Sentencia Nº 454-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 19-11-2018

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE LEGALIDAD
Fecha19 Noviembre 2018
MateriaADMINISTRATIVO
Número de sentencia454-2013
454-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta y tres minutos del diecinueve de noviembre
de dos mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Concejo
Municipal de Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, licenciada Lorena
Guadalupe Sigarán Díaz, contra el Juez Tercero de lo Laboral y la Cámara Segunda de lo
Laboral, ambos de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de las siguientes resoluciones:
1)
La pronunciada por el Juez Tercero de lo Laboral a las once horas veinte minutos del
ocho de marzo de dos mil trece mediante la cual declaró no ha lugar la improponibilidad de la
demanda; declaró nulo el despido del señor AALL; ordenó su restitución en el cargo de
colaborador jurídico en las misma condiciones y estipulaciones de trabajo en que lo venía
desempeñando, previo al quince de noviembre de dos mil trece; y condenó al Concejo Municipal
de Mejicanos al pago de los salarios dejados de percibir desde el día quince de enero de dos mil
trece hasta que se cumpla la resolución.
2)
La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral a las quince horas quince
minutos del veinticuatro de junio de dos mil trece, que confirmó la resolución anterior, venida en
revisión.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma antes indicada; el Juez Tercero
1 de lo Laboral y la Cámara Segunda de lo Laboral, ambos de San Salvador, como autoridades
demandadas; el señor AALL, identificado como tercero beneficiado, por medio de la defensora
pública laboral de la Procuraduría General de la República, licenciada Marina Fidelicia Granados
de Solano; y el Fiscal General de la República, por medio de la licenciada Sandra Mercedes
Garzona Acosta.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expresó como hechos «Que mis representados fueron
demandados por el señor AALL(...) en las “Diligencias (sic) de Nulidad (sic) de despido” (...)
que dicha demanda fue notificada el día siete de febrero de dos mil trece, a las ocho horas con
cuarenta minutos. Que durante el proceso en primera instancia se probó por parte de mi persona
en la calidad en que comparecí, que no hubo legítimo contradictor en la Solicitud (sic) de
Nulidad (sic) de Despido (sic) incoada en contra de mis representados (...) ya que en la
notificación donde se da fin a la relación laboral que le fue entregada al trabajador demandante,
literalmente dice: “Con instrucciones Superiores (sic), atentamente informo a usted que a partir
de .......” en ningún momento dicha notificación hace mención que con instrucciones del Concejo
Municipal de Mejicanos, por lo que no es cierto lo planteado en la Solicitud (sic) de Nulidad
(sic) de Despido (sic), ya que se demandó al Concejo Municipal de Mejicanos, aun cuando no
existe Acuerdo (sic) Municipal (sic) que exprese tal decisión y en consecuencia, no existe un
legítimo contradictor. Que el Concejo Municipal de Mejicanos, no tomó ningún Acuerdo (sic)
Municipal (sic) para darle fin a la relación laboral con el trabajador demandante, ya que toda
decisión emanada del Concejo Municipal debe realizarse por medio de “ACUERDOS”, que son
tomados en la (sic) sesiones de Concejo (...) Que el Juez Tercero de lo Laboral, no valoró esas
disposiciones establecidas en la ley y Declaró (sic) nulo el despido, aun cuando dentro del
proceso manifesté y comprobé de que no existe Legítimo (sic) Contradictor (sic), ya que el
Apoderado (sic) del ex trabajador demandó al Concejo Municipal, en una (sic) proceso de
Nulidad (sic) de Despido (sic), y Ordenó (sic) a mi representado a restituir a la brevedad posible
al empleado demandante, en su cargo de Colaborador (sic) Jurídico (sic), en las mismas
condiciones y estipulaciones de trabajo en que lo venía desempeñando para y bajo las ordenes
(sic) del demandado, previo al quince de enero de dos mil trece; y condenando al CONCEJO
MUNICIPAL DE MEJICANOS, a pagar al empleado AALL, los salarios dejados de percibir,
desde el día quince de enero de dos mil trece, fecha en que comenzó a surtir efectos el despido
ilegal, hasta que se cumpla con la sentencia. Que por instrucciones de mis representados, por no
estar de acuerdo con la Sentencia (sic) emitida (...) y por causarle agravios, interpuse el Recurso
(sic) de Revocatoria (sic), ante el mismo Juez (sic), quien declaró sin lugar dicho Recurso (sic).
Que asimismo por instrucciones precisas de mis mandantes, interpuse el Recurso (sic) de
Revisión (sic) (...) donde se resolvió: “Confirmase (sic) el fallo de la Sentencia (sic) de la cual se
ha hecho mérito”» (folios 1 vuelto y 2 frente).
El Concejo Municipal de Mejicanos señala que las resoluciones impugnadas transgreden
el principio de autonomía municipal en relación con los artículos 202 y 204 de la Constitución, 3
número 4, y 48 número 7 del Código Municipal y 1316 número 2 del Código Civil.
II. En la resolución de las catorce horas catorce minutos del dieciocho de octubre de dos
mil trece -folios 17 y 18-, de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa -derogada-, emitida el veinticuatro de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en
adelante LJCA, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, se admitió la demanda y se tuvo por parte
al Concejo Municipal de Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, licenciada
Lorena Guadalupe Sigarán Díaz. Se requirió un informe de las autoridades demandadas sobre la
existencia del acto atribuido a cada una y la remisión del respectivo expediente relacionado con el
caso. Se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de las
resoluciones impugnadas, y se ordenó hacer saber la existencia del presente proceso a la persona
identificada como tercero beneficiado, señor AALL.
Fue rendido el primer informe del Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador -folio 23-
señalando que no son ciertos los actos que se le atribuyen, ya que la sentencia fue pron ciada en
el proceso respectivo conforme a derecho corresponde.
Por su parte, la Cámara Segunda de lo Laboral, en el primer informe, manifestó que
conoció en grado de revisión la controversia promovida por el trabajador, habiendo confirmado la
resolución emitida en primera instancia -folio 25-.
Por medio de la resolución de las catorce horas diez minutos del treinta y uno de marzo de
dos mil catorce -folios 33 y 34- se tuvo por rendido el informe requerido de las autoridades
demandadas; se dio por recibido el respectivo expediente judicial remitido por las mismas; se
declaró sin lugar la petición de revocatoria de la denegatoria de la medida cautelar; y se ordenó
rendir un nuevo informe a las autoridades demandadas, en el que expusieran las justificaciones de
legalidad de la resolución atribuida a cada una, conforme con el artículo 24 de la LJCA, así como
notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
Consta a folio 42 el informe justificativo del Juzgado Tercero de lo Laboral de San
Salvador, en el cual se expuso: «Que la legalidad de la resolución emitida en el proceso
promovido en el Juzgado a mi cargo, se encuentra precisamente en los fundamentos de derecho
relacionados en la sentencia emitida por el Suscrito (sic), como consta de la misma, en la que se
hace un estudio y análisis en cuanto a las pruebas aportadas por las partes, sentencia que
considero apegada a la ley y a derecho, tan es así, que fue confirmada por la Cámara respectiva
al conocer del recurso de revisión interpuesto por la parte demandada (...)» Además, dicha
autoridad pidió omitir el término de prueba en el presente juicio y la improcedencia de la
demanda.
Por su parte, la Cámara Segunda de lo Laboral, en el informe justificativo, señaló «(...)
Esta Cámara esgrime el principio constitucional del JUEZ NATURAL, en tanto se sabe lo que
este debe conocer según la ley DE LA MATERIA, y no hay otra forma de darle otra
interpretación al Art. (sic) 15 Cn. en su parte final. En uso de las facultades que le confiere el
Art. (sic) 131 31 de la Constitución, el legislador erige la jurisdicción contencioso
administrativa con fecha uno de enero de mil novecientos setenta y nueve ( ...) Es esta Ley (sic)
la que delimita el ámbito de conocimiento DE LA MATERIA (...) En este escenario, no cabe
ninguna duda que (...) es la Ley (sic) a que alude la parte final del Art. (sic) 15 de la Cn., y no
cualquier ley como se pretende hacer creer con el Art. (sic) 79 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, convirtiendo lo que estaba y está en determinado en indeterminado.
La Ley de la Carrera Administrativa Municipal es una ley plagada de desaciertos y no logra con
lo que tiene de estar vigente, integrarse al Derecho como un todo. El precedente que se sienta de
diz que legitimar cualquier remisión de competencia, como lo hace impropiamente la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, desconociendo la naturaleza de las funciones de un tribunal,
es peligroso, porque podría crearse un caos disfrazado de legalidad, y se está todavía a tiempo
de evitarlo (...) Procesalmente hablando nos recuerda el principio básico que sólo puede haber
competencia donde existe jurisdicción, y al haberse admitido la demanda interpuesta por el
CONCEJO MUNICIPAL DE MEJICANOS, este principio técnico se ha ignorado, como se ha
ignorado también el Art. (sic) 15 de la Constitución de la República. Es más, si remotamente se
pensase que esta remisión “legal” al juicio contencioso administrativo, se debe a que un despido
en una Alcaldía (sic) es un acto de Administración Pública, pues lo correcto hubiera sido hacer
la susodicha remisión desde el primer momento al juicio de ÚNICA INSTANCIA (...) pero situar
a este operador judicial como una TERCERA INSTANCIA, después que ha conocido en
instancias previas el Juez de Trabajo (sic) y la Cámara respectiva, es un verdadero dislate
jurídico, pues ya no es la actuación de la Alcaldía (sic) la que se sujeta a examen, sino que es la
sentencia judicial que nunca, ni por asomo, resulta ser un acto administrativo. Y es que para
colmo, la gran extraviada que se tiene en el inciso final del Art. (sic) 79 (...) allí nos lleva,
cuando ubica la sentencia como el objeto de agravios y no el supuesto acto de administración
que la originó. Los jueces por mandato constitucional son administradores de justicia, y no
autómatas administradores de la ley secundaria, la cual pierde su legitimidad si contraría
expresos preceptos constitucionales, como en este caso, que transgrede el principio del Juez
Natural (...) en base al artículo 15 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, declaréis in persequendi litis la inadmisibilidad de la demanda, o en su caso, que
no ha lugar a lo solicitado en la misma, por cuanto reiteramos la legalidad de los conceptos en
que sustentamos nuestra sentencia».
III. En el auto de las quince horas ocho minutos del dieciséis de diciembre de dos mil
catorce -folio 46- se tuvo por cumplido por parte de las autoridades demandadas el informe
justificativo; respecto de la inadmisibilidad de la demanda solicitada por los magistrados de la
Cámara Segunda de lo Laboral, se decidió que oportunamente fuera resuelta; se declaró sin lugar
la petición de omitir el término probatorio del presente juicio; se dio intervención a la licenciada
Sandra Mercedes Garzona Acosta, en calidad de agente auxiliar delegada del Fiscal General de la
República; y se abrió a prueba el proceso, conforme con el artículo 26 de la LJCA.
El Juzgado Tercero de lo Laboral de San Salvador, mediante un escrito que presentó -folio
55-, relacionó como prueba el expediente tramitado en dicha sede y pidió la improcedencia de la
demanda.
En el auto de las quince horas veinte minutos del dos de junio de dos mil quince -folio 60-
se dio intervención al señor AALL, identificado como tercero beneficiado de las resoluciones
impugnadas, por medio de la defensora publica laboral, licenciada Marina Fidelicia Granados de
Solano.
Posteriormente, en resolución de las quince horas veintidós minutos del dos de junio de
dos mil quince -folio 61-, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA.
-El Concejo Municipal de Mejicanos refirió lo siguiente: «Que para mis representados los
Municipios (sic) son autónomos en lo técnico, económico y en lo administra yo, tal como lo
establece la Constitución de la República en el artículo 203; por lo que mis representados
actuaron en base a las atribuciones establecidas (...) que se refiere a la autonomía de los
Municipios (sic) y la facultad para nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus
dependencias (...) para que una persona se obligue a otro por un acto o declaración de voluntad,
es necesario que consienta en dicho acto o declaración, y tal declaración no existe por parte del
Concejo Municipal de Mejicanos; por lo que al no existir ACUERDO DE DESPIDO por parte
de los miembros del Concejo Municipal, ellos no son los legítimos contradictores en las
diligencias de nulidad de despido (...)» (folios 63 vuelto y 64 frente).
