Sentencia Nº 506-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 16-07-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 16 Julio 2021 |
| Número de sentencia | 506-2013 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
506-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas con treinta y seis minutos del dieciséis de julio de
dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Alcalde y el
Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, departamento de La Libertad, por medio de su
apoderado general judicial, licenciado S.R.V.R.; contra el Juzgado de lo
Civil de Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, por la supuesta
ilegalidad de los siguientes actos:
a. La resolución de las quince horas con cuarenta y dos minutos del diecisiete de abril de
dos mil trece, pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, mediante el cual se
declaró nulo el despido del empleado municipal VMPS
b. La resolución de las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del doce de junio de
dos mil trece, emitida por la misma autoridad judicial mencionada en la letra anterior, que declaró
sin lugar el recurso de revocatoria y confirmó la resolución precedente.
c. La resolución pronunciada la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las
catorce horas con veinte minutos del trece de septiembre de dos mil trece, que confirmó el primer
acto venido en revisión.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Juzgado
de lo Civil de Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, como
autoridades demandadas; el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar y
delegada, licenciada K.M.R.M.; no así el señor VMPS, identificado como
tercero beneficiado con las resoluciones impugnadas.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda, la parte actora expresó como hechos: «(...) el señor V (sic) MPS (sic)
(...) laboró para la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque, departamento de La Libertad, desde el
dos de noviembre del año dos mil once, en el cargo de AGENTE MUNICIPAL. La vinculación
laboral con el Municipio, era mediante un CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO, por el
cargo ocupado, requiere la existencia de un nivel de confianza, en este caso de carácter personal
(...) Por lo que sostiene esta Municipalidad, que al notificarle al señor V (sic) MPS (sic) , que su
contrato finalizaba el treinta y uno de diciembre de dos mil doce, no se le está despidiendo, y si
alguien no goza de la estabilidad laboral, que regula la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, que es, el régimen adoptado en la sentencia impugnada, no goza del tratamiento para
su despido que esta ley regula (...) al ser interpuesto el recurso de revocatoria la juzgadora
reitera su decisión expresada en el fallo; por lo que inconforme con esta decisión y haciendo uso
de los recursos, se acude a la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a fin de modificar
tal resolución, lo cual no fue posible, obteniendo una Sentencia (sic) que confirma tal fallo (...)
En consecuencia la sentencia adolece de error de juicio, al concluir la Jueza de lo Civil de
Quezaltepeque, que al notificarle al señor V (sic) MPS (sic), que su contrato individual de
trabajo, caducaba el treinta y uno de diciembre de dos mi doce, y que no se le contrataría
nuevamente, se le ha despedido, y que dicho señor goza de estabilidad laboral, protegido por la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal (...) por lo que se le debió seguir el proceso de
despido que contempla dicha normativa,. sin considerar la vinculación laboral entre la
Municipalidad y dicha trabajadora (sic), que es un contrato individual de trabajo. El cual
finalizaba el treinta y uno de diciembre del año dos mil doce, por lo que con anterioridad se le
hizo una notificación, es decir que el plazo del contrato finalizaba (...) en ningún momento se le
ha despedido, pues solo se ha aplicado la terminación del contrato (...)» (folios del 2 al 3, ambos
vueltos).
Expuso la parte actora que con las actuaciones impugnadas se violentaron los principios
de legalidad, seguridad jurídica y de autonomía municipal. También, los artículos 67, 218, 276
del Código Procesal Civil y Mercantil; la Ley de los Servicios de Seguridad del Estado,
Instituciones Autónomas y de las Municipalidades; y la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal.
II. Mediante la resolución de ocho horas del trece de abril de dos mil quince (folios 40 y
41), se admitió la demanda contra el Juzgado de Primera de lo Civil de Quezaltepeque,
departamento de La Libertad, y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador; se tuvo por
parte al Alcalde y al Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, por medio de su
apoderado general judicial, licenciado S.R.V.R.; se solicitó de las
autoridades demandadas el informe sobre la existencia del respectivo acto atribuido, que ordena
mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, en adelante LJCA, ordenamiento ya derogado pero aplicable al presente caso en virtud del
artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente]; asimismo, se
declaró sin lugar la suspensión provisional de los efectos de los actos impugnados; y, para
garantizar el derecho de audiencia y defensa, se ordenó notificar al señor VMPS, tercero
beneficiado con los actos impugnados, la existencia de este proceso.
Los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador señalaron que
emitieron la resolución impugnada, pero que no se transgredió precepto legal alguno (folio 44).
