir, que la presunción de inocencia o de no culpabilidad posee al menos tres
significados según la Sala de lo Constitucional, los cuales se diferencian de la siguiente forma:
«…(i) es una garantía básica del proceso penal; (ii) es una regla referida al tratamiento del
imputado durante el proceso; y (iii) es una regla relativa a la actividad probatoria…» [sentencia
de inconstitucionalidad, emitida a las 8:20 horas del 5 de octubre de 2011, en el proceso con ref.
54-2005].
Interesa hacer referencia al último ítem respecto de la actividad probatoria, en tanto que la
prueba presentada en un procedimiento administrativo a fin de sostener y comprobar una
infracción para lograr un fallo sancionatorio, debe ser suministrada por la Administración, aun
cuando se puede hacer uso de la comunidad de la prueba, imponiéndose la absolución ante la
carencia de la prueba de cargo suficiente; es decir que, en el plano adjetivo se estatuyen diversas
cargas que determinan a cada parte su interés en probar un hecho alegado, de cara a obtener éxito
en las resultas del proceso, se configura la obligación a la parte procesal que afirma un hecho o
circunstancia, el aporte de los medios necesarios e idóneos para su acreditación, a esta especial
circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.
Si bien este instituto jurídico opera en los diversos procesos, el mismo guarda diferentes
connotaciones de conformidad a la materia que se trate; así, cuando hace su efecto en materia
administrativa sancionadora, su aplicación actúa conforme al estado de inocencia del investigado,
por lo que, en este escenario corresponde a la administración la obligación de probar la
imputación que efectúa. Empero, luego de establecida la tesis incriminatoria, se traslada la
verificación de los hechos al administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de
este modo, puede aportar toda la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por
la administración y así desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación
procesal, pero sí en una medida de contraposición a la teoría de la administración, que además
garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de una investigación.
Lo anterior se resume en que no puede imponerse sanción alguna en razón de la
culpabilidad del imputado si no existe una actividad probatoria de cargo que destruya la
presunción de inocencia; es decir sin que se compruebe fehacientemente la concurrencia de un
nexo de culpabilidad, ya sea a título de dolo o de culpa. De ahí que se atenta contra estos
principios, cuando la Administración fundamenta la resolución en la cual se impone una sanción
basada en una presunción de culpabilidad –atribución de responsabilidad a título de dolo o culpa–
carente de elemento probatorio.
En esa misma línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha subrayado la
necesidad de la motivación «…a fin de garantizar el principio de presunción de inocencia,
principalmente en una sentencia condenatoria, la cual debe expresar la suficiencia de prueba de
cargo para confirmar la hipótesis acusatoria; la observancia de las reglas de la sana crítica en
la apreciación de la prueba, incluidas aquellas que pudieran generar duda de la responsabilidad
penal; y el juicio final que deriva de esta valoración. En su caso, debe reflejar las razones por
las que fue posible obtener convicción sobre la imputación y la responsabilidad penal, así como
la apreciación de las pruebas para desvirtuar cualquier hipótesis de inocencia, y solo así poder
confirmar o refutar la hipótesis acusatoria. Lo anterior, permitiría desvirtuar la presunción de
inocencia y determinar la responsabilidad penal más allá de toda duda razonable. Ante la duda,
la presunción de inocencia y el principio in dubio pro reo, operan como criterio decisorio al
momento de emitir el fallo» [Caso Z.M. vs. Perú, Serie C No. 331. Sentencia de 15 de
febrero de 2017, párr. 147].
B. Análisis del expediente administrativo y hechos probados.
b.1 Durante el desarrollo del procedimiento sancionatorio, se recabaron por parte de la
Autoridad demandada las pruebas siguientes:
b.1.1 Copia certificada de factura N° ********, emitida por ANDA, el 6 de enero de
2011, por un valor de cobro de $1,497.64, a nombre del Sr. EARV [f. 5 del expediente
administrativo].
b.1.2 Copia certificada del estado de cuenta corriente N° ********, a nombre del
consumidor denunciante [f. 8-9 del expediente administrativo].
Es oportuno mencionar, que dichos documentos fueron presentados por el consumidor al
momento de interponer la denuncia contra ANDA, ante la Defensoría.
b.2 Por su parte, en el término probatorio concedido dentro del procedimiento
sancionatorio, ANDA, agregó como prueba para desvirtuar la acusación realizada, los
documentos siguientes:
b.2.1 Certificación notarial de registro de inspecciones llevadas a cabo en el inmueble del
consumidor, del 18 de mayo de 2011, con la cual se comprobó la existencia de agua potable y
aguas negras, como servicio directo, verificando además que, la caja de acometida estaba sellada
[f. 46 del expediente administrativo].
b.2.2 Certificación notarial del historial de consumo que corresponde a los meses de junio
a diciembre de 2010 y de enero a mayo de 2011, además anexó historial de consumos de 2006-
2010 de la cuenta N° ******** [f. 47 y 52-56 del expediente administrativo].
b.2.3 Certificación notarial de ficha catastral de la referida cuenta a nombre del Sr. RV, en
la que se refleja el estado de dicha cuenta, las fechas de desconexión y reconexión que la misma
ha tenido y la fecha de instalación del medidor [f. 51 del expediente administrativo].
b.2.4 Certificación notarial de estado de cuenta a nombre del Sr. RV, de los años 2006-
2010 y de enero a mayo de 2011 [f. 48-50 del expediente administrativo].