-El Juez Tercero de lo Laboral señaló que los argumentos de legalidad de la resolución
emitida, se encuentran en los fundamentos jurídicos de la misma; y pidió la improcedencia de la
demanda (folio 70).
-La Cámara Segunda de lo Laboral señalo lo siguiente: «(...) esta Cámara conoció en
grado de revisión de la resolución emitida por el Juzgado Tercero de lo Laboral con sede en esta
ciudad, incidente en virtud del cual se confirmó el fallo venido en revisión, que declaró nulo el
despido alegado y se ordenó la restitución a su empleo del trabajador requiriente, puesto que se
estimó que existía legítimo contradictor. Por lo que en estas valoraciones, reiteramos que no
se ha infringido disposición legal alguna» (folio 73).
-El Fiscal General de la República expuso a folio 81: “(...) la REPRESENTACION
FISCAL es del criterio que la Sentencia (sic) Definitiva (sic) dictada por el Juzgado de lo
Laboral de están (sic) Ciudad (sic) y la emitida por Cámara Segunda de lo Laboral de San
Salvador, son completamente LEGALES”.
- El tercero beneficiado no hizo uso del traslado conferido.
En la resolución de las catorce horas dos minutos del catorce de marzo de dos mil
diecisiete -folio 82- se tuvo por cumplido los traslados que fueron evacuados por los sujetos
procesales mencionados, y se confirió una audiencia a la parte actora para que se pronuncie sobre
la petición del Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador de declarar improcedente la demanda.
Posterior a dicha audiencia, mediante el auto de las catorce horas diez minutos del veintiuno de
febrero de dos: mil dieciocho -folios 93 y 94-, se declaró no ha lugar la petición de
improcedencia de la demanda planteada por el Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador.
IV. La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador alegó la falta de competencia en
razón de la materia, por ser la sentencia de naturaleza judicial y no un acto administrativo; bajo
esta línea, argumenta que si esta Sala conoce sobre las sentencias pronunciadas por los jueces y
las cámaras de lo laboral se violaría el principio del juez natural contenido en el artículo 15 de la
Constitución.
La referida Cámara, cuando fundamenta su alegato, parte, en primer lugar, de la naturaleza
de las decisiones que ella emite. Señala que sus decisiones son sentencias, en sentido
jurisdiccional, y no actos administrativos.
En este primer punto, es indispensable hacer algunos razonamientos relativos a la
naturaleza de las potestades que ejercen los jueces de lo laboral o con competencia en esa
materia, según el caso, y cámara de lo laboral; así como respecto de la naturaleza del control que
ejerce esta Sala en tales casos, y de los alcances del mismo. Tales planteamientos se exponen a
continuación.
1°) Respecto a la naturaleza de las resoluciones emitidas por los juzgados y las cámaras de
lo laboral en el ejercicio de las potestades conferidas por el artículo 67 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal (LCAM).
i) El artículo 67 de la LCAM determina que «Las sanciones de despido serán impuestas
por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa, según el caso, previa
autorización del Juez de lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de
que se trate o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las municipalidades o
de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta ley.»
En virtud de la anterior disposición, el legislador ha facultado a los jueces de lo laboral o
con competencia en materia laboral, según el caso, para “autorizar” la sanción de despido a ser
impuesta por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad administrativa”.
Para concluir sobre la naturaleza de la potestad atribuida por el legislador a los tribunales
de referencia, en la disposición citada, debe partirse en primer lugar de la concepción de
Administración pública que se ha desarrollado en nuestro sistema legal.
A nivel de legislación secundaria, la disposición legal que sentó las bases relativas a los
órganos que integran la Administración pública en nuestro ordenamiento jurídico fue el artículo 2
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada-, emitida el catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA; el cual es del contenido siguiente: «Art. 2.-
Corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias
que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Para los
efectos de esta ley se entiende por Administración Pública: a) el Poder Ejecutivo y sus
dependencias, inclusive las instituciones autónomas, semiautónomas y demás entidades
descentralizadas del Estado; b) los Poderes Legislativo y Judicial y los organismos
independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y, c) el Gobierno
Local.»
De la disposición citada se concluye que nuestro legislador atiende a un criterio objetivo
tanto para la delimitación de los órganos que conforman la Administración pública, como para la
definición de acto administrativo. Situación ya concebida así por el Constituyente, tal como se
expondrá en párrafos posteriores.
En consecuencia, en nuestro medio pueden distinguirse órganos que por esencia tienen
encomendado el ejercicio de función administrativa, tal como sucede con el Órgano Ejecutivo,
las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades. También el artículo 2 antes citado
creó una categoría de órganos a los que llamó “organismos independientes”, que son todos
aquellos que, no perteneciendo a ninguno de los órganos fundamentales del Gobierno y no
teniendo personalidad jurídica propia, ejercen función administrativa, algunos como función
esencial y otros de manera excepcional, entre estos se encuentran, por ejemplo, las Comisiones de
Servicio Civil, el Tribunal de Servicio Civil, las Juntas de Vigilancia de las distintas profesiones
médicas, las Juntas de la Carrera Docente y el Tribunal de la Carrera Docente, el Tribunal de
Apelaciones de los Impuestos Internos, el Comité de Apelaciones del Sistema Financiero, entre
otros.
Además, el legislador, partiendo de la concepción mencionada, incluyó entre los órganos
que realizan función administrativa y que por tanto dictan actos administrativos controlables en
sede jurisdiccional contencioso administrativa, a los Órganos Legislativo y Judicial en cuanto
excepcionalmente emiten actos administrativos.
Esa misma concepción de Administración pública es la adoptada por el legislador en la
LJCA vigente a partir del 31 de enero del presente año, cuando determina en el artículo 2 que
“La jurisdicción contencioso administrativa será competente para conocer de las pretensiones
que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración pública sujetas al derecho
administrativo.” Y al realizar el reparto de competencias entre los Juzgados, Cámaras y Sala de
lo Contencioso Administrativo incluye el conocimiento de las actuaciones del Órgano Judicial y
del Legislativo y de organismos independientes, en cuanto estén sujetas al derecho
administrativo, entre otros (artículos 12 al 14 de la LJCA vigente).
Por su parte, la Ley de Procedimientos Administrativos (en adelante, LPA), aprobada
mediante Decreto Legislativo número ochocientos cincuenta y seis, de fecha quince de diciembre
de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número treinta, tomo cuatrocientos
dieciocho, del día trece de febrero de dos mil dieciocho la cual, si bien entrará en vigencia hasta
pasados doce meses después de su publicación en el Diario Oficial, ya ha sido aprobada,
sancionada y publicada, y por tanto, ya forma parte de nuestro ordenamiento jurídico, define
como ámbito de aplicación de la misma el siguiente: «Art. 2. La presente ley se aplicará al
Órgano Ejecutivo y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas,
aun cuando su ley de creación se califique de carácter especial; y a las municipalidades, en
cuanto a los actos administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que
desarrollen. Asimismo, se aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas de
la República, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el Consejo Superior de Salud Pública,
el Tribunal Supremo Electoral y, en general, a cualquier institución de carácter público, cuando
excepcionalmente ejerza potestades sujetas al derecho administrativo. Esta ley será aplicable a
los concesionarios de la Administración Pública.»
Coincidente con el criterio adoptado en nuestro ordenamiento jurídico para definir a la
Administración pública, con relación a la función administrativa atribuida a los órganos
fundamentales del Estado, el tratadista Miguel S. Marienhoff sostiene que «Cada uno de los
órganos esenciales -legislativo, ejecutivo y judicial- aparte de sus propias funciones especificas,
ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que aquellas que caracterizan a los demás
órganos. El Congreso legisla, juzga, ejecuta o administra. El administrativo administra y
ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa ocurre con el órgano judicial:
juzga sin perjuicio de realizar actos de naturaleza legislativa, y otros donde actúa
ejecutivamente o como administrador. De modo que la función administrativa no está
circunscripta (sic) a uno solo de los expresados órganos: si por principio constituye la función
especifica del ejecutivo, es en cambio compartida por los órganos legislativo y judicial. Pero el
carácter substancial y distintivo de estas actividades no se modifica, cualesquiera fuesen los
organismos que la produzcan o el procedimiento que se utilice para su producción. Es por eso
que en los estudios científicos del derecho administrativo predomina la concepción “objetiva” de
Administración Pública, en cuyo mérito pertenece a la órbita del derecho administrativo la
regulación de cualquier acto de función administrativa, aunque no sea cumplido por el llamado
“Poder Ejecutivo”. » (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Teoría
General, quinta edición, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, Argentina, 2003, pag. 44).
ii) En lo concerniente a las funciones atribuidas al Órgano Judicial, debemos comenzar
afirmando que en nuestro sistema legal la Constitución de la República (Cn) asigna al Órgano
Judicial, como función esencial, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, artículo 172
Cn.: «la Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales
que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente
a este Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil,
penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que
determine la ley.» El Constituyente atribuye como actividad esencial del Órgano Judicial,
precisamente ejercicio de la función jurisdiccional.
No obstante, el mismo Constituyente ha atribuido al Órgano Judicial el ejercicio de
función administrativa. Por ejemplo, las potestades conferidas en el artículo 182 números 9, 10,
12 y 240 Cn.
Por otra parte, el legislador secundario, tal como ha quedado demostrado, también ha
concebido que el Órgano Judicial está facultado para ejercer función administrativa, y como
consecuencia, somete la misma al control de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que en
un Estado de Derecho no pueden existir actuaciones de la Administración pública exentas del
control jurisdiccional.
Entre las potestades constitutivas de función administrativa encomendada al Órgano
Judicial por el mismo Constituyente encontramos la relativa a la aplicación del régimen de
personal al servicio de la Corte Suprema de Justicia y la administración de la Carrera Judicial
(artículo 1829 Cn), esta última es compartida en algunos aspectos con el Consejo Nacional de
la Judicatura.
La función relativa a la administración de personal, sin lugar a dudas, es materia sujeta al
derecho administrativo. Las potestades atribuidas por el Constituyente, mencionadas con
anterioridad, así como las que confieren la Ley Carrera Judicial, Ley del Servicio Civil, Ley de la
Carrera Docente y Ley de la Carrera Administrativa Municipal, entre otras, constituye potestades
N de carácter administrativo como regla general, y el ejercicio de las mismas constituye función
administrativa.
Como parte de la función administrativa que realizan los diferentes órganos que
conforman el Estado, se encuentra precisamente la aplicación del régimen de personal, el cual
encaja en el denominado régimen disciplinario como manifestación de la potestad sancionadora
que ejerce la Administración pública respecto de los empleados y funcionarios que la componen.
Es así como el legislador secundario desarrolla las potestades constitutivas de función
administrativa atribuidas al Órgano Judicial, esencialmente a través de la Ley de la Carrera
Judicial. Sin embargo, además, confiere al mismo Órgano Judicial otras potestades de naturaleza
administrativa, tal como sucede con la atribuida en el artículo 67 de la LCAM, respecto de los
tribunales de lo laboral, relativa a “autorizar” la sanción de despido que pretenda ser impuesta al
personal al servicio de la municipalidad, por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad
administrativa”, según el caso.
Los tratadistas García de Enterría y Fernández, sobre la potestad disciplinaria, sostienen
que [...] la Administración, para mantener la “disciplina” interna de su organización, ha
dispuesto siempre de un poder disciplinario correlativo en virtud del cual puede imponer
sanciones a sus agentes, sanciones atinentes normalmente al régimen funcionarial de los
sancionados [...] La peculiaridad de esta especie de sanciones administrativas residen en dos
caracteres: el reconocimiento de una especie de titularidad natural de la Administración,
derivada del actuar de su propio ámbito interno o doméstico tutelando su propia organización y
funcionamiento por una parte; y en segundo término, la estimación como ilícitos sancionables de
conductas valoradas con criterios deontológicos más que estrictamente jurídicos [...(García
de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomas-Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, novena
edición, Editorial Civitas, Madrid, 2004, págs. 169 y 170).
Es necesario reiterar que la potestad de “autorización” del despido que se pretenda como
sanción disciplinaria, que confiere el artículo 67 de la LCAM a los jueces de lo laboral o con
competencia en esa materia y a las cámaras de lo laboral, al conocer en recurso, constituye
función esencialmente administrativa.
