Sentencia Nº 49-2020 de Sala de lo Constitucional, 13-05-2020
| Número de sentencia | 49-2020 |
| Fecha | 13 Mayo 2020 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
49-2020
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las doce horas con treinta y dos
minutos del trece de mayo de dos mil veinte.
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido iniciado por demanda remitida a este
tribunal vía correo electrónico por los ciudadanos Abraham Atilio Abrego Hasbún y Luis Enrique
Salazar Flores, a fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicios de contenido,
de los arts. 2 inc. 2º, 9 inc. 3º y 10 inc. 2º, así como de la totalidad del Decreto Legislativo nº 639,
de 5 de mayo de 2020, que contiene la Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena,
Observación y Vigilancia por la COVID-19 (Decreto nº 639), por la supuesta violación de los
arts. 3 inc. 2º, 14, 29, 65, 66, 131 ords. 5º y 27º y 167 ord. 5º Cn. Dicho decreto fue publicado en
el Diario Oficial nº 91, tomo 427, de 7 de mayo de 2020.
Analizada la demanda, se hacen las siguientes consideraciones:
I. Objeto de control.
Debido a la extensión del objeto de control y a que se impugna en su totalidad, se omitirá transcribir su
contenido completo. El texto íntegro del decreto legislativo impugnado se puede consultar en:
https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/21DCF1A0-13C1-4F31-A9E7-
A1FB952E62BF.pdf
II. Argumentos de los demandantes.
1. A. Los demandantes afirman que el Decreto nº 639 fue aprobado con base en el
procedimiento ordinario de formación de ley, partiendo de la facultad que el art. 131 ord. 5º Cn.
le otorga a la Asamblea Legislativa. Sin embargo, debido a que del contenido del decreto se
desprende que en realidad aquel suspende derechos constitucionales, se trata de un auténtico
régimen de excepción regulado en el art. 29 Cn., por lo que su aprobación debió darse conforme a
las reglas establecidas en los arts. 131 ord. 27º y 167 ord. 5º Cn. Por tanto, consideran que se ha
cometido un fraude a la Constitución, pues la Asamblea Legislativa se valió de forma indebida
del art. 131 ord. 5º Cn. para defraudar el contenido de los arts. 29, 131 ord. 27º y 167 ord. 5º Cn.
B. a. Los demandantes sostienen, además, que los arts. 9 inc. 3º y 10 inc. 2º del Decreto nº
639 establecen una sanción, consistente en guardar cuarentena controlada por el plazo de hasta
quince días o por el tiempo que determine la autoridad de salud. Pero, el art. 14 Cn. establece que
la detención por autoridad administrativa no podrá exceder de quince días, pues una pena de
detención que exceda dicho término debe ser impuesta por una autoridad jurisdiccional.
b. Posteriormente, los demandantes afirman que el art. 2 inc. 2º del Decreto nº 639
infringe los arts. 3 inc. 1º, 65 y 66 Cn., la razón es que dicha disposición establece que los
laboratorios privados deberán ser autorizados por el Ministerio de Salud para realizar pruebas de
la COVID-19, de la misma forma autorizará a hospitales y clínicas privadas a efecto de poder
atender e internar a pacientes con COVID-19; ello implica que quienes puedan pagar los costos
podrán acceder al servicio. Sin embargo, no sucede lo mismo con los demás componentes del
sistema nacional de salud, ya que los centros, clínicas y hospitales, tanto nacionales como del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, no están autorizados ni tienen condiciones para realizar
las pruebas de COVID-19 a sus usuarios, sino que dependen de que el Ministerio de Salud
autorice la realización de estas, lo que vulnera el derecho a la salud de las personas.
Por tanto, afirman que la inconstitucionalidad del art. 2 inc. 2º del Decreto nº 639 es una
omisión parcial, pues contiene una deficiente regulación sobre la autorización legislativa para
hacer exámenes de laboratorio y atención de pacientes de COVID-19, que la disposición citada la
limita solo a los laboratorios y hospitales privados.
2. Asimismo, los demandantes solicitan como medida cautelar la suspensión de los
efectos del Decreto nº 639 mientras dure la tramitación del presente proceso. A su juicio, se
cumplen los presupuestos de apariencia de buen derecho, peligro en la demora e interés público
relevante para la adopción de la misma.
