Sentencia Nº 494-2017 de Sala de lo Constitucional, 27-11-2017

Número de sentencia494-2017
Fecha27 Noviembre 2017
EmisorSala de lo Constitucional
MateriaCONSTITUCIONAL
494-2017
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas y
veinticuatro minutos del día veintisiete de noviembre de dos mil diecisiete.
Agréguense a sus antecedentes los escritos firmados por el abogado Francisco José Tomás
Rengifo Orellana, como apoderado de la señora CELCE conocida por CECG; el primero,
mediante el que solicita se tenga por ampliada la demanda planteada y, el segundo, por medio del
cual pretende evacuar las prevenciones formuladas por este Tribunal, junto con la documentación
anexa.
Por recibido el escrito firmado por el Ministro de Relaciones Exteriores, por medio del cual
adjunta la documentación que le fue solicitada por el abogado de la demandante en este amparo y
solicita se autorice su intervención.
Analizada la demanda de amparo y los escritos presentados, es necesario realizar las
consideraciones siguientes:
I. En su escrito de demanda el referido profesional manifestaba que su poderdante ingresó a
laborar para el Ministerio de Relaciones Exteriores en enero de 1992 y que desde entonces se
había desempeñado en distintos cargos, siendo el último de ellos el de Embajadora Representante
Permanente Adjunta en la Representación Diplomática y Consular de El Salvador en Suiza y
Misión Permanente ante la Oficina Europea de las Naciones Unidas y los Organismos
Internacionales en Suiza, con sede en Ginebra.
Ahora bien, el apoderado de la demandante señalaba que mediante resolución No.
1135/2017 de fecha 28-VIII-2017 el Ministro de Relaciones Exteriores resolvió nombrar a su
mandante a partir del 1-X-2017 en la plaza de Ministra Consejera en la Representación
Diplomática y Consular de El Salvador en Brasil, con sede en Brasilia, por el sistema de contrato
de conformidad con el correlativo 90, subnúmero 1, código 2017-0800-1-02-01-21-1, en primera
categoría, con un salario mensual de dos mil seiscientos veinte dólares con treinta y dos centavos
de dólar.
En ese sentido, el abogado de la peticionaria promovía el presente proceso en contra de la
relacionada resolución, por estimar que tal actuación transgredía los derechos de audiencia y
defensa como manifestaciones del debido proceso y estabilidad laboral de su patrocinada, ya
que, a su criterio, su mandante no podía ser trasladada de su cargo mientras su contrato estuviera
vigente. En ese sentido, alegaba que el referido traslado fue ordenado pese a que el período del
contrato que vinculaba a su poderdante con la institución estaba comprendido del uno de febrero
al treinta y uno de diciembre de 2017.
Aunado a lo antes expresado, señalaba que sin ninguna justificación legal se le había
desmejorado la categoría establecida en el escalafón diplomático y, además, se configuraba una
sustancial desmejora salarial, lo cual generaba a su mandante un agravio de trascendencia
constitucional.
Por ello, afirmaba que la citada resolución era contraria al orden constitucional, pues la
autoridad demandada ordenó el traslado sin darle a su mandante la oportunidad de oponerse a
dicha decisión y sin considerar que el contrato estaba vigente.
Finalmente, también alegaba la vulneración al derecho de petición de su representada, pues
según explicaba el Ministro de Relaciones Exteriores no le había dado respuesta a una solicitud
que ella efectuó por medio de su correo electrónico, mediante la cual solicitaba al referido
funcionario una explicación y una reconsideración de la decisión en referencia.
