Sentencia Nº 441-2010 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 05-09-2018

Sentido del falloDECLARATORIA DE LEGALIDAD
EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Fecha05 Septiembre 2018
MateriaADMINISTRATIVO
Número de sentencia441-2010
441-2010
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cincuenta minutos del día cinco de septiembre
de dos mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Asociación
Cooperativa de Ahorro y Crédito de Profesionales Salvadoreños, de Responsabilidad Limitada,
que se abrevia COOPAS de R.L., por medio de su apoderada general judicial con cláusula
especial, licenciada Yanira Guadalupe Salamanca Mejía, contra el Tribunal Sancionador de la
Defensoría del Consumidor -en adelante, el Tribunal Sancionador-, por la emisión de la
resolución de las doce horas con veintidós minutos del seis de septiembre de dos mil diez,
mediante la cual se sancionó a COOPAS de R.L, con multa por la cantidad de quinientos dólares
de los Estados Unidos de América ($500.00), por la infracción a los artículos 44 letra e), en
relación al 18 letra f), ambos de la Ley de Protección al Consumidor -en adelante, LPC-.
Han intervenido en este proceso: la parte actora en la forma indicada; el Tribunal
Sancionador, como autoridad demandada; y, la licenciada Thelma Esperanza Castaneda de
Monroy, en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República, quien
posteriormente fue sustituida por la licenciada Carol Denisse Courtade Cisneros.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. La apoderada de la parte actora relató que el veinticinco de octubre de dos mil cinco su
representada otorgó un crédito con garantía hipotecaria al señor WDJSA; sin embargo, dicho
crédito cayó en mora y fue tramitada orden de descuento en el salario del fiador solidario.
Ante tal situación, el señor SA solicitó que se le aceptara dación en pago de la vivienda
dada como garantía y su representada aceptó dicha solicitud, quedando pendiente de cancelar
nueve mil seiscientos setenta y cuatro dólares de los Estados Unidos de América con once
centavos ($9,674.11), que correspondía al cincuenta por ciento del monto otorgado, el cual, a su
vez, fue refinanciado. No obstante, la apoderada de la parte demandante detalló que dicho
refinanciamiento tampoco fue cancelado en las condiciones pactadas, cayendo el señor SA
nuevamente en mora de capital e intereses.
Consecuentemente explicó que, producto de la mora en el pago, su representada realizó
gestiones de cobro consistentes en llamadas telefónicas y envío de cartas de cobro al lugar de
trabajo y residencia del señor SA; específicamente, manifestó que el veinticinco de enero de dos
mil diez, la asociación demandante envió una nota de cobro por medio de fax al lugar de trabajo
del deudor, recordando el monto adeudado y las cuotas atrasadas, manifestando en dicha nota
«“WDJSA” “SEA RESPONSABLE CON SUS DEUDAS, TENIENDO MORAL DE PAGO”»
[folio 18 vuelto].
Luego de ello, expresó que el dieciocho de febrero de dos mil diez el señor SA presentó
denuncia ante la Defensoría del Consumidor respecto a un cobro difamatorio e injuriante; y
posterior al trámite del procedimiento sancionatorio, la autoridad demandada emitió la resolución
hoy controvertida.
En virtud de lo anterior, la apoderada de la parte impetrante señaló como derechos
protegidos por las leyes o disposiciones legales que consideraba violados con la emisión del acto
administrativo impugnado, los siguientes: (a) el principio de legalidad, regulado en el artículo 15
de la Constitución de la República, alegando al respecto que (i) la autoridad demandada ignoró la
jerarquía de la ley aplicando una interpretación de la Comisión al Consumidor del Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección a la Propiedad Intelectual de Perú y el
Código de Buenas Prácticas para los Gestores de Cobro; (ii) el ordenamiento jurídico salvadoreño
no ha establecido lo que es “gestiones de cobro difamatorias o injuriantes”, lo que ocasionó que
el Tribunal Sancionador dictara una resolución con una inadecuada motivación de los
presupuestos de hecho y de derecho para determinar la infracción atribuida; y (iii) en ningún
momento -a juicio de la parte actora- ha existido daño o lesión al honor del consumidor, puesto
que en el contenido del fax objeto de controversia, no se han empleado palabras irrespetuosas que
denigren al consumidor y mucho menos dañar su honor con el solo hecho de enviarle una nota
sobre su situación crediticia moratoria; (b) el artículo 40 de la LPC; y (c) la protección estatal
hacia el cooperativismo, regulada en el artículo 114 de la Constitución de la República,
arguyendo que se impuso una sanción cuando la asociación actora solo intentaba recuperar una
cantidad de dinero que se proporcionó a un asociado de la cooperativa en momentos en que lo
necesitaba.
De esta manera, la apoderada de la parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de la
actuación impugnada. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los efectos de la
resolución controvertida, mientras se tramitaba el proceso.
II. La demanda fue admitida mediante auto de las quince horas con cuatro minutos del
uno de julio de dos mil once [folios 24 y 25]. Se tuvo por parte a COOPAS de R.L., por medio de
su apoderada general judicial con cláusula especial, licenciada Yanira Guadalupe Salamanca
Mejía; se requirió al Tribunal Sancionador que rindiera el informe que regula el artículo 20 de la
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho -en adelante LJCA- [ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente] y la remisión del expediente
administrativo relacionado con el presente caso. Además, se declaró sin lugar la suspensión
provisional de la ejecución de los efectos del acto administrativo impugnado, puesto que la
asociación actora no acreditó el requisito exigido en el artículo 17 de la LJCA.
III. En auto de las quince horas con diez minutos del veintiuno de diciembre de dos mil
once [folio 29], se tuvo por parte al Tribunal Sancionador y por rendido el primer informe
requerido a dicha autoridad, el cual fue contestado de forma afirmativa; se solicitó el informe al
que hace referencia el artículo 24 de la LJCA; se ordenó notificar al Fiscal General de la
República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA, y se acusó de recibido el expediente
administrativo.
Al rendir el segundo informe, el Tribunal Sancionador expresó -en síntesis- que las
prácticas abusivas reguladas en la LPC se dirigen no solo a evitar gestiones difamatorias e
injuriantes, sino a que los acreedores o gestores de cobro utilicen medidas de coacción físicas o
morales que atenten contra el deudor y su familia, inclusive la privacidad de su hogar o lugar de
trabajo.
En ese sentido, argumentó que con la nota enviada por fax al lugar de trabajo del
consumidor, la proveedora pretendía coaccionar al deudor para que cumpliera con sus
obligaciones contractuales; concluyendo así, que la sanción impuesta a la asociación actora, no
fue por la utilización de frases o palabras injuriantes o difamatorias, sino por la medida de
coacción moral en perjuicio del señor SA.
Finalmente, sostuvo que la actuación del Tribunal Sancionador no ha desatendido la
protección constitucional al cooperativismo, y tampoco atenta contra los propósitos de servicio,
producción, distribución y participación de los asociados de la cooperativa demandante.
IV. En auto de las quince horas con doce minutos del tres de septiembre de dos mil doce
[folio 39], se tuvo por rendido el informe justificativo requerido al Tribunal Sancionador, se abrió
a pruebas el proceso por el término de ley, de conformidad al artículo 26 de la LJCA; y se dio
intervención a la licenciada Thelma Esperanza Castaneda de Monroy, en calidad de agente
auxiliar delegada del Fiscal General de la República.
La parte actora presentó la prueba documental descrita a folios 43, la cual fue verificada
por el secretario de esta Sala en los términos detallados a folio 45.
El Tribunal Sancionador expuso que la prueba en que fundamenta sus argumentos puede
verificarse en el expediente administrativo relacionado con el caso.
V. Mediante los autos de las quince horas con veinte minutos del diecisiete de abril de dos
mil trece [folio 70], de las catorce horas con seis minutos del catorce de agosto de dos mil trece
[folio 77] y de las catorce horas con dos minutos del dieciséis de mayo de dos mil catorce [folio
84] se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:
a) La parte actora efectuó similares consideraciones a las plasmadas en su demanda,
alegando además que el Tribunal Sancionador no tenía la prueba ni los argumentos suficientes
para concluir que dicha cooperativa realizó gestiones de cobro difamatorias o injuriantes en
perjuicio del deudor y su familia, así como la utilización de medidas de coacción físicas o
morales, puesto que alegan que nunca se forzó al consumidor a presentar una acción diferente a la
pactada, sino solicitando la acción esperada, es decir el pago, y además que el fax no contenía
palabras irrespetuosas que denigraran o dañaran el honor del consumidor.
