Sentencia Nº 46-2020 de Sala de lo Constitucional, 13-05-2020
| Número de sentencia | 46-2020 |
| Fecha | 13 Mayo 2020 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
46-2020
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las doce horas con seis minutos
del trece de mayo de dos mil veinte.
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido iniciado por la demanda presentada
por José Ascensión Marinero Cortés y Mayra Alejandra Guzmán Brito, ampliada mediante
escrito de 10 de mayo de 2020, a fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad de: (i) los
arts. 1 inc. 2º, 8 inc. 1º y 9, así como la totalidad de la Ley de Regulación para el Aislamiento,
Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19, contenida en el Decreto Legislativo nº 639
(Decreto nº 639), de 5 de mayo de 2020; (ii) las Habilitaciones Previstas en el art. 8 de la Ley de
Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19,
contenidas en el Decreto Ejecutivo nº 22 (Decreto nº 22), de 6 de mayo de 2020; y (iii) las
Habilitaciones Previstas en el art. 8 de la Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena,
Observación y Vigilancia por COVID-19, contenidas en el Decreto Ejecutivo nº 24 (Decreto nº
24), de 9 de mayo de 2020; por la supuesta violación de los arts. 5, 7 inc. 1º, 8, 29 inc. 1º, 86 inc.
1º, 131 ords. 4º y 27º, 135, 164 y 168 ord. 14º Cn. Los cuerpos normativos impugnados fueron
publicados, por su orden, en el Diario Oficial nº 91, tomo 427, de 7 de mayo de 2020; Diario
Oficial nº 90, tomo 427, de 6 de mayo de 2020; y Diario Oficial nº 93, tomo 427, de 9 de mayo
de 2020.
Analizada la demanda, se hacen las siguientes consideraciones:
I. Objeto de control.
Debido a la extensión del objeto de control, se omitirá transcribir su contenido.
II. Argumentos de los demandantes.
1. Los argumentos de los demandantes se resumen de la siguiente forma: (i) los arts. 1 inc.
2º y 8 inc. 1º del Decreto nº 639 violan los arts. 5, 7 inc. 1º, 8 y 29 inc. 1º Cn., debido a que crean
un régimen temporal y extraordinario del ejercicio de los derechos de libertad de circulación y de
reunión que produce el resultado de dejarlos sin efecto –a pesar que nadie está obligado a hacer lo
que la ley no manda ni a privarse de lo que ella no prohíbe–, es decir, suponen la negación
temporal y absoluta de los derechos, lo cual solo es posible mediante un régimen de excepción
adoptado con la mayoría que prevé el art. 131 ord. 27º Cn., que, además, no podría prohibir las
reuniones con fines religiosos, culturales, económicos o deportivos; (ii) por violación refleja, el
Decreto nº 22 contradice estas mismas disposiciones constitucionales; (iii) el cuórum necesario
para suspender derechos es el que prevé el art. 131 ord. 27º Cn., pero, en este caso, dicho cuórum
se obtuvo con el voto de diputados suplentes que fueron llamados sin justificación (art. 131 ord.
4º Cn.), en un proceso legislativo en el que se incurrió en el vicio de forma consistente en no
permitir el uso de la palabra a todos los diputados (art. 135 Cn.); (iv) el Decreto nº 22 fue emitido
sin cobertura legal, pues fue publicado en el Diario Oficial antes que el Decreto nº 639, cuyo
contenido se supone que desarrolla, lo cual supondría una violación al art. 168 ord. 14º Cn.; (v)
existe un “vicio por delegación legislativa excesiva” (arts. 86 inc. 1º, 164 y 168 ord. 14º Cn.),
debido a que mediante el art. 9 del Decreto nº 639 se “delegó la limitación de derechos al
[Órgano] Ejecutivo”; (vi) la pretendida vigencia del Decreto nº 24 por ser publicado en Twitter
debe producir la consecuencia que prevé el art. 164 Cn. y viola el “principio y derecho de
seguridad jurídica”; y (vii) dado que el Decreto nº 24 replica el contenido del Decreto nº 22,
solicitan que este tribunal extienda el control constitucional a él en los mismos términos de
impugnación planteados respecto del último.