Conviene destacar que ANDA no especificó la pretensión probatoria perseguida de forma
individual con cada uno de los documentos relacionados, sino que, se limitó a exponer que:
«[p]robadas las anteriores consideraciones, se concluye que (…) no [se] ha incurrido en la
prohibición de efectuar cobros fuera de los términos contratados (indebidos), ya que los cobros
realizados son correctos, pues como se puede constatar en los Historial [sic] de Consumo, el
servicio se encuentra directo, además en la inspección realizada en el medidor del consumidor
en la de fecha 18 de mayo de 2011, se verificó que la caja de la acometida se encuentra pegada,
siendo responsabilidad del usuario el mantenerla en buen estado» [f. 41 vto. del expediente
administrativo].
b.3 Finalmente, en el primero de los actos impugnados ante esta sede, el Tribunal
Sancionador sostuvo lo siguiente: «…se observa que el servicio directo se respalda con las
inspecciones realizadas por parte de la proveedora denunciada, ya que en las mismas se
comprobó que la tapadera se encontraba pegada y la caja de la acometida estaba sellada, lo que
imposibilitaba tomar la lectura del medidor, razón por la cual la proveedora procedió a facturar
de acuerdo al promedio de consumo obtenido de las lecturas de los últimos seis meses de dicha
cuenta, tal como se establece en el artículo 5 del Acuerdo Ejecutivo N° 867 del Pliego Tarifario
Vigente [léase, de 2011]. De igual manera, es importante señalar que dicha situación es
imputable al consumidor, pues una vez instalado el medidor en la conexión respectiva, éste pasa
a ser propiedad del usuario del servicio (…). No obstante (…), no consta en el presente proceso
la documentación que ampare que el inmueble es de uso comercial y que por dicha razón se le
está aplicando a la cuenta del consumidor dicha tarifa desde el día catorce de julio de dos mil
diez (fecha en que se realizó la desconexión del servicio y se procedió a ajustar al consumo
mínimo), ya que en el registro de inspecciones históricas realizadas en la vivienda del señor EA
(…), no se menciona que exista comercio alguno en la vivienda, por lo que de acuerdo al artículo
4, apartado 4.1 del Acuerdo Ejecutivo N° 197 del P.T..V., de fecha veinticuatro
de febrero de dos mil diez, la tarifa aplicable a la cuenta del referido señor es la residencial,
pues el servicio de acueducto y alcantarillado es prestado a un inmueble donde reside
únicamente una familia» [f. 61 vto. del expediente administrativo].
C. Conclusiones de la Sala.
En consideración de lo antes transcrito, esta sala observa que el quid del motivo de
ilegalidad bajo análisis recae en que ANDA afirma que no se valoró adecuadamente la prueba de
descargo presentada, porque a su consideración, acreditó en debida forma que el cobro realizado
al consumidor estaba acorde a los parámetros establecidos en el Pliego Tarifario ‒vigente para
ese momento‒ sobre los inmuebles de uso comercial.
Sin embargo, de la revisión del procedimiento sancionatorio, no consta que la ‒ahora‒
demandante incorporara prueba por medio de la cual demostrara indefectiblemente que el
inmueble ‒objeto de cobro‒, estaba siendo utilizado con fines de uso comercial, ya que dicha
circunstancia, se pretendió acreditar solo con la ficha catastral agregada a f. 51 del expediente
administrativo, sin embargo, según consta de las inspecciones que se realizaron en el inmueble [f.
46 del expediente administrativo] los encargados únicamente dejaron constancia que en el
inmueble se encontraba activo el servicio de agua potable y aguas negras, es decir, no se
pronunciaron respecto al uso que se estaba haciendo del mismo [habitacional o comercial] pese a
tal falencia se le cobró como servicio de uso comercial, que es el eje central de la defensa que
pretendió emplear ANDA en sede administrativa, afirmando que el inmueble estaba destinado a
uso comercial. De ahí que, se verifica que el TSDC sí valoró de forma individual y conjunta la
prueba que se incorporó por parte de ANDA, quienes arribaron a la conclusión que no se había
demostrado de forma efectiva los motivos que sirvieron de sustento para imponer la cuota de uso
comercial a un inmueble de uso habitacional, tal como lo ha sostenido el consumidor.