Asimismo, sostuvo que hay una dificultad para probar el daño moral, en virtud de que no
existen parámetros objetivos para su determinación; por lo cual, argumentó que la existencia del
daño moral atribuido, es una presunción de culpabilidad no establecida legalmente, que fue
adoptada por la autoridad demandada como verdad absoluta.
De este modo, concluyó que el Tribunal Sancionador no valoró íntegramente las pruebas
aportadas, pues le bastó el contenido parcial del fax para sancionar a la cooperativa demandante.
b) El Tribunal Sancionador, se pronunció sobre las alegaciones de la parte actora en el
transcurso del presente proceso.
En primer lugar, respecto a la presunción de culpabilidad invocada, afirmó que durante la
tramitación del procedimiento en sede administrativa, a la asociación denunciada se le confirieron
oportunidades reales de audiencia y defensa, en las cuales podría esgrimir toda argumentación y
aportar los medios probatorios que estimara pertinentes para desvirtuar el hecho atribuido; y la
proveedora efectivamente compareció a ejercer sus derechos. Desde esa perspectiva, la autoridad
demandada sostuvo que es inaceptable que el procedimiento sancionatorio estuviera orientado
por la presunción de culpabilidad, puesto que la prueba de descargo aportada por la asociación -
hoy demandante- no fue suficiente para desvirtuar la infracción denunciada por el consumidor.
En segundo lugar, sobre la falta de prueba en relación con el daño moral, argumentó que,
del análisis del contenido de la nota enviada por fax al lugar del trabajo del consumidor, se
determinó que afectaron directamente la imagen del consumidor en su ámbito laboral, al
constituir un verdadero mecanismo de presión para gestionar el pago de una deuda.
c) La representación fiscal consideró que no ha existido ilegalidad en la resolución
emitida por el Tribunal Sancionador, puesto que se realizó de conformidad a la legislación
vigente y siguiéndose el debido proceso.
Concluida la etapa de traslados, el presente proceso quedó en estado de dictar sentencia.
VI. Con el fin de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es necesario fijar
con claridad el objeto de controversia. En ese sentido, la asociación actora alegó en su demanda
que los derechos o disposiciones legales que consideraba vulnerados con el acto impugnado son:
(a) el principio de legalidad, regulado en el artículo 15 de la Constitución de la República; (b) el
artículo 40 de la LPC; y (c) la protección estatal hacia el cooperativismo, regulada en el artículo
Cabe destacar que, sobre la violación al artículo 40 de la LPC, la demandante no ha
presentado argumentación suficiente; sino que más bien, lo ha desarrollado conjuntamente con el
motivo de ilegalidad concerniente a la vulneración al principio de ilegalidad, por lo que de ese
modo será valorado por este tribunal.
Así las cosas, esta Sala considera necesario iniciar el análisis del presente caso respecto a
la vulneración al principio de legalidad y del artículo 40 de la LPC, examinando, a su vez, si (i) la
autoridad demandada ignoró la jerarquía de la ley aplicando una interpretación de la Comisión al
Consumidor del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección a la
Propiedad Intelectual de Perú y el Código de Buenas Prácticas para los Gestores de Cobro; (ii) el
ordenamiento jurídico salvadoreño no ha establecido lo que es “gestiones de cobro difamatorias o
injuriantes”, lo que ocasionó que el Tribunal Sancionador dictara una resolución con una
inadecuada motivación de los presupuestos de hecho y de derecho para determinar la infracción
atribuida; y (iii) en ningún momento -a juicio de la parte actora- ha existido daño o lesión al
honor del consumidor, puesto que en el contenido del fax objeto de controversia, no se han
empleado palabras irrespetuosas que denigren al consumidor y mucho menos dañar su honor con
el solo hecho de enviarle una nota sobre su situación crediticia moratoria (VII).
Para luego, determinar si existió una vulneración a la protección estatal hacia el
cooperativismo, regulada en el artículo 114 de la Constitución de la República (VIII).
VII.1. La parte actora expuso que «…la autoridad administrativa para la imposición de
una sanción no ha aplicado una ley, ni una norma proveniente de un tratado internacional, sino
que ignorando la jerarquía de la ley aplicó directamente una interpretación de la Comisión al
Consumidor del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección a la
Propiedad Intelectual de Perú y en base [sic] a un Código de Buenas Prácticas para los Gestores
de Cobro (…) acuerdos que no pueden venir a suplir la Ley» [folio 2 vuelto y 3 frente].
Asimismo, sostuvo que «…[n] uestro ordenamiento jurídico no ha establecido lo que es
“gestiones de cobro difamatorios o injuriantes”. La administración para determinar si existía o
no una infracción de parte de mi representada, ante la inexistencia de una definición concreta
del término, debió calificar y valorar la conducta en base [sic] a las reglas de la sana crítica (…)
[e]sta situación hizo que el Tribunal Sancionador dictara una resolución con una inadecuada
motivación de los presupuestos de hecho y de derecho para determinar la supuesta infracción
cometida, pasando por alto el principio rector de legalidad…» [folio3 frente].
Finalmente, la asociación peticionaria explicó que la práctica abusiva atribuida, regulada
en el artículo 18 literal f) de la LPC «…ha sido analizada por el Tribunal Sancionador sobre el
contenido de un fax enviado al consumidor (…) [d] icho fax, ha sido considerado como motivo
suficiente para sancionar a COOPAS de R.L., pero en el contenido no se han empleando [sic]
palabras irrespetuosas, que denigren al asociado y mucho menos dañar su honor con el solo
hecho de enviarle una nota sobre su situación crediticia moratoria…» [folio 4 vuelto].
2. Por su parte, el Tribunal Sancionador argumentó que las prácticas abusivas reguladas
en la LPC «…se dirigen no solo a evitar gestiones difamatorias e injuriantes, sino a que los
acreedores o gestores de cobro utilicen medidas de coacción físicas o morales (…) [a]unado a
ello, el Código de Buenas Prácticas para los Gestores de Cobro, establece entre otros puntos
que: “El contenido de los medios o correspondencia deberá ser redactado en forma respetuosa,
informativa y concisa, no deberá incluir elementos difamatorios o injuriantes, ni calificativos
denigrantes. Además no deberá mencionarse el momento de la deuda…”» [folio 37 frente].
Seguidamente detalló que, en el presente caso «…consta agregada al expediente
administrativo (…) una nota enviada por COOPAS de R.L. dirigida al señor WDJSA, en la cual
además de identificar el número de préstamo, también se especifica el monto en mora y el
número de cuotas pendientes de pago, y en la cual se consigna lo siguiente: “SEA
RESPONSABLE CON SUS DEUDAS, TENIENDO MORAL DE PAGO…LA LEY ES DURA
PERO ES LA LEY”…» [folio 37 frente].
De ese modo, concluyó que «…la sanción impuesta a la cooperativa y que ha sido
impugnada en este proceso, no fue por la utilización de frases o palabras injuriantes o
difamatorias, sino por la medida de coacción moral en perjuicio del señor WDJSA, al enviar por
fax a su lugar de trabajo una nota de cobro en la que se exponía la situación de morosidad del
mismo» [folio 37 vuelto].
3. Previo a efectuar el análisis correspondiente, conviene destacar que la jurisprudencia de
esta Sala ha sostenido que el principio de legalidad posee dos vertientes o manifestaciones: una
formal, que suele denominarse exigencia de reserva legal, y otra material, conocida como
mandato de tipificación legal [v.gr. sentencia definitiva del 19/XI/2014, referencia 249-2012].
En el sub júdice, en aplicación del principio iura novit curia[el juez conoce el derecho], se
advierte que las alegaciones de la parte actora respecto a la transgresión del principio de legalidad
se refieren esencialmente, por un lado, a una vulneración a la reserva legal [al afirmar que la
autoridad demandada ignoró la jerarquía de la ley aplicando una interpretación de la Comisión al
Consumidor del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección a la
Propiedad Intelectual de Perú y el Código de Buenas Prácticas para los Gestores de Cobro]; y,
por otro, a una vulneración al principio de tipicidad [al sostener que el ordenamiento jurídico
salvadoreño no ha establecido lo que es “gestiones de cobro difamatorias o injuriantes”, lo que
ocasionó que el Tribunal Sancionador dictara una resolución con una inadecuada motivación de
los presupuestos de hecho y de derecho para determinar la infracción atribuida; y que en ningún
momento -a juicio de la parte actora- ha existido daño o lesión al honor del consumidor, puesto
que en el contenido del fax objeto de controversia, no se han empleado palabras irrespetuosas que
denigren al consumidor y mucho menos dañar su honor con el solo hecho de enviarle una nota
sobre su situación crediticia moratoria]. Por lo que, en ese sentido se efectuará el presente
análisis.