III. Desarrollo temático de la resolución.
Para emitir la presente resolución, es necesario: (IV) analizar la posibilidad de la
presentación de las demandas de inconstitucionalidad vía correo electrónico; para luego (V)
realizar el examen liminar de las pretensiones de los demandantes.
IV. Presentación de la demanda de inconstitucionalidad por correo electrónico.
Desde la admisión de 8 de abril de 2020, hábeas corpus 148-2020, se ha venido
sosteniendo que aunque la regla general consiste en la exigencia de presentar la demanda de
manera personal (improcedencia de 29 de junio de 2018, inconstitucionalidad 34-2014), el
Derecho no se puede aislar de la realidad, sino que debe amoldarse a ella –con sus limitaciones–
para evitar su ineficacia o insuficiencia, debido a que la existencia de normas no se puede
desvincular de los comportamientos de los seres humanos en sociedad (admisión de 17 de febrero
de 2020, inconstitucionalidad 10-2020, y Josep Vilajosana, El Derecho en acción, 1ª ed., 2010, p.
13). Debido a la crisis sanitaria mundial por COVID-19 y la afectación que ha producido en
nuestro país, que a la fecha lleva más de 995 casos confirmados (https://covid19.gob.sv/), se ha
emitido una serie de decretos legislativos –ej., el que se impugna– y ejecutivos que restringen la
circulación de las personas, algo que también es un hecho público y notorio.
Este tribunal es consciente de que es un órgano esencial para el Estado de Derecho
salvadoreño, ya que es el único habilitado para ejercer un control jurídico definitivo de
constitucionalidad en relación con los actos de autoridad, formales y materiales (improcedencia
de 27 de abril de 2011, inconstitucionalidad 16-2011). Por esa razón, pese a la emergencia
sanitaria, no puede paralizar sus actividades y su cometido en la protección de los derechos
fundamentales de las personas. Lo que sí puede hacer es adaptarse a las exigencias fácticas que se
presentan, tomando en cuenta no solo consideraciones puramente normativas, sino humanitarias,
sociales, científicas y de otras índoles similares. En consecuencia, las restricciones a la libertad de
circulación no pueden suponer un obstáculo para el acceso a la jurisdicción constitucional, por lo
que es posible tener en cuenta para los procesos constitucionales la irrupción de las nuevas
tecnologías, es decir, las tecnologías de la información y la comunicación, para aprovechar sus
funcionalidades, pudiendo sustituir, aunque sea excepcionalmente, el uso de medios tradicionales
como el papel (Erick Rincón Cárdenas, “Últimos retos para el derecho privado: las nuevas
tecnologías de la información”, en Revista Estudio Socio-Jurídicos, volumen 6, nº 2, 2004, p.
434).
Tomando como base los argumentos expuestos, es posible afirmar que la regla de
presentación de solicitudes por escrito ante la Sala de lo Constitucional o juzgados de primera
instancia (inconstitucionalidad 34-2014, ya citada) puede admitir excepción, pues hay un
principio subyacente a la regla antedicha que, dadas las circunstancias fácticas específicas del
caso, debe ser sopesado: el derecho a la protección jurisdiccional en su manifestación de acceso a
la jurisdicción (José Garberí Llobregat, Constitución y Derecho Procesal, 1º ed., 2009, p. 133).
En este caso, no admitir la excepción a la regla implicaría anular las posibilidades fácticas de
satisfacción de tal derecho, puesto que el acto o norma que se impugna, en algunos casos, ya
habría agotado sus efectos si se requiere su presentación de forma escrita y personal. En
consecuencia, se admitirá que, en adelante, y mientras se mantengan las circunstancias
extraordinarias causadas por la pandemia generada por el COVID-19, las demandas de
inconstitucionalidad sean remitidas por los ciudadanos al correo electrónico institucional de esta
sala, quienes deberán ser diligentes en asegurar su correcto envío y en adjuntar la documentación
que sea necesaria.
Asimismo, deberá tenerse en cuenta el respeto de los plazos procesales establecidos por la
Ley de Procedimientos Constitucionales, pues la excepción en la forma de presentación de las
demandas de inconstitucionalidad no puede ser excusa para alterar la tramitación del proceso.