2. Finalmente, piden que este tribunal adopte la medida cautelar consistente en suspender
los efectos de las normas impugnadas. Aducen que la apariencia de buen derecho se configura
porque “el decreto legislativo que se impugna, implica una limitación o restricción excesiva e
ilegítima puesto que dificulta o impide el ejercicio de tres libertades fundamentales consistentes
en: (i) derecho de reunión, (ii) libertad de tránsito y (iii) se otorga una habilitación para que el
Estado, a través del Ejecutivo, obligue a las personas a guardar cuarentena en un centro de
contención a pesar de las órdenes de la Sala de lo Constitucional”. El peligro en la demora
consistiría en que, de no adoptarse la medida, este tribunal “no podrá tutelar posteriormente por
medio de una resolución definitiva, las garantías vulneradas”. Finalmente, el interés público
relevante consiste en que “nos encontramos que la adopción material de un régimen de excepción
es una medida desproporcionada e ilegítima”.
III. Desarrollo temático.
Previo a analizar la procedencia de la demanda, es pertinente abordar lo siguiente: (IV)
algunos aspectos aclaratorios sobre el objeto de control; (V) la presentación de la demanda de
inconstitucionalidad por correo electrónico; y, finalmente, (VI) el examen liminar.
IV. Aspectos aclaratorios sobre el objeto de control.
1. Sobre la posibilidad de que un decreto ejecutivo sea objeto de control en un proceso de
inconstitucionalidad.
El art. 183 Cn. establece que el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad
incluye “las leyes, decretos y reglamentos, en su forma y contenido”. Ello coincide con lo
regulado por el art. 2 inc. 1º LPC, de acuerdo con el cual cualquier ciudadano puede pedir que se
“declare la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos en su forma y contenido”.
Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha indicado que “los actos normativos de naturaleza
general y abstracta, cualesquiera que sean su rango, origen o denominación, así como los actos de
contenido individual que son aplicación directa de la Constitución, son susceptibles de control
jurídico mediante el proceso de inconstitucionalidad” (sentencia de 14 de diciembre de 2012,
inconstitucionalidad 103-2007).
Esto se predica también de las normas de naturaleza reglamentaria –en su sentido
material–, como las emitidas por la administración pública cuyo contenido esté subordinado a
una ley y que innoven el ordenamiento jurídico mediante la inclusión de una regla perdurable,
destinada a una pluralidad indeterminada de personas. Por tanto, “la naturaleza reglamentaria
material de un instrumento jurídico se establecerá con base en sus características esenciales de
normatividad, generalidad, abstracción, perdurabilidad y subordinación legal, sin atender al
sujeto que las haya emitido, y mucho menos, al apelativo del instrumento que las contiene”
(sentencia de inconstitucionalidad 103-2007, ya citada).
Las características descritas se cumplen en los decretos ejecutivos impugnados, por su
carácter normativo, al contener preceptos que son mandatos imperativos que tienen por finalidad
regular conductas humanas; por su carácter innovador, al haber introducido al ordenamiento
jurídico normas que previamente eran inexistentes; por su generalidad y abstracción, porque se
dirigen a todo sujeto que esté en el territorio nacional. Además, sus efectos, aunque de duración
limitada, no se agotarán en un único acto de aplicación, sino que muestran cierto grado
abstracción durante su vigencia y su contenido está subordinado a la ley –en concreto, al Código
de Salud–.
Todo esto indica que dichos decretos poseen las cualidades típicas que caracterizan a los
instrumentos reglamentarios, aunque medie entre ellos y la Constitución una norma habilitante,
por lo que para esta Sala pueden figurar como objeto de control en un proceso de
inconstitucionalidad.
