Sentencia Nº 504-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 27-10-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 27 Octubre 2021 |
| Número de sentencia | 504-2013 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
504-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta y seis minutos del veintisiete de octubre de
dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el alcalde y el
Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, departamento de La Libertad, por medio de su
apoderado general judicial, licenciado S.R.V..R.; contra el Juzgado de lo
Civil de Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, por la supuesta
ilegalidad de los siguientes actos:
a. La resolución de las catorce horas cinco minutos del once de abril de dos mil trece,
pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, mediante la cual, se declaró nulo el
despido de los empleados municipales, señores FJHN y ARC, se ordenó al alcalde y su Concejo
Municipal el reinstalo de dichos trabajadores y se les condenó a cancelar los salarios dejados de
percibir desde el uno de enero de dos mil trece hasta su reinstalo.
b. La resolución de las catorce horas cuarenta y cuatro minutos del treinta de abril de dos
mil trece, emitida por la misma autoridad judicial mencionada en la letra anterior, que declaró sin
lugar el recurso de revocatoria y confirmó la resolución precedente.
c. La resolución pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las
quince horas con doce minutos del veintiséis de julio de dos mil trece, que confirmó el primer
acto venido en revisión.
Han intervenido en el presente proceso: el alcalde y el Concejo, ambos del Municipio de
Quezaltepeque, [parte actora], en la forma indicada; el Juez de lo Civil de Quezaltepeque y la
Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, como autoridades demandadas; y el Fiscal
General de la República, por medio de los agentes auxiliares y delegados, licenciados F.
.F.F.A.endarez y B..E.R.S.. Los señores FJHN y ARC,
identificados como terceros beneficiados con las resoluciones impugnadas, no intervinieron en
este proceso a pesar de haber sido notificados de su existencia.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La parte actora refirió en la demanda, en síntesis, que los señores FJHN y ARC
laboraron para la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque; el primero, desde mayo de dos mil diez,
y el segundo, desde febrero de ese año, ambos en el cargo de auxiliar de aseo. Asimismo, relató
que dichos trabajadores se encontraban vinculados laboralmente con el Municipio de
Quezaltepeque mediante un contrato individual de trabajo y que, por tratarse del respectivo
vencimiento del plazo, en ningún momento se les despidió.
Posteriormente, los referidos trabajadores acudieron al Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque y presentaron una demanda de nulidad de despido contra el alcalde y Concejo
Municipal de Quezaltepeque. Luego del procedimiento, ese juzgado emitió la resolución que
declaró nulo el despido de los empleados, ordenó su reinstalo y condenó a aquellas autoridades
municipales a cancelarles a éstos los salarios dejados de percibir desde el uno de enero de dos mil
trece hasta la fecha de su reinstalo. De esa resolución, el alcalde y su concejo municipal interpuso
el recurso de revocatoria, el cual fue declarado sin lugar; finalmente, plantearon el recurso de
revisión, ante la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, el cual fue declarado sin lugar
y, por ende, se confirmó la sentencia recurrida.
Expuso la parte actora que con las actuaciones impugnadas se violentaron los principios
de legalidad, seguridad jurídica y de autonomía municipal. También, los artículos 3, 23, 48
ordinal 1° y 55 incisos 2° y 3° del Código de Trabajo, así como la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal [LCAM].
II. Mediante la resolución de ocho horas del ocho de abril de dos mil quince (folios 39 y
40), se admitió la demanda contra el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque y la Cámara Segunda
de lo Laboral de San Salvador; se tuvo por parte al Alcalde y al Concejo, ambos del Municipio de
Quezaltepeque, por medio de su apoderado general judicial, licenciado S..R.
.V.R.; se solicitó de las autoridades demandadas el informe sobre la existencia del
respectivo acto atribuido, que ordena el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa –ya derogada–, [emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del
catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número
doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente]; asimismo, se declaró sin lugar la suspensión provisional de los efectos
de los actos impugnados; y, para garantizar el derecho de audiencia y defensa, se ordenó notificar
a los señores FJHN y ARC, terceros beneficiados con los actos impugnados, la existencia de este
proceso.
Los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador señalaron que
emitieron la resolución cuestionada, pero que no se transgredió precepto legal alguno (folio 44).
El Juez de lo Civil de Quezaltepeque rindió el primer informe, en el cual expuso que:
«(…) en la Diligencias de Nulidad de Despido, clasificadas internamente bajo la referencia ***-
L-14-1, y que actualmente se encuentra en etapa de Ejecución Forzosa, asignándole la
referencia EJ-***-14-1, (…) a juicio del suscrito, no son ciertos los hechos atribuidos por la
parte impetrante que busca obtener una declaratoria de ilegalidad de la Sentencia y resolución
de recurso de revocatoria emitida por este Juzgado (…)» (folio 49).
Por medio de la resolución de las ocho horas ocho minutos del veintitrés de julio de dos
mil quince (folio 66), se tuvo por parte al Juez de lo Civil de Quezaltepeque y a la Cámara
Segunda de lo Laboral de San Salvador, y por rendidos el primer informe requerido de cada
autoridad; se solicitó el respectivo informe justificativo de legalidad de la actuación
General de la República la existencia de este proceso; y se ordenó librar oficio al Registro
Nacional de Personas Naturales, al Tribunal Supremo Electoral y a la Dirección General de
Migración y Extranjería, para que, en el plazo de cinco días hábiles contados a partir de la fecha
de recepción de los mismos, proporcionaran la última dirección que aparecía en sus registros, y la
fecha de actualización de la misma, de los señores FJHN y ARC, a fin de notificarles en calidad
de terceros beneficiados con los actos impugnados; finalmente, se previno al Juzgado de lo Civil
de Quezaltepeque que señalara una dirección para recibir notificaciones dentro de la
circunscripción de este Tribunal.