V. Examen liminar.
1. El demandante afirma que el Decreto nº 639 es inconstitucional, porque se aprobó
mediante la comisión de un fraude a la Constitución, debido a que la Asamblea Legislativa se
valió del art. 131 ord. 5º para su aprobación, cuando tratándose de un régimen de excepción, las
En la sentencia de 25 de junio de 2014, inconstitucionalidad 163-2013, se afirmó que el
fraude a la Constitución implica al menos dos normas jurídicas –aunque puede tratarse de una
sola disposición–: una que al parecer se respeta o se cumple con la conducta realizada (llamada
norma de cobertura) y otra (llamada norma defraudada) cuyo contenido normativo es
incompatible con el resultado alcanzado mediante dicha conducta. En concreto, el fraude opera
como una deformación artificial de los que serían elementos relevantes del supuesto fáctico de la
norma infringida, que al revestirlos de otras apariencias escapan de la asignación jurídica que les
corresponde por esencia (por su condición real y verificable).
A juicio de este tribunal, en este punto, la demanda cumple con los requisitos establecidos
en el art. 6 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC), ya que el demandante ha
establecido todos los elementos de control constitucional que se requieren para la iniciación de
este proceso: parámetro de control, objeto de control y confrontación normativa. El primero son
las normas constitucionales potencialmente violadas por el acto objeto de examen –arts. 29, 131
ord. 27º y 167 ord. 5º Cn.–. El segundo es el acto de aplicación directa que se considera contrario
a la Constitución –el Decreto nº 639– (improcedencia de 4 de diciembre de 2015,
inconstitucionalidad 132-2015). Finalmente, el tercero es la argumentación tendente para
evidenciar la incompatibilidad percibida por los actores entre el objeto y parámetro de control –
las alegaciones que se resumieron en el considerando II– (improcedencia de 30 de marzo de
2016, inconstitucionalidad 110-2015).
Debido a ello, este punto de la demanda será admitido con el objeto de determinar si ha
cobertura para aprobar una ley que en realidad suspende derechos fundamentales, por lo que –a
juicio de los demandantes– se trata de un régimen de excepción que debió aprobarse con base en
2. Como parte de su pretensión, los demandantes también sostienen que los arts. 9 inc. 3º
guardar cuarentena controlada por el plazo de hasta quince días o por el tiempo que determine la
administrativa no podrá exceder de quince días.
En este punto, los actores han incurrido en un error que afecta uno de los elementos
esenciales del control de constitucionalidad: el parámetro de control y su dotación de contenido.
por cinco días […]”. Como puede advertirse, los demandantes, como punto de partida central de
su argumentación en este punto, han atribuido un contenido erróneo al parámetro de control
constitucional invocado, pues el mismo establece un plazo de hasta cinco días para el arresto
administrativo, no quince como sostienen los actores, por lo que este punto de la pretensión debe
declararse improcedente.
3. Por último, afirman que el art. 2 inc. 2º del Decreto nº 639 es inconstitucional por
omisión parcial, pues contiene una deficiente regulación sobre la autorización legislativa para
hacer exámenes de laboratorio y atención de pacientes de COVID-19, ya que la disposición
citada la limita solo a los laboratorios y hospitales privados, y no establece autorización para que
todas las instituciones de salud pública puedan realizar dichas pruebas. A su juicio, ello
Como la jurisprudencia de esta sala ha reiterado, la omisión de mandatos constitucionales
se puede llevar a cabo de las siguientes formas: (i) como omisión absoluta, que consiste en la
total ausencia de cualquier normativa que dote de eficacia a las normas constitucionales que lo
requieren; y (ii) como omisión parcial, en la cual la normativa de desarrollo existe, pero es
insuficiente. Acá, la falta de desarrollo se concibe en un sentido amplio, que abarca no solo la
total ausencia de legislación en el punto conflictivo, sino también la presencia de una normativa
incompleta o parcial.