II. Por auto de fecha 2-X-2017, se previno al referido profesional que dentro de los tres días
siguientes a la notificación de dicho proveído aclarara y señalara con exactitud: (a) cuál era el
agravio de estricta trascendencia constitucional que había sido ocasionado en la esfera jurídica
de la peticionaria como consecuencia de la actuación impugnada, para lo cual debía tener en
consideración que este Tribunal es incompetente para conocer de asuntos que reflejen la mera
inconformidad con el contenido de las actuaciones reclamadas, con la aplicación que las
autoridades competentes realicen de normas legales y con la valoración que estas efectúen de las
circunstancias particulares de los casos sometidos a su conocimiento; (b) los motivos por los
cuales estimaba que con la actuación que pretendía controvertir se había vulnerado el derecho a la
estabilidad laboral de la señora CELCE conocida por CECG, debiendo tener en consideración los
elementos expuestos en relación con el derecho a la estabilidad laboral y con la falta de
titularidad de dicho derecho por parte de quien posea el cargo de Embajador; (c) los motivos por
los cuales alegaba que a su mandante se le habían transgredido los derechos de audiencia y
defensa como manifestaciones del debido proceso, ya que en su relato omitía expresar las
razones por las cuales consideraba que, previo a la adopción del traslado ordenado por el
Ministro de Relaciones Exteriores, debió seguirse un procedimiento en el que su patrocinada
tuviera la oportunidad de participar y defenderse; (d) las razones en las cuales sustentaba la
supuesta desmejora laboral y salarial que su mandante padecería como consecuencia de la citada
decisión, toda vez que el salario que se le asigna a los miembros del Cuerpo Diplomático de El
Salvador corresponde al costo o estándar de vida del lugar donde se desarrolla la misión
diplomática en la cual son designados, por lo cual al menos preliminarmente parecía que la
aparente reducción salarial correspondía al cambio de misión en la que se desempeñaría la
interesada; (e) si efectuó alguna solicitud por escrito y en debida forma ante el Ministro de
Relaciones Exteriores con el objeto de que dicho funcionario reconsiderara la decisión de su
traslado; y (f) si lo que pretendía era establecer un correo electrónico para recibir diligencias de
notificación, registrara su dirección electrónica en el Sistema de Notificación Electrónica Judicial
en la Secretaría de este Tribunal.
III. Mediante escrito presentado a la Secretaría de este Tribunal el día 17-X-2017, el
abogado de la demandante manifiesta que por resolución N° 1288/2017, de fecha 5-X-2017, el
Ministro de Relaciones Exteriores, amparado en lo dispuesto en el art. 219 inc. 3° de la
Constitución, decidió remover a su representada del cargo de Ministra Consejera en la
Representación Diplomática y Consular de El Salvador en Brasil, con sede en Brasilia, por no
concurrir en su persona el parámetro de confianza requerida para desempeñar esa función
diplomática.
En ese sentido, el citado profesional afirma que, si bien planteó la demanda con el objeto de
controvertir el traslado de su representada de la Representación Diplomática y Consular de El
Salvador en Suiza y Misión Permanente ante la Oficina Europea de la Naciones Unidas y los
Organismos Internacionales en Suiza hacia la plaza de Ministra Consejera en la Representación
Diplomática y Consular de El Salvador en Brasil, a partir de los nuevos hechos acontecidos,
solicita la modificación de la demanda de amparo en el sentido que la actuación que pretende
someter a control de este Tribunal es la terminación de la relación laboral de su mandante
ordenada en fecha 5-X-2017 y no el traslado presuntamente arbitrario que enunció en su escrito
de demanda presentado en fecha 21-IX-2017.
IV. Por escrito presentado a la Secretaría de este Tribunal el día 27-X-2017 y con el objeto
de evacuar las observaciones efectuadas por este Tribunal, el abogado de la peticionaria afirma
que el traslado ordenado por el Ministro de Relaciones Exteriores afecta la esfera jurídica de la
peticionaria debido a que ella es una funcionaria pública al servicio del Estado de El Salvador,
quien presta sus servicios laborales, técnicos y permanentes en el servicio exterior y afirma que
"... bajo ninguna circunstancia es una embajadora y como tal tiene derecho a que se le garantice
su derecho al trabajo, específicamente en la categoría de la estabilidad laboral...".
Del mismo modo, afirma que el referido traslado es contrario al orden constitucional toda
vez que se ha ordenado hacia un cargo ubicado en una categoría inferior al de aquel que ocupaba,
pese a que la normativa de la materia establece que en el supuesto de efectuarse un cambio, debe
procurarse que sea hacia un cargo "... de igual o inmediata superior categoría al que ocupaba
anteriormente...".
Pese a lo expuesto, el abogado de la peticionaria solicita se revoque la resolución mediante
la cual se formularon las referidas prevenciones, puesto que según manifiesta el Ministro de
Relaciones Exteriores decidió removerla del cargo y dar por finalizada la relación laboral que la
vinculaba con tal institución, por lo cual solicita que este Tribunal efectúe el análisis
correspondiente respecto de la referida decisión.