Los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral, en el informe justificativo que está
agregado a folio 80, refirieron que: «(…) esta Cámara visto el contenido de la demanda
presentada en contra de nuestras actuaciones, niega totalmente que en el conocimiento del
respectivo incidente de revisión, se hayan violentado los derechos que en la misma se invocan;
particularmente porque como se advirtió en esta Cámara al confirmar la sentencia venida en
revisión, anulando los despidos invocados y demás consecuencias de los mismos, los argumentos
con los cuales se fundamentó el a quo están apegados a la ley, puesto que al margen de lo que el
abogado del C..M. ha reiterado en el sentido que a los trabajadores requirentes se
le[s] aplicaba otra legislación, es decir el Código de Trabajo bajo la idea que habían de por
medio contratos individuales de trabajo, y que lo que hubo fue vencimiento de los plazos de éstos
y no despidos, es de hacer notar que en esta instancia se ratificó que a los mismos si (sic) les es
aplicable la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM), porque las labores que
desarrollaban los trabajadores demandantes fueron de carácter permanente e ininterrumpidas y
además, no se encontraban excluidos de la aplicación de dicha ley. Por otra parte esta Cámara
quiere enfatizar que en este tipo de circunstancias, en lugar de procurar deslegitimar la vía
judicial empleada por los trabajadores requirentes como lo ha pretendido en todas las instancias
el abogado VASQUEZ (sic) RAMOS, incluyendo en dicha sala, lo conducente es que el Concejo,
el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa, siguiera el procedimiento que establece el
artículo 71 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, es decir, que el Concejo Municipal
debió haber solicitado conforme a la disposición antes citada, la autorización de despido al Juez
de lo Civil de Quezaltepeque, bajo argumentos y pruebas objetivas y razonables, lo que no
consta que se haya realizado. En su lugar lo que se tiene son argumentos de descargo en un
proceso de nulidad de despido, que solo dejan al descubierto la intención manifiesta de la
Municipalidad por terminar el vínculo que existía con los referidos trabajadores. En este sentido,
pretender hacer uso de la vía contencioso administrativa, con los defectos jurídicos antes dichos,
no es correcto, puesto que cuando esta Cámara confirm[ó] la resolución que conoció en revisión,
no se transgredió disposición legal alguna y por el contrario, podrá observarse que se respetó el
debido proceso y los demás principios que el demandante aduce falsamente se han violentado
(…)»
El Juez de lo Civil interino de Quezaltepeque, en su informe justificativo, expuso que:
«(…) las Diligencias de Nulidad de Despido atravesaron todas sus etapas de conformidad a lo
preceptuado en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, que fue la legislación atinente al
caso sometido al conocimiento de este Juzgado. El impetrante ataca la resolución en el sentido
que sostiene que los empleados municipales pueden ser cesados en virtud de faltar el elemento
confianza, asimismo, sostiene que no se les violento (sic) su contrato de trabajo para con la
municipalidad, pues se les advirtió únicamente que su contrato vigente en ese momento no iba a
continuar a partir del vencimiento del mismo, y que la notificación utilizada para tal efecto (…)
fue una especie de despido, lo cual fue encuadrado a la luz del Código de Trabajo (…) el
infrascrito juzgador comparte y defiende totalmente la forma y motivación jurídica contenida en
la Sentencia emitida por este Juzgado, pues en la misma se han retomado los hechos, se han
ventilado conforme a las disposiciones legales aplicables, se han hecho los razonamientos de
derecho y se ha fallado conforme a las pruebas producidas en las Diligencias. En consecuencia
de los puntos antes expuestos, a juicio del suscrito, no son ciertos los hechos atribuidos por la
parte impetrante que busca obtener una declaratoria de ilegalidad de la Sentencia y resolución
de recurso de revocatoria emitida por este Juzgado (…) y de conformidad al principio de
completa satisfacción del ejecutante, contemplado en el Art. 552 del Código Procesal Civil y
M., se dio cumplimiento total a la Sentencia objeto de la acción contencioso
administrativa, por lo que sobre esto último, es menester que el respetable Tribunal que conoce
del mismo, valore si se tiene por extinguida la pretensión del mismo» (folio 83).
III. Por medio del auto de las trece horas cuarenta y ocho minutos del ocho de febrero de
dos mil dieciséis (folios 98 y 99), se tuvo por rendido, de parte del Juez de lo Civil de
Quezaltepeque y de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, el respectivo informe
justificativo; se dio intervención al licenciado F.F..F.A., en calidad
de agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República; se ordenó notificar a los señores
FJHN y ARC las resoluciones ahí mencionadas en la dirección proporcionada a folios 75, 76 y
82; se confirió una audiencia a la parte actora, por el plazo de tres días hábiles a partir del día
siguiente al de la notificación, a fin de que se pronunciara sobre la terminación del proceso
En la resolución de las nueve horas quince minutos del ocho de junio de dos mil dieciséis
(folio 110), se abrió a prueba el proceso, de conformidad con el artículo 26 de la LJCA. En esta
etapa, las partes no ofrecieron prueba alguna.
Mediante la resolución de las nueve horas treinta minutos del treinta de noviembre de dos
parte actora, a las autoridades demandadas, al Fiscal General de la República y a los terceros
beneficiados con los actos impugnados.