2. A la fecha en que se analiza esta demanda, y tal como lo afirma los demandantes en el
escrito presentado tras su demanda, el objeto de control ha sido derogado por el art. 10 del
Decreto Ejecutivo nº 24, de 9 de mayo de 2020, publicado en el Diario Oficial nº 93, tomo 427,
de 9 de mayo de 2020 (Decreto nº 24). En este punto, a diferencia de lo acontenido en la
resolución de admisibilidad e improcedencia, emitidas este mismo día en la inconstitucionalidad
48-2020 (en donde solo se alegó un vicio de forma con respecto al Decreto Ejecutivo nº 22), se
han alegado simultáneamente vicios de contenido y vicios de forma. En relación con el primer
tipo de vicio, la consecuencia procesal de dicha derogatoria es que, dado que el Decreto
Ejecutivo nº 24 contiene disposiciones que replican el contenido normativo que estaban presente
en el Decreto nº 22, deberá efectuarse el traslado del control de constitucionalidad hacia el
referido Decreto nº 24. Según la jurisprudencia constitucional, “ante cualquier modificación […]
efectuada sobre el objeto de control propuesto en un proceso de inconstitucionalidad, lo
determinante para este tribunal es establecer la permanencia en el ordenamiento jurídico de la
norma que fue inicialmente impugnada, aunque la disposición en la que ella se contiene haya sido
modificada […]. Lo anterior, para evitar que, en virtud de maniobras […], una disposición o
cuerpo normativo pueda sustraerse del control de constitucionalidad” (sentencia de 14 de
septiembre de 2011, inconstitucionalidad 37-2007).
Sin embargo, en lo atinente al vicio de forma, no es posible realizar un traslado de control
de constitucionalidad al Decreto Ejecutivo nº 24, porque el argumento por vicio de forma con
base en el cual se cuestiona el Decreto Ejecutivo nº 22 no le resulta aplicable. El argumento de
los actores es que el Decreto Ejecurtivo nº 22 carece de regularidad jurídica, es decir, es
inconstitucional, ya que fue publicado antes de que fuera publicado el Decreto nº 639, que es el
que contiene a Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por
COVID-19. Esta es una situación empírica que no puede predicarse del Decreto Ejecutivo nº 24,
debido a que la publicación de este último decreto se hizo después del referido Decreto
Legislativo 639. En efecto, el Decreto Ejecutivo nº 24 fue publicado el 9 de mayo de 2020,
mientras que el Decreto Legislativo nº 639, ya citado, fue publicado el 7 de mayo de 2020. Por
tanto, este punto de la demanda deberá ser declarado improcedente.
V. Presentación de la demanda de inconstitucionalidad por correo electrónico.
La demanda de inconstitucionalidad y los escritos dentro del proceso pueden presentarse
por correo electrónico. Desde la admisión de 8 de abril de 2020, hábeas corpus 148-2020, se ha
venido sosteniendo que aunque la regla general consiste en la exigencia de presentar la demanda
de manera personal (improcedencia de 29 de junio de 2018, inconstitucionalidad 34-2014), el
Derecho no se puede aislar de la realidad, sino que debe amoldarse a ella –con sus limitaciones–
para evitar su ineficacia o insuficiencia, debido a que la existencia de normas no se puede
desvincular de los comportamientos de los seres humanos en sociedad (admisión de 17 de febrero
de 2020, inconstitucionalidad 10-2020, y Josep Vilajosana, El Derecho en acción, 1ª ed., 2010, p.
13). Debido a la crisis sanitaria mundial por la COVID-19 y la afectación que ha producido en
nuestro país, que a la fecha se contabilizan más de 995 casos confirmados
(https://covid19.gob.sv/), se ha emitido una serie de decretos legislativos y ejecutivos –ej., el que
se impugna– que restringen la circulación de las personas, algo que también es un hecho público
y notorio.