3.1. Como primer punto, esta Sala ha establecido que la reserva de ley constituye un
principio según el cual, sólo mediante ley formal -mandato preceptivo producto del proceso de
formación de ley previsto en la Constitución, a cargo de la Asamblea Legislativa-, pueden
adoptarse determinadas regulaciones [v.gr. sentencias definitivas del 23/X/2016, referencia 169-
2014; y del 12/VII/2013, referencia 286-2007].
Aunque la doctrina de común acuerdo advierte la dificultad de caracterizar de manera
unitaria el principio en mención -por su diversidad y heterogeneidad-, es posible determinar que
la principal característica de éste es la prohibición de regular por medio distinto a la ley formal,
materias relativas a la afectación y limitación de derechos de los administrados. De ahí que, por
regla general, la potestad sancionadora de la Administración no puede realizarse por medio de un
reglamento.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional, al explicar que «[l]a
reserva de ley significa que otras fuentes normativas (otras vías o maneras de producción de
normas), como el reglamento y las ordenanzas municipales, tienen prohibido regular las
materias reservadas a la ley y esta tampoco puede delegarles, en lo esencial (...) además de la
propia Constitución, solo mediante ley formal pueden imponerse limitaciones a los derechos
fundamentales…»[sentencia definitiva del 20/IV/2015, del proceso de inconstitucionalidad con
referencia 11-2012].
3.1.1. La parte demandante en el presente caso, invoca una vulneración al principio de
reserva de ley alegando que el Tribunal Sancionador «….para la imposición de una sanción (…)
aplicó directamente una interpretación de la Comisión al Consumidor del Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección a la Propiedad Intelectual de Perú y en base [sic]
a un Código de Buenas Prácticas para los Gestores de Cobro» [folio 2 vuelto y 3 frente].
En el acto administrativo impugnado, la referida autoridad demandada desarrolló que
«[s]obre casos como el presente, la Comisión al Consumidor del Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, en sus lineamientos (…) ha
expresado: “…que sí bien la empresa acreedora, o en su defecto, la entidad encargada de
realizar el cobro de la deuda, se encuentra facultada a emplear los medios legales necesarios
para lograr se efectué [sic] el pago de su acreencia, ello no implica que se encuentre facultado a
emplear aquellos mecanismos de cobranza que afecten a la buena reputación del consumidor,
que atente contra la privacidad de su hogar, o que afecten su actividad laboral o su imagen a
tercer”. Asimismo, ha señalado que “El proveedor no puede enviar ninguna comunicación a
terceras personas informándoles sobre la situación de morosidad del deudor”» [folio 43 vuelto
del expediente administrativo relacionado con el presente caso].
Asimismo, citó que el Código de Buenas Prácticas para los Gestores de
Cobro«…establece entre otros puntos que: “El contenido de los medios o correspondencia
deberá ser redactado en forma respetuosa, informativa y concisa, no deberá incluir elementos
difamatorios o injuriantes, ni calificativos denigrantes. Además, no deberá mencionarse el monto
de la deuda…» [folio 43 vuelto del expediente administrativo].
No obstante, se observa además que el Tribunal Sancionador concluyó que «…el envío de
una nota -vía fax y al lugar de trabajo del consumidor- en la cual no sólo se realiza una gestión
de cobro de una deuda, sino que también, se expone la situación crediticia -morosidad- del
consumidor, constituye un mecanismo de presión mediante la cual la proveedora ha pretendido
coaccionar al deudor para que cumpla con sus obligaciones contractuales (…) [a]unado a lo
anterior, cabe señalar que al consignar la proveedora dentro de sus notas de cobro la frase “Sea
responsable con sus deudas teniendo moral de pago, la ley es dura pero es la ley” con ello
ofende o daña la moral de su destinatario. De ahí que se configura el ilícito atribuido en su
contra, por cuanto la conducta ilícita que se le imputa a la proveedora se adecua al supuesto
tipificado en el Art. 44 letra e) LPC…» (resaltado propio) [folio 44 del expediente
administrativo].
3.1.2. A partir de lo expuesto, esta Sala advierte que el Tribunal Sancionador únicamente
utilizó el criterio de la Comisión al Consumidor del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, así como un punto del Código de
Buenas Prácticas para los Gestores de Cobro, con motivos de referencia; es decir, para enriquecer
el contenido de la resolución emitida por el referido tribunal.
Sin embargo, en el párrafo supra citado y en la parte resolutiva de la resolución
impugnada bajo análisis, se evidencia que la autoridad demandada adecuó la conducta
denunciada por el consumidor, a la infracción contenida en el artículo 44 letra e) de la LPC [ley
formal, dictada por la Asamblea Legislativa mediante Decreto Legislativo No. 776 del
18/VIII/2005], y además impuso la sanción que correspondía, contemplada igualmente en dicha
ley.
En ese sentido, no se advierte una vulneración al principio de reserva de ley, puesto que el
fundamento de la infracción y consecuente sanción, atribuidas a la parte actora, fue la LPC y no
la normativa invocada por la peticionaria.
3.2. Como segundo punto, cabe resaltar que el principio de tipicidad, mediante la
exigencia de la tipificación de las infracciones implica una predeterminación verdadera de las
conductas sancionables. Al respecto, esta Sala ha sostenido que «[e]l principio de tipicidad (lex
certa), vertiente material del principio de legalidad, impone el mandato de plasmar
explícitamente en la norma los actos u omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de
sus consecuencias represivas. La tipificación sólo es suficiente cuando, en definitiva, responde a
las exigencias de la seguridad jurídica (...) no en la certeza absoluta [sino] en la [predicción]
razonable de los elementos o características definidoras del acto u omisión acreedor de una
sanción. Esto debe ser así, puesto que para que el principio de tipicidad sea colmado no basta
con que la ley aluda simplemente a la infracción, ya que el tipo ha de resultar suficiente, es
decir, que ha de contener una descripción de sus elementos esenciales»(resaltado
propio)[sentencia definitiva del 21/X/2009, referencia 281-C-2002].
En el mismo sentido, la Sala de lo Constitucional reiteró la exigencia que «…en el ámbito
administrativo sancionador (...) sea la ley la que defina exhaustivamente las conductas objeto
de infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer, o al menos
establezca una regulación esencial acerca de los elementos que determ inan cuáles son las
conductas administrativamente punibles y qué sanciones se pueden aplicar, pues tales criterios,
en la mayoría de los casos, son supuestos de limitación o restricción de derechos fundamentales.
Así, la obligación de predeterminar normativamente los supuestos de hecho que se desean
castigar y sus correspondientes sanciones persigue la finalidad de erradicar todo abuso o
extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas a las autoridades
administrativas»[sentencia definitiva del 25/XI/2011, emitida en el proceso de amparo con
referencia 150-2009].
En el presente caso, la autoridad demandada, en el acto administrativo impugnado,
consideró que la asociación ahora demandante incurrió en la infracción muy grave contenida en
el artículo 44 letra e) de la LPC consistente en realizar prácticas abusivas en perjuicio de los
consumidores, en relación con el artículo 18 letra f) del mismo cuerpo normativo, que contempla
como práctica abusiva «[r]ealizar gestiones de cobro difamatorias o injuriantes en perjuicio del
deudor y su familia, así como la utilización de medidas de coacción físicas o morales para tales
efectos».
La parte actora invoca una vulneración al principio de tipicidad en virtud de que (i) el
ordenamiento jurídico salvadoreño no ha establecido qué son “gestiones de cobro difamatorias o
injuriantes”, lo que ocasionó que el Tribunal Sancionador dictara una resolución con una
inadecuada motivación de los presupuestos de hecho y de derecho para determinar la infracción
atribuida; y (ii) en ningún momento -a juicio de la parte actora- ha existido daño o lesión al honor
del consumidor.