En ese sentido, la exigencia de una cuota para un inmueble de uso comercial, deberá
realizarse cuando se acredite que el mismo está siendo utilizado con fines comerciales o
industriales. En adición, el Instructivo para análisis de consumos previo a la emisión de la
facturación institucional, vigente desde 2005 a 2011, en el apartado 3 literal b), establecía: «…en
aquellos casos en que no se encuentren mecanismos para establecer consumos mensuales
basados en datos históricos se podrá estimar en base [sic] al número de personas registradas en
catastro, calculando un consumo de seis metros cúbicos por persona o utilizando criterios de
lógica y objetividad».
De lo relacionado supra, se observa que la ficha catastral conforme al instructivo, sirve
para establecer consumos sobre el número de habitantes en un inmueble, no sobre la calidad del
mismo [residencial o comercial], por lo tanto, en sede administrativa, se constata que ANDA no
demostró con los medios de prueba idóneos ni útiles, los motivos por los cuales asignó una cuota
por uso comercial, siendo dicha conclusión a la cual arribó el Tribunal Sancionador, luego de
evaluar la prueba aportada durante el desarrollo del procedimiento sancionatorio.
En consecuencia, no existe la vulneración alegada al derecho de presunción de inocencia,
porque la Administración tuvo por acreditados los hechos denunciados por medio de la prueba
que se agregó por ambas partes. De ahí que, realizadas las anteriores consideraciones, esta sala
colige que los actos administrativos impugnados son legales, al no verificarse la concurrencia de
los vicios de ilegalidad invocados por la sociedad demandante.
V. MEDIDA PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO VULNERADO.
A. Realizadas las anteriores consideraciones, ha quedado determinado que los actos
administrativos impugnados son legales en cuanto a la determinación de la infracción. Sin
embargo, la ilegalidad advertida, únicamente se configura en lo referente al quantum de la
sanción impuesta a ANDA, y su posterior confirmación; siendo necesario pronunciarse sobre la
medida para el restablecimiento del derecho violado, y en vista que esta sala declaró sin lugar la
suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados,
como medida para restablecer el derecho violado se ordena que, en el plazo de 30 días hábiles,
contados a partir del día siguiente de la notificación respectiva [en aplicación de los arts. 34 y 47,
las gestiones necesarias para efectuar su devolución y, en caso de no haber ejecutado el cobro,
deberá abstenerse de hacerlo, hasta que se determine la multa acorde a los parámetros acá
explicados [apartado 1.3 parte final]. Además, en el mismo plazo, el TSDC deberá presentar ante
este tribunal el informe de cumplimiento sobre lo ordenado en esta sentencia.
VI. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a las disposiciones
citadas y a los arts. 31, 32, 33 y 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el Diario Oficial N° 236, Tomo N° 261, de
fecha 19 de diciembre de 1978, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del art. 124
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, en nombre de la República, esta
sala FALLA:
A) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados, en cuanto a la determinación de la infracción en las
resoluciones emitidas por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, que a
continuación se detallan:
1. Resolución de las 12:27 horas del 29 de julio de 2011, mediante la cual se determinó
sancionar a ANDA con una multa de un mil ochocientos veintisiete dólares con noventa centavos
de dólar de los Estados Unidos de América [$1,827.90], por la supuesta infracción al art. 44 letra
e) relacionado con el art. 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor.
2. Resolución de las 09:31 horas del 8 de agosto de 2017, en la que se declaró sin lugar el
recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución descrita en el párrafo anterior y se
ordenó que se cumpliera con el pago de dicha multa.
B) Declarar que existe el vicio de ilegalidad alegado por la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, únicamente en lo concerniente al monto de la sanción impuesta
en las resoluciones emitidas por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, que a
continuación se detallan:
1. Resolución de las 12:27 horas del 29 de julio de 2011, mediante la cual se determinó
sancionar a ANDA con una multa de un mil ochocientos veintisiete dólares con noventa centavos
de dólar de los Estados Unidos de América [$1,827.90], por la supuesta infracción al art. 44 letra
e) relacionado con el art. 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor.
2. Resolución de las 09:31 horas del 8 de agosto de 2017, en la que se declaró sin lugar el
recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución descrita en el párrafo anterior y se
ordenó que se cumpliera con el pago de dicha multa.
C) Como medida para restablecer el derecho vulnerado, se ordena al Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor que, en el plazo de 30 días hábiles, contados a
partir del siguiente de la notificación respectiva, realice nuevamente la determinación de la
sanción impuesta a la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados; además, dicha
autoridad deberá remitir a esta sala la certificación de la resolución correspondiente. Asimismo, si
ha hecho efectivo el cobro de la multa impuesta a la sociedad impetrante, deberá realizar las
gestiones necesarias para efectuar su devolución y, en caso de no haber ejecutado el cobro,
deberá abstenerse de hacerlo. En el mismo plazo deberá presentar a esta sala el informe de
cumplimiento correspondiente a la presente orden.
D) No hay especial condenación en costas.
E) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
F) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----------------------H.A.M.-------------R.N.GRAND.---------S.L.RIV.MÁRQUEZ-------J.CLÍMACO V.------------------
---------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN-------------------
----------------------------M.E.V.S. -------------SECRETARIA -----------RUBRICADAS -------------------- ---------”“““