Este tribunal es consciente de que es un órgano esencial para el Estado de Derecho
salvadoreño, ya que es el único habilitado para ejercer un control jurídico definitivo de
constitucionalidad en relación con los actos de autoridad, formales y materiales (improcedencia
de 27 de abril de 2011, inconstitucionalidad 16-2011). Por esa razón, pese a la emergencia
sanitaria, no puede paralizar sus actividades y su cometido en la protección de los derechos
fundamentales de las personas. Lo que sí puede hacer es adaptarse a las exigencias fácticas que se
presentan, tomando en cuenta no solo consideraciones puramente normativas, sino humanitarias,
sociales, científicas y de otras índoles similares. En consecuencia, las restricciones a la libertad de
circulación no pueden suponer un obstáculo para el acceso a la jurisdicción constitucional, por lo
que es posible tener en cuenta para los procesos constitucionales la irrupción de las nuevas
tecnologías, es decir, las tecnologías de la información y la comunicación, para aprovechar sus
funcionalidades, pudiendo sustituir, aunque sea excepcionalmente, el uso de medios tradicionales
como el papel (Erick Rincón Cárdenas, “Últimos retos para el derecho privado: las nuevas
tecnologías de la información”, en Revista Estudio Socio-Jurídicos, volumen 6, nº 2, 2004, p.
434). Tomando como base los argumentos expuestos, es posible afirmar que la regla de
presentación de solicitudes por escrito ante la Sala de lo Constitucional o juzgados de primera
instancia (inconstitucionalidad 34-2014, ya citada) puede admitir una excepción, pues hay un
principio subyacente a la regla antedicha que, dadas las circunstancias fácticas específicas del
caso, debe ser sopesado: el derecho a la protección jurisdiccional en su manifestación de acceso a
la jurisdicción (José Garberí Llobregat, Constitución y Derecho Procesal, 1º ed., 2009, p. 133).
En este caso, no admitir la excepción a la regla implicaría anular las posibilidades fácticas de
satisfacción de tal derecho, puesto que el acto o norma que se impugna, en algunos casos, ya
habría agotado sus efectos si se requiere su presentación de forma escrita y personal. En
consecuencia, se admitirá que, en adelante, y mientras se mantengan las circunstancias
extraordinarias causadas por la pandemia generada por el COVID-19, las demandas de
inconstitucionalidad y los respectivos escritos dentro del proceso sean remitidos por los
ciudadanos al correo electrónico institucional de esta sala, quienes deberán ser diligentes en
asegurar su correcto envío y en adjuntar la documentación que sea necesaria.
Asimismo, deberá tenerse en cuenta el respeto de los plazos procesales establecidos por la
Ley de Procedimientos Constitucionales, pues la excepción en la forma de presentación de las
demandas de inconstitucionalidad y otros escritos no puede ser excusa para alterar la tramitación
del proceso.
VI. Examen liminar.
1. A. Según la jurisprudencia constitucional, la libertad de circulación o tránsito es la
facultad de toda persona de moverse libremente en un espacio físico, sin más limitaciones que
aquellas impuestas por las condiciones del medio en el que pretende actuar. Por ello, las notas
características de este derecho son la acción de movilizarse del sujeto, el ámbito físico en el que
pretende desplazarse y la inexistencia de obstáculos que dificulten su tránsito de un sitio a otro
(sentencia de 25 de septiembre de 2013, amparo 545-2010). En el ámbito interamericano se ha
afirmado que “el derecho de circulación y de residencia, protegido en el artículo 22.1 de la
Convención Americana, es una condición indispensable para el libre desarrollo de la persona, y
contempla, [entre otros aspectos], el derecho de quienes se encuentren legalmente dentro de un
Estado a circular libremente en él así como escoger su lugar de residencia. Este derecho puede ser
vulnerado de manera formal o por restricciones de facto cuando el Estado no ha establecido las
condiciones ni provisto los medios que permiten ejercerlo” (Corte Interamericana de Derechos
Humanos, caso Vélez Restrepo y Familiares vs. Colombia, sentencia de 3 de septiembre de 2012,
párr. 220).
B. Para la doctrina, el derecho de reunión implica la libertad de todos los habitantes del
país para poder congregarse con otros con cualquier finalidad y objeto, siempre que dicha reunión
sea de carácter pacífico y tenga un objeto lícito (Miguel Carbonell, Los derechos fundamentales
en México, 1ª ed., 2004, p. 471). En el sistema universal de protección de los derechos humanos,
esta libertad es considerada como decisiva para llegar a disfrutar plenamente de otros derechos
humanos, pues da pie al ejercicio de diversos derechos civiles, culturales, económicos, políticos y
sociales, y para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible (Informe del Relator Especial
sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación de las Naciones Unidas de
2018, párrs. 7, 8 y 22).