3.2.1. Sobre el primer argumento, relacionado a que el ordenamiento jurídico no ha
establecido lo que son las gestiones de cobros difamatorias e injuriantes, esta Sala considera
necesario previo a pronunciarse sobre el argumento alegado, hacer referencia al carácter
vinculante de los precedentes jurisprudenciales.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el respeto a los precedentes -como
manifestación específica de la seguridad jurídica y el sometimiento de los jueces al ordenamiento
jurídico- no significa la imposibilidad de cambiarlos. En ese sentido, se han admitido como
circunstancias válidas para modificar un precedente o alejarse de él: estar en presencia de un
pronunciamiento cuyos fundamentos normativos son incompletos o erróneamente interpretados;
el cambio en la conformación subjetiva del Tribunal; y que los fundamentos fácticos que le
motivaron han variado sustancialmente al grado de volver incoherente el pronunciamiento
originario, con la realidad normada[sentencia definitiva del 15/VI/2016, emitida en el proceso de
inconstitucionalidad con referencia 114-2013].
Así las cosas, en sentencia pronunciada por esta Sala a las diez horas con veinticinco
minutos del día diecinueve de diciembre de dos mil doce, en el proceso contencioso
administrativo con referencia 377-2009, se declaró ilegal la resolución del Tribunal Sancionador,
mediante la cual se condenó a CREDOMATIC DE EL SALVADOR S.A. DE C.V. por la
infracción de los artículos 44 letra e) y 18 letra f) de la LPC.
En esa oportunidad, la anterior conformación subjetiva de esta Sala consideró que el
artículo 18 letra f) de la LPC no determinó claramente qué tipos de conductas son merecedoras de
una coacción física o moral, es decir, no aparecen descritas claramente en la misma, no siendo
posible que la tipificación provenga de una apreciación discrecional de la autoridad competente
de calificarla como tal sin existir la previa disposición legal que indique con certeza que ese tipo
de acción es constitutiva de infracción y, por tanto, merecedora de la sanción. De ese modo, se
sostuvo que la imposición de la sanción por parte del Tribunal Sancionador sin contar con la
descripción plena de la infracción, constituyó una interpretación extensa y analógica que vulneró
el principio de tipicidad.
En virtud de la semejanza que guarda dicha fundamentación con el argumento invocado
por la parte actora en el presente proceso, las afirmaciones que se hicieron en la sentencia supra
aludida, merecen ser reconsideradas.
En realidad, la técnica de redacción utilizada por el legislador, no es la de desarrollar una
descripción detallada de los elementos constitutivos del tipo administrativo; sino que se está
acudiendo a la técnica de redacción de tipo abierto, en virtud de la cual, se utilizan determinadas
expresiones que se constituyen como pautas o guías determinables [no indeterminadas] que
puedan aplicarse y adecuarse a cada caso en concreto; por ello, corresponde al aplicador de la
norma desarrollar su contenido, pero siempre en observancia a las pautas objetivas.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional ha establecido que se le exige al legislador:
«[p]rocurar utilizar un lenguaje claro y comprensible al describir las conductas prohibidas,
evitando en lo posible la utilización de conceptos jurídicos indeterminados que pudiesen dar
lugar a la aparición de divergencias interpretativas. Sin embargo es preciso hacer las siguientes
acotaciones a la anterior afirmación: (i) el Legislador (…)no está constitucionalmente obligado
a acuñar definiciones específicas para todos y cada uno de los términos que integran la
descripción típica, sino sólo cuando se sirva de expresiones que, por su falta de arraigo en la
cultura jurídica, carezcan de toda virtualidad significante; (ii) la utilización de conceptos
jurídicos abiertos que permitan un margen de interpretación objetivamente determinable, no se
opone por consiguiente al principio de legalidad (…), cuando de ellos se desprende con la mayor
claridad posible cuál es la conducta prohibida o la acción ordenada; (iii) son, por el contrario
incompatibles con la exigencia de lex certa aquellos conceptos que, por su amplitud o vaguedad
dejan en la más absoluta indefinición los tipos punibles; en cualquier caso son contrarios al
artículo 15 Cn, los tipos formulados en forma tan abierta que su aplicación o inaplicación
dependa de la decisión prácticamente libre y arbitraria de los jueces (…) La creación de tipos
penales mediante el uso de conceptos jurídicos indeterminados, conceptos abiertos o cláusulas
generales, no debe realizarse en contradicción con la inevitable exigencia de taxatividad de las
descripciones típicas, la cual obliga que tales conceptos generales sean cuando menos
determinables conforme a pautas objetivas, repetibles y técnico-jurídicas, y no en virtud de
valoraciones subjetivas y metajurídicas del juez. De ser así, la utilización de tales conceptos
absolutamente indeterminados por parte del legislador como la aplicación por los órganos
judiciales de los tipos penales en los que se contenga serían contrarias al principio de legalidad
penal recogida en el art. 15 Cn y por consiguiente al valor seguridad jurídica consagrado en el
art. 1 de la misma» (resaltado propio) [sentencia definitiva del 1/IV/2004, emitida en los
procesos de inconstitucionalidad acumulados con referencia 52-2003/56-2003/57-2003].
En armonía con lo expuesto, la doctrina administrativa ha establecido que «la precisión
absoluta [de los tipos administrativos] es literalmente imposible en parte por la incapacidad
técnica del legislador, en parte por la inabarcabilidad de la casuística y, en fin, por la
insuficiencia del lenguaje como instrumento de expresión». [Nieto García, A. Derecho
Administrativo Sancionador, Editorial Tecnos, 5ª edición totalmente reformada, Madrid: 2012, p.
270].
De este modo, ante un tipo abierto es necesario que en la norma, al menos, se establezcan
los elementos esenciales de la conducta objeto de infracción; es decir, los parámetros objetivos y
determinables para que, en la fase aplicativa del tipo -juicio de tipicidad como tal-, se proceda a
adecuar la conducta denunciada con el elemento descrito en la formulación legal. Lo anterior, no
conlleva exigir al legislador prever de forma detallada todas las situaciones posibles de cómo
puede perfilarse la conducta o las definiciones específicas de los términos que integran la
descripción típica, sino que basta el uso de términos que aunque indeterminados sean
determinables objetivamente.
Cabe aclarar que, en la descripción de una conducta en la ley -el tipo-, se emplean
elementos de lenguaje que pueden ser descriptivos o normativos. Para el caso, interesa desarrollar
los normativos, que son aquellos cuya comprensión requiere un proceso de valoración jurídica o
intelectiva del intérprete; los elementos de connotación jurídica proceden de la misma norma a
aplicar o surgen de otras normas jurídicas, lo que implica una remisión a ellas para alcanzar la
mejor comprensión del tipo; pero existen también elementos de connotación extrajurídica, en
cuyo caso se prefiere para su comprensión la conceptualización de la autoridad científica o
académica en el tráfico concreto.
A criterio de este tribunal, el artículo 18 letra f) de la LPC, al establecer como práctica
abusiva «[r]ealizar gestiones de cobro difamatorias o injuriantes en perjuicio del deudor y su
familia, así como la utilización de medidas de coacción físicas o morales para tales efectos»; se
advierte que se trata de expresiones cuyo contenido se puede precisar a partir de parámetros
objetivos y determinables que guían la aplicación de dicha disposición en cada caso concreto.
3.2.2. Ahora bien, respecto a que, por la aplicación del artículo bajo análisis, el Tribunal
Sancionador dictó una resolución con una inadecuada motivación de los presupuestos de hecho y
de derecho para determinar la infracción atribuida y además, sobre el segundo argumento
referente a que, a juicio de la parte actora, no existe daño o lesión al honor del consumidor; se
procederá a analizar el principio de tipicidad en su fase aplicativa, para determinar si la conducta
denunciada en sede administrativa encaja dentro del tipo y si la autoridad demandada fundamentó
adecuadamente tal circunstancia en el acto impugnado.
A. Como se ha venido analizando en la presente sentencia, es el principio de tipicidad el
que busca garantizar la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas
ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos -lex
previa- que permitan predecir con el suficiente grado de certeza -lex certa- aquellas conductas
objeto de sanción.
Asimismo, el referido principio se concreta a través del tipo infractor administrativo, el
cual, constituye la construcción lógica de la situación hipotética conminada en abstracto con la
imposición de una sanción que, a su vez, contiene un grado de precisión y claridad que permite
establecer los marcos o límites de tal construcción.