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, en el escrito de folio 126, expuso que:
«(…) esta Cámara fue categórica en su primer informe (…) al negar las transgresiones en
referencia y confirmó su postura al emitir con fecha veintidós de octubre de dos mil quince, su
segundo informe en virtud del cual, se dieron amplios argumentos sobre la legalidad de nuestras
actuaciones. En resumen, esta Cámara conoció en grado de revisión la resolución emitida por el
Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, Departamento (sic) de La Libertad, incidente en virtud del
cual se confirmó el fallo venido en revisión, que declaró nulos los despidos alegados y ordenó la
restitución a su empleo de los trabajadores requirentes (…) se ratificó que a los mismos sí les es
aplicable la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM), porque las labores que
desarrollaban los trabajadores demandantes fueron de carácter permanente e ininterrumpidas,
lo que incluso se constata con las fechas de ingreso de los actores como se dijo en la Sentencia
de esta Cámara y además no se encontraban excluidos de la aplicación de dicha ley (…)»
El Fiscal General de la República, ahora por medio de su delegado, licenciado B..
.E.R.S., evacuó su traslado a folios 127 al 129 y refirió que: «(…) lo actuado por
la Jueza de lo Civil del Distrito Judicial de Quezaltepeque, y por los señores Magistrados de la
Cámara Segunda de lo Laboral ha sido conforme a derecho, ya que el señor ALCALDE y el
CONCEJO MUNICIPAL DE QUEZALTEPEQUE incurrieron en “despido” sin seguir el
procedimiento establecido en el artículo 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; en
tal sentido de haberse seguido el trámite señalado en la anterior disposición citada, y
comprobándose que los empleados gozaban de estabilidad laboral, además de que les es
aplicable la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, es procedente reinstalarlos a los
empleados en sus cargos o empleos, o en su caso, se les coloque en otro de igual nivel y
categoría, cancelándoles por cuenta propia de el (sic) señor Alcalde y el Concejo Municipal de
Quezaltepeque, los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que
se cumpla la sentencia (…) Esta Representación Fiscal es del criterio que [a] las autoridades
demandadas no le[s] han violentado los derechos que en la Demanda Contencioso
Administrativa invocan, asimismo es del criterio que fue procedente y pertinente que las
autoridades demandadas anularan los despidos invocados y demás consecuencias de los mismos,
pues los argumentos con los cuales fundamentaron sus resoluciones están apegados a la Ley;
puesto que al margen de lo que el abogado del C..M. de Quezaltepeque ha
reiterado en el sentido de que a los trabajadores requirentes se les aplicaba otra legislación, es
decir el Código de Trabajo, bajo la idea que habían de por medio Contratos Individuales de
Trabajo, y que lo que hubo fue vencimiento de los plazos de éstos y no despidos; es de hacer
notar que si (sic) les es aplicable la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, por que (sic)
las labores que desarrollaban los empleados despedidos fueron de carácter permanente e
ininterrumpidas y además, no se encontraban excluidos de la aplicación de dicha Ley (…)»
(folios 128 vuelto al 129 frente).
El Juez de lo Civil interino de Quezaltepeque, en el escrito agregado a folios 134 al 143,
se propuso realizar un estudio de la pretensión de la parte demandante sobre los siguientes
puntos: «(…) A. Analizar el régimen constitucional y el marco legal de la relación laboral entre
el Estado, Municipio e Instituciones Oficiales Autónomas y los individuos; B. Determinar las
directrices para identificar en qué casos se puede considerar que un individuo es titular del
derecho a la estabilidad laboral; C...E. si la pretensora en el caso en concreto, era titular
del derecho a la estabilidad laboral antes de producirse el despido; y D. Verificar la actuación
de la autoridad demandada en cuanto a la separación de su cargo (…)» (folio 134 frente). Y
concluyó que: «(…) se ha hecho un examen ajustado a derecho y por tanto la resolución emitida
por dicha Funcionaria Judicial [la Jueza de lo Civil de Quezaltepeque] debe ser confirmada por
ese alto Tribunal de cierre (…)» (folio 143 frente).
La parte actora y los terceros beneficiados con los actos impugnados no hicieron uso del
respectivo traslado otorgado, pese a haber sido notificados del mismo.
Por medio de la resolución de las ocho horas cuatro minutos del cinco de octubre de dos
mil veinte (folios 144 y 145), se tuvo por contestado el traslado conferido a las autoridades
demandadas y al Fiscal General de la República; se dio intervención al licenciado B.
.E..R..S., en su calidad de agente auxiliar delegado por el Fiscal General de la
República, para actuar conjunta o separadamente con el licenciado F..F.F..i.
.A.; asimismo, se requirió de las autoridades demandadas la remisión de los expedientes
relacionados con el presente caso; se previno a todos los intervinientes que señalaran una Cuenta
Electrónica Única para recibir los actos de comunicación en este proceso; y, finalmente, se
ordenó traer para sentencia el presente proceso.
En el auto de las ocho horas cinco minutos del tres de febrero de dos mil veintiuno (folios
160 y 161), se tuvieron por recibidos los expedientes requeridos de las autoridades demandadas
mediante la resolución de folios 144 y 145; se tomó nota de las Cuentas Electrónicas Únicas
(CEU), registradas en el Sistema de Notificación Electrónica del Órgano Judicial (SNE); se
tuvieron por recibidos los expedientes administrativos y se ordenó cumplir la resolución de folios
144 y 145 relativa a traer para sentencia el presente proceso.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos acaecidos en el
proceso, esta hará el examen de legalidad tomando en cuenta los motivos invocados a tal efecto y
en estricto apego al principio de congruencia procesal.