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha pronunciado respecto de esta libertad.
Así, ha sostenido que en algunos casos es necesario que ciertas reuniones sean notificadas a la
autoridad correspondiente, siempre que el propósito de dicha notificación sea el de permitirle
tomar medidas razonables y apropiadas para garantizar la seguridad y la “conducta suave” de
cualquier asamblea, reunión o encuentro. Sin embargo, estas regulaciones que prevén la
necesidad de notificar –e incluso pedir autorización– no pueden representar un obstáculo oculto
al derecho de reunión pacífica tal como es protegido por el Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, caso Körtvélyessy vs. Hungría, sentencia de 5 de julio de 2016, párr. 27).
C. Por otro lado, esta sala ya ha sostenido que “el régimen de excepción o suspensión de
garantías constitucionales aparece en nuestra Constitución […] como un ordenamiento de
reserva, que permite afrontar algunas de las llamadas situaciones excepcionales, es decir, aquellas
situaciones anormales, extraordinarias y temporarias derivadas de acontecimientos caracterizados
por cierto nivel de gravedad –guerra, calamidad pública, invasión, rebelión, sedición, catástrofe,
grave perturbación del orden y otros–, las cuales hacen necesario revestir a los órganos estatales –
especialmente al Ejecutivo– de facultades igualmente extraordinarias para hacer frente de manera
pronta y eficaz a dicha situación” (sentencia de 14 de febrero de 1997, inconstitucionalidad 15-
96).
D. En cuanto al llamamiento de diputados suplentes, de acuerdo con los precedentes
constitucionales, “[…] el acto o hecho que impide la concurrencia del diputado propietario debe
ser ajeno a la voluntad de [e]ste, y no debe ser creado deliberadamente por terceros, como el
Pleno de la Asamblea Legislativa. Y como el ejercicio de la función legislativa requiere de la
presencia de los diputados propietarios, el llamamiento de los diputados suplentes debe ser
excepcional y, por ello, la causa justificante debe comprobarse y documentarse debidamente y de
manera oportuna” (sentencia de 13 de julio de 2016, inconstitucionalidad 35-2015).
E. Finalmente, en lo que respecta al principio deliberativo, se ha dicho que el diseño
estructural del proceso de formación de ley que la Constitución ha establecido, específicamente
en su art. 135, exige que no existan obstáculos que impidan “a los [d]iputados producir un debate
en relación con los proyectos de ley que quieren aprobar, como cuando estos ni siquiera se leen o
cuando no se le concede la palabra a un [d]iputado que solicita opinar al respecto” (sentencia de
30 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2010). Esto significa que las exigencias del
principio deliberativo se traducen en que se produzcan las condiciones propicias para el debate y
la exposición y contraposición de ideas, y no en que estos se den materialmente (improcedencia
de 18 de marzo de 2020, inconstitucionalidad 22-2020).
2. A. Esta sala considera que la demanda de inconstitucionalidad presentada es admisible
respecto de los puntos que siguen, por contener los elementos necesarios para el control
constitucional:
parte de los arts. 1 inc. 2º y 8 inc. 1º del Decreto nº 639 (objeto de control). Por ello, la demanda
se admitirá con el fin de analizar si el objeto de control viola el parámetro de control, debido a
que crearía un régimen temporal y extraordinario del ejercicio de los derechos de libertad de
circulación y de reunión que produciría el resultado de dejarlos sin efecto, es decir, de acuerdo a
los demandantes, la negación temporal y absoluta de los derechos, lo cual solo es posible
mediante un régimen de excepción que, en todo caso, no podría prohibir las reuniones con fines
religiosos, culturales, económicos o deportivos (confrontación normativa establecida en el
considerando II de esta resolución).