El Juez de lo Civil de Quezaltepeque rindió el primer informe, en el cual expuso que: «(...)
efectivamente existen ambas resoluciones en el proceso supra mencionado, es decir, en la
Diligencias Varias de Nulidad de Despido de referencia 19-L-13-1, y a fin de proveer certeza de
lo afirmado, se remiten certificaciones de dicha Sentencia (sic) y auto relacionados (...)» (folio
48).
Por medio de la resolución de las ocho horas con dos minutos del treinta de julio de dos
mil quince (folio 64), se tuvo por parte al Juez de lo Civil de Quezaltepeque y a la Cámara
Segunda de lo Laboral de San Salvador, y por rendido el primer informe requerido de cada
autoridad; se solicitó el respectivo informe justificativo de legalidad de la actuación
controvertida, a que hace referencia el artículo 24 de la LJCA; se ordenó notificar al F.
.G.neral de la República la existencia de este proceso; y se ordenó librar oficio al Registro
Nacional de Personas Naturales, al Tribunal Supremo Electoral y a la Dirección General de
Migración y Extranjería, para que, en el plazo de cinco días hábiles contados a partir de la fecha
de recepción de los mismos, proporcionaran la última dirección que aparecía en sus registros, y la
fecha de actualización de la misma, del señor VMPS, a fin de notificarle, en calidad de tercero
beneficiado con los actos impugnados; finalmente, se previno al Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque que señalara una dirección para recibir notificaciones dentro de la circunscripción
de este Tribunal.
Los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral, en el informe justificativo que está
agregado a folio 77, refirieron que: «(...) esta Cámara visto el contenido de la demanda
presentada en contra de nuestras actuaciones, niega totalmente que en el conocimiento del
respectivo incidente de revisión, se hayan violentado los derechos que en la misma se invocan;
particularmente porque como se advirtió en esta Cámara al confirmar la sentencia venida en
revisión, los argumentos con los cuales se fundamentó el a quo están apegados a la ley, puesto
que al margen de lo que el abogado del C.M. ha reiterado en el sentido que al
trabajador requirente se le aplicaba otra legislación, se ratificó en esta instancia que a dicho
trabajador sí le es aplicable la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM), y como se
afirmó en nuestra sentencia, la LCAM no puede ser deslegitimada por una Ley (sic) diferente
como lo pretende el abogado VASQUEZ (sic) RAMOS, pues la LCAM tiene un sesgo
eminentemente laboral y tuitivo, y porque las labores que desarrollaba el trabajador PS (sic),
como Agente (sic) del Cuerpo de Agentes Metropolitanos, eran de carácter permanente y no se
encontraba excluido de la aplicación de dicha ley. Por otra parte obsérvese que entre los
alegatos de dicho profesional cuando interpuso el recurso de revisión, fue señalar que en su
momento se valoró el desempeño del trabajador PS (sic), el cual fue en sentido negativo y que
como consecuencia de ello, la Municipalidad resolvió que al vencer el plazo del contrato éste ya
no se le renovaría. Es decir, que además de dejar al descubierto la intención manifiesta de la
Municipalidad por terminar el vínculo laboral que existía con el referido trabajador, este
alegato se hubiera hecho siguiendo el procedimiento que establece el artículo 71 de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal (...) es decir, que el Concejo Municipal debió haber solicitado
conforme a la disposición antes citada (Art. [sic] 71 LCAM), la autorización de despido al Juez
de Primera Instancia, por el supuesto mal desempeño en el trabajo, lo que no consta que se haya
realizado. En este sentido, pretender hacer uso de la vía contencioso administrativa con los
defectos jurídicos antes dichos, no es correcto, puesto que cuando esta Cámara confirmó la
resolución que conoció en revisión, no se transgredió disposición legal alguna y por el contrario,
podrá observarse que se respetó el debido proceso y los demás principios que el demandante
aduce falsamente se han violentado (...)»