Dicha potestad entra en el juego de las conferidas por el legislador como elementos de la
administración de la carrera municipal. El artículo 67 de la LCAM se encuentra en el capítulo I,
“Sanciones y Causales”, del título VII “Régimen Disciplinario”, aplicable a los empleados
municipales.
Es decir que la función que realizan los tribunales de lo laboral a partir de la potestad que
le confiere la LCAM al autorizar o denegar la autorización para un despido, se enmarca en el
ejercicio de la función disciplinaria atribuida a la “Administración pública”; no constituye
función jurisdiccional. Forma parte del régimen de personal de la Administración pública,
función esencialmente administrativa.
La autorización que se comenta constituye un requisito sine qua non para el despliegue de
una actividad disciplinaria que ejerce la autoridad municipal, específicamente, para adoptar la
decisión de despido; en tal sentido, es un requisito para hacer cumplir el régimen disciplinario
aplicable a los funcionarios y empleados de la comuna.
Por tanto, la autorización de referencia se configura, entonces, como un requisito que
incide en la esfera de acción de las municipalidades, en tanto que son los tribunales laborales los
que deben dar el visto bueno al ejercicio de la potestad disciplinaria municipal, en el caso
particular de los despidos; pues la autoridad municipal sólo podría emitir el acto administrativo
de despido previa autorización de aquellos, quienes actuando de manera excepcional como
Administración pública están llamados por ley a constatar el cumplimiento de las condiciones
previstas al efecto por el ordenamiento jurídico; actuación que sólo constituye un eslabón en el
procedimiento de despido.
2°) De lo resuelto por el juzgado de lo laboral o con competencia en materia laboral,
procede la interposición de recurso, siempre de carácter administrativo, para ante la Cámara de lo
Laboral:
«De las sentencias definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia en esa
materia del Municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de revisión en la cámara
respectiva de esta materia [...1» (artículo 79 de la LCAM). La Cámara conocerá así también
como Administración pública del recurso que pueda interponerse respecto de la decisión del juez
correspondiente.
Consecuentemente las resoluciones que emiten dichos tribunales e este tipo de
procedimiento tienen el carácter de actos administrativos, al configurarse como declaraciones de
voluntad emitidas por la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta a la reglamentaria, en materia de personal al servicio de la Administración pública,
específicamente, relativas al régimen disciplinario.
Sobre el concepto de acto administrativo debe destacarse que la LPA, en su esencia,
recoge el mismo concepto de acto administrativo adoptado por la jurisprudencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo: «Art. 21.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por acto
administrativo toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo,
productora de efectos jurídicos, dictada por la Administración Pública en ejercicio de una
potestad administrativa distinta a la reglamentaria.» (En ese mismo sentido, sentencia 79-B-
2001, de las ocho horas del día diecinueve de noviembre del año dos mil tres, entre otras).
De ahí que la situación recogida en el artículo 67 de la LCAM y el recurso previsto en el
artículo 79 de dicha ley encajan en el supuesto previsto por el legislador en el artículo 2 de la
LJCA, en cuanto emisión excepcional de actos administrativos por parte del Órgano Judicial.
Como consecuencia, las actuaciones realizadas por los juzgados y cámaras antes
mencionados en ejercicio de la potestad que se comenta, deben estar sujetas al control de la
jurisdicción contencioso administrativa, pues en un Estado de derecho no pueden existir ámbitos
de actuación de la Administración pública exentos del control jurisdiccional.
Sobre la exigencia del control de las actuaciones de la Administración pública, esta Sala
en sentencia de las ocho horas con cuatro minutos del día veintiocho de octubre de mil
novecientos noventa y ocho, pronunciada en el juicio con referencia número 134-M-97, en la cual
hace referencia al auto emitido en ese mismo proceso a las doce horas del día nueve de
septiembre de mil novecientos noventa y siete, mediante la que se declaró inaplicable el artículo
4 letra d) de la LJCA de 1978; sostuvo que «[...] en un Estado de Derecho, no existe espacio
para crear ámbitos de impunidad que impidan a los gobernados defender jurisdiccionalmente
sus derechos e intereses legítimos contra actuaciones alejadas de la ley, por lo cual se sostiene
que es este Tribunal el competente para conocer de las actuaciones del referido Concejo».
Por su parte, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia referencia 9-2003, de las catorce
horas del día veintidós de octubre de dos mil cuatro, mediante la cual declaró inconstitucional la
letra “e” y por conexión la letra “d” del artículo 4 de la LJCA de 1978, indicó: “[...] el Estado
Constitucional de Derecho tiene por característica básica la conformación de una serie de
derechos fundamentales y garantías constitucionales cuyo destinatario es la persona humana tal,
y como lo señala el Título 1, Capítulo único, art. 1 Cn., y por esa razón la necesidad de
establecer y proteger la esfera jurídica por medio de un núcleo esencial donde haya posibilidad
de eficacia a través de la protección de las categorías jurídicas subjetivas por medio del derecho
a la protección jurisdiccional. Asimismo, la norma fundamental recoge en sus distintas
disposiciones derechos constitucionales procesales que permiten generar confianza a los
destinatarios de la norma al establecer un plus de salvaguardia con la obtención y ejecución de
una resolución judicial; esto constituye el derecho a la protección jurisdiccional que permite que
el Estado a través del órgano encargado de juzgar y ejecutar lo juzgado pueda conocer del
derecho de acción, que se manifiesta fundamentalmente en un proceso dentro del cual se conoce
y resuelve una pretensión, la cual se ejercita mediante una declaración de voluntad que se
deduce ante el Juez pero se dirige frente a la contraparte haciendo nacer la carga de contestar u
oponerse. De la misma forma, los juzgadores ponen en funcionamiento una serie de principios
del proceso y del procedimiento con el fin de evitar abusos de poder para garantizar un proceso
constitucionalmente configurado en el que se respeten los derechos básicos y esenciales de la
persona. Consecuentemente, el Órgano Judicial se encuentra legitimado por la potestad de
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Esa manifestación, en lo que a ámbitos jurisdiccionales se
refiere, pretende evitar la disociación de ciertos tópicos que sin fundamento alguno han llegado
a establecer un límite de conocimiento jurisdiccional, específicamente para el estudio y análisis
de este caso, lo relativo a la LJCA».
3°) Siendo acorde con la naturaleza de las actuaciones objeto de análisis, el legislador
estableció en el artículo 79 inciso final de la LCAM que la parte que se considere agraviada por
la sentencia proveída por la cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus
derechos mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
En tal caso, la Sala de lo Contencioso Administrativo conoce dirimiendo el conflicto que
pueda surgir respecto de las decisiones adoptadas por los órganos que ejercen función
administrativa, respecto de la autorización de despido.
En dichas circunstancias, en aplicación de la LJCA derogada, la Sala de lo Contencioso
Administrativo conoce como tribunal de única instancia, pues las actuaciones relativas a la
autorización de despido son de carácter administrativo, es decir, no tienen carácter jurisdiccional.
Con relación a la finalidad de la jurisdicción contencioso administrativa, Julio A. Palacios
ha sostenido que Al instituir la jurisdicción contencioso-administrativa, como distinta y
separable de la ordinaria, se ha querido substraer al conocimiento de los órganos judiciales
encargados de juzgar las contiendas de derecho entre particulares, el conocimiento y
dilucidación de los conflictos entre Poder Administrador y los administrados o entre éstos y las
entidades con autarquía territorial o funcional” (Palacios, Julio A., “La Acción Contencioso-
Administrativa”, Editorial FIDES, Buenos Aires Argentina, 1975, pág. 43).
En el esquema competencial salvadoreño, a partir de la vigencia de la LJCA adoptada en
1978, la Sala de lo Contencioso Administrativo se configuró como único tribunal con
competencia para conocer de esta materia, situación que no ha sido modificada sino con la
reforma a la Ley Orgánica Judicial introducida mediante Decreto Legislativo número setecientos
sesenta y uno, de fecha veintiocho de agosto de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial
número ciento setenta y cuatro, tomo cuatrocientos dieciséis, del día veinte de septiembre de dos
mil diecisiete, y la emisión de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pronunciada
mediante Decreto Legislativo número setecientos sesenta, de fecha veintiocho de agosto de dos
mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número doscientos nueve, tomo cuatrocientos
diecisiete, del nueve de noviembre de dos mil diecisiete; los cuales entraron en vigencia el día
treinta y uno de enero del presente año.
4°) Siendo coherentes con lo expuesto, debe tenerse en cuenta que la Sala de lo
Contencioso Administrativo, al ejercer la potestad que le confiere la LJCA -derogada-, de 1978 -
normativa aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la LJCA que entró en vigencia
el treinta y uno de enero del presente año-relativa al restablecimiento del derecho violado, no
puede jamás sustituir la voluntad de la Administración y, en consecuencia, no podría autorizar
directamente el despido al Alcalde o autoridad administrativa que hubiere solicitado tal
autorización ante el juez de lo laboral, pues tal decisión sólo corresponde adoptarla a los
tribunales de lo laboral o con competencia en dicha materia, en ejercicio de las potestades
administrativas que les confiere el ordenamiento jurídico, en los términos ya indicados.
En el aspecto que se comenta, las potestades de la Sala sólo podrían llegar hasta ordenar al
juez de lo laboral o con competencia en dicha materia la adopción de la decisión que autorice el
despido; se insiste, no puede autorizar directamente el despido y asumir la voluntad de la
Administración pública.
Teniendo en cuenta las valoraciones expuestas, se reitera la posición relativa a la
competencia de esta Sala para conocer en única instancia - en aplicación de la LJCA de 1978
derogada-, como tribunal contencioso administrativo contralor de la legalidad de las actuaciones
de la Administración pública, de las decisiones adoptadas por los jueces de lo laboral y jueces
con competencia en dicha materia, según el caso, y de las Cámaras de lo laboral, en aplicación de
la LCAM relativas a la autorización de despido.
Se deja así expuesta la posición con relación a las condiciones en que ha ejercido su
competencia esta Sala al conocer del presente caso.
5°) Como consecuencia de todo lo expuesto, también se deja constancia de este criterio en
contra del adoptado por esta Sala mediante las sentencias pronunciadas en los procesos con
referencias números 204-2012, 197-2012 y 196-2012 de fechas veintidós de agosto, cinco y
veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, respectivamente, tanto en lo relativo a la naturaleza
de las decisiones adoptadas en los casos de referencia por los jueces de lo laboral y jueces con
competencia en dicha materia, según el caso, y de las -Cámaras de lo laboral, respecto de la
competencia ejercida por esta Sala al controlar la legalidad de tales actuaciones, así como
respecto del alcance de las potestades de esta Sala al decidir sobre la reparación de los derechos
que hubieren resultado vulnerados en ejercicio de aquellas potestades por parte de los jueces y
cámaras tantas veces aludidos.
Con relación a tales aspectos, en las sentencias citadas se ha sostenido lo siguiente: «Las
resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de despido o de la
impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara,
corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada exclusivamente al Órgano
Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los
tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en otras
palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían
excluidos del control de legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a
la Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala
la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el
artículo 82 LCAM: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio
Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos
en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen. Ahora bien, tal decisión legislativa
presenta connotaciones particulares que repercuten en la función de esta Sala (...) en casos
como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la Sala se encuentra en
igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han conocido el asunto; es
decir, el legislador no crea una vía para controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno
al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de carácter
netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa administrativa no sea
un recurso constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que, por designio
legislativo, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de autorización o de nulidad
de despido de un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una primera
instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión” (una
apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición equiparable
al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal del Código
Procesal Civil y Mercantil - CPCM - admite casación la sentencia definitiva en procesos de
material laboral) (...) Este remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del
legislador, que pudo haber optado por otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de
esta índole a la Sala de lo Civil -en virtud de que a legislación ya señalada le atribuye el control
en casación sobre decisiones de los tribunales laborales- pero que eligió la jurisdicción
contencioso administrativa en su lugar. Lo anterior no implica una desventaja en la calidad del
control por cuanto las decisiones a controlar son actos jurisdiccionales, es también
jurisdiccional el organismo ante el cual se impugnan, de tal suerte que debe entenderse en
análogas las condiciones para conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil al conocer en
Casación. En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad en un acto administrativo: la
decisión de despedir a un trabajador público municipal. El competente para autorizar o no el
despido, o en su caso para conocer del proceso de nulidad de despido cuando no se ha seguido
el trámite correspondiente es el juez con competencia laboral en esa comprensión territorial. La
resolución que éste dicte puede ser confirmada, revocada, modificada o anulada pm resolución
de la cámara que conoce de lo laboral en esa jurisdicción, lo cual constituye el segundo grado
de conocimiento, configurándose una decisión que sustituye a la primera en la vida jurídica. A
su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en condiciones de
declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades que en su esencia
sor equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto por la Cámara y,
por extensión la del juzgado.» Criterios de los cuales la decisión mayoritaria de esta Sala se
Separa completamente en virtud de los razonamientos vertidos a lo largo de este considerando, al
haber quedado demostrado que los actos que emiten los tribunales de lo laboral o con
competencia en esa materia, y la de la Cámara que conoce en recurso, son verdaderos actos
administrativos.