b. La supuesta violación de los arts. 131 ord. 4º y 27º y 135 Cn. (parámetro de control),
contenida en el Decreto nº 639 (objeto de control). Por ello, la demanda será admitida con el fin
de determinar, partiendo de lo dicho por los demandantes de que el citado decreto es un régimen
es, según los actores, el único supuesto constitucional que permite la suspensión de derechos
fundamentales–, y si se obtuvo o no con el voto de diputados suplentes que habrían sido llamados
incurrido en el vicio de forma consistente en no permitir el uso de la palabra a todos los diputados
B. Por otro lado, la demanda es improcedente en lo que respecta a los siguientes
argumentos:
a. La supuesta inconstitucionalidad de los arts. 1 inc. 2º y 8 inc. 1º del Decreto nº 639, por
de preceptos constitucionales genéricos y de otros más concretos en los cuales se refleje la misma
confrontación normativa, solo los segundos deben ser sometidos a análisis (improcedencia de 17
de enero de 2018, inconstitucionalidad 124-2017). Por tanto, al haberse alegado la violación de
admitida según lo expuesto anteriormente y que son más concretos, deberá declararse
improcedente este punto de la demanda.
b. La supuesta inconstitucionalidad “por violación refleja” contenida en el Decreto nº 24,
debido a que una de las exigencias de la demanda de inconstitucionalidad es la confrontación
normativa, esto es, la actividad argumentativa de proveer las razones en las que se sustenta la
violación que produce el objeto de control al parámetro de control (improcedencia de 30 de
marzo de 2016, inconstitucionalidad 110-2015; Manuel Atienza, Curso de argumentación
jurídica, 1ª ed., 2013, p. 109; y art. 6 nº 3 de la Ley de Procedimientos Constitucionales). Para el
caso, debe tomarse en cuenta que los términos de impugnación del Decreto nº 639 –que sería la
base sobre la cual se produciría la “violación refleja”– son por vicio de contenido en ciertas
disposiciones específicas, por lo que habría de determinarse también cuáles son las disposiciones
específicas del Decreto nº 24 en que se reflejan las mismas violaciones alegadas; de lo contrario,
esta sala sería quien determine el contenido específico del contraste normativo; y, por vicio de
forma, porque habrían deficiencias en el proceso de formación del Decreto nº 639 que no son
susceptibles de traslación al Decreto nº 24 –ej., cuórum, llamamiento de suplentes, principio
deliberativo–. En consecuencia, en este punto concreto la demanda carece de confrontación
normativa apropiada en relación con la supuesta inconstitucionalidad por vía refleja del referido
Decreto nº 24 y, por ello, deberá declararse improcedente.
c. La supuesta existencia de un “vicio por delegación legislativa excesiva” (arts. 86 inc.
1º, 164 y 168 ord. 14º Cn.), ya que mediante el art. 9 del Decreto nº 639 se “delegó la limitación
de derechos al [Órgano] Ejecutivo”. Esto se debe a que del art. 9 del Decreto nº 639 no es posible
desprender el contenido normativo que le atribuyen los demandantes, por lo que existe el
supuesto de improcedencia de atribución de contenido equívoco al objeto de control que esta sala
ha reconocido en sus precedentes (por ejemplo, improcedencia de 25 de junio de 2009,
inconstitucionalidad 24-2008).
d. La supuesta inconstitucionalidad existente por la pretendida vigencia del Decreto nº 24
viola el “principio y derecho de seguridad jurídica”. En este supuesto, la improcedencia descansa
que establece que “[n]inguna ley obliga sino en virtud de su promulgación y publicación. Para
que una ley de carácter permanente sea obligatoria deberán transcurrir, por lo menos, ocho días
después de su publicación. Este plazo podrá ampliarse, pero no restringirse”. En consecuencia,
los argumentos que han aducido no se corresponden con el parámetro de control propuesto, por lo
que existe atribución de contenido equívoco al parámetro de control (improcedencia de 4 de
diciembre de 2015, inconstitucionalidad 132-2015).