El tipo infractor, además, compone una configuración descriptiva de un conjunto de
elementos objetivos y subjetivos en torno a la conducta exteriorizada por los sujetos de derecho,
cuya realización apareja una consecuencia jurídica también delimitada. En otras palabras, el tipo
infractor se encuentra conformado, por un lado, de la descripción del aspecto externo la conducta,
del hecho descrito en la norma y cuya transgresión acarrea la consecuencia jurídica sancionadora
-elemento objetivo-; y por otro, del aspecto interno de la conducta, conformado por la
responsabilidad bajo el título de dolo o culpa -elemento subjetivo-.
En el presente caso, la asociación demandante fue sancionada por la infracción muy grave
contenida en el artículo 44 letra e) de la LPC consistente en realizar prácticas abusivas en
perjuicio de los consumidores, en relación con el artículo 18 letra f) del mismo cuerpo normativo,
que contempla como práctica abusiva «[r]ealizar gestiones de cobro difamatorias o injuriantes
en perjuicio del deudor y su familia, así como la utilización de medidas de coacción físicas o
morales para tales efectos».
En consonancia con lo expuesto en el numeral 3.2.1 supra, el tipo administrativo bajo
análisis se configura como un tipo abierto. Por tal razón, esta Sala, a partir de la presente
sentencia, efectuará un replanteamiento del análisis de tipicidad que se ha sostenido
anteriormente respecto a dicha disposición.
Así, se advierte que el elemento objetivo de la infracción bajo análisis, en consonancia
con el artículo 18 literal f) de la LPC, se encuentra conformado por la realización de gestiones de
cobro, con las características circunstanciales de que sean efectuadas a través de la difamación, la
injuria y/o la coacción física o moral.
Cabe destacar que dichas categorías jurídicas son propias del derecho penal y, al respecto,
la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina, han sostenido reiteradamente que el derecho
administrativo sancionador, al igual que el derecho penal, no es más que una especie del género
del ius puniendi del Estado, en el sentido que su consecuencia implica coartar derechos, o
menguar los mismos. De ahí que, entre el derecho penal y el administrativo sancionador, resulta
procedente la transposición de algunas de las instituciones del primero al segundo, con ciertos
matices por la naturaleza de cada materia
En virtud de ello, conviene traer a colación que el Código Penal, en su artículo 178, ha
tipificado como difamación el hecho de atribuir «…a una persona que no esté presente una
conducta o calidad capaz de dañar su dignidad, menoscabando su fama o atentando contra su
propia estimación…». Consecuentemente, el artículo 179 de la normativa en comento, estipuló
que la injuria consiste en ofender «…de palabra o mediante acción la dignidad o el decoro de
una persona presente». Asimismo, el referido Código contempló la coacción en el artículo 153,
consistente en una conducta que «…por medio de violencia obligare a otro a realizar, tolerar u
omitir alguna acción».
Para efectuar las matizaciones necesarias del derecho penal con el derecho administrativo
sancionador, es necesario únicamente hacer énfasis en los bienes jurídicos que se protegen con la
tipificación de dichas conductas; puesto que es la transgresión a dichos bienes jurídicos
protegidos lo que otorga precisamente el carácter de “abusiva” a la práctica de las gestiones de
cobro, objeto de infracción en el presente caso.
Respecto a la difamación y a la injuria, se ha reconocido mayoritariamente que el bien
jurídico protegido es el honor, derecho constitucional de toda persona, regulado en el artículo 2
inciso segundo de la Constitución de la República; y éste, ha sido comprendido, en términos
concretos, por la Sala de lo Constitucional como un «…derecho fundamental de toda persona a
no ser humillada ante sí o ante los demás. La afectación típica al honor se produce cuando un
sujeto se expresa de otro despectivamente (insulto) o le atribuye una cualidad que afecta su
estimación propia o aprecio público (ridiculiz ación)» [sentencia definitiva del 24/IX-/2010,
emitida en el proceso de inconstitucionalidad referencia 91-2007; y del 23/I/2015, emitida en el
proceso de amparo referencia 375-2011].
Aunado a ello, se ha sostenido que el honor «….es el mejor exponente del patrimonio
moral, por cuanto sintetiza y representa todas las virtudes que adornan a una persona, según las
percibe uno mismo y valoran los demás…» [Bermejo Latre, J.L. La Administración y el derecho
al honor. Revista de Administración Pública, número 175, enero-abril, Madrid: 2008, p. 376].
Mayores conflictos ha presentado la delimitación del bien jurídico protegido por el delito
de coacción; sin embargo, para efectos del presente caso, únicamente conviene aclarar que, en
esencia, el bien jurídico protegido es la libertad. Sobre tal punto, se ha explicado que «[l]a
descripción literal típica se refiere solamente a la libertad de obrar (o libertad física); pues
apunta al impedir o compeler a ha cer algo. Cierto que, no obstante, cabría entender que alcanza
también a la libertad de formación de la voluntad, ya que el decidir es presupuesto del hacer y
solo actúa libremente quien antes puede decidir con libertad su actuación la letra de la ley no se
opondría a que el bien jurídico protegido en el delito de coacciones fuese la libertad en su doble
significado de obrar y de decidir» [Mir Puig, S. El delito de coacciones en el Código Penal.
Anuario de derecho penal y ciencias penales, Tomo 30, número 2, Barcelona: 1977, p. 270].
B. De los elementos probatorios incorporados al presente proceso, se destaca lo siguiente:
(i) A folio 1 del expediente administrativo relacionado con el presente caso, figura
constancia de recepción de la denuncia, interpuesta el 18/II/2010 por el señor WDJSA, contra la
Asociación Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Profesionales Salvadoreños, en la cual
manifestó que «…posee un crédito personal con el proveedor el cual actualmente se encuentra
en mora, por lo que esta [sic] siendo objeto de gestiones de cobro por parte del proveedor, es el
caso que en su trabajo enviaron un fax en el cual le cobran la mora, le llaman a una
compañera de trabajo en la cual le dejo [sic] el recado que no sea sinvergüenza, realizando el
proveedor un cobro injuriante…» (resaltado propio).
(ii) A folio 3 del expediente administrativo, consta copia confrontada con su original por
la Gerencia de Atención de Reclamos de Servicios Financieros de la Defensoría del Consumidor,
de nota remitida vía fax cuyo remitente en la esquina superior izquierda se consigna como
“COOPAS de RL”; y en la esquina superior derecha se observa la fecha “25 ENE. 2010” y la
hora “11:48AM”.
Aunado a ello, el contenido de la nota en cuestión reza de la siguiente manera:
«CANCELAR MORA (…) COOPAS DE R.L. $1,603: MORA (…) $9,818: CAPITAL MORA
TOTAL (…) CUOTAS ATRASADAS 5 (…) WDJSA SEA RESPONSABLE CON SUS
DEUDAS, TENIENDO MORAL DE PAGO LA LEY ES DURA PERO ES LA LEY»
(iii) De folios 38 al 40, corren agregadas actas de recepción de prueba testimonial de los
testigos proporcionados por la asociación ahora demandante; de las cuales, cabe resaltar que el
primer testigo afirmó que «…reconoce la nota agregada a folio tres de este expediente [detallada
en el numeral que antecede]; que es la nota que envió al consumidor (…) al inicio de este año; se
envió a la oficina; que era un despacho…» [folio 38 vuelto].
Por otro lado, el segundo testigo explicó que «…el consumidor dijo que iba a llegar a
solventar la situación; que muy raras veces se presentó; que se envío [sic] notas para que
llegara a solventar; que es como una forma de presión para que el asociado llegue y pague…»
[folio 40 vuelto].
(iv) De folios 41 al 44, figura la resolución impugnada en el presente proceso, en la cual,
el Tribunal Sancionador, luego de hacer alusión a la nota de cobro enviada por fax [numeral (ii)
supra] y a las declaraciones de los testigos [numeral (iii) supra], estableció que «…el envío de
una nota -vía fax y al lugar de trabajo del consumidor- en la cual no sólo se realiza una
gestión de cobro de una deuda, sino que también, se expone la situación crediticia -morosidad-
del consumidor, constituye un mecanismo de presión mediante la cual la proveedora ha
pretendido coaccionar al deudor para que cumpla con sus obligaciones contractuales (…)
[a]unado a lo anterior, cabe señalar que al consignar la proveedora dentro de sus notas de
cobro la frase “Sea responsable con sus deudas teniendo moral de pago, la ley es dura pero es
la ley” con ello ofende o daña la m oral de su destinatario. De ahí que se configura el ilícito
atribuido en su contra, por cuanto la conducta ilícita que se le imputa a la proveedora se adecua
al supuesto tipificado en el Art. 44 letra e) LPC…» (resaltado propio) [folio 44 del expediente
administrativo].