El Juez de lo Civil de Quezaltepeque, en su informe justificativo, expuso que: «(...) Que la
autoridad demandada cuya personalidad hoy está representada por este J., es decir, la
autoridad demandada como Órgano (sic) Institucional (sic) es siempre la misma, claro está, pero
la autoridad demandad como Órgano (sic) Persona (sic) es diferente por cuanto el Juez (sic) que
actúa en este momento es otra persona. Lo anterior significa un límite para valorar lo resuelto
por la Jueza (sic) que atendió la causa (...) lo cual resulta imposible para este nuevo Juez (sic)
conocer en detalle las abstracciones y valoraciones personales que le sirvieron de base a mi
antecesora, para emitir su pronunciamiento (...) sin embargo, se hace notar que en la causa
seguida en ésta (sic) sede judicial fue fenecida con las obligaciones impuestas por el Juzgado
(sic), en el sentido de cumplir con la obligación personalísima de hacer, consistente en el
reinstalo del trabajador señor V (sic) MPS (sic) y la obligación dineraria consistente en el pago
de los salarios dejados de percibir y demás prestaciones correspondientes a favor de él (...)»
(folio 79) .
III. Por medio del auto de las diez horas con cinco minutos del tres de mayo de dos mil
dieciséis (folio 96), se tuvo por rendido, de parte del Juez de lo Civil de Quezaltepeque y la
Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, el respectivo informe justificativo; se dio
intervención a la licenciada K.M.R.M., en calidad de agente auxiliar y delegada
del F.G.neral de la República; se tuvo por cumplido el requerimiento realizado al Registro
Nacional de Personas Naturales, al Tribunal Supremo Electoral y a la Dirección General de
Migración y Extranjería; se ordenó notificar al señor VMPS las resoluciones ahí mencionadas en
la dirección proporcionada a folios 71 y 95; se tuvo por cumplida la prevención efectuada al Juez
de lo Civil de Quezaltepeque, respecto de señalar una dirección dentro de la circunscripción de
este Tribunal; y se abrió a prueba el proceso, de conformidad con el artículo 26 de la LJCA.
En esta etapa, las partes no ofrecieron prueba alguna.
Mediante la resolución de las ocho horas del dieciséis de agosto de dos mil dieciséis, se
ordenó notificar los autos emitidos por esta Sala y los subsecuentes que se dictarán en el presente
proceso al señor VMPS, tercero beneficiado con los actos impugnados, por medio de tablero
judicial, en virtud de no haber sido posible realizar el acto de comunicación ordenado en el auto
que antecede por no haberse encontrado el inmueble señalado en la dirección proporcionada.
En la resolución de las ocho horas con dos minutos del ocho de noviembre de dos mil
dieciséis (folio 113), de conformidad con el artículo 28 de la LJCA, se corrió traslado a la parte
actora, a las autoridades demandadas, al Fiscal General de la República y al tercero beneficiado
con los actos impugnados.
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, en el escrito de folio 120, expuso que:
«(...) esta Cámara fue categórica en su primer informe (...) al negar las transgresiones en
referencia y confirmó su postura al emitir con fecha veinte de octubre de dos mil quince, su
segundo informe en virtud del cual, se justificó el contenido de nuestra sentencia. En resumen,
esta Cámara conoció en grado de revisión la resolución emitida por el Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque, Departamento (sic) de La Libertad, incidente en virtud del cual se confirmó el
fallo venido en revisión, que declaró nulo el despido alegado y ordenó la restitución a su empleo
del trabajador requirente (...) se ratificó en esta instancia que dicho trabajador sí le es aplicable
la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM), ya que las labores que desarrollaba
como Agente (sic) del Cuerpo Metropolitano, eran de carácter permanente y no se encontraba
excluido de la aplicación de dicha Ley (sic). Por lo que en estas valoraciones, reiteramos que no
se ha infringido disposición legal alguna (...)»
El Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque no contestó el traslado conferido,
imponiéndosele la multa correspondiente.
El Fiscal General de la República, por medio de su delegada, licenciada K...M.