6°) Finalmente, es importante aclarar, que acertadamente en las sentencias citadas en la
mayoría de los casos en que se hace referencia a las decisiones de los jueces y las cámaras en los
procedimientos seguidos en ejercicio de la potestad que les confiere la LCAM se emplea el
término resolución, que es una calificación correcta por tratarse de actos administrativos; sin
embargo, en algún caso a lo largo de los razonamientos se empleó el término “sentencia”,
terminología que resulta errónea, ya que se trata del ejercicio de potestades de carácter
administrativo y no jurisdiccionales.
V. Adicionalmente, en segundo lugar, la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador
argumenta que si esta Sala conoce sobre las decisiones pronunciadas por los jueces y las cámaras
de lo laboral se violaría el principio del juez natural, contenido en el artículo 15 de la
Constitución.
Sobre tal planteamiento es importante señalar que en el ordenamiento jurídico salvadoreño
el principio del juez natural se encuentra reconocido en la parte final del artículo 15 de la
Constitución, que establece «Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes promulgadas con
anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la
ley».
La garantía del juez natural tiene por objeto asegurar la aplicación de justicia de manera
imparcial, a cuyo efecto prohíbe sustraer arbitrariamente una causa de la jurisdicción del juez que
continúa teniéndola para casos semejantes, con el fin de atribuir su conocimiento a uno que no lo
tenía.
Así pues, dicha garantía implica la existencia de un órgano judicial preestablecido en
forma permanente por la ley. El juez natural es el juez legal, creado por la ley conforme a la
competencia que para ello la Constitución asigna; en esta vertiente el juez natural debe haber sido
creado por una ley anterior al hecho objeto del proceso, de tal suerte que la expresión juez natural
es una garantía de los habitantes, pues asegura imparcialidad y no tribunales ad-hoc.
La Sala de lo Constitucional, con relación al juez natural, ha sostenido que -en su
dimensión positiva- la referida garantía implica: (a) la creación previa del órgano jurisdiccional
mediante una norma con rango de ley; (b) una determinación legal de competencia con
anterioridad al hecho motivador de la actuación o del proceso judicial; y (c) necesidad que ese
órgano se rija por un régimen orgánico y procesal común, que impida calificarle como órgano
especial o excepcional. Por otra parte -en su dimensión negativa- implica la no existencia de
tribunales especiales -ad hoc- o de creación posterior al hecho que suscita su conocimiento -ex
post facto-; [sentencia de inconstitucionalidad, ref. 1-2014, del día veintisiete de febrero de dos
mil quince].
Ahora bien, esta Sala ha expresado que el artículo 15 de la Constitución «(...) no se
extiende a garantizar un juez concreto, sino únicamente comprende el derecho a que la causa
sea resuelta por el juez que tiene jurisdicción o por la autoridad que posea atribuciones al
efecto; en ese sentido, el derecho al juez natural se ve vulnerado cuando la autoridad se atribuye
facultades que por ley no le corresponden (...)» [Sentencia con ref. 169-2011, del dos de julio de
dos mil catorce].
En conclusión, el derecho al juez natural se ve vulnerado al atribuirse indebidamente un
asunto determinado a una autoridad que no corresponde. Este principio del juez natural no se
vulnera con el ejercicio de competencias dadas por una norma preexistente.
El artículo 172 de la Constitución establece que «La Corte Suprema de Justicia, las
Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias,
integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y
de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley». De este artículo se
deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano Judicial al que, por dicho
mandato, se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pudiendo entre los
diferentes ámbitos de competencia controlar la legalidad de las actuaciones de la Administración
Pública a través del contencioso administrativo.
El artículo 86 inciso final de la precitada Constitución establece que «Los funcionarios del
Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da
la ley», lo que constituye el principio de legalidad como pilar fundamental de todo Estado de
Derecho.
Por su parte, el artículo 2 de la LJCA establece que corresponderá a la jurisdicción
contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la
legalidad de los actos de la Administración Pública.
En el caso analizado, con fecha veinticinco de enero de dos mil trece, el trabajador AALL,
presentó la demanda de nulidad de despido, conforme con el artículo 71 de la LCAM, contra el
Concejo Municipal de Mejicanos, ante el Juzgado Tercero de lo Laboral de San Salvador,
solicitando se declarara nulo el despido del que fue objeto en fecha quince de enero de dos mil
trece, accediendo el referido Juzgado a la petición del trabajador. La resolución definitiva le
causó agravios al Concejo Municipal de Mejicanos, por ello presentaron el recurso de
revocatoria, el cual fue declarado sin lugar. No conforme con dicha decisión, interpuso el recurso
de revisión, y la Cámara Segunda de lo Laboral emitió la resolución mediante la que confirmó la
decisión recurrida.
En nuestro ordenamiento jurídico la LCAM señala, en sus considerandos, que las
municipalidades de El Salvador, dando cumplimiento al artículo 219 de la Constitución, han
impulsado una normativa que regula las condiciones de ingreso a la Administración Pública
Municipal, las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud, los traslados, suspensiones y
cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de los servidores públicos, los recursos
administrativos contra las resoluciones que los afecten y la garantía a la estabilidad en el cargo. Y
que la implementación de dicha Carrera Administrativa se traducirá en un mejor funcionamiento
de los municipios, eficiente garantía de los derechos de todos y la prestación óptima de los
servicios que corresponde a los mismos.
Así las cosas, bajo este contexto, procede entonces analizar los artículos pertinentes
relativos al punto de la competencia de esta Sala.
En el artículo 78 de la LCAM se establece que de las resoluciones de las comisiones
municipales y de las decisiones definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia
en esa materia del municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá interponerse
recurso de revocatoria dentro de los tres días hábiles siguientes a la respectiva notificación; éstos
resolverán confirmando o revocando su decisión.
El artículo 79 de la normativa bajo estudio, previo a ser reformado, establecía
textualmente lo siguiente: «De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con
competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá
interponerse recurso de revisión ante la Cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres
días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la denegación del recurso de revocatoria,
expresando en el mismo los motivos que se tengan para impugnar la resolución. Interpuesto el
recurso, la Cámara respectiva admitirá y remitirá los autos a los jueces de lo Laboral o Jueces
con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, sin
otro trámite ni diligencia. La Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo la vista de los
autos, dentro de los tres días de su recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia o
resolución revisada. De lo resuelto por la Cámara respectiva, no habrá recurso alguno»
(subrayado suplido).
El inciso final de este artículo fue reformado mediante Decreto Legislativo número
seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número
ochenta y nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de fecha quince de mayo del mismo año,
estableciendo que «La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
Cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia».
El legislador con esta reforma determinó que las resoluciones proveídas por la cámara
respectiva en el recurso de revisión admiten impugnación mediante el ejercicio de la acción
contencioso administrativa, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia. Con ello no existe ninguna violación al principio del Juez Natural reconocido en la
parte final del artículo 15 de la Constitución, ya que claramente se establece que se debe ser
juzgado por la Sala de lo Contencioso Administrativo, que se constituye tribunal previamente
establecido por ley. Como quedó demostrado, esta Sala no se ha atribuido indebida o
antojadizamente un asunto determinado, es la ley la que le da competencia para conocer las
resoluciones emitidas por los juzgados y cámaras de lo laboral en relación a la nulidad de
despidos municipales, debiendo emitir pronunciamiento en los casos que, como el presente, son
ventilados por las partes en esta instancia.
Por otra parte, es necesario mencionar que la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en el
proceso de amparo con referencia 259-2018, en el que se impugnó la resolución emitida por la
Jueza Primera de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La
Libertad, de fecha veintitrés de abril de dos mil dieciocho, dentro del proceso con referencia NE:
00019-18-ST-COPA-1CO, por medio de la cual se admitió una demanda presentada por la
abogada Mima Elizabeth Torres de Flores, en carácter de apoderada judicial del alcalde del
municipio de Santa Tecla, departamento de La Libertad, en contra de la Cámara Segunda de lo
Laboral de San Salvador; al declarar improcedente la demanda, mediante auto definitivo
pronunciado a las nueve horas diecisiete minutos del día dieciocho de junio del presente año, hizo
las siguientes afirmaciones: “(...) esta Sala considera que este no es un acto que defina la
situación jurídica de los pretensores, en tanto que dicha actuación no es en misma lesiva de
derechos, pues únicamente es una parte del trámite jurisdiccional que se está iniciando y dentro
del cual se tendrá la oportunidad de ejercer todos los mecanismos de defensa, por ejemplo
interponer excepciones, incidentes, medios de impugnación, etc.; en consecuencia, no puede
producir un agravio de igual naturaleza -que un acto definitivo- en la esfera jurídica de los
pretensores.
Adicionalmente, cabe destacar que dentro del trámite jurisdiccional contencioso
administrativo, los magistrados que conforman la Cámara de lo Laboral tendrán la oportunidad
procesal para ejercer su defensa y plantear sus argumentos en relación a la interpretación o
aplicación de la ley material o procesal y los elementos probatorios que se presenten ante dicha
instancia. Además podrán formular las peticiones y recursos que estimen necesarios para la
tutela de sus intereses (...).
De la lectura de la primera de las consideraciones transcritas, se advierte claramente que la
Sala de lo Constitucional admite como legalmente corresponde- que las decisiones que adoptan
los tribunales con competencia en materia laboral, admiten control jurisdiccional contencioso
administrativo. Situación que también prevé el artículo 79 LCAM.
Sin embargo, el contenido del último párrafo transcrito se contradice con los que se han
comentado, pues en el mismo la Sala de lo Constitucional afirma, sin fundamentación alguna,
que “en casos como el que dio lugar a la presente demanda, la jurisdicción contencioso
administrativo ordinaria no tendría la competencia para ejercer un control de actos
jurisdiccionales como lo es la sentencia pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de
San Salvador.”.
La anterior afirmación la hizo la Sala de lo Constitucional sin un análisis técnico que
fundamente la naturaleza de las decisiones que adoptan los tribunales con competencia en materia
laboral al ejercer las atribuciones de referencia que les confiere la LCAM.
Con lo expresado, la resolución de la Sala de lo Constitucional emitida con fecha
dieciocho de junio de dos mil dieciocho, resulta totalmente contradictoria, puesto que
inicialmente admite que los magistrados que conforman la Cámara podrán ejercer su defensa en
el proceso contencioso administrativo; y posteriormente señala que la misma jurisdicción no es
competente en dicho caso.
Ante la falta de claridad del anterior pronunciamiento, se tendrá como base los
razonamientos expuestos por esta Sala tanto en la presente sentencia, como en la sentencia de las
quince horas cuarenta minutos del veinticinco de junio de dos mil dieciocho, pronunciada en el
proceso con referencia 185-2013, y en los autos emitidos a las ocho horas diez minutos del día
veintisiete de junio de dos mil dieciocho y a las ocho horas veintisiete minutos del día veintisiete
de junio de dos mil dieciocho, en los procesos con referencia 59-2018 y 60-2018,
respectivamente.
VI. Según manifiesta el Concejo Municipal de Mejicanos, las resoluciones impugnadas
transgreden el principio de autonomía municipal en relación con los artículos 202 y 204 de la
Constitución, 3 número 4 y 48 número 7 del Código Municipal y 1316 número 2 del Código
Civil.