En ese orden, las omisiones parciales no se restringen a la violación del principio de
igualdad, abarcan también una incompleta regulación de un instituto, capaz de originar la
ineficacia del mandato constitucional y el consiguiente fraude al texto básico. Consecuentemente,
en las omisiones relativas o parciales se distinguen dos especies: las que infringen el principio de
igualdad –por la exclusión arbitraria de beneficio– y las que suponen una deficiente regulación
de un aspecto que le daría plenitud, es decir, completaría a la normativa constitucional
(resolución de 14 de mayo de 2014, inconstitucionalidad 15-2014).
En el presente caso, los actores han incurrido en los siguientes errores: (i) no han
identificado cuál es el mandato constitucional concreto que supuestamente el art. 2 inc. 2º del
Decreto nº 639 debe desarrollar; (ii) invocan al mismo tiempo la vulneración al principio de
igualdad y denuncian una regulación deficiente de la disposición objeto de control; pero, no
exponen los argumentos suficientes para ilustrar a esta sala sobre una y otra situación; y (iii) tal
parece que los demandantes atribuyen un contenido erróneo a la disposición objeto de control,
pues esta no dispone que las instituciones públicas de salud deban estar autorizadas para realizar
pruebas de COVID-19 o para internar pacientes con tal enfermedad. Tal como lo entienden los
demandantes, de hecho, el sistema público ha sido el principal encargado del tratamiento de los
casos relacionados con la COVID-19, lo cual es un hecho público y notorio. Por lo anterior, la
demanda deberá ser declarada improcedente en cuanto a este punto.
4. En cuanto a las medidas cautelares solicitadas, es pertinente señalar que este tribunal ha
sostenido que sus facultades cautelares deben ejercerse en la manera que sea adecuada para lograr
la mayor eficacia posible de su cometido, esto es, procurar la regularidad constitucional,
asegurando la tutela, tanto del interés público como del de los particulares, de acuerdo con las
circunstancias del caso, intentando en todo momento y a través de todos sus actos un equilibrio a
efecto de conseguir el mayor grado de protección a los derechos fundamentales y a la estructura
del Estado y sus instituciones. Este margen de apreciación del tribunal constitucional para el
ejercicio de su potestad cautelar debe considerar la probable vulneración de una disposición
constitucional o apariencia de buen derecho, la posibilidad de que la sentencia, en caso de ser
estimatoria, vea frustrada su incidencia en la realidad, volviendo nugatorio su contenido –peligro
en la demora–, y la probable afectación del interés público relevante, que valora el perjuicio
irreparable que pudiera ocasionar tanto la no aplicación de la medida cautelar, como lo que
podría ocurrir con su adopción (por ejemplo, la resolución de adopción de medida cautelar de 11
de agosto de 2017, inconstitucionalidad 146-2014). Y esto es así aun en los casos de normas de
carácter transitorio o de vigencia temporal limitada; pues, aunque precedentes indiquen un
criterio diferente, esta sala entiende que en ningún supuesto la adopción de una medida cautelar
debe ser automática, pues se degeneraría su naturaleza.
En el presente caso, esta sala estima que los demandantes no han hecho ninguna
argumentación sobre el tercero de los elementos que la jurisprudencia ha señalado como parte
del análisis de la adopción de medidas cautelares en el proceso de inconstitucionalidad, que es
el interés público relevante (resolución de adopción de medida cautelar de 8 de mayo de 2017,
inconstitucionalidad 37-2015). Según la ciencia médica, una de las prioridades sanitarias en
caso de epidemia es el control, eliminación y/o erradicación de la enfermedad y de sus riesgos
para la comunidad (Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la
Salud, Módulo de principios de epidemiología para el control de enfermedades. Control de
enfermedades en la población, 2ª ed. revisada, 2011, p. 13), de manera que esto debería haber
sido objeto de análisis al requerir las medidas. Por tanto, sin que esto suponga la valoración
positiva o negativa de las medidas adoptadas por la Asamblea Legislativa –así lo exigen los
principios de independencia e imparcialidad judicial–, esta sala debe remarcar que los actores no
han aducido razones sobre este elemento, de manera que su petición de suspender la vigencia del
Decreto nº 639 debe ser rechazada.