V. Determinado lo anterior, es necesario exponer brevemente los fundamentos jurídicos en
que se sustentará la presente decisión.
1. Entre los requisitos de procedencia de la demanda de amparo, el artículo 14 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales establece que el actor se autoatribuya la titularidad de un
derecho reconocido en la Constitución, el cual considere vulnerado u obstaculizado en virtud del
acto de autoridad contra el que reclama.
Así, en principio, no se exige como requisito de procedencia de la demanda de amparo la
comprobación objetiva de la titularidad del derecho que se atribuye la parte actora, sino solo,
como se mencionó, la autoatribución subjetiva de esta como elemento integrante de la esfera
jurídica particular. Sin embargo, existen casos en que a partir del examen liminar de la queja
planteada, considerando los elementos de convicción aportados y los criterios jurisprudenciales
establecidos en los precedentes que guardan identidad en sus elementos con el supuesto sometido
a valoración jurisdiccional, es posible establecer desde el inicio del proceso la falta de titularidad
del derecho cuya transgresión invoca el pretensor; y es que, en un proceso de amparo no puede
entrarse a conocer si existe o no vulneración a un derecho constitucional cuando el supuesto
agraviado no es su titular, ya que sin serlo no puede haber ningún acto de autoridad que lo
transgreda.
En consecuencia, la falta de titularidad efectiva del derecho fundamental que se aduce
vulnerado impide entrar a conocer el fondo del asunto, esto es, a examinar si la declaración
subjetiva hecha por el demandante es cierta o no en cuanto a la infracción constitucional alegada,
obligando así a rechazar ab initio la demanda formulada mediante la figura de la improcedencia.
2. Ahora bien, respecto al derecho a la estabilidad laboral, la jurisprudencia de esta Sala
verbigracia la sentencia emitida en el Amp. 1036-2007 el día 5-III-2010 ha sostenido que este
implica la facultad de conservar un trabajo o empleo y que es insoslayablemente relativo, pues el
empleado no tiene derecho a una completa inamovilidad, ya que es necesario que concurran los
factores siguientes: i) que subsista el puesto de trabajo; ii) que el empleado no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo; iii) que las labores se desarrollen con
eficiencia; iv) que subsista la institución para la cual presta servicio; y v) que el puesto no sea de
aquellos cuyo desempeño requiera de confianza, ya sea personal o política.
En estrecha relación con lo anterior, en la sentencia emitida por este Tribunal en el Amp.
426-2009 el día 29-VII-2011 se estableció que los cargos de confianza pueden caracterizarse
como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo
actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una
determinada institución gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones y/o que
prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.
Además, en dicha sentencia, se concluyó que para determinar si un cargo en particular es de
confianza, independientemente de su denominación, se deberá analizar de manera integral, y
atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si en el concurren todas o la
mayoría de las características siguientes: i) que se trate de un cargo de alto nivel; ii) que se trate
de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular; y iii) que se trate de un cargo con
una vinculación directa con el titular de la institución.
3. Además, esta Sala ha sostenido que, a pesar de que el contenido del derecho a la
seguridad jurídica alude a la certeza que los órganos estatales y entes públicos realicen las
atribuciones que les competen con observancia de los principios constitucionales, lo cierto es que
el requerimiento de protección de este derecho es procedente siempre y cuando la transgresión
alegada no encuentre asidero en la afectación del contenido de un derecho fundamental más
específico v. gr., sentencias de 26-VIII-2011 y 31-VIII-2011, Amps. 548-2009 y 493-2009,
respectivamente.
VI. Con el objeto de trasladar las anteriores nociones al caso concreto, se efectúan las
consideraciones siguientes:
1.
En principio, el abogado de la actora planteó el presente proceso de amparo con el objeto
de controvertir la resolución No. 1135/2017 de fecha 28-VIII-2017 en la que el Ministro de
Relaciones Exteriores resolvió nombrar a su mandante a partir del 1-X-2017 en la plaza de
Ministra Consejera en la Representación Diplomática y Consular de El Salvador en Brasil, con
sede en Brasilia, por el sistema de contrato de conformidad con el correlativo 90, subnúmero 1,
código 2017-0800-1-02-01-21-1, en primera categoría, con un salario mensual de dos mil
seiscientos veinte dólares con treinta y dos centavos de dólar.