VII. Medida cautelar.
Este tribunal ha sostenido que sus facultades cautelares deben ejercerse en la manera que
sea adecuada para lograr la mayor eficacia posible de su cometido, esto es, procurar la
regularidad constitucional, asegurando la tutela, tanto del interés público como del de los
particulares, de acuerdo con las circunstancias del caso, intentando en todo momento y a través
de todos sus actos un equilibrio a efecto de conseguir el mayor grado de protección a los derechos
fundamentales y a la estructura del Estado y sus instituciones. Este margen de apreciación del
tribunal constitucional para el ejercicio de su potestad cautelar debe considerar la probable
vulneración de una disposición constitucional o apariencia de buen derecho, la posibilidad de que
la sentencia, en caso de ser estimatoria, vea frustrada su incidencia en la realidad, volviendo
nugatorio su contenido –peligro en la demora–, y la probable afectación del interés público
relevante, que valora el perjuicio irreparable que pudiera ocasionar tanto la no aplicación de la
medida cautelar, como lo que podría ocurrir con su adopción (resolución de adopción de medida
cautelar de 11 de agosto de 2017, inconstitucionalidad 146-2014). Y esto es así aun en los casos
de normas de carácter transitorio o de vigencia temporal limitada; pues, aunque precedentes
indiquen un criterio diferente, para esta Sala en ningún supuesto la adopción de una medida
cautelar debe ser automática (admisión de 18 de marzo de 2020, inconstitucionalidad 21-2020),
pues se desconocería su verdadera naturaleza jurídica.
En el presente caso, los argumentos vertidos por los demandantes para solicitar la
adopción de la medida cautelar son insuficientes, porque no contienen los tres elementos
mencionados en el párrafo anterior. Cuando aducen la existencia de un interés público relevante
se limitan a sostener que “la adopción material de un régimen de excepción es una medida
desproporcionada e ilegítima”. No obstante, esta alegación no forma parte del concepto de
“interés público relevante”, sino que está referida al necesario análisis de la proporcionalidad de
la adopción de cualquier medida cautelar, ya sea en sede constitucional u ordinaria. En concreto,
debe tomarse en cuenta que el test de proporcionalidad es un criterio estructural que sirve para
articular las tensiones entre las disposiciones constitucionales y sus concreciones (sentencia de 20
de enero de 2009, inconstitucionalidad 84-2006), que es considerado como parte del control de la
intervención en cualquiera de los derechos fundamentales (Matthias Klatt y Moritz Meister, La
proporcionalidad como principio constitucional universal, 1ª ed., 1ª reimpresión, 2017, p. 4 y
siguientes). En consecuencia, se trata de conceptos distintos, por lo que la existencia de una
argumentación sobre el elemento de “interés público relevante” es solo aparente, y, por tanto,
deberá rechazarse esta petición.
VIII. Trámite del proceso.
Es preciso referirse al trámite que se le dará a este proceso. Debe recordarse que, según el
principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar aquellas alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conozcan,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que corresponden según la ley. Desde esta perspectiva, es también posible que en el
proceso de inconstitucionalidad se ordene la concentración de actos procesales que no sean
incompatibles entre sí o que alteren su estructura contradictoria, de manera que se agrupen en una
sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación de este
(admisión de 26 de junio de 2019, inconstitucionalidad 3-2019).
Asimismo, ante la necesidad de procurar suma celeridad en la tramitación de este proceso,
en virtud de los derechos fundamentales en riesgo, de las características propias del caso y dado
el contexto de emergencia nacional por la pandemia COVID-19, es pertinente acortar los plazos
regulados en los arts. 7 y 8 la Ley de Procedimientos Constitucionales. Ello, sin menoscabar los
derechos procesales de los involucrados. De igual manera, además de solicitar informe a la
autoridad demandada (art. 7, precitado), en esta resolución también se ordenará conceder el
traslado al Fiscal General de la República (art. 8 de esa misma ley) de manera simultánea, por un
plazo común de dos días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación de este
proveído. En consecuencia, la secretaría de este tribunal deberá notificar lo resuelto a la
Asamblea Legislativa y al Fiscal General de la República al mismo tiempo. Esta decisión no
implica la supresión de las etapas del proceso de inconstitucionalidad, ni elimina las
intervenciones de los involucrados, las que siempre se cumplirán según la oportunidad procesal
especificada.
Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional
citadas y en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala
RESUELVE:
1. Admítase la demanda presentada por los ciudadanos José Ascensión Marinero Cortés y
Mayra Alejandra Guzmán Brito, a fin de que este tribunal analice: (i) si existe la supuesta
inconstitucionalidad de los artículos 1 inciso 2º y 8 inciso 1º de la Ley de Regulación para el
Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19, contenida en el Decreto
Legislativo número 639, por la violación de los artículos 5, 7 inciso 1º y 29 inciso 1º de la
Constitución, debido a que crearían un régimen temporal y extraordinario del ejercicio de los
derechos de libertad de circulación y de reunión que produciría el resultado de dejarlos sin efecto,
es decir, la negación temporal y aunque absoluta de los derechos, lo cual solo es posible mediante
un régimen de excepción que, en todo caso, no podría prohibir las reuniones con fines religiosos,
culturales, económicos o deportivos; y (ii) si existe la supuesta inconstitucionalidad de la
totalidad de la Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por
el cuórum necesario para la adopción de un régimen de excepción (artículo 131 ordinal 27º de la
Constitución) –que es, según los actores, el único supuesto constitucional que permite la
suspensión de derechos fundamentales– se habría obtenido con el voto de diputados suplentes
legislativo en el que se habría incurrido en el vicio de forma consistente en no permitir el uso de
2. Declárase improcedente la demanda respecto de los puntos siguientes: (i) la supuesta
inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 22, porque carece de confrontación
normativa, ya que, en cuanto al vicio de forma, esta no persiste en el Decreto Ejecutivo número
24, al cual se trasladó el control constitucional por vicios de contenido; (ii) la supuesta
inconstitucionalidad de los artículos 1 inciso 2º y 8 inciso 1º de la Ley de Regulación para el
Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19, por la violación del artículo
8 de la Constitución, porque supone la invocación simultánea de preceptos constitucionales
genéricos y de otros más concretos en los cuales se refleja la misma confrontación normativa;
(iii) la supuesta inconstitucionalidad “por violación refleja” contenida en el Decreto Ejecutivo
número 24, debido a que en este punto concreto la demanda carece de confrontación normativa;
(iv) la supuesta existencia de un “vicio por delegación legislativa excesiva”, puesto que del
artículo 9 de la Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia
por COVID-19 no es posible desprender el contenido normativo que le atribuyen los
demandantes al objeto de control; y (v) la supuesta inconstitucionalidad existente por la
pretendida vigencia del Decreto Ejecutivo número 24 por ser publicado en Twitter, debido a que
existe atribución de contenido equívoco al parámetro de control, es decir, el artículo 164 de la
3. Sin lugar la medida cautelar solicitada. Esto se debe a que los actores no hicieron
ninguna alegación respecto del elemento de “interés público relevante”, pues los argumentos
contenidos en la demanda están referidos al necesario análisis de la proporcionalidad de la
adopción de cualquier medida cautelar, de forma que la referencia a él es solamente aparente.
4. Rinda informe la Asamblea Legislativa en el plazo de dos días hábiles, contados a partir
del siguiente al de la notificación de la presente resolución.
5. Confiérase traslado al Fiscal General de la República por el plazo de dos días hábiles,
contados a partir del siguiente al de la notificación respectiva, para que se pronuncie sobre la
pretensión de inconstitucionalidad planteada. La secretaría de este tribunal deberá notificar el
traslado ordenado en este punto de manera simultánea a lo resuelto en el acápite precedente, es
decir, notificará simultáneamente a las autoridades mencionadas en los arts. 7 y 8 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales.
6. Tome nota la secretaria de este tribunal del lugar señalado por los demandantes para
recibir los actos procesales de comunicación o del correo electrónico que se utilizó para remitir la
demanda.
7. Notifíquese.