(v) En el expediente judicial del presente proceso, de folios 57 al 61, corren agregados los
reportes de las gestiones de cobro y acuerdos de pago, proporcionados por la parte actora. De
dichos documentos, se destaca que a folios 59 se consignó bajo el título de “Tipo de Cobranza:
RECUPERACIÓN ADMINISTRATIVA INTENSIVA”, una gestión a nombre del señor
WDJSA, de fecha dos de diciembre de dos mil nueve, descrita de la siguiente manera: «se le
llamo [sic] al trabajo no se encuentra pero, se le dejo [sic] razon [sic] respecto a su mora…»;
seguidamente, en fecha diecinueve de enero de dos mil diez, siempre a nombre del consumidor
denunciante, se plasmó la siguiente gestión: «se llamo [sic] al trabajo y le dejamos reccado [sic]
con la secretaria que solo esta [sic] abonando a intereses…».
Asimismo, a folio 60, consta que en fecha veinticinco de enero de dos mil diez, a
nombre del consumidor denunciante, se registró una gestión consistente en «se le llama al trabj. y
no quizo [sic] resivirme [sic] la llamada por lo que se le faxiara una nota de cobro este dia…».
C. En consideración de lo anterior, ha quedado establecido que, en fecha veinticinco de
enero de dos mil diez, la asociación ahora demandante remitió, vía fax, al trabajo del señor
WDJSA, una nota de cobro con el contenido detallado en el numeral (ii) supra.
Asimismo, a partir de los reportes de gestiones de cobro, ofrecidos como prueba por la
misma parte actora en el presente proceso, se ha constatado que se efectuaron otras gestiones de
cobro, además de la nota objeto de infracción, en el lugar de trabajo del consumidor denunciante;
y que además, las mismas contenían información sobre la mora en que incurrió el señor SA, pero
no se plasmó que la gestión fue atendida personalmente por el referido consumidor.
Finalmente, ha quedado establecido que en el acto administrativo impugnado, la referida
autoridad encajó la conducta de la asociación ahora demandante dentro del tipo infractor
atribuido, considerando que: primero, con el envío de la nota de cobro al trabajo del consumidor,
se exponía la situación crediticia del mismo, constituyendo ello un mecanismo de presión
mediante el cual la asociación proveedora «…pretendió coaccionar…» [sic] al deudor; y
segundo, al consignar la frase “Sea responsable con sus deudas teniendo moral de pago, la ley es
dura pero es la ley”, se ofende o daña la moral de su destinatario.
Así las cosas, cabe reiterar que el elemento objetivo de la infracción atribuida a la
asociación demandante, consiste en efectuar gestiones de cobro mediante las categorías jurídicas
de la difamación, injuria y/o coacción física o moral.
En primer lugar, se observa que la nota de cobro enviada vía fax al trabajo del
consumidor, contiene como frase final: «…SEA RESPONSABLE CON SUS DEUDAS,
TENIENDO MORAL DE PAGO LA LEY ES DURA PERO ES LA LEY» (resaltado propio)
[folio 3 del expediente administrativo]; la cual, más que un recordatorio o aviso de cobro como
tal, se configura como una reclamación en sentido imperativo con el objeto de afirmar o señalar,
esencialmente, que el deudor no es responsable con sus deudas y no tiene moral de pago.
En segundo lugar, como ha quedado establecido, la asociación ahora actora plasmó en sus
registros que varias de las gestiones de cobro realizadas al señor SA, se efectuaron en su lugar de
trabajo, pero que “se dejaba recado con la secretaria” o “se dejó razón respecto a su mora”;
incluso, en la remisión del fax objeto de denuncia en sede administrativa, no se consignó que la
llamada realizada previamente fue atendida personalmente por el consumidor.
Poco importa la veracidad de la situación crediticia del particular que se ve así expuesta,
en tanto no existe un interés prevalente que justifique su divulgación a terceros fuera del supuesto
de la acción judicial o los casos de información crediticia que se comparte entre entidades
financieras o estatales conforme las disposiciones de las leyes pertinentes.
Ahora bien, cabe destacar que los argumentos de la parte actora se centran esencialmente
en el supuesto de gestiones de cobro difamatorias o injuriantes; mientras que el Tribunal
Sancionador, ha sostenido que la sanción impuesta «… no fue por la utilización de frases o
palabras injuriantes o difamatorias, sino por la medida de coacción moral en perjuicio del
señor WDJSA, al enviar por fax a su lugar de trabajo una nota de cobro en la que se exponía la
situación de morosidad del mismo»(resaltado propio) [folio 37 vuelto].
Pese a dichas alegaciones, resulta necesario asentar como premisa que todos los supuestos
del tipo administrativo bajo análisis, es decir, tanto cuando se injuria, como cuando se difama y
cuando se coacciona al deudor, el objetivo es el mismo: conminarlo a pagar; pero la delimitación
es requerida a efecto de evitar que, en la casuística, la confusión de categorías dé lugar a un
vaciado conceptual de algunos de los tipos administrativos en discusión.
En el sub júdice, esta Sala considera que, en realidad, existe una injerencia al derecho al
honor del señor SA y, por ende, una práctica difamatoria, puesto que las afirmaciones expuestas
en la nota de cobro le atribuyen cualidades [de irresponsable y falto de moral de pago] que
afectan su estimación propia o aprecio público; sobre todo en el ámbito laboral [donde dicha nota
fue remitida], en el cual, determinadas atribuciones o valores [por ejemplo, responsabilidad,
orden, buen manejo de las finanzas, etcétera] adquieren especial importancia en virtud de las
funciones que pudieran encomendarse al trabajador. Además, el hecho de haber expuesto la
situación crediticia del consumidor a personas o terceros ajenos a la relación obligacional
establecida únicamente entre acreedor y deudor, junto con la práctica difamatoria antes referida,
buscaba ejercer una presión para que el consumidor efectuara el pago de sus obligaciones.
Bajo esa inteligencia, las prácticas difamatorias aplicadas por la asociación actora se han
configurado a su vez como un medio con la finalidad de presionar o incidir en la voluntad del
deudor para el cumplimiento de su obligación de pago, finalidad que, dicho sea de paso, no se
verifica en el presente caso que se ha logrado. En otras palabras, en el marco de la calificación de
la conducta por parte de Tribunal Sancionador como una “coacción moral”, las prácticas
difamatorias, en el presente caso, están en una relación de consunción con las prácticas
coactivas, de modo que las primeras son entendidas como el medio que buscaba conminar al
deudor al pago. Al margen que se acepte que se trate de una coacción [figura que exige el
ejercicio de violencia al doblegar efectivamente la voluntad del deudor, lo cual no consta en el
presente proceso] la conducta en todo caso encaja en los supuestos regulados en el artículo 18
letra f) de la LPC, pues en esencia se trata de una acción difamatoria.
Advierte esta Sala que, si bien la conducta, atendiendo al grado de lesión configurado no
tiene la entidad para ser delito, si lo tiene para constituir ilícito administrativo.
Además, la descripción típica del legislador -esencialmente- permite considerar al artículo
18 letra f) de la LPC como un tipo alternativo, en tanto que se refiere a varias conductas,
bastando con que alguna de ellas se dé, para que se pueda tornar viable la sanción.
Cabe aclarar que lo anterior no supone un menoscabo en la facultad de acreedores,
gestores de cobro o autoridades judiciales para exigir el pago de una deuda; sin embargo, las
gestiones de cobro deben respetar los límites establecidos en la Constitución y en las leyes;
específicamente, las mismas deben ser remitidas y/o entregadas exclusivamente al deudor o
demás sujetos dentro de la relación obligacional [por ejemplo, codeudores o fiadores], y su
contenido debe ser meramente informativo, es decir, debe constituir solo un recordatorio de la
obligación de pago o atraso en el cumplimiento de la misma, más no debe incluir frases o
aseveraciones que afecten el honor del deudor.