Tal como se mencionó al final del romano I. de esta sentencia, el alcalde y el Concejo,
ambos del Municipio de Quezaltepeque, consideran que con las actuaciones impugnadas se
violentaron los principios de legalidad, seguridad jurídica y de autonomía municipal. También,
Para fundamentar las anteriores transgresiones, ellos expusieron que: «(...) Las
disposiciones violentadas están contempladas, primeramente, en la normativa secundaria,
concretamente [en] el Art. 2 literal b) del Código de Trabajo, que excluye la aplicación de dicho
cuerpo normativo, por tratarse de [una] relación laboral que la Municipalidad hace mediante
contrato y que es aplicado al presupuesto Municipal. Se violenta esta normativa, en el sentido
trata de un despido (…) la aplicación del Código de trabajo (sic) se hace (…) ignorando lo
mismo Código de Trabajo, al establecer las causas de terminación sin Responsabilidad (sic)
para ninguna de las partes y sin intervención Judicial, en el Ordinal 1ª (sic), se dispone: “Por el
cumplimiento del plazo”. En el caso que nos ocupa, la notificación se realizó dentro del plazo de
vigencia, pues concluía hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil doce, lo único que se le
notifica es que ya no se le iba a contratar (…) Desde este punto de vista mi representado,
respetuoso del ordenamiento jurídico, ha proyectado su actuación jurídica bajo las pautas
razonables de previsibilidad, es decir siempre tuvo la certeza jurídica que se ha [actuado]
aplicando la ley (…) y que llevó al Gerente General Ad Honorem, a la determinación de que una
vez finalizado el contrato laboral, notificarle a la tercera (sic) interesada (sic) que ya no sería
contratada (sic) (…) [en cuanto a] La autonomía municipal (…) esta autonomía se deriva del
carácter electoral y representativo de su gobierno (Concejo y Alcalde). Esencialmente se origina
en el carácter representativo de ser un gobierno local (Unidad Política Administrativa primaria).
En resumidas cuentas, sus decisiones van encaminadas a lograr los planes de desarrollo en
respuesta a las necesidades del Municipio, por lo tanto, al querer imponer de manera forzosa,
decisiones ilegales, atenta contra este principio (…)» (folios del 4 al 5, ambos frente).
De acuerdo con lo anterior, esta Sala procederá a examinar las actuaciones que constan en
el expediente llevado en sede laboral, a fin de verificar, en primer lugar, la violación al principio
de legalidad y seguridad jurídica en cuanto a la ley y al procedimiento que son aplicables a los
trabajadores FJHN y ARC, y, si, para el caso, se llevó a cabo conforme con la ley sectorial
correspondiente. Finalmente, se examinará si existió violación al principio de autonomía
municipal.
1. La parte actora ha alegado que la vinculación laboral de los señores FJHN y ARC con
el Municipio de Quezaltepeque fue por medio de un contrato individual de trabajo sujeto a plazo.
Manifiesta que no eran empleados de carrera atendiendo al tipo de vinculación laboral que fue
mediante unos contratos individuales de trabajo presentados en sede laboral; y, además, discrepa
de la normativa que les era aplicable a ambos.
Así las cosas, el tema primordial de la presente sentencia radica en determinar si los
referidos señores se encontraban dentro de la carrera administrativa municipal.
En primer lugar, debe verificarse la documentación que fue incorporada al procedimiento
llevado ante el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque con la finalidad de concluir, como ya se
dijo, cuál es la naturaleza de las labores de los trabajadores despedidos y, finalmente, establecer
cuál es el régimen aplicable a éstos.
En el expediente llevado en sede laboral, específicamente en las diligencias de nulidad de
despido tramitadas en el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque con la referencia 7-L-13(1), se
encuentra agregada la correspondiente demanda interpuesta por el licenciado V.Y.
.S.T., en calidad de apoderado general judicial con cláusula especial de los señores FJHN
y ARC, en la cual, entre otras cosas, se estipuló que: «(…) ingresaron a laborar por contrato
para este Municipio el primero en el mes de mayo de dos mil diez, y el segundo en el mes de
febrero del año dos mil diez; ambos con el cargo de Auxiliar de aseo; desarrollando sus labores
en una jornada de ocho horas diarias, con un horario de trabajo de la una de la tarde a ocho de
la noche de jueves a martes, registrando su ingreso y salida de sus labores, dicho cargo consistía
en labores de aseo en los mercados de Carnicería (sic), verduras, pupusodromo, cereales y
floristería de esta ciudad, devengando por sus servicios un salario de DOSCIENTOS SETENTA
Y CINCO DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (sic), cancelado de forma
mensual, laborando de manera continua e ininterrumpida desde la fecha de ingreso hasta el día
treinta y uno de diciembre de dos mil doce; sucede que el día catorce de diciembre de dos mil
doce, el Licenciado (sic) R (sic) AP (sic) Gerente General Ad Honorem de este municipio, por
medio de una nota de la misma fecha, les informaba a mis mandantes que a partir del día treinta
y uno de diciembre del año anterior se da por finalizado su contrato en el cargo de Auxiliares de
aseo (…) dándose de esta manera el despido de mis mandantes de forma ilegal (…)» (folio 1
vuelto del expediente llevado en el Juzgado de lo Civil)
Adicionalmente, se presentó como prueba por parte de los trabajadores dos cartas, cada
una de fecha catorce de diciembre de dos mil doce, suscritas por el licenciado R.A.