Sobre tal señalamiento expone lo siguiente: «Que tal como lo establece el artículo 203 de
la Constitución de la República, los Municipios (sic) son Autónomos (sic) en lo Económico (sic),
en lo Técnico (sic) y en lo Administrativo (sic), y que se rige por un Código Municipal que sienta
los principios generales para la organización y funcionamiento y el ejercicio de las facultades
autónomas que confiere a los Municipios (sic), Concejos (sic) Municipales (sic) y Alcaldes (sic)
(...) Que parte de sus atribuciones establecidas en la Constitución y en la ley, en el artículo 3 del
Código Municipal, el ejercicio de la autonomía comprende el nombramiento y remoción de los
funcionarios y empleados de sus dependencias. Lo anterior aunado a lo regulado en el Artículo
(sic) 48 No. 7 del Código Municipal. Que de conformidad a lo establecido en el Art. 1316 en el
numeral 2 del Código Civil, para que una persona se obligue a otro por un acto o declaración de
voluntad, es necesario que consienta en dicho acto o declaración, y tal declaración no existe por
parte del Concejo Municipal de Mejicanos; por lo que al no existir ACUERDO DE DESPIDO
por parte de los miembros del Concejo Municipal, ellos no son los legítimos contradictores en
las diligencias de nulidad de despido promovidas por el trabajador en el Juzgado Tercero de lo
Laboral de ésta (sic) Ciudad (sic)» (folio 2 frente y vuelto).
El Concejo Municipal de Mejicanos aduce la violación al principio de autonomía
municipal. Enfoca su argumento únicamente con respecto a la libertad que tienen los municipios
en el nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados de cada dependencia municipal,
y en que, al no existir acuerdo de despido, el Concejo Municipal no es legítimo contradictor.
Con relación a la violación aducida, advierte esta Sala que no basta denunciar en abstracto
y de forma genérica la transgresión a determinados derechos o categorías jurídicas -tal como ha
ocurrido en el presente caso-, sino que hace falta establecer las razones por las cuales se
consideran conculcados esos derechos o principios como consecuencia del acto impugnado y no
limitarse a una mera enunciación de artículos o leyes.
En el caso de mérito, de los argumentos expuestos en la demanda, que han sido transcritos
en el párrafo relacionado supra, no se puede concluir en qué sentido alega que se ha quebrantado
el principio de autonomía municipal por parte de las autoridades demandadas, en consecuencia,
esta Sala se ve impedida para pronunciarse sobre la referida alegación. Por tal motivo, el punto
principal sobre el que recaerá la presente sentencia será en determinar si fue resuelta conforme a
derecho la excepción perentoria de falta de legítimo contradictor interpuesta por la parte actora al
momento de contestar la demanda en las diligencias de nulidad de despido, donde tenía la calidad
de parte demandada.
El trabajador AALL ingresó a laborar como colaborador jurídico del Municipio de
Mejicanos el día ocho de noviembre de dos mil cinco hasta el día quince de enero de dos mil
trece, fecha en la cual le fue entregado un memorándum suscrito por el Jefe de Recursos
Humanos de esa municipalidad, donde le comunicaba que por instrucciones superiores sus
servicios ya no serían requeridos. Por tal hecho, interpuso las diligencias de nulidad de despido
en el Juzgado Tercero de lo Laboral de San Salvador el día veinticinco de enero de dos mil trece.
El Concejo Municipal de Mejicanos contestó la demanda de nulidad de despido en sentido
negativo, según consta a folio 16 del expediente del Juzgado Tercero de lo Laboral con
identificación número 00933-13-PM-3LB1, y ofreció como prueba documental una constancia
emitida por la secretaria del Concejo Municipal de Mejicanos, agregada a folio 20. En tal
documento se hace referencia a que dicha autoridad no emitió ningún acuerdo de despido en
contra del trabajador demandante, basado en ello pidió la improponibilidad de la demanda
aduciendo la falta de legítimo contradictor.
El Juzgado Tercero de lo Laboral de San Salvador cumplió el procedimiento regulado en
el artículo 75 de la LCAM, el cual finalizó con la resolución de las once horas veinte minutos del
ocho de marzo de dos mil trece -folios 52 al 55-, donde fue relacionado el siguiente argumento:
«2.4. La Apoderada (sic) Patronal (sic) solicitó en su defensa, mediante escrito de fs. 16, que se
declarara improponible las diligencias de nulidad de despido de conformidad al Art. (sic) 277
del Código Procesal Civil y Mercantil, por existir falta de presupuestos materiales y esenciales
como es el legítimo contradictor, ya que en la nota de despido se manifiesta que “con
instrucciones superiores, atentamente informo a usted que a partir de la fecha sus servicios ya no
serán requeridos en esta Alcaldía “, y que en ningún momento se hace mención que es con
instrucciones del Concejo Municipal de Mejicanos, por lo que no es cierto lo planteado en la
solicitud de nulidad de despido y que además toda decisión emanada del concejo municipal debe
realizarse por medio de documentos denominado acuerdo que son tomados en la sesiones
concejo, como lo establece el artículo 34 del Código Municipal y que en el caso del empleado\
demandado no existe acuerdo municipal donde se exprese la decisión del Concejo Municipal de
despedirlo y que en consecuencia no existe legitimo (sic) contradictor (...) es de mencionar, que
lo aducido por la referida profesional no se logra demostrar en la secuela del proceso, por
cuanto se ha comprobado la relación de trabajo que se alega en la solicitud de nulidad de
despido, que vinculó a las partes en conflicto, con la constancia de trabajo agregada a fs. 6, pues
con esta se logra acreditar que ambas partes son legítimos contradictores entre sí respecto a la
reclamación derivada de dicha relación laboral, es decir la existencia de una vinculación desde
la perspectiva del objeto del proceso, Art. (sic) 66 CPCyM, aunado a ello, con la nota de fs. 7
membretada con el escudo de la Alcaldía de Mejicanos y el Escudo de la República de El
Salvador, en el cual no dice expresamente que es por órdenes del concejo municipal de
mejicanos que se prescinde de los servicios del empleado, pero se denota una clara decisión del
patrono de considerar terminada la prestación de labores (...) dicho sea de paso, tal documento
no ha sido formalmente redargüido de falso o en su caso impugnado su autenticidad
oportunamente por la parte demandada (...) para controvertir la prueba instrumental; en
consecuencia se impone declarar no ha lugar la solicitud de Improponibilidad (sic) y declarar
nulo el despido del cual fue objeto el empleado demandante y ordenar al concejo demandado
que restituya a la brevedad posible, al empleado demandante, en su cargo de colaborador
jurídico, en las mismas condiciones y estipulaciones de trabajo en que lo venía desempeñando,
previo al quince de enero de dos mil trece».
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador conoció del recurso de revisión
interpuesto contra la decisión anterior, emitiendo la resolución de las quince horas quince
minutos del veinticuatro de junio de dos mil trece, bajo el siguiente argumento: «(...) el alegato
principal de la Licenciada (sic) Sigarán Díaz, en el sentido de que el Juez no tomó en cuenta que
en el presente proceso no existe un legítimo contradictor, puesto que tal y como consta en la
prueba documental, el Concejo como tal, nunca tuvo por acuerdo del mismo el despedir al actor,
ya que solamente de esta forma se oficializan las actuaciones de dicho Concejo, en este sentido
el Juez a quo tuvo que haber aceptado la excepción y declarar la respectiva pérdida del reclamo
del actor, por todo pide que se revoque la sentencia y se emita la que a derecho corresponde.
Esta Cámara, frente a lo expuesto le hace ver a la recurrente que no es cierto su tesis, puesto que
en el juicio lo que se busca son realidades y no ampararse en formalismos, decimos lo anterior
por cuanto con la nota de fs. 7 suscrito (sic) por el Jefe de Recursos Humanos de la demandada
WR, está más que confirmado el despido del actor, fundamentado todo esto con las
declaraciones de los testigos (...) quienes son unánimes y contestes en el punto del despido. En
este sentido para el ad quem no queda ninguna duda de que la sentencia se debe de confirmar
por estar arreglada a derecho y no haber ningún cambio a la fecha» (folio 7 del expediente de la
Cámara, con referencia 51 ND/13).
El señor AALL acudió al Juzgado Tercero de lo Laboral a interponer las diligencias de
nulidad de despido conforme con el artículo 75 de la LCAM, en razón de que el día quince de
enero de dos mil trece le fue entregado un memorándum suscrito por el Jefe de Recursos
Humanos de la Alcaldía Municipal de Mejicanos, mediante el cual se le comunicaba su despido
sin seguir el procedimiento que para tal efecto prevé el artículo 67 de la LCAM, el cual dispone:
Las sanciones de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad
Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de lo Laboral o del Juez con
competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, en caso de
actuación asociada de las municipalidades o de las entidades municipales, de acuerdo al
procedimiento contemplado en esta ley
.
La nota de despido está agregada a folio 7 del expediente con referencia 00933-13-PM-
3LB1 que literalmente dice: “Con instrucciones Superiores (sic), atentamente informo a usted
que a partir de la fecha sus servicios ya no serán requeridos en esta Alcaldía. Por lo que se le
notifica que sus servicios como Colaborador Jurídico en el Departamento de Cuentas Corrientes
ya no serán requeridos”.
El Concejo Municipal de Mejicanos presentó una constancia emitida por la Secretaria del
Concejo Municipal de Mejicanos, agregada a folio 20 del expediente con referencia 00933-13-
PM-3LB1, la cual dice: “Que el Concejo Municipal de la ciudad de Mejicanos, no ha emitido
ningún acuerdo de despido del señor AALL”. A partir de ello, señaló que era procedente declarar
improponible la demanda debido a que no tenía calidad de legítimo contradictor.
El principio de congruencia en esencia delimita el eventual pronunciamiento en cuanto al
objeto específico reclamado, es decir, todo aquello que conforma la controversia, el pleito o lo
que sea sometido a conocimiento y decisión. Conlleva realizar un proceso lógico jurídico
relacionado entre lo pedido con lo probado; en otras palabras, es la conformidad entre lo resuelto,
lo pretendido y lo probado.
En aplicación del principio de congruencia, no puede perderse de vista que la respuesta
emitida por las autoridades demandadas se circunscribió conforme lo pedido por el trabajador,
quien acreditó los hechos -la nulidad del despido- con la prueba documental y testimonial que
presentó.
En primer lugar, comprobó la relación laboral existente con la Municipalidad de
Mejicanos por medio de una constancia laboral extendida por el Jefe de Recursos Humanos -folio
6 del expediente 00933-13-PM-3LB1-, la que literalmente constata: “El infrascrito Jefe del
Departamento de Recursos Humanos hace constar que AALL laboró en esta Alcaldía Municipal
desde el 8 de Noviembre (sic) de 2005 hasta el 15 de enero del año en curso, desempeñando el
cargo de COLABORADOR JURIDICO (sic) devengando un sueldo de $ 600.00 (SEISCIENTOS
DOLARES [sic]) por haber terminado la Relación (sic) Laboral (sic)” . En segundo lugar,
acreditó el despido que le fue notificado también por el Jefe de Recursos Humanos. Este hecho,
además, fue constatado por la declaración de dos testigos.
Frente a este panorama, la actuación del Concejo Municipal de Mejicanos quedó
restringida, evidenciando una inactividad probatoria a su favor, pues únicamente señaló que no
tenía calidad de demandado porque no emitió ningún acuerdo de despido, aun y cuando la ley,
expresamente en el artículo 67 de la LCAM, prevé que las autoridades municipales que pueden
imponer la sanción del despido de un empleado municipal son el Concejo, el Alcalde o la
Máxima Autoridad Administrativa, según el caso, previa autorización del juez competente;
aunado a ello, el artículo 24 inciso segundo del Código Municipal establece que “(...) El Concejo
es la autoridad máxima del municipio y será presidido por el Alcalde (...)”
La aplicación de lo regulado en la LCAM y el Código Municipal respecto de las
autoridades que pueden autorizar el despido de un empleado municipal, coloca a la autoridad
demandada, en atención de los principios eficacia, legalidad y carga de la prueba, en la mejor
posición de ofrecer la prueba necesaria, pertinente e idónea estrictamente relacionada con la
pretensión; en otras palabras, dicha autoridad pudo acreditar que el señor AALL conservaba su
puesto de trabajo o señalar directamente la autoridad que lo despidió.