Lo anterior, debido a que, a juicio del citado profesional, la decisión de trasladar a su
mandante hacia dicha sede sin haberle seguido un proceso previo vulneraba sus derechos de
audiencia y defensa como manifestaciones del debido proceso, estabilidad laboral y petición.
2.
Ahora bien, el apoderado de la demandante manifestó que en fecha 6-X-2017 se le hizo
saber a su mandante que la relación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores había sido
finalizada por lo cual solicitó la modificación de los términos de su demanda y afirmó que
pretendía promover el presente proceso con el objeto de que se controle la constitucionalidad de
la resolución N° 1288/2017, de fecha 5-X-2017, emitida por el referido Ministro, consistente en
terminar de manera presuntamente arbitraria la relación laboral que vinculaba a la señora CELCE
con la institución y, por ende, removerla de facto del cargo de Ministra Consejera en la
Representación Diplomática y Consular de El Salvador en Brasil, con sede en Brasilia, por no
concurrir en su persona el parámetro de confianza requerida para desempeñar esa función
diplomática.
Lo anterior, debido a que, a juicio del abogado de la actora, se han vulnerado
presuntamente los derechos de audiencia y defensa como manifestaciones del debido proceso
de esta última, ya que se le separó de su cargo sin que se justificara adecuadamente la supuesta
pérdida de confianza que se alegó como motivo para dar por terminada la relación laboral con el
aludido Ministerio. Así, afirma que, si bien en el acto reclamado se expresó que el cargo de
Ministro Consejero es un cargo de confianza, previo a la remoción de su patrocinada la autoridad
demandada debió justificar y comprobar las causas para sostener la supuesta pérdida de confianza
como motivo para su destitución, es decir, sugiere que debió habérsele seguido un procedimiento
en el que se le brindara la oportunidad de controvertir aquellas y ejercer de manera efectiva su
defensa, pues según expone su desempeño en dicho cargo era excelente.
Y es que, según expone, su representada tiene veinticinco años de estar en el servicio
diplomático, es decir, es funcionaria diplomática de carrera y sus funciones permanentes son de
carácter técnico y de una dependencia jerárquica, directa y funcional del señor Embajador
acreditado.
3. Sobre el particular, resulta pertinente hacer referencia al criterio establecido por esta Sala
en la sentencia pronunciada el día 17-II-2010 en el Amp. 36-2006 referido a la obligatoriedad de
la tramitación de un procedimiento previo a la destitución de las personas que prestan servicios
al Estado mediante el desempeño de cargos que implican confianza.
En ese sentido, tal como se ha establecido en ocasiones anteriores verbigracia en las
sentencias de fechas 21-V-2003 y 13-IX-2005, pronunciadas en los Amp. 337-2003 y 429-2005,
respectivamente, no obstante que el artículo 11 de la Constitución impone la obligación de
tramitar un procedimiento previo a la privación de cualquier derecho, en el que el afectado sea
oído y vencido en juicio con arreglo a las leyes, y a pesar de que el artículo 219 de la
Constitución garantiza a los empleados públicos el derecho entendido por este Tribunal como
estabilidad laboral, no puede dejarse de lado que el inciso final de la disposición constitucional
citada señala puntualmente las excepciones a tal garantía, siendo el factor determinante de ellas,
la confianza política o personal depositada en la persona que desempeña determinado cargo.
En estrecha relación con lo anterior, en la citada sentencia emitida en el Amp. 426-2009 se
estableció que la calificación de un puesto como de confianza no puede supeditarse únicamente a
su denominación y tampoco efectuarse de manera automática, sino que el criterio que resulta
determinante para catalogar a un puesto de trabajo como de esa naturaleza son las funciones
concretas que se realizan al desempeñarlo.
4. Ahora bien, en el presente caso, se aprecia que al momento de su remoción la señora
CELCE estaba nombrada en el cargo de Ministra Consejera de la Representación Diplomática y
Consular de El Salvador en Brasil con sede en Brasilia.