.P., en su calidad de gerente general ad honorem de la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque;
la primera, dirigida al señor FJHN (folio 8 del expediente del juzgado), y la segunda, al señor
ARC (folio 16 del expediente del juzgado); mediante las cuales se les hace saber a dichos
trabajadores que: «(…) se les notifica que en vista de haber finalizado el plazo de su contrato en
el cargo de AUXILIAR DE ASEO, al 31 de diciembre de 2012. Se ha tomado la decisión de
prescindir de sus servicios laborales para los cuales había sido contratado dentro de esta
municipalidad. Lo anterior sobre la base de las disposiciones laborales pertinente[s]. Esperando
en el futuro poder contratar sus buenos oficios dentro de esta administración (…)» (folio 8 del
expediente del juzgado y se repite en el folio 16 del mismo).
Por otro lado, se incorporó una constancia emitida por el señor N.M.V.,
secretario municipal ad honorem, en la que se detalla: «(…) En relación a solicitud de informe
sobre la existencia de Acuerdo Municipal, en que se autorice al Licenciado R (sic) AP (sic), en
calidad de Gerente General Ad Honorem, para realizar funciones de contratar y despedir
personal, a Usted informo: Que hasta la fecha no existe ningún Acuerdo Municipal, en el que se
haya emitido tal autorización. Lo que hago de su conocimiento, para los demás efectos de ley.
Secretaría Municipal, a los veintidós días del [mes de] marzo de del año dos mil trece (…)»
(folio 48 del expediente del juzgado).
También, a folios 49 y 50 se encuentran la certificación de los contratos individuales de
trabajo, correspondientes a los señores FJHN y ARC, de los cuales se extrae: «(…) el señor FJH
(sic) N (…) EL CONTRATADO convenimos en celebrar el presente CONTRATO
INDIVIDUAL DE TRABAJO, sujeto a las siguientes [cláusulas], CLÁUSULA PRIMERA:
OBJETO Y ALCANCE DEL CONTRATO. EL CONTRATADO se compromete para con LA
MUNICIPALIDAD a prestar sus servicios como AUXILIAR DE ASEO EN EL AREA (sic) DE
SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES dentro y fuera de las instalaciones de las
instalaciones (sic) Municipales, de esta Municipalidad el cargo lo desempeñará de conformidad
a lo establecido en el manual de funciones o descriptor de puestos de esta institución y a efectuar
cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea encomendada por el Jefe inmediato.
CLAUSULA SEGUNDA: PLAZO DEL CONTRATO. Los servicios que proporcionará EL
CONTRATADO los realizará durante el período de SIETE MESES que comprende del uno de
junio de dos mil doce al treinta y uno de diciembre del mismo año (…)» (folio 49 frente del
expediente del juzgado).
Y «(…) el señor AR (sic) C (…) EL CONTRATADO convenimos en celebrar el presente
CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO, sujeto a las siguientes [cláusulas], CLÁUSULA
PRIMERA: OBJETO Y ALCANCE DEL CONTRATO. EL CONTRATADO se compromete
para con LA MUNICIPALIDAD a prestar sus servicios como AUXILIAR DE ASEO EN EL
AREA (sic) DE SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES dentro y fuera de las instalaciones
de las instalaciones (sic) Municipales, de esta Municipalidad el cargo lo desempeñará de
conformidad a lo establecido en el manual de funciones o descriptor de puestos de esta
institución y a efectuar cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea encomendada por el
Jefe inmediato. CLAUSULA SEGUNDA: PLAZO DEL CONTRATO. Los servicios que
proporcionará EL CONTRATADO los realizará durante el período de SIETE MESES que
comprende del uno de junio de dos mil doce al treinta y uno de diciembre del mismo año (…)»
(folio 49 frente del expediente del juzgado).
Adicionalmente, se tienen dos constancias suscritas por la señora GERR, jefe de Recursos
Humanos de la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque, la primera, agregada a folio 52 del
expediente del juzgado, establece que: «(…) EL INFRASCRITO (sic) JEFE DE RECURSOS
HUMANOS DE ESTA ALCALDÍA, HACE CONSTAR QUE: El señor FJH (sic) N, laboro (sic)
en esta Alcaldía por contrato desde el Tres (sic) de Mayo (sic) de Dos (sic) Mil (sic) Diez (sic),
actualmente desempeñando el cargo de AUXILIAR DE ASEO, devengando un sueldo mensual de
DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO 00/100 DOLARES (sic) ($275.00). Siendo empleado de esta
municipalidad hasta el TREINTA Y UNO de Diciembre (sic) de dos mil Doce (sic) (…)». Y, la
segunda constancia emitida por esa funcionaria, refiere que: «(…) EL INFRASCRITO (sic)
JEFE DE RECURSOS HUMANOS DE ESTA ALCALDÍA, HACE CONSTAR QUE: El señor
AR (sic) C, laboro (sic) en esta Alcaldía por contrato desde el Uno (sic) de Febrero (sic) de Dos
(sic) Mil (sic) Diez (sic), actualmente desempeñando el cargo de AUXILIAR DE ASEO,
devengando un sueldo mensual de DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO 00/100 DOLARES (sic)
($275.00). Siendo [empleado] de esta municipalidad hasta el TREINTA Y UNO de Diciembre
(sic) de dos mil Doce (…)» (folio 53 del expediente del juzgado).
Una vez relacionados los medios probatorios supra citados, es pertinente que esta Sala
aborde el punto principal de la disputa, que es lo relativo a la verdadera naturaleza de la
vinculación laboral de los trabajadores.