.R.M., evacuó su traslado a folios 123 y 124, en el cual refirió que: «(...) esta
representación fiscal considera que los actos administrativos impugnados son conformes a
derecho ya que fueron emitidos y fundamentados en la norma correspondiente, no causando
inseguridad jurídica alguna, ni tampoco atacando la Autonomía (sic) de la cual goza la
Municipalidad de Quezaltepeque (...) En el presente caso el señor VMPS, se consideraba como
empleado público dentro de la Carrera Administrativa Municipal como bien lo ha establecido el
Juez de lo Civil de Quezaltepeque en la sentencia pronunciada, por lo tanto debió de seguirse
previo a su despido el procedimiento regulado en la Ley de la Carrera Administrativa, razón por
la cual las Autoridades (sic) demandadas, ha[n] actuado conforme a lo que la Ley (sic) les
faculta, teniendo su fundamento en lo regulado por el artículo 75 de la Ley de la Carrera
Administrativa [Municipal] (...) Siendo así que en la emisión de los actos administrativos
impugnados no se transgredió el principio de seguridad jurídica y tampoco el de legalidad, ya
que se aplicó la Ley (sic) competente para el caso siendo esta (sic) la LCAM (...) y en el presente
caso la demandante no demostró que la función del señor VMPS haya sido la protección de sus
funcionarios o de su patrimonio, previo registro en la Unidad (sic) encargada de la Policía
Nacional Civil como lo establece el artículo 3 de la referida Ley [de los Servicios de Seguridad
del Estado, Instituciones Autónomas y de las Municipalidades]; únicamente ha quedado claro
que se trata de un Agente (sic) Municipal (sic), y que sus labores son de carácter permanente
encontrándose comprendido en la Carrera Administrativa Municipal (...) En lo referente a la
transgresión a la Autonomía (sic) del Municipio (sic), es importante considerar que si bien es
remover a los funcionarios y empleados de sus dependencia, esto no significa que lo hará en
contravención a garantías constitucionales como lo es el debido proceso y el derecho de
audiencia, como ocurrió en instancia administrativa cuando el señor PS únicamente recibió la
notificación de su despido, sin que se le siguiese el procedimiento establecido por la LCAM ( ...)»
La parte actora y el tercero beneficiado con los actos impugnados, no hicieron uso del
traslado otorgado.
Por medio de la resolución de las ocho horas con dos minutos del veintinueve de marzo de
dos mil diecisiete (folio 126), se tuvo por contestado el traslado conferido a los magistrados de la
Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador y al Fiscal General de la República; asimismo, se
concedió una audiencia a la parte actora y al Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque a fin de que
informaran los motivos por los cuales no contestaron el respectivo traslado ordenado en el auto
de las ocho horas con dos minutos del ocho de noviembre de dos mil dieciséis (folio 113).
Mediante el auto de las quince horas con cincuenta y tres minutos del diecinueve de
septiembre de dos mil diecisiete (folio 135), se tuvo por contestada la audiencia conferida al
Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque y se le impuso una multa por cincuenta y siete dólares con
catorce centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($57.14). Además, se dejó sin efecto
la audiencia conferida al Alcalde y al Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, por la
falta de contestación del traslado, en razón de tener la legitimación activa en el presente proceso.
En la resolución de las quince horas con cincuenta y dos minutos del treinta y uno de
mayo de dos mil dieciocho (folio 145), se tuvo por cumplido el pago de la multa que, mediante el
auto de las quince horas con cincuenta y tres minutos del diecinueve de septiembre de dos mil
diecisiete (folio 135), fue impuesta al Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque; asimismo, se
requirió de las autoridades demandadas la remisión de los expedientes tramitados en la
correspondiente sede.
Hechas las anteriores acotaciones, es Sala advierte:
IV. El Alcalde y el Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, refirieron que, con
las actuaciones impugnadas, el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo
Laboral de San Salvador violentaron los principios de legalidad, seguridad jurídica y de
autonomía municipal. También, los artículos 67, 218, 276 del Código Procesal Civil y Mercantil;
la Ley de los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las
En primer lugar, la parte actora hace referencia a la vulneración de los principios de
legalidad, seguridad jurídica y de autonomía municipal. Expone que en: «(...) Los actos
administrativos que impugno (...) violenta[n] los principios constitucionales de legalidad, de
certeza Jurídica (sic) y de Autonomía (sic) Municipal (sic). Las disposiciones violentadas están
contempladas primeramente en (...) la LEY DE SERVICIOS DESEGURIDAD (sic) DEL
ESTADO, INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y DE LAS MUNICIPALIDADES, específicamente el
Art. (sic) 3, de igual forma los artículos, 2 y 203 de la Constitución. Se violenta esta normativa,
en el sentido que no se toma en consideración, que se establece que será por contrato la forma
de prestación de servicios, de los miembros de la Policía Municipal, y que su contrato se puede
dar por terminado por la perdida (sic) de confianza. En el caso que nos ocupa, el acto de
comunicación de que ya no se contrataría a esta persona, se realizó durante el plazo de vigencia,
pues vencía el treinta y uno de diciembre de dos mil doce, lo único que se le notifica es que ya no
se le iba a contratar. Además se ha violentado la Ley de la Carrera Administrativa Municipal,
pues esta (sic) no establece que se puedan hacer solicitudes de carácter verbal, sino que debe
observarse lo dispuesto en el Art. (sic) 276 del Código Procesal Civil y Mercantil (de aplicación
supletoria), es decir todos los requisitos de la demanda debiendo ser con asistencia letrada
obligatorio, A.. (sic) 67 del mismo cuerpo normativo, estableciéndose que es preceptiva la
comparecencia por medio de procurador (...) sin cuyo concurso no se le dará tramite (sic) al
proceso (...) A la municipalidad de Quezaltepeque, le fue violado [el principio de legalidad] (...)