VI. Trámite del proceso.
Es preciso referirse al trámite que se le dará a este proceso. Debe recordarse que, según el
principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar aquellas alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conozcan,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que corresponden según la ley. Desde esta perspectiva, es también posible que en el
proceso de inconstitucionalidad se ordene la concentración de actos procesales que no sean
incompatibles entre sí o que alteren su estructura contradictoria, de manera que se agrupen en una
sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación de este
(admisión de 26 de junio de 2019, inconstitucionalidad 3-2019).
Asimismo, ante la necesidad de procurar suma celeridad en la tramitación de este proceso,
en virtud de los derechos fundamentales en riesgo, de las características propias del caso y dado
el contexto de emergencia nacional por la pandemia COVID-19, es pertinente acortar los plazos
regulados en los arts. 7 y 8 la Ley de Procedimientos Constitucionales. Ello, sin menoscabar los
derechos procesales de los involucrados. De igual manera, además de solicitar informe a la
autoridad demandada (art. 7, precitado), en esta resolución también se ordenará conceder el
traslado al Fiscal General de la República (art. 8 de esa misma ley) de manera simultánea, por un
plazo común de dos días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación de este
proveído. En consecuencia, la secretaría de este tribunal deberá notificar lo resuelto a la
Asamblea Legislativa y al Fiscal General de la República al mismo tiempo. Esta decisión, por el
tipo de normativa impugnada y la emergencia de la pandemia aludida, no implica la supresión de
las etapas del proceso de inconstitucionalidad, ni elimina las intervenciones de los involucrados,
las que siempre se cumplirán según la oportunidad procesal especificada.
Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional
RESUELVE:
1. Admítase la demanda presentada por los ciudadanos Abraham Atilio Abrego Hasbún y
Luis Enrique Salazar Flores, a fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicios
de contenido, del Decreto Legislativo número 639, de 5 de mayo de 2020, publicado en el Diario
Oficial número 91, tomo 427, de 7 de mayo de 2020, que contiene la Ley de Regulación para el
Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19, por supuestamente haberse
cometido un fraude a la Constitución, debido a que el artículo 131 ordinal 5º de la Constitución
sirvió como norma de cobertura para aprobar una ley que en realidad suspende derechos
fundamentales, por lo que se trata de un régimen de excepción que debió aprobarse con base en el
los arts. 29, 131 ordinal 27º y 167 ordinal 5º de la Constitución (que serían las normas
defraudadas).
2. Declárase improcedente la demanda presentada por los ciudadanos Abraham Atilio
Abrego Hasbún y Luis Enrique Salazar Flores, a fin de que este tribunal declare la
inconstitucionalidad de los artículos 9 inciso 3º y 10 inciso 2º del Decreto Legislativo número
639, de 5 de mayo de 2020, publicado en el Diario Oficial número 91, tomo 427, de 7 de mayo de
2020, que contiene la Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y
Vigilancia por COVID-19. La razón es que los actores han atribuido un contenido equívoco al
parámetro de control invocado.
3. Declárase improcedente la demanda presentada por los ciudadanos Abraham Atilio
Abrego Hasbún y Luis Enrique Salazar Flores, a fin de que este tribunal declare la
inconstitucionalidad del artículo 2 inciso 2º del Decreto Legislativo número 639, de 5 de mayo de
2020, publicado en el Diario Oficial número 91, tomo 427, de 7 de mayo de 2020, que contiene la
Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y Vigilancia por COVID-19.
La razón es que los actores no configuraron adecuadamente su pretensión.
4. Sin lugar la medida cautelar solicitada por los demandantes, por falta de argumentación
objetiva –y no especulativa.
5. Rinda informe la Asamblea Legislativa en el plazo de dos días hábiles, contados a partir
del siguiente al de la notificación de la presente resolución.
6. Confiérase traslado al Fiscal General de la República por el plazo de dos días hábiles,
contados a partir del siguiente al de la notificación respectiva, para que se pronuncie sobre la
pretensión de inconstitucionalidad planteada. La secretaría de este tribunal deberá notificar el
traslado ordenado en este punto de manera simultánea a lo resuelto en el acápite precedente, es
decir, notificará simultáneamente a las autoridades mencionadas en los arts. 7 y 8 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales.
7. Tome nota la secretaria de este tribunal de los medios técnicos señalados por los
demandantes para recibir los actos procesales de comunicación.
8. Notifíquese.