La Sala de lo Constitucional ha referido que: «(…) en la Administración Pública el
régimen laboral es por tiempo indefinido, pero esto no es impedimento para que, bajo
determinadas circunstancias, se recurra de forma excepcional a la contratación temporal. Este
tipo de contratos no son por sí mismos inconstitucionales, siempre que, conforme al principio de
la autonomía de la voluntad, provengan del acuerdo entre los empleadores y los trabajadores y,
además, no sean desnaturalizados o utilizados para encubrir de manera fraudulenta una relación
laboral de naturaleza permanente, es decir, para disfrazar como eventual una actividad de
carácter permanente que pertenece al giro ordinario de la institución. Así, los contratos a plazo
fijo o de duración determinada se celebran para la realización de labores que no corresponden
al quehacer cotidiano de la institución, es decir, se utilizan cuando se contrata a personas para
el desarrollo de tareas eventuales y no permanentes dentro de la institución pública de que se
trate. Entre los supuestos que justifican su utilización se encuentran: (i) la contratación para la
realización de una obra o servicio determinado; (ii) la contratación derivada de las
circunstancias de producción; y (iii) la contratación de trabajadores interinos para sustituir a
otros con derecho a reserva del puesto de trabajo». (Sentencia de amparo 674-2016, del catorce
de marzo de dos mil dieciocho).
a. A partir de lo anterior, corresponde determinar, primero, si el trabajador FJHN era
titular del derecho a la estabilidad laboral, o si, por el contrario, concurría en él alguna de las
excepciones establecidas en la LCAM y en la jurisprudencia constitucional por ser un trabajador
no permanente. Luego, es importante determinar si la LCAM es la ley aplicable, ya que, según la
parte actora, no encaja en este caso.
Así las cosas, debe tomarse en cuenta que a folio 49 del expediente del juzgado está el
contrato individual de trabajo, suscrito entre la Municipalidad de Quezaltepeque y el señor HN,
relacionado previamente; asimismo, en el folio 1, está agregada la demanda interpuesta por el
referido trabajador, de la cual se extrae que ingresó a laborar en: «(…) el mes de mayo de dos mil
diez (…) con el cargo de Auxiliar de aseo (…)» Adicionalmente, se tiene la constancia de trabajo
emitida por la jefe de Recursos Humanos de la Alcaldía de Quezaltepeque.
En ese orden, debe analizarse que, según el Concejo Municipal, se trata de un contrato a
plazo que había vencido en diciembre de dos mil doce, contrato que, a su vez, dispone que daba
inicio el uno de junio de ese año. Por otro lado, el trabajador manifiesta que inició a laborar en
mayo de dos mil diez. Por ello, dada la discrepancia entre lo manifestado por ambas partes, es
importante examinar, en este caso, si se cumplieron los supuestos que justifican la contratación
para un plazo determinado, según la jurisprudencia constitucional ya referida.
En primer lugar, (i) si la contratación es para la realización de una obra o servicio
determinado. Sobre este punto, de la lectura del contrato, agregado en el folio 49 del expediente
del juzgado, se advierte que el trabajador fue contratado para que realizara su labor como auxiliar
de aseo, en el área de servicios públicos municipales; es decir, es una función que corresponde a
las competencias naturales de cualquier municipio. Pero, fuera de esta actividad genérica de
servicios de aseo, no se infiere alguna otra específica que le fuera particularmente encomendada
al señor HN. Ahora, en el documento contractual, se establece que las funciones las realizaría:
«(…) de conformidad a lo establecido en el manual de funciones o descriptor de puestos de esta
institución y a (sic) [de] efectuar cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea encomendado
por el Jefe (sic) inmediato (…)» (folio 49 frente del expediente del juzgado).
De lo anterior, no se vislumbra que la contratación de dicho empleado fuese para la
ejecución de una obra específica o para un servicio puntualmente determinado; de manera que,
conforme con los términos del contrato relacionado, no se cumple con dicha característica.
En segundo lugar, (ii) si la contratación es derivada de las circunstancias de producción.
De la documentación incorporada en el procedimiento llevado en sede laboral, que fue
proporcionada tanto por el trabajador como por el Concejo Municipal de Quezaltepeque, no se
encuentran elementos probatorios que hagan concluir que la contratación del señor HN responda
a una circunstancia temporal de satisfacer una necesidad momentánea del municipio; además,
debe tomarse en cuenta que, según la constancia de trabajo emitida por la jefe de Recursos
Humanos de la municipalidad, dicho empleado se venía desempeñando como auxiliar de aseo
desde el tres de mayo de dos mil diez. Que la función en comento ha sido la misma y corresponde
ahí que el cargo del referido empleado se encontraba vinculado con las actividades ordinarias de
la municipalidad, por ende, se evidencia el carácter permanente de las funciones desempeñadas
por aquél dentro de la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque. Es decir, no se cumple este
supuesto.
Finalmente, (iii) si la contratación de trabajadores interinos es para sustituir a otros con
derecho a reserva del puesto de trabajo. De la lectura de la copia del contrato que se ha
relacionado, en ninguna parte se consigna que el señor HN fue contratado para sustituir de
manera interina las labores de otro empleado.
A partir de lo reseñado, no obstante que el contrato indica un plazo de siete meses, debe
tomarse en cuenta que, según el artículo 11 de la LCAM, lo importante para determinar la
incorporación a la carrera municipal es la permanencia en el cargo o empleo que, desde luego, se
deriva de la naturaleza de la función, sin importar la forma en que se hubiere ingresado al puesto
laboral [que, en este caso, fue por la suscripción de un contrato de trabajo]. Es decir, ese artículo
preceptúa que para pertenecer a la carrera administrativa municipal es necesario que el
funcionario o empleado municipal desempeñe un cargo permanente, comprendido en los artículos
6 [nivel de dirección], 7 [nivel técnico], 8 [nivel de soporte administrativo] y 9 [nivel operativo],
sin importar la forma en que se haya ingresado al cargo o empleo municipal –que podría ser por
contratación o por nombramiento administrativo–. De ahí que, sumado a que la misma
municipalidad no ha puesto en duda el ejercicio de la labor del trabajador, se infiere que las
funciones desempeñadas son permanentes.