puesto que la autoridades demandadas (...) aplicando de manera errónea la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, están obligando a la Municipalidad, a un reinstalo y pago de sueldos
dejados de percibir, pues declaran nulo un despido, que no ha existido, sobre la base de la
actividad que se desempeña, lo cual no es coherente con los hechos; pasando por alto las
disposiciones legales de la LEY DE LOS SERVICIOS DESEGURIDAD (sic) DEL ESTADO,
INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y DE LAS MUNICIPALIDADES, de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal y del Código Procesal Civil y Mercantil (...) mi representado,
respetuoso del ordenamiento jurídico, ha proyectado su actuación jurídica bajo las pautas
razonables de previsibilidad, es decir siempre tuvo la certeza jurídica que se ha aplicando (sic)
la ley, sin que ésta haya sido declarada inconstitucional, en su quehacer estaba enmarcado
dentro [de] la esfera de juridicidad lícita, justa y además legítima; y que llevó al Gerente
General Ad Honorem (sic), a la determinación de que una vez finalizado el contrato laboral,
notificarle al tercera (sic) interesado que ya no sería contratado (...) [en cuanto a] La autonomía
municipal (...) esta autonomía se deriva del carácter electoral y representativo de su gobierno
(Concejo y A.alde). Esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno
local (Unidad Política Administrativa primaria). En resumidas cuentas, sus decisiones van
encaminadas a lograr los planes de desarrollo en respuesta a las necesidades del Municipio, por
lo tanto al querer imponer de manera forzosa, decisiones ilegales, atenta contra este principio
(...)» (folios del 4 frente al 5 vuelto).
De acuerdo con lo anterior, esta Sala procederá a examinar las actuaciones que constan en
el expediente llevado en sede laboral, a fin de verificar, en primer lugar, la violación al principio
de legalidad y seguridad jurídica en cuanto a la ley y al procedimiento que son aplicables al
trabajador VMPS, y, en este último caso, si se llevó a cabo
conforme con la ley sectorial correspondiente. Finalmente, se examinará si existió
violación al principio de autonomía municipal.
1. La parte actora ha alegado que la vinculación laboral del señor VMPS con el Municipio
del Quezaltepeque fue por medio de un contrato individual de trabajo, y que ocupó el cargo de
agente municipal. Al respecto, explica que: «(...) al notificarle al señor V (sic) MPS (sic), que su
contrato finalizaba el treinta y uno de diciembre de dos mil doce, no se le esta (sic) despidiendo,
y si alguien no goza de la estabilidad laboral, que regula la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, que es, el régimen adoptado en la sentencia impugnada, no goza del tratamiento para
su despido que esta ley regula (...) mismo que hay que entenderlos y aplicarlos en su conjunto, no
solamente de forma parcializada, enmarcarse en la permanencia de servicios, para los cuales
alguien es contratado o nombrado; ya que para esta Municipalidad al evaluar el desempeño de
dicha persona, no merece confianza (...) Todo lo anterior, me permite argumentar que las
sentencias de la[s] cual[es] estoy demandando la declaración de ilegalidad, se encuentran
parcializadas, en el sentido de ponderar exclusivamente la naturaleza de la actividad realizada
por la persona a quien se le venció el contrato, declarando una nulidad de despido, sin
considerar el criterio de la confianza que dicho cargo requiere, tal como lo establece el régimen
especial aplicable a este tipo de actividades (...)» (folio 3 frente).
Sobre la vinculación laboral, la Sala de lo Constitucional ha referido que: «(...) en la
Administración Pública el régimen laboral es por tiempo indefinido, pero esto no es impedimento
para que, bajo determinadas circunstancias, se recurra de forma excepcional a la contratación
temporal. Este tipo de contratos no son por sí mismos inconstitucionales, siempre que, conforme
al principio de la autonomía de la voluntad, provengan del acuerdo entre los empleadores y los
trabajadores y, además, no sean desnaturalizados o utilizados para encubrir de manera
fraudulenta una relación laboral de naturaleza permanente, es decir, para disfrazar como
eventual una actividad de carácter permanente que pertenece al giro ordinario de la institución.