Generalmente la prueba que se aporta a los procesos es múltiple, los medios son diversos
tales como testimonios, indicios, documentos u otros. Si bien la carga de la prueba correspondía a
ambas partes, debe tomarse en cuenta las circunstancias en que se encuentra cada una,
ciertamente, el Concejo Municipal de Mejicanos contaba con la capacidad real y concreta de
proveer a su producción pues como máxima autoridad estaba en la mejor posición de aportación.
En ese sentido, resultaba a cargo de la parte demandada -Concejo Municipal de Mejicanos- la
necesidad de suministrar la prueba concerniente a la autoridad que tomó la decisión del despido y
no incurrir en una simple negación de su participación en el hecho.
Por las razones expuestas, no se advierten las vulneraciones en los términos en que han
sido planteados por la parte actora.
VII. La presente sentencia es adoptada respecto del fondo del asunto y de la decisión
principal del fallo, por las señoras magistradas y el señor magistrado de esta Sala; sin embargo,
en cuanto a los fundamentos de los considerandos IV y V de esta sentencia, relativo a la
naturaleza de las decisiones que emiten los tribunales de lo laboral en el marco de la LCAM, el
magistrado Sergio Luis Rivera Márquez no está de acuerdo, por lo que hará constar su voto
concurrente.
FALLO:
POR TANTO, con base a los argumentos expuestos y los artículos 71 y 75 de la Ley de
la Carrera Administrativa Municipal, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil,
y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada-, emitida
el veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha
diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A.
Declarar sin lugar la inadmisibilidad de la demanda solicitada por la Cámara Segunda
de lo Laboral de San Salvador.
B.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el Concejo Municipal de
Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, licenciada Lorena Guadalupe Sigarán
Díaz, en las siguientes resoluciones:
1)
La pronunciada por el Juez Tercero de lo Laboral de San Salvador, a las once horas
veinte minutos del ocho de marzo de dos mil trece mediante la cual declaró no ha lugar la
improponibilidad de la demanda; declaró nulo el despido del señor AALL; ordenó su restitución
en el cargo de colaborador jurídico en las misma condiciones y estipulaciones de trabajo en que
lo venía desempeñando, previo al quince de noviembre de dos mil trece; y condenó al Concejo
Municipal de Mejicanos al pago de los salarios dejados de percibir desde el día quince de enero
de dos mil trece hasta que se cumpla la resolución.
2)
La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las quince
horas quince minutos del veinticuatro de junio de dos mil trece, que confirmó la resolución
anterior, venida en revisión.
C.
Condenar en costas a la parte demandante conforme al derecho común.
D.
Devolver el respectivo expediente a cada tribunal de origen.
E. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y a la representación fiscal.
Notifíquese.
DAFNE S. ----- DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------
PRONUNCIADO POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ.
Concuerdo con mis honorables colegas magistradas en lo resuelto en el fondo del presente
proceso contencioso administrativo que fue promovido por el Concejo Municipal de Mejicanos,
por medio de su apoderada general judicial, licenciada Lorena Guadalupe Sigarán Díaz, contra el
Juez Tercero de lo Laboral y la Cámara Segunda de lo Laboral, ambos de San Salvador, por la
supuesta ilegalidad de las siguientes resoluciones:
1)
La pronunciada por el Juez Tercero de lo Laboral a las once horas veinte minutos del
ocho de marzo de dos mil trece mediante la cual declaró no ha lugar la improponibilidad de la
demanda; declaró nulo el despido del señor AALL; ordenó su restitución en el cargo de
colaborador jurídico en las misma condiciones y estipulaciones de trabajo en que lo venía
desempeñando, previo al quince de noviembre de dos mil trece; y condenó al Concejo Municipal
de Mejicanos al pago de los salarios dejados de percibir desde el día quince de enero de dos mil
trece hasta que se cumpla la resolución.
2)
La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral a las quince horas quince
minutos del veinticuatro de junio de dos mil trece, que confirmó la resolución anterior, venida en
revisión.
Sin embargo no estoy de acuerdo con los argumentos vertidos en los romanos IV y V de la
sentencia de esta Sala en lo que concierne a la naturaleza de las resoluciones que dictan los
tribunales y cámaras con competencia laboral en los procesos surgidos a partir de la aplicación de
los artículos 71 y 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal - LCAM - así como de la
naturaleza de la competencia que tiene esta Sala de conformidad con el artículo 79 inciso final de
dicho cuerpo legal por las siguientes razones:
I. Las funciones del Estado y la Teoría Política de la Separación de Poderes.
1. Me parece de importancia, a efecto de fundar mi criterio, referirme a la organización del
ejercicio del poder público; a la distribución orgánica del Estado y sus atribuciones.
Si bien las potestades de cada uno de los órganos que configuran esta distribución son
sustancialmente normativas, su trasfondo o esencia no es cuestión exclusiva, ni originaria
siquiera, del derecho administrativo ni del derecho en general, aunque éste es el que luego las
desarrolla.
La cuestión del ejercicio del poder es, en origen, parcela de la ciencia política, y es desde
sus teorías que primero se postula la creación de multiplicidad de entes detentores del mismo,
pero con distintas competencias, en consecuencia, sin atender al origen del poder y de la división
del mismo, no se arriba a una balanceada aproximación a la naturaleza de las potestades que a
cada cual atañen en cada Estado según su diseño y organización.
El poder es único e indivisible, de ahí que la teoría de la separación de “poderes” tal cual
fuera postulada en su versión moderna por John Locke primero en sus Dos tratados sobre el
Gobierno particularmente en su segundo componente, el Ensayo concerniente al verdadero
origen, extensión y finalidad del gobierno partía de una premisa aparentemente equívoca al
señalar
-
por primera vez en tiempos modernos
-
que el Estado debía tener varios
poderes
(legislativo otorgado al parlamento, ejecutivo, judicial, exclusivos del monarca y un poder
potestativo de insurrección para el pueblo).
German Bidart Campos acota que, lo que sucede, es que a cada órgano suele llamárselo
“poder” -así, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial- y de allí surge la forma
pluralizada de “poderes” con una división. Pero, en rigor, la división es separación orgánica (de
órganos) y funcional (funciones) dentro de un mismo poder (que es el poder político o poder del
Estado). [Desarrollado en Lecciones elementales de política, Buenos Aires, Ediar, 1973, pág. 216
y sigs.]
Ahora bien, Locke era un contractualista social, su teoría de separación se entiende a partir
de su visión de justificación del poder como entregado por los ciudadanos al soberano absoluto -
con la pretensión de que se matice su poder subordinándolo a las leyes -, de quien derivan las
múltiples competencias y funciones.
La evolución de esta visión con enfoque en la preservación de las libertades fue obra de
Montesquieu en El espíritu de las leyes, pues no concebía que se concentrasen en la misma
persona o cuerpo rector las potestades de juzgar, legislar y ejecutar las resoluciones públicas.
Es a partir de estas teorías políticas que se arriba a la que luego se denominó concepción
objetiva de las potestades de los órganos del poder.
No hay una única y específica manera de observar esta separación, la elección surge del
sistema que adopte cada Estado, de su desarrollo contextual y, sobre todo, normativo. De ahí que
la concepción objetiva de las potestades no se vea reflejada en una prístina distribución por la
cual el órgano legislativo únicamente legisle, el judicial juzgue y ejecute lo juzgado y el ejecutivo
simplemente gestione las políticas públicas para el desarrollo de las leyes y cumplimiento de las
decisiones jurisdiccionales.
Lo precedente ha tendido a que se acepte que el órgano legislativo o el judicial también
realizan actos administrativos, que el ejecutivo frecuentemente legisla y realiza actos de
naturaleza materialmente jurisdiccional - decide un imparcial respecto del conflicto inter partes -
2. Esto no lleva, automáticamente, a la existencia de facultades absolutas que son
exclusivas e inherentes a cada órgano del Estado de manera universal y aplicable a todo sistema,
sino más bien en aquellas facultades que cada sistema le reconoce.
Así, por ejemplo, señala Juan Carlos Cassagne que la aplicación de la distribución del
poder ha sido diversa, “...mientras en Inglaterra ella se interpretó en el sentido de reservar el
juzgamiento de los actos del Ejecutivo a los Órganos Judiciales, en Francia se sostuvo, desde
los comienzos de la Revolución de 1789, que esa función correspondía a la Administración y,
luego, a tribunales administrativos.
Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las funciones del
Estado a órganos distintos y separados dotándolos de independencia orgánica, pero lo cierto es
que la separación de las funciones (desde un punto de vista básicamente material) ni siquiera
existe en aquellos países que han pretendido aplicar la concepción del modo más estricto, como
Inglaterra.
Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse sólo una distribución de
funciones en órganos diferentes pero nunca una separación que opere, con límites precisos y
definitivos una delimitación absoluta de las funciones.
¿Qué ocurre en la realidad? ¿Cuál es el sentido actual de la teoría? Aparte de la función
gubernativa (que reviste un carácter superior y excepcional), las funciones del Estado pueden
clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente,
concreta, práctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas
generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisión de controversias
con fuerza de verdad legal). Las tres funciones deben perseguir, primordialmente, en su
orientación teleológica, la realización del bien común, ya sea en forma inmediata o mediata.
En el orden de la realidad lo que acontece es que cada uno de los órganos entre los que
se distribuye el poder estatal tiene asignada, como competencia predominante, una de las
funciones señaladas sin que ello obste a la acumulación (en forma entremezclada) de funciones
materialmente distintas (v.gr., el Órgano Ejecutivo acumula a la actividad administrativa en
sentido material, la actividad reglamentaria, que materialmente es legislativa.) [Derecho
Administrativo Tomo I, Abeledo Perrot, 6 edición, 1998 Buenos Aires, pp. 77-78].
En el caso de la Administración Pública y sus potestades, el ejercicio de funciones
jurisdiccionales de órganos administrativos tiene un profundo arraigo en el derecho continental
europeo (en sus distintos períodos) y esa técnica fue recogida por la organización colonial
española, particularmente en las materias relativas a la Hacienda Real.
La Administración tiene las atribuciones que se le otorgan en el ordenamiento, tanto de
manera explícita o manifiesta, como implícita, que contiene las potestades inferidas de la
interpretación de la norma más que de su texto, con lo que se entienden incluidas las potestades
regladas, las discrecionales y las denominadas facultades inherentes.
3. En particular en las relaciones entre la Administración y el Órgano Jurisdiccional,
concerniente a la distribución de potestades materiales, según la cita que he referido previamente,
atiende a la modalidad adoptada para materializar la división de “poderes”.
En el derecho europeo continental y muy especialmente en la tradición francesa, se
reconoce la autotutela de la administración y la revisión de los actos de ésta por ella misma, lo
que genera una posición distinta de la Administración ante los tribunales jurisdiccionales que la
que tienen los particulares.
Si un particular tiene una pretensión frente a otro particular que o se opone o puede salir
afectado ante ella, no se autotutela, más bien acude ante un tercero imparcial (el juez o tribunal) a
quien se ha atribuido la potestad de decidir a partir del derecho si la pretensión encuentra mérito o
no, y luego de su juzgamiento, ejecutará lo decidido.
Empero, en la tradición francesa, la Administración no acude ante un tribunal
jurisdiccional, ni para que declare ni para que ejecute sus decisiones, sino ante la misma
Administración.
En el resto de Europa se desarrolló la jurisdicción contencioso administrativa para revisar
los actos que realiza la administración, pero únicamente luego de agotar las distintas instancias
que ella misma ha creado para la autotutela, y partió, al menos en España e Italia, de
circunstancias muy similares a las francesas, es decir, que en un origen tampoco en estos sistemas
la jurisdicción revisaba los actos de la Administración.
En cambio, en la tradición anglosajona, tanto en Inglaterra como Estados Unidos de
América los actos de la administración se someten siempre a revisión de los tribunales
jurisdiccionales en una actividad que no es estimable como “administrativa” sino formal y
materialmente jurisdiccional.