Como corolario de todo lo expuesto, el Tribunal Sancionador calificó adecuadamente las
gestiones de cobro efectuadas por la asociación actora dentro de la infracción contenida en los
artículos 44 literal e), en relación con el 18 letra f), ambos de la LPC; puesto que dichas
conductas, por un lado, constituyeron difamación al afectar el derecho al honor del actor con la
frase «…SEA RESPONSABLE CON SUS DEUDAS, TENIENDO MORAL DE PAGO»; y
por otro, al difundir la situación crediticia del consumidor a personas ajenas a la relación
obligacional, dicha difamación fue el medio para presionar o incidir en la voluntad del deudor
para el cumplimiento de su obligación de pago. Aunque no conste en el presente proceso que el
uso del mecanismo difamatorio haya logrado doblegar efectivamente la voluntad del deudor, tal
actuar es suficiente para estimar configurada la infracción tipificada en los artículos 44 letra e) de
la LPC en relación con el 18 letra f), ambos de la LPC. En consecuencia, no se advierte una
vulneración al principio de tipicidad.
D. Específicamente sobre este punto referente a la falta de configuración de una gestión
de cobro coactiva, cabe aclarar determinadas circunstancias relacionadas a la deliberación del
presente asunto:
La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron (...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. de la Ley Orgánica Judicial (...)”; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció «...se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que, en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Así las cosas, la anterior decisión sobre la falta de configuración de una gestión de cobro
coactiva se adoptará por las señoras Magistradas Elsy Dueñas y Paula Patricia Velásquez
Centeno, así como el señor Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez. La Magistrada Dafne Yanira
Sánchez de Muñoz, sostiene diferentes fundamentos jurídicos sobre tal punto, por lo que hará
constar su voto concurrente a continuación de la presente sentencia.
VIII. 1. Finalmente, la apoderada de la asociación demandante invocó una violación a la
protección estatal hacia el cooperativismo, regulada en el artículo 114 de la Constitución de la
República, arguyendo que «[c]on este tipo de sanciones no se fomenta el cooperativismo, tal
parece que queda prohibido hacer uso de los medios técnicos que han venido a facilitar las
relaciones comerciales y hasta las judiciales para ejecutar actos de notificación. Pregunto
entonces, ¿es proteger y fomentar el Cooperativismo sancionar a los asociados [sic] al pago de
una multa solo por haber intentado recuperar una cantidad de dinero que se le proporcionó al
asociado en momentos en que la necesitaba?» [folio 5 vuelto].
2. Por su parte, el Tribunal Sancionador, señaló que «…la actuación del Tribunal no ha
desatendido el precepto constitucional indicado, por cuanto en materia de consumo el bien
jurídico protegido es la defensa de los derechos del consumidor, cuya finalidad es procurar el
equilibrio, certeza y seguridad jurídica en sus relaciones con los proveedores y erradicar
conductas contrarias a la [LPC]. En conclusión, la resolución impugnada no vulnera los
principios que rigen el cooperativismo, los cuales se encuentran expresados en la Ley General de
Asociaciones Cooperativas. Tampoco atenta contra los propósitos de servicio, producción,
distribución y participación de los asociados de la cooperativa demandante» [folios 37 vuelto y
38 frente].
3. Frente a los anteriores argumentos, esta Sala considera necesario aclarar que el artículo
2 de la LPC, contempla como ámbito de aplicación de dicha normativa «…todos los
consumidores y los proveedores sean éstos personas naturales o jurídicas en cuanto a los actos
jurídicos celebrados entre ellos, relativos a la distribución, depósito, venta, arrendamiento
comercial o cualquier otra forma de comercialización de bienes, o contratación de servicios».
Asimismo, el artículo 3 de la misma ley, establece que se entenderá por proveedor «toda
persona natural o jurídica, de carácter público o privado que desarrolle actividades de
producción, fabricación, importación, suministro, construcción, distribución, alquiler,
facilitación, comercialización o contratación de bienes, transformación, almacenamiento,
transporte, así como de prestación de servicios a consumidores, mediante el pago de precio, tasa
o tarifa».
En ese sentido, independientemente del carácter de cooperativa de la asociación
demandante, su actuación como proveedora de servicios financieros se encuentra supeditada a lo
establecido en la LPC [especialmente, véase artículos 19 al 21 de la LPC], incluyendo,
lógicamente, las infracciones y sus consecuentes sanciones, contempladas en dicha normativa.
Por tanto, de conformidad a lo expuesto en el romano que antecede, la infracción atribuida
a la parte actora y la sanción correspondiente, son conformes a derecho; en consecuencia, la
vulneración alegada no resulta atendible.
IX. Realizadas las anteriores consideraciones, se colige que no concurren los vicios de
ilegalidad reclamados.
X. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a las disposiciones
citadas y a los artículos 31, 32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, a nombre
de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por la Asociación Cooperativa
de Ahorro y Crédito de Profesionales Salvadoreños, de Responsabilidad Limitada, que se abrevia
COOPAS de R.L., por medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, licenciada
Yanira Guadalupe Salamanca Mejía, en la resolución de las doce horas con veintidós minutos del
seis de septiembre de dos mil diez, mediante la cual el Tribunal Sancionador de la Defensoría del
Consumidor sancionó a COOPAS de R.L, con multa por la cantidad de quinientos dólares de los
Estados Unidos de América ($500.00), por la infracción a los artículos 44 letra e), en relación al
18 letra f), ambos de la LPC.
2) Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
3) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
4) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
Notifíquese.-
DAFNE S. ---- DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ. C---- S. L. RIV. MARQUEZ------
PRONUNCIADO POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DE LA MAGISTRADA DAFNE YANIRA SÁNCHEZ DE
MUÑOZ.
Aunque comparto la conclusión de inexistencia de vicios de legalidad, en parte de la
sentencia, y de forma concreta en el tema de la configuración de un cobro coactivo, lo hago con
fundamentos que difieren en algunos puntos, en relación al proceso contencioso administrativo
promovido por la Asociación Cooperativa de Ahorro y Crédito de Profesionales Salvadoreños, de
Responsabilidad Limitada, que se abrevia COOPAS de R.L., por medio de su apoderada general
judicial con cláusula especial, licenciada Yanira Guadalupe Salamanca Mejía, contra el Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor -en adelante, el Tribunal Sancionador-, por la
emisión de la resolución de las doce horas con veintidós minutos del seis de septiembre de dos
mil diez, mediante la cual se sancionó a COOPAS de R.L, con multa por la cantidad de
quinientos dólares de los Estados Unidos de América ($500.00), por la infracción a los artículos
44 letra e), en relación al 18 letra f), ambos de la LPC.
Para dejar constancia de mi postura, realizo las siguientes precisiones:
1. La parte actora ha acotado que «…[n]uestro ordenamiento jurídico no ha establecido lo
que es “gestiones de cobro difamatorios o injuriantes”. La administración para determinar si
existía o no una infracción de parte de mi representada, ante la inexistencia de una definición
concreta del término, debió calificar y valorar la conducta en base [sic] a las reglas de la sana
crítica…» [folio 3 frente]; y continuó refiriendo que la práctica abusiva atribuida, regulada en el
artículo 18 literal f) de la LPC «…ha sido analizada por el Tribunal Sancionador sobre el
contenido de un fax enviado al consumidor (…) [d] icho fax, ha sido considerado como motivo
suficiente para sancionar a COOPAS de R.L., pero en el contenido no se han empleando [sic]
palabras irrespetuosas, que denigren al asociado y mucho menos dañar su honor con el solo
hecho de enviarle una nota sobre su situación crediticia moratoria…» (resaltado propio) [folio 4
vuelto].
Por su parte, el Tribunal Sancionador sostuvo que «…la sanción impuesta a la
cooperativa y que ha sido impugnada en este proceso, no fue por la utilización de frases o
palabras injuriantes o difamatorias, sino por la medida de coacción moral en perjuicio del
señor WDJSA, al enviar por fax a su lugar de trabajo una nota de cobro en la que se exponía la
situación de morosidad del mismo» (resaltado propio) [folio 37 vuelto].
Finalmente, en la sentencia de mérito se ha expuesto que «…el artículo 18 literal f ) de la
LPC, se encuentra conformado por la realización de gestiones de cobro, con las características
circunstanciales de que sean efectuadas a través de la difamación, la injuria y/o la coacción
física o moral. Cabe destacar que dichas categorías jurídicas son propias del derecho penal y,
al respecto, la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina, han sostenido reiteradamente que el
derecho administrativo sancionador, al igual que el derecho penal, no es más que una especie
del género del ius puniendi del Estado, en el sentido que su consecuencia implica coartar
derechos, o menguar los mismos. De ahí que, entre el derecho penal y el administrativo
sancionador, resulta procedente la transposición de algunas de las instituciones del primero al
segundo, con ciertos matices por la naturaleza de cada materia» (resaltado propio).