Se reitera, pues, que el trabajador comenzó a laborar para la municipalidad de
Quezaltepeque desde el tres de mayo de dos mil diez como auxiliar de aseo, tal como se acredita
con la constancia emitida por la jefe de Recursos Humanos; en ese sentido, conforme con la
jurisprudencia, disposiciones legales pertinentes y documentación relacionada, se concluye que
aquél está incluido en la carrera administrativa municipal y, por ello, goza de los derechos y tiene
la carga de cumplir las obligaciones inherentes a la misma. En tal sentido, el señor HN está
protegido por la garantía de la estabilidad en el cargo, salvo las excepciones de ley, y como
consecuencia le nace el derecho de activar la garantía de la nulidad de despido que regulan los
artículos 74 y 75 de la LCAM.
b. Ahora, corresponde analizar si el señor ARC era titular del derecho a la estabilidad
laboral, o si, por el contrario, concurría en él alguna de las excepciones establecidas en la
jurisprudencia constitucional y en la normativa sectorial para ser considerado trabajador
temporal. Luego, es importante determinar si la LCAM es la ley aplicable, ya que, según la parte
actora, no encaja en este caso.
Por lo anterior, debe tomarse en cuenta que en el expediente laboral está agregado, a folio
50 del expediente del juzgado, el contrato individual de trabajo, suscrito entre la municipalidad
de Quezaltepeque y el señor ARC. De igual manera, se cuenta con la demanda interpuesta por el
referido trabajador, de la cual se extrae que ingresó a laborar en: «(…) el mes de febrero de dos
mil diez (…) con el cargo de Auxiliar de aseo (…)» (folio 1 vuelto del expediente del juzgado).
En este caso, también se tiene la constancia de trabajo emitida por la jefa de Recursos
Humanos de la Alcaldía de Quezaltepeque.
Debe analizarse que, según el Concejo Municipal, se trata de un contrato a plazo que había
vencido en diciembre de dos mil doce, contrato que, a su vez, dispone que daba inicio el uno de
junio de dos mil doce. Por su parte, el trabajador manifiesta que inició a laborar en febrero de dos
mil diez. De ahí que es importante examinar, en este caso también, si se cumplieron los supuestos
que justifican la contratación para un plazo determinado, según la jurisprudencia constitucional
ya referida.
En cuanto a que, (i) si la contratación es para la realización de una obra o servicio
determinado. Se tiene de la lectura del contrato, agregado a folio 50 del expediente del juzgado,
que el trabajador fue contratado para que realizara la labor de auxiliar de aseo, en el área de
servicios públicos municipales; es decir, es una función que corresponde a las competencias
naturales de cualquier municipio. Pero, fuera de esta actividad genérica de servicios de aseo, no
se infiere alguna otra específica que le fuera particularmente encomendada al señor C.A., en
el documento contractual, se establece que las funciones las realizaría: «(…) de conformidad a lo
establecido en el manual de funciones o descriptor de puestos de esta institución y a (sic) [de]
efectuar cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea encomendado (sic) por el Jefe (sic)
inmediato (…)» (folio 50 frente del expediente del juzgado).
De lo anterior, no se vislumbra que la contratación de dicho empleado fuese para la
ejecución de una obra específica o para un servicio puntualmente determinado; de manera que,
conforme con los términos del contrato relacionado, no se cumple con dicha característica.
Respecto a (ii) si la contratación es derivada de las circunstancias de producción. Con
base en la prueba vertida en el procedimiento llevado en sede laboral, que fue proporcionada
tanto por el trabajador como por el Concejo Municipal de Quezaltepeque, no se encuentran
elementos probatorios que hagan concluir que la contratación del señor ARC responda a una
circunstancia temporal de satisfacer una necesidad momentánea del municipio; además, debe
tomarse en cuenta que, según la constancia de trabajo emitida por la jefa de Recursos Humanos
de la municipalidad, dicho empleado se venía desempeñando como auxiliar de aseo desde el uno
de febrero de dos mil diez. Asimismo, la función ha sido la misma y corresponde a una de las
cargo del referido empleado se encontraba vinculado con las actividades ordinarias de la
municipalidad, y se ha evidenciado el carácter permanente de las funciones desempeñadas por
aquél dentro de la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque; por tanto, no se cumple este supuesto.
Y, (iii) si la contratación de trabajadores interinos es para sustituir a otros con derecho a
reserva del puesto de trabajo. De la lectura de la copia del contrato que se ha relacionado, en
ninguna parte se consigna que el señor C fue contratado para sustituir de manera interina las
labores de otro empleado.
De acuerdo con lo expresado, a pesar de que el contrato indica que el plazo es de siete
meses, debe tomarse en cuenta que, según el artículo 11 de la LCAM, lo importante para
determinar la incorporación a la carrera municipal es la permanencia en el cargo o empleo que,
desde luego, se deriva de la naturaleza de la función, sin importar la forma en que se hubiere
ingresado al puesto laboral [que, en este caso, fue por la suscripción de un contrato de trabajo].
Es decir, ese artículo preceptúa que para pertenecer a la carrera administrativa municipal es
necesario que el funcionario o empleado municipal desempeñe un cargo permanente,
comprendido en los artículos 6 [nivel de dirección], 7 [nivel técnico], 8 [nivel de soporte
administrativo] y 9 [nivel operativo], sin importar la forma en que se haya ingresado al cargo o
empleo municipal –que podría ser por contratación o por nombramiento administrativo–. De ahí
que, aunado a que la misma municipalidad no ha puesto en duda el ejercicio de las labores
desempeñadas, se infiere que el cargo o empleo era permanente.