4. La explicación de esta diferencia, de nuevo, deviene de una elección política; Eduardo
García de Enterría y Tomás Ramón Fernández desarrollan esta idea señalando,
“El sistema de relaciones entre la administración y la justicia, que ha quedado
sumariamente expuesto, hunde sus raíces en el Antiguo Régimen. Cuando el monarca actúa en
los asuntos administrativos no necesita, en efecto, el respaldo de los tribunales y éstos a su vez
no tienen frente a los órganos administrativos estrictos el mismo poder directo que frente a los
súbditos [...] El fundamento de estas reglas parece obvio: administración y justicia son las dos
meras emanaciones de un mismo sujeto, el monarca; son manifestaciones del mismo poder, con
idéntico rango y fuerza. No tendría sentido, por ello, que la administración regia estuviese
sometida a los tribunales regios como cualquier sujeto particular [...] Esta distinción no es,
como ha querido verse con notorio error interpretativo, expresión de una división de poderes
avant la léttre [...] Se trata, sencillamente, de la necesidad de seguir el cauce procesal para
decidir asuntos que son concebidos como materialmente contenciosos, aunque tanto éstos como
los estrictamente gubernativos estén atribuidos exactamente a los mismos órganos (alcaldes y
justicias locales, corregidores, audiencias - presididas por los capitanes generales o
comandantes generales de las armas -, chancillerías, reales consejos, etc.) f..] Esta
responsabilidad implica también, conforme a la concepción ya explicada, asignarles funciones
judiciales, con exclusión de las “justicias ordinarias” [...]Pero la peculiaridad de actuación de
estas autoridades comisariales no concluye ahí, no se trata de que se constituyan simples
jurisdicciones especializadas frente a la jurisdicción común, más solemne, formal y con más
grados o instancias; en su actuación supuestamente jurisdiccional o de jueces privativos este
nuevo tipo de autoridades va a utilizar formas procedimentales sumarias, en las que el principio
contencioso o de justicia queda reducido apenas a la regla básica de audiencia de parte, con la
exclusión de las formas procesales solemnes y sacramentales [...] De este modo vemos con
claridad cómo se desarrolla en la última fase del Antiguo Régimen, cada vez con mayor
precisión, un diseño que prefigura de manera casi exacta los métodos administrativos que hoy
estamos acostumbrados a contemplar...”Curso de Derecho Administrativo Tomo I, Editorial
Temis, 12a edición, 2008, Bogotá, páginas 475-479.
Los mismos autores también manifiestan que “...este planteamiento, sobre el cual la
administración burocrática de la monarquía fundó el hábito de considerarse un poder
autoritario y autónomo, suficiente, no necesitado de asistencia judicial, exento incluso de la
jurisdicción de los tribunales, va a ser puesto en cuestión por virtud de algunos dogmas del
Estado Constitucional. Ya esa concepción de la administración y de sus poderes había quebrado
en Inglaterra en el siglo XVII con la derrota definitiva de las tendencias absolutistas y, por el
contrario, se habían adelantado al primer plano los poderes del juez, que, como escudo de la
libertad privada, tenía en último extremo que cubrir o garantizar las inmisiones que en esa
libertad pretendiesen hacer los agentes ejecutivos. Recordemos que el Juez se había
independizado del monarca y, antes bien, se había afirmado desde Coke como un órgano del
Law of the land frente al cual el rey encabezaba simplemente poderes limitados con los que
nunca podía poner en cuestión ese derecho de la tierra... “ [Obra citada, pp 480-481].
Asimismo, para completar la idea, estos autores [pp 490-491] restan actualidad a la razón
histórico-política como explicación a la autotutela, en tanto la Administración sirve al pueblo,
está subordinada al derecho y sometida al control de tribunales contencioso administrativos que
son entes jurisdiccionales, indican que el sistema posicional de la Administración respecto de los
tribunales es un sistema de autotutela definido explícitamente en las leyes.
De la reseña histórica contenida en la cita precedente resaltan algunas notas de
importancia, a saber:
(i) Que por razones histórico-políticas la Administración Pública española como la
francesa, procuró sustraer su actividad del control de la jurisdicción, creando una zona de
“autotutela”, lo cual encontraba su fundamento en que tanto la Administración como la
Jurisdicción, eran derivadas del poder soberano del Monarca.
(ii)
Que el modelo europeo continental de autocontrol o autotutela (una
heterocomposición frente a un ente distinto a la administración en conflicto, pero siempre
administrativo) de las actuaciones de la administración no es el único existente, pues hay modelos
en los cuales las diferencias entre administración y administrado se someten a heterocomposición
netamente judicial.
(iii)
Que la “autotutela”, es decir, la elección de que el tercero que conoce sea un ente
administrativo, es un sistema creado por legislación explícita, por lo que, en esencia, no es
derivado de ninguna facultad “intrínseca” o “inalienable” sino una simple elección normativa.
(iv) Que el sometimiento de conflictos ante un tercero imparcial para que los resuelva
constituye materialmente una función de heterocomposición que, en la división de poderes en un
Estado, es la principal atribución encomendada al Órgano Judicial.
(v) Que la Administración, para ejercer dicha “autotutela” creó sus propios organismos, es
decir, que otorgó la función que materialmente es jurisdiccional a entes que subjetivamente son
de la Administración.
5. En línea con las ideas precedentes advierto que las potestades de ejercicio de funciones
del Estado son normativas: derivan de la organización del Estado a partir de su elección
filosófica, política y jurídica, por lo que atienden al sistema que las rige. En el caso de El
Salvador esto significa que prima en toda consideración la Constitución y, luego de ésta, la
norma secundaria según se adecúe a las exigencias constitucionales.
Observo además que el actual sistema de división de potestades del poder se encuentra en
la Constitución de mil novecientos ochenta y tres, y que ésta es ecléctica, influida como fue tanto
por los sistemas europeo- continentales como por los anglosajones. Estas connotaciones se
evidencian en los mecanismos de pesos y contrapesos del poder y hacen ver la preponderancia de
la protección a libertades y derechos que imbuye a nuestra norma primaria; verbigracia, para el
control de constitucionalidad de las leyes se incluyeron tres sistemas (heredados de las
constituciones anteriores a ella, particularmente la de mil novecientos cincuenta): (a) uno con
influencia francesa que permite la revisión de la concordancia de la norma secundaria con la
primaria antes de la vigencia de la norma, establecido en el artículo 138; (b) uno concentrado,
equiparable a los sistemas europeo continentales mediante un tribunal central especializado,
según se regula en el artículo 183; y (c) uno difuso, ejemplificador de la influencia anglosajona,
por el cual cualquier juez puede inaplicar una norma que estime inconstitucional, tal como se
determina en el artículo 185.
Esta yuxtaposición de sistemas no ocurrió con exclusividad en lo que atañe al control
constitucional de las normas, la constitución de mil novecientos ochenta y tres no surgió en un
contexto aislado, sino inmersa en las confluencias históricas del país: en lo que atañe al régimen
de los servidores públicos, tenemos que a partir de la vigencia de la Ley de Servicio Civil, que
data de mil novecientos sesenta y uno, se estableció la carrera administrativa y, a efecto de
autorizar y revisar contrataciones y despidos, entre otras funciones, se crearon las comisiones de
servicio civil y como instancia superior el Tribunal de Servicio Civil como organismos puros de
la Administración que ejercían una función de autotutela, dado que dirimían conflictos entre los
servidores públicos y la Administración.
En el preámbulo de la Ley de Servicio Civil se hizo énfasis en que por su medio se
cumplía con lo establecido en el artículo 109 de la constitución de mil novecientos cincuenta en
la que se creaba la carrera administrativa; nótese que al momento de creación de las comisiones y
tribunal de servicio civil no existía la jurisdicción contencioso administrativa, aunque sí estaba
otorgada en la constitución de 1950 la facultad de erigir una jurisdicción de este tipo a propuesta
del ejecutivo.
En otras palabras, aquel régimen se constituía, verdaderamente, como un tribunal
privativo, un ente de la Administración que ejercía funciones materialmente jurisdiccionales pero
que estaba exento de control judicial; continuó exento de dicho control incluso a partir de mil
novecientos setenta y nueve cuando entró en vigencia la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa hoy derogada pues dicha ley así lo dispuso.
Las decisiones del TSC recién pudieron ser objeto de control jurisdiccional a partir de la
declaratoria de inconstitucionalidad de la excepción contenida en la referida LJCA derogada, por
sentencia con referencia 09-2003 del 22 de octubre de 2004 que supuso un cambio en el
paradigma de control de los actos de la Administración Pública que pasaron de una condición de
autonomía absoluta a una sometida a un control jurisdiccional.
Lo precedente sirve para ilustrar que las potestades de los órganos del Estado son siempre
principalmente normativas y contextualizadas por el sistema jurídico políticovigente al momento
de su creación.
6. En el caso de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, dictada en mayo de dos
mil seis, se observa que, por una parte, se crean entes propios de la Administración Municipal -
las comisiones municipales de la carrera administrativa - y por otra, respecto de la autorización
de los despidos o de la declaratoria de nulidad de éstos, se otorga competencia a organismos
ordinarios de jurisdicción, porque se establece que conocerán los tribunales con competencia en
materia laboral y de sus sentencias - que lo son - podrá recurrirse ante la respectiva cámara.
Al examinar esta función salta a la vista:
(i)
Que subjetivamente no son entes administrativos sino propios de la jurisdicción.
(ii)
Que como son ajenos a la Administración Municipal no están ejerciendo
autocomposición sino una función heterocompositiva, pues resuelven un conflicto entre dos
partes: la autoridad administrativa del municipio que o requiere autorización para despedir a un
empleado o lo ha despedido sin la referida autorización (como en el presente caso) y el empleado
municipal que o se opone a que se autorice su despido, o ha sido despedido sin autorización
(como es el caso) y busca que un tercero declare que ese despido es ilegal.
(iii)
Que esta heterocomposición ante un ente distinto de la autoridad municipal, como se
reseñó anteriormente, en realidad constituye una función de solución por un tercero, de conflictos
interparte y es, por ello, materialmente jurisdiccional pues corresponde a la función de juzgar y
ejecutar lo juzgado.
(iv)
Que, ante la confluencia de un sujeto jurisdiccional con una función material
jurisdiccional, en razón de ser la preeminente que se le otorga a la jurisdicción (juzgar y ejecutar
lo juzgado) la potestad aquí reglada no puede considerarse como administrativa. Es, por el
contrario, una función plenamente jurisdiccional, fincada en una elección político jurídica del
legislador, que decidió que en estos casos la heterocomposición no se iba a realizar ante otro ente
de la administración (como pudieron serlo las Comisiones Municipales del Servicio Civil y el
Tribunal del Servicio Civil) sino ante un juez.
7.
La Ley de la Carrera Administrativa Municipal originalmente no contemplaba otro
mecanismo de impugnación, una vez que se tenía la sentencia de la cámara con competencia
laboral, se encontraba firme por cuanto no solamente el acto administrativo de la autoridad
municipal ya no podía ser controvertido ante la administración, sino que la sentencia
jurisdiccional posterior pasaba en autoridad de cosa juzgada.
La Ley antes relacionada fue objeto de reforma por Decreto Legislativo No. 601, del diez
de abril de dos mil ocho, publicada en el Diario Oficial No 89, Tomo 379 del quince de mayo de
dos mil ocho en el cual se habilitó contra la sentencia de la Cámara la acción contencioso
administrativa.
Cabe acotar que, si se hubiese entendido la actividad de los juzgados y cámara con
competencia laboral como vía administrativa, no habría existido necesidad de esta reforma,
por cuanto al regularse la imposibilidad de más recursos se entendería agotada la vía
administrativa y ello habilitaría la acción contencioso administrativa, la cual no es un recurso
administrativo ni una función de simple revisión, sino que constituye el impulso a un proceso
judicial de plena jurisdicción.
8.
En línea de lo antecedente, es necesario plasmar algunas acotaciones relacionadas con
la competencia y función de esta Sala en la presente causa, lo cual se postula en los siguientes
términos:
La creación de tribunales y la determinación de su competencia corresponden, a propuesta
de la Corte Suprema de Justicia, a la Asamblea Legislativa, tal cual es regulado en el artículo 131
ordinal 31° Cn., La jurisdicción contencioso administrativa es erigida por mandato constitucional
devenido del artículo 172 inciso uno Cn.