Al respecto, tal y como se ha señalado en la sentencia de fecha de 28-X-2015 emitida en el
Amp. 826-2013, promovido por quien ostentaba el cargo de Ministra Consejera en la Misión
Permanente de El Salvador ante la Organización de la Naciones Unidas, y en la sentencia de
fecha 4-III-2016, pronunciada en el Amp. 375-2013 iniciado por quien desempeñaba el cargo de
Ministro Consejero ante la Representación Diplomática y Consular de El Salvador en Colombia,
el cargo de Ministro Consejero dentro de una representación diplomática y consular puede
catalogarse como de confianza y, en consecuencia, quien lo desempeña no es titular del derecho
a la estabilidad laboral, tal como lo establece el art. 219 inc. de la Cn.
En ese sentido, este Tribunal ha sostenido que en tales casos el Ministro de Relaciones
Exteriores no tiene la obligación de tramitar un proceso o procedimiento previo a ordenar el
despido.
Y es que, si bien las funciones del cargo de Ministro Consejero son, en buena medida, de
naturaleza técnica, estas deben ser analizadas en relación con lo previsto en los instrumentos
normativos que regulan la carrera diplomática. En ese sentido, se observa que las funciones
previstas en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas para toda misión diplomática
son de naturaleza política, pues conllevan facultades de representación del Estado, de protección
de sus intereses y de negociación en su nombre.
Además, la categoría de Ministro Consejero ocupa una de las posiciones más altas en el
escalafón diplomático y en el caso de las representaciones diplomáticas y consulares se encuentra
subordinado al Embajador, por lo que en ausencia de este podría adoptar la calidad de jefe de
misión y ello le permitiría ejercer ciertas facultades de control y dirección que tienen por objeto
proteger la imagen y los intereses del Estado y de sus ciudadanos ante otros Estados u
organismos internacionales.
En razón de lo anterior, el aludido cargo puede ser catalogado como de confianza y, por lo
tanto, la pretensora se encuentra comprendida en una de las excepciones que el Constituyente
estableció para la titularidad del derecho a la estabilidad laboral, tal como lo establece el art. 219
inc. 3° de la Cn., por lo que no era necesario seguirle un procedimiento previo a su remoción.
5.
De igual forma, con relación a la supuesta falta de respuesta a la solicitud efectuada por
medio de correo electrónico con el objeto de que el Ministro de Relaciones Exteriores
reconsiderara la decisión de trasladar a su mandante, se observa que el derecho o interés que
pretendía tutelar mediante dicho requerimiento era precisamente el de estabilidad laboral, el cual
aparentemente no habría sido conculcado conforme a lo expuesto en los párrafos que anteceden,
por lo que lo alegado en la demanda no resulta suficiente para evidenciar la afectación a su
derecho de petición.
6.
En consecuencia, al haberse determinado la falta de titularidad de la peticionaria con
relación al derecho a la estabilidad laboral y existir un defecto en la pretensión constitucional de
amparo derivado de la existencia de decisiones desestimatorias previas, específicamente las
relacionadas sentencias emitidas en los Amps. 826-2013 y 375-2013, cuya relación lógica y
presupuestos jurídicos son aplicables al presente caso, y con el fin de prescindir de una
tramitación procesal que implicaría una inútil gestión de la actividad jurisdiccional, es pertinente
declarar la improcedencia de la demanda de amparo.
Por tanto, con base en las consideraciones precedentes y de conformidad con lo dispuesto en
1. Declárese improcedente la demanda de amparo firmada por el abogado Francisco José
Tomás Rengifo Orellana como apoderado de la señora CELCE conocida por CECG, en contra
del Ministro de Relaciones Exteriores, por la presunta vulneración de los derechos de audiencia y
defensa como manifestaciones del debido proceso y estabilidad laboral de su representada, en
razón de que su patrocinada al momento de su remoción desarrollaba el cargo de Ministra
Consejera, el cual ha sido perfilado como un cargo de confianza por este Tribunal y, por ello,
aquella no es titular del derecho a la estabilidad laboral, en virtud de lo cual no debía tramitarse
un procedimiento previo a la terminación de su vínculo laboral.
2. Tiénese al Ministro de Relaciones Exteriores en su calidad de autoridad demandada y
hágasele saber el presente pronunciamiento.
3. Tome nota la Secretaría de este Tribunal del lugar señalado por el referido Ministro para
recibir los actos procesales de comunicación.
4. Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-------------R. E. GONZALEZ.---------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN------------E.
SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.

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