Bajo el anterior razonamiento, dicha sentencia determinó que las«…prácticas
difamatorias aplicadas por la asociación actora se han configurado a su vez como un medio con
la finalidad de presionar o incidir en la voluntad del deudor para el cumplimiento de su
obligación de pago, finalidad que, dicho sea de paso, no se verifica en el presente caso que se
ha logrado. En otras palabras, en el marco de la calificación de la conducta por parte de
Tribunal Sancionador como una “coacción moral”, las prácticas difamatorias, en el presente
caso, están en una relación de consunción con las prácticas coactivas, de modo que las
primeras son entendidas como el medio que buscaba conminar al deudor al pago. Al margen
que se acepte que se trate de una coacción [figura que exige el ejercicio de violencia al
doblegar efectivamente la voluntad del deudor, lo cual no consta en el presente proceso] la
conducta en todo caso encaja en los supuestos regulados en el artículo 18 letra f) de la LPC,
pues en esencia se trata de una acción difamatoria» (resaltado propio).
2. A partir de lo citado, queda determinado que la asociación impetrante centra sus
motivos de ilegalidad respecto a la falta de configuración de gestiones de cobro difamatorios o
injuriantes; mientras que el Tribunal Sancionador razona que las gestiones de cobro no fueron
difamatorias, sino que las califica como una medida de coacción moral en perjuicio del deudor.
No obstante, la sentencia dictada en el presente proceso, afirma que la figura de la
coacción, al ser propia del derecho penal, exige el ejercicio de violencia al doblegar
efectivamente la voluntad del deudor, lo cual no consta en el presente proceso; por lo que se
determina que la conducta en el presente caso es una acción difamatoria.
3. La asociación demandante fue sancionada por la infracción muy grave contenida en el
artículo 44 letra e) de la LPC consistente en realizar prácticas abusivas en perjuicio de los
consumidores, en relación con el artículo 18 letra f) del mismo cuerpo normativo, que contempla
como práctica abusiva «[r]ealizar gestiones de cobro difamatorias o injuriantes en perjuicio del
deudor y su familia, así como la utilización de medidas de coacción físicas o morales para tales
efectos».
La coacción a la que hace alusión el ilícito administrativo atribuido en el presente caso, a
mi juicio, encaja más dentro de las conceptualizaciones del derecho civil que del derecho penal [a
diferencia del razonamiento que se manejó en la sentencia dictaminada].
En el derecho penal, es lógico entender que el delito de coacción es un delito de resultado,
es decir, que para su configuración se exija doblegar efectivamente la voluntad de la persona;
puesto que es esto lo que lo diferencia del delito de amenaza que se imputa por la mera actividad
de anunciar un mal futuro, sin necesidad que éste se concrete.
No obstante, debe tomarse en cuenta que las gestiones de cobro son una serie de acciones
que tienen como finalidad lograr el pago de lo debido; por lo que el tipo infractor atribuido en el
presente caso busca proteger a los consumidores en los momentos previos al pago: en la gestión
de cobro.
Cuando el legislador ha establecido la práctica abusiva de referencia, precisamente se
refiere al “cobro”: “realizar gestiones de cobro”, mediante “la utilización de medidas de coacción
físicas o morales para tales efectos” [artículo 18 letra f) LPC].
Es decir que la práctica sancionada no se presenta necesariamente cuando se logra el
pago, sino que se presenta cuando se realizan las gestiones encaminadas al mismo;
independientemente que el deudor realice el pago, o no.
En ese sentido, si se acepta la idea que debe concretarse el pago para que se configure una
gestión de cobro coactiva, se estaría volviendo nugatoria la finalidad que el legislador ha previsto
a favor del consumidor en las acciones de cobro. Por lo que, a mi criterio, la coacción prescrita
dentro de la LPC no exige el pago efectivo de lo que se debe, sino que basta una incidencia en la
voluntad de pago del deudor - el cual puede llegar a concretarse o no-.
En consecuencia, si bien es correcta la afirmación que se hace en la sentencia que ha dado
origen al presente voto, en el sentido que «la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina, han
sostenido reiteradamente que el derecho administrativo sancionador, al igual que el derecho
penal, no es más que una especie del género del ius puniendi del Estado, en el sentido que su
consecuencia implica coartar derechos, o menguar los mismos. De ahí que, entre el derecho
penal y el administrativo sancionador, resulta procedente la transposición de algunas de las
instituciones del primero al segundo, con ciertos matices por la naturaleza de cada materia»; tal
razonamiento no puede conducir, en el presente caso, a la aplicación del derecho penal para llenar
de contenido los conceptos utilizados en la descripción del “tipo” infractor que se analiza.
Teniendo en cuenta todo lo expresado, se concluye, necesariamente, que el análisis del
cobro realizado bajo coacción física o moral, tipificado como conducta infractora el artículo 18
letra f) LPC; debe partir del contenido que da el Derecho Civil a dichos conceptos; ya que, según
se advierte del texto de la disposición que se comenta, es en una relación contractual que se
presenta la figura del cobro coactivo a que la misma hace referencia.
Según esta rama del derecho, se entiende la fuerza o violencia entendida como «…toda
presión física o moral que se ejerce sobre una persona para inducirla a prestar su
consentimiento en un acto jurídico. Dicha presión produce generalmente en la víctima un
sentimiento de miedo o temor (…) que le resta la libertad de decisión requerida por la ley para
cualquier manifestación de la voluntad privada» [Ospina Fernández, G y Ospina Acosta, E.
Teoría General del contrato y del negocio jurídico, Editorial Temis, 7ª edición, Bogotá: 2016, p.
212].
De tal manera que el resultado del uso de la fuerza o violencia [que puede ser física o
moral] no es la decisión adoptada por el consumidor y consecuente realización del pago de la
deuda; sino una afectación en el proceso de formación libre de la voluntad de la persona; es decir,
se afecta la formación interna de la consciencia volitiva de la persona en el estado previo a la
toma de la decisión.
En la sentencia dictada en este proceso, ha quedado determinado que las gestiones de
cobro realizadas por la asociación demandante al señor SA se efectuaron en su lugar de trabajo,
pero que “se dejaba recado con la secretaria” o “se dejó razón respecto a su mora”; incluso, en la
remisión del fax objeto de denuncia en sede administrativa, no se consignó que la llamada
realizada previamente fue atendida personalmente por el consumidor.
Por lo que, el haber expuesto la situación crediticia del consumidor en su lugar de trabajo
y con personas ajenas a la relación entablada con el acreedor, claramente se configura como una
fuerza moral que ejerció una presión para inducir al deudor al pago, afectando con ello la libre
configuración de su voluntad.
Ahora bien, la doctrina también requiere que esta fuerza debe ser necesariamente ilegítima
o injusta [Claro Solar, L. Explicaciones de derecho civil chileno y comparado, De las
obligaciones II, Imprenta Nascimiento, Tomo XI, Santiago: 1939, p. 798]. En el presente caso,
pese que el actor ha invocado en su escrito de demanda que solo intentaba recuperar una cantidad
de dinero que se proporcionó a un asociado de la cooperativa en momentos en que lo necesitaba
[folio 5 vuelto], resulta imperante destacar que, pese a que se utilice la fuerza para alcanzar un
derecho “legítimo” que tiene todo acreedor, la vía con la que se aplique dicha fuerza también
debe ser legítima.
En ese sentido, cabe acotar que existen otros mecanismos para hacer efectiva una
obligación de pago de lo debido [i.e. procesos judiciales]; por lo que no se advierte una
justificación suficiente ni legítima para realizar gestiones de cobro que, mediante un uso de
fuerza moral, expongan a terceros ajenos a la relación obligacional el estado crediticio del
deudor.
Por todo lo anterior, a mi criterio, además del cobro difamatorio determinado en la
sentencia de mérito, si se configura un cobro coactivo bajo el ejercicio de una fuerza moral
ilegítima en perjuicio del consumidor.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo, cinco de septiembre de dos mil dieciocho.
DAFNE S. --- VOTO RAZONADO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR LA SEÑORA
MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.

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