Las Salas de la Corte Suprema de Justicia se conforman según se dispone en la legislación
secundaria (a excepción de la Sala de lo Constitucional que es definida en la Constitución), tal
cual se ha dispuesto en el artículo 172 inciso 2 Cn. y en los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica
Judicial (LOJ), en consonancia con el artículo 1 de la Ley de la LJCA.
En lo que respecta a la competencia y función de esta Sala, el artículo 56 LOJ dispone:
“Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias que se
susciten en relación a la legalidad de los actos de la administración pública; y los demás asuntos
que determinen las leyes.”
En similar sentido el artículo 2 inciso 1 LJCA: “Corresponderá a la jurisdicción
contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con
la legalidad de los actos de la Administración Pública.”
De ordinario, la Sala de lo Contencioso Administrativo tiene competencia como único
tribunal jurisdiccional que ejerce el control de la legalidad de los actos de la administración
pública, empero, ésta no es su única función, pues, del artículo 131 ordinal 31° Cn., en
consonancia con el artículo 56 parte final de la LOJ se advierte que el legislador tiene la potestad
de atribuir otras competencias a la Sala, que exceden o difieren del mero control de los actos
emitidos por la administración.
Con fundamento en esta potestad es que la Asamblea Legislativa reguló en el artículo 79
parte final de la LCAM: “La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la sala de lo contencioso administrativo de la corte suprema de
justicia”
Esta disposición va inserta en la regulación que en esa ley se hace del proceso a seguir
para autorizar un despido o para una anulación de despido (sin autorización o bajo la figura de
una falsa supresión de plaza), de un servidor municipal incluido en la carrera administrativa
municipal.
En el presente caso, el acto de la autoridad municipal fue un despido sin previa
autorización, por lo que la actividad en la que se han visto involucrados tanto el Juzgado Tercero
de lo Laboral como la Cámara Segunda de lo Laboral es el proceso establecido en el artículo 75
LCAM, es decir, uno de nulidad de despido.
En este procedimiento, la voluntad de la Administración Municipal se manifiesta en la
decisión unilateral de dar por terminada su vinculación laboral con un servidor público,
aduciendo motivos regulados en la legislación respectiva, lo anterior significa que la decisión de
proceder al despido del empleado municipal constituye el acto administrativo en el cual se
ejercen las facultades propias de la administración.
Sin embargo, el legislador decidió que dicho acto administrativo fuese controlado por un
tercero y que este tercero no fuese un ente administrativo pues pudo otorgarlo a la Comisión del
Servicio Civil del municipio con recurso para ante el Tribunal del Servicio Civil, pero eligió que
no fuese así, negando en este caso la “autotutela” sobre del acto administrativo, en su lugar, le
encomendó la potestad de heterocomposición a un organismo ordinario de jurisdicción que
pertenece al Órgano Judicial, de manera que, justamente, una función que, bajo el criterio
objetivo de las potestades es materialmente jurisdiccional, se ve ejercida por un ente
subjetivamente perteneciente al Órgano Judicial, confluyendo sujeto y objeto, en una actividad
netamente jurisdiccional.
De la sentencia pronunciada por el juez de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso que
sería conocido por la respectiva Cámara con competencia laboral, de manera que se trata de una
alzada, aunque se le denomine “revisión” y, de lo resuelto en ese recurso, previó el legislador
todavía otro medio de impugnación que debía ser promovido ante esta Sala y lo denominó acción
contencioso-administrativa.
Las resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de
despido o de la impugnación de la supresión de plaza, así como las que dicta la respectiva
cámara, corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada como principal
potestad al Órgano Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia
competencia de los tribunales laborales, en el ejercicio de potestades atribuidas por el legislador,
en otras palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían
excluidos del control de legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional,
competencia a la Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la
limitación que señala la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la disposición
contenida en el artículo 82 LCAM: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley
del Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen.”
Ahora bien, tal decisión legislativa presenta connotaciones particulares que repercuten en
la función de esta Sala, que requieren de pormenorización; así, cuando la Sala conoce las causas
contra actos de la administración, debe circunscribirse a estimar la legalidad o ilegalidad del acto
administrativo, y en todo caso, dictar alguna medida para restablecer el derecho que haya
resultado lesionado, empero, no puede sustituir a la Administración arrogándose la
capacidad de dictar actos administrativos para restituir aquél o aquellos que sean
declarados ilegales; ello porque la administración tiene potestades como la de sancionar,
mientras que los tribunales solamente declaran hechos y aplican consecuencias; por eso en los
primeros casos es que, a lo sumo, el tribunal realiza el reenvío correspondiente para que la
administración dicte un nuevo acto administrativo.
Pero en casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la
Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han
conocido el asunto; es decir, el legislador no solo crea una vía para controlar “la legalidad” de la
decisión de un ente ajeno al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un
proceso de carácter netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa
administrativa no sea un recurso constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que,
por designio legislativo para los procesos disciplinarios que implican un potencial despido de un
trabajador municipal, en la LCAM, se previeron tres grados de conocimiento en el proceso
judicial de autorización o de nulidad de despido de un servidor público acogido a la carrera
administrativa municipal: una primera instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la
cámara que conoce en “revisión” (una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a
la Sala en una posición incluso más amplia que el tribunal que conoce de casación (de
conformidad con el artículo 519 ordinal 3° del Código Procesal Civil y Mercantil - CPCM -
admite casación la sentencia definitiva en procesos de material laboral).
La acción contencioso administrativa permite la sustanciación del proceso y la
presentación de prueba, que, como impugnación, tiene características únicas, entre las cuales
resalta la expresa habilitación de acceso no solamente a los particulares sino también a las
autoridades cuando resultan perjudicadas por el fallo de los tribunales con competencia laboral,
lo cual en el proceso contencioso administrativo que se sigue contra actos de la Administración
solamente sucede en casos excepcionales y cuyo fundamento legal se ha construido
jurisprudencialmente.
Este remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que, en aquel
momento, pudo haber optado por (a) un sistema de autotutela, en el cual la heterocomposición
fuese desarrollada por entes de la administración, pero reservando un último control de la
decisión a un tribunal jurisdiccional que era la Sala de lo Contencioso Administrativo; (b) un
sistema de tutela judicial en el cual los conflictos de la administración fuesen resueltos por los
tribunales, sin intervención de entres administrativos.
El legislador escogió el segundo, con la salvedad de que, al no existir en aquellos
momentos una jurisdicción contencioso administrativa compuesta de suficientes tribunales como
para abarcar las necesidades de todo el país, y que estuviese compuesto por diferentes instancias,
escogió que el control jurisdiccional lo ejercieran los juzgados y cámaras con competencia en
materia laboral y, posteriormente, eligió que las decisiones de estos organismos ordinarios de
jurisdicción todavía pudiesen ser sometidos a un medio de impugnación, ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo que ejercería aquí como tribunal de cierre.
Lo anterior no implica una desventaja en la calidad del control por cuanto las decisiones a
examinar son actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional el organismo ante el cual se
impugnan, de tal suerte que debe entenderse en incluso mejores condiciones para conocer y
resolver que las que tiene la Sala de lo Civil al conocer en Casación, puesto que en el proceso
contencioso administrativo puede producirse prueba y es posible someter a control tanto hechos
como aspectos de derecho.
En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad en un acto administrativo: la
decisión de despedir a un trabajador público municipal.
El ente que conoce del proceso de nulidad de despido es el juez con competencia laboral
en esa comprensión territorial.
La resolución que éste dicte puede ser confirmada, revocada, modificada o anulada por la
cámara que conoce de lo laboral en esa jurisdicción, lo cual constituye el segundo grado de
conocimiento, configurándose una decisión que sustituye a la primera en la vida jurídica.
A su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en
condiciones de declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades que en
su esencia son equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto por la
Cámara y, por extensión la del juzgado.
Lo precedente significa que esta Sala, en el marco de su competencia dentro de la acción
contenciosa cuando se promueva contra esta clase de decisión jurisdiccional, puede otorgar
directamente la autorización a la entidad municipal para que ésta despida al trabajador o denegar
esta autorización, confirmando lo actuado en los grados de conocimiento precedentes. En similar
sentido, puede confirmar o revocar la decisión judicial pronunciada respecto de la nulidad de un
despido, y sustituirla por su propio pronunciamiento.
II.
Por lo antecedente, aunque concurro con la decisión plasmada en el fallo de la
sentencia, reafirmo mi disidencia en cuanto a la naturaleza de las sentencias pronunciadas por los
tribunales con competencia laboral en aplicación de los artículos 71 y 75 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal y con la propia actividad de esta Sala de conformidad al artículo 79 de
ese mismo cuerpo legal.
III.
Refuerza esta línea de pensamiento lo dicho en el auto interlocutorio definitivo
pronunciado por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en el proceso de amparo
constitucional con referencia 259-2018 pronunciado a las nueve horas con diecisiete minutos del
día dieciocho de junio de dos mil dieciocho.
La demanda de amparo que generó el referido proceso constitucional fue interpuesta por
los Magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador contra la Juez Primero de
lo Contencioso Administrativo de Santa Tecla, porque dicha funcionaria emitió el auto por el cual
admite una demanda contencioso administrativa incoada contra ellos por la apoderada judicial del
Alcalde Municipal de Santa Tecla, departamento de La Libertad, ya que estima que no es esa la
vía procesal que corresponde, sino la habilitada en el artículo 79 LCAM es decir, que debe acudir
a la Sala de lo Contencioso Administrativo.
La Sala de lo Constitucional estimó que, como el auto de admisión de la demanda
contencioso-administrativa es de trámite y no uno definitivo, carece de las condiciones para
generar por sí mismo un agravio de carácter constitucional.
Pero lo interesante de esta resolución es que también se expresó:
«Ahora bien, a pesar de que se declarará la improcedencia por el motivo de falta de
definitividad del acto, esta Sala estima oportuno aclarar que, en casos como el que dio lugar a la
presente demanda, la jurisdicción contencioso administrativo ordinaria no tendría la
competencia para ejercer el control de actos jurisdiccionales como lo es la sentencia
pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador.»
De esta última acotación se extrae (i) que la Sala de lo Constitucional considera que las
sentencias dictadas por los tribunales y cámaras con competencia laboral en cumplimiento de las
facultades derivadas de la LCAM no son actos administrativos, sino jurisdiccionales; (ii) que
para la Sala de lo Constitucional, los juzgados contencioso administrativos - es decir, la
jurisdicción contencioso administrativo ordinaria - no es la competente para conocer sobre las
decisiones de la Cámara de lo Laboral en estos casos derivados de las potestades que les concede
la LCAM, de lo que no deriva contradicción alguna, pues se está refiriendo a que el control de la
actividad jurisdiccional de esos tribunales, de conformidad con la antigua LJCA y la LCAM
corresponde al máximo tribunal de lo contencioso administrativo que es esta Sala, pero a partir de
la entrada en vigencia de la actual LJCA, como he indicado en el voto adjunto a la resolución con
referencia 60-2018, hubo derogación orgánica de estas disposiciones y ahora conocer del
proceso de nulidad de despido por la autoridad municipal es competencia de los juzgados de lo
contencioso administrativo.
Para arribar a tal conclusión no se necesita un profundo estudio o ponderación, es que la
naturaleza heterocompositiva de dichos procesos es notoria, y es contrario al derecho procesal
el someter las decisiones judiciales de un juez de primera instancia y luego de una cámara de
segunda instancia a nueva acción judicial ante otro juez de primera instancia, que en el primer
caso resulta en un control horizontal (poco común pero permitido en los casos de diferente
función, como sucede con el proceso por faltas penales cuya sentencia es pronunciada por un juez
de paz y se somete a recurso ante un juez de instrucción, lo cual no sucede aquí al no haber
diferencia en la competencia funcional entre el juzgado con competencia laboral y el juzgado de
lo contencioso administrativo) y en el segundo en que el inferior en grado controle al superior
(circunstancia procesalmente imposible por falta de competencia funcional, pues la segunda
instancia se creó para controlar a la primera, pero no a la inversa).
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo, diecinueve de noviembre de dos mil dieciocho.
S. L. RIV. MARQUEZ ------ VOTO RAZONADO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR
EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE.-------M.A.V.------ SRIA.----------
RUBRICADAS.

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