Así las cosas, se reitera que el trabajador en relación comenzó a laborar para la
municipalidad de Quezaltepeque desde el uno de febrero de dos mil diez como auxiliar de aseo,
tal como se acredita con la constancia emitida por la jefe de Recursos Humanos; en ese sentido,
conforme con la jurisprudencia, disposiciones legales citadas y la documentación relacionada, se
concluye que dicho trabajador está incluido en la carrera administrativa municipal y, por ello,
goza de los derechos y tiene la carga de cumplir las obligaciones inherentes a la misma.
Consecuentemente, el señor ARC está protegido por la garantía de la estabilidad en el cargo,
salvo las excepciones de ley, naciéndole el derecho de promover la pretensión de nulidad de
despido que regulan los artículos 74 y 75 de la LCAM.
2. Las autoridades demandantes han alegado que: «(…) Se violenta esta normativa [el
Código Laboral], en el sentido que se aplica el Arts. 55 Inc. 2° y 3° del Código de Trabajo, para
hace (…) ignorando lo dispuesto en el Art. 23 del Código de Trabajo, que en su numeral 4
sin Responsabilidad (sic) para ninguna de las partes y sin intervención Judicial (sic), en el
Ordinal 1ª (sic), se dispone: “Por el cumplimiento del plazo”(…)» (folio 4 frente y vuelto).
En el análisis reseñado en el número 1. supra, se abordó el tema de la estabilidad laboral
de los señores FJHN y ARC y se dijo que están incluidos en la carrera administrativa municipal.
Aunado a que esta Sala considera que la LCAM es una ley especial que desarrolla los
principios constitucionales relativos a ese régimen disciplinario y brinda, entre otros derechos, la
estabilidad en el cargo [artículo 1], y, desde esa perspectiva, una de las garantías de los miembros
de la carrera administrativa municipal es que cualquier decisión encaminada a sancionarlos,
suspenderlos o despedirlos, debe estar respaldada en los procedimientos específicos y
determinados en esta norma.
Por ende, el ámbito normativo aplicable a la situación de los referidos trabajadores es el de
la LCAM. De manera que, por las razones anteriores, no se puede considerar el motivo de
ilegalidad en cuanto a la violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica señalados,
bajo los términos planteados por la parte actora.
3. Finalmente, es procedente verificar si se ha violentado el principio de autonomía
municipal, tal como plantean los demandantes, en el sentido que la decisión de terminar la
relación laboral controvertida va encaminada a lograr los planes de desarrollo en respuesta a las
necesidades del municipio.
Así, debe tomarse en cuenta que la autonomía, como principio directriz del ejercicio
propio de las competencias designadas a las municipalidades, se entiende como aquella capacidad
propia de autodeterminación administrativa, que posibilita la forma más eficaz de cumplir las
atribuciones que constitucional y legalmente competen. Sin embargo, las competencias ejercidas
no pueden ir en contra del ordenamiento jurídico que rige a los municipios, especialmente, del
ámbito normativo que prevé la LCAM.
Particularmente, habiéndose conocido el fondo del asunto y concluido que los señores
FJHN y ARC no están excluidos de la carrera administrativa municipal, los demandantes no
pueden ampararse en la autonomía municipal para violentar el derecho a la estabilidad laboral de
los señores en referencia, ya que tal prerrogativa no es absoluta sino que debe ejercerse en
consonancia con otros derechos [laborales, para el caso] que también son potenciados por el
ordenamiento constitucional e, incluso, de mayor sensibilidad en términos de dignidad humana,
fin que persigue y salvaguarda el Derecho Administrativo.
De acuerdo con los puntos señalados, esta Sala considera que no hubo violación del
derecho a la autonomía municipal, en los términos alegados por la parte actora.
POR TANTO, con base en los argumentos expuestos y los artículos 68, 71, 74 y 75 de la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal; 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y
Mercantil; y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -ya
derogada pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente-; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad, alegados por el Alcalde y el Concejo,
ambos del Municipio de Quezaltepeque, departamento de La Libertad, por medio de su
apoderado general judicial, licenciado S.R.V.R., en los siguientes actos:
a. La resolución de las catorce horas cinco minutos del once de abril de dos mil trece,
pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, mediante la cual, se declaró nulo el
despido de los empleados municipales, señores FJHN y ARC, se ordenó al alcalde y su Concejo
Municipal el reinstalo de dichos trabajadores y se les condenó a cancelar los salarios dejados de
percibir desde el uno de enero de dos mil trece hasta su reinstalo.
b. La resolución de las catorce horas cuarenta y cuatro minutos del treinta de abril de dos
mil trece, emitida por la misma autoridad judicial mencionada en la letra anterior, que declaró sin
lugar el recurso de revocatoria y confirmó la resolución precedente.
c. La resolución pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las
quince horas con doce minutos del veintiséis de julio de dos mil trece, que confirmó el primer
acto venido en revisión.
2) Condenar en costas a la parte actora, conforme con el derecho común.
3) Devolver cada expediente laboral a su tribunal de origen.
4) Entregar una certificación de esta sentencia a cada autoridad demandada y a la
representación fiscal en el respectivo acto de la notificación.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----P..V.C.-.A.P.-.J..C.V. -----S.L.RIV.MARQUEZ.---
--PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----------------------------------------- M...B..A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS ------------------------”“““