Así, los contratos a plazo fijo o de duración determinada se celebran para la realización de
labores que no corresponden al quehacer cotidiano de la institución, es decir, se utilizan cuando
se contrata a personas para el desarrollo de tareas eventuales y no permanentes dentro de la
institución pública de que se trate. Entre los supuestos que justifican su utilización se
encuentran: (i) la contratación para la realización de una obra o servicio determinado; (ii) la
contratación derivada de las circunstancias de producción; y (iii) la contratación de
trabajadores interinos para sustituir a otros con derecho a reserva del puesto de trabajo».
(Sentencia de amparo 674-2016, del catorce de marzo de dos mil dieciocho).
A partir de lo anterior, corresponde determinar, primero, si el trabajador PS era titular del
derecho a la estabilidad laboral, o si; por el contrario, concurría en él alguna de las excepciones
establecidas en la jurisprudencia constitucional por ser un trabajador temporal.
Luego, es importante determinar si la LCAM es la ley aplicable, ya que, según la parte
actora, no encaja en este caso.
a. Así las cosas, debe tomarse en cuenta que en el expediente laboral está agregado, a
folios del 3 al 5, una copia del documento privado autenticado, de fecha tres de julio de dos mil
doce, en el que consta el contrato individual de trabajo, suscrito entre la Municipalidad de
Quezaltepeque y el señor VMPS. Ahí se nana, entre otras cosas, que: «(...) EL CONTRATADO se
compromete para con LA MUNICIPALIDAD a prestar sus servicios como AGENTE
MUNICIPAL EN LA UNIDAD DE CUERPO DE AGENTES MUNICIPALES de esta
Municipalidad el cargo lo desempeñará de conformidad a lo establecido en el manual de
funciones o descriptos de puestos de esta institución y ha [de] efectuar cualquier otra tarea
inherente al cargo que le sea encomendado por el Jefe (sic) inmediato. CLÁUSULA SEGUNDA:
PLAZO DEL CONTRATO. Los servicios que proporcionara (sic) EL CONTRATADO los
realizara (sic) durante el periodo (sic) de SIETE MESES que comprenden del uno de junio de
dos mil doce al treinta y uno de diciembre del mismo año. CLÁUSULA TERCERA: LUGAR DE
PRESTACIÓN DE SERVICIOS. EL CONTRATADO realizara (sic) sus labores en la UNIDA DE
CUERPO DE AGENTES MUNICIPALES dentro y fuera de las instalaciones de la Alcaldía
Municipal, ubicadas en la ( Avenida J.M.C.astro y Segunda Calle Poniente del Municipio
de Quezaltepeque. CLÁUSULA CUARTA: HORARIO DE TRABAJO: Para el cumplimiento y
alcance del presente contrato, EL CONTRATADO se compromete a prestar sus servicios de
Lunes (sic) a Viernes (sic) ocho horas diarias en horario de ocho de la mañana a cuatro de la
tarde, o según las necesidades de LA MUNICIPALIDAD. CLÁUSULA QUINTA: MONTO Y
FORMA DE PAGO. LA MUNICIPALIDAD le reconocerá en concepto de días laborados la
cantidad de DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMÉRICA ($ 27S.00), que le serán cancelados por medio de Tesorería Municipal de este
Municipio. CLÁUSULA SEXTA: DE LA PARTIDA PRESUPUESTARIA: El presente contrato
será aplicado a la partida Presupuestaria CINCO UNO DOS CERO UNO, del presupuesto
Municipal vigente, por los servicios que EL CONTRATISTA proporcionará. CLÁUSULA
SÉPTIMA: OBLIGACIONES DE LA MUNICIPALIDAD: LA MUNICIPALIDAD se obliga a: A)
Pagar el salario mensual a EL CONTRATADO. B) Retener las cuotas correspondientes de Ley
(sic). C) Pagar como patrono las respectivas aportaciones de Ley (sic). D) Otorgar en el mes de
diciembre una compensación adicional en concepto de aguinaldo conforme al presupuesto
municipal. CLÁUSULA OCTAVA: OBLIGACIONES DEL CONTRATADO. EL CONTRATADO
se obliga a: A) Guardar absoluta y estricta confidencialidad y reserva de cualquier información
que obtenga o le sea proporcionada durante el objeto y alcance del presente contrato, a
excepción a la información que oficialmente le sea requerida por el Concejo Municipal, la Corte
de Cuentas de la República u otro ente autorizado por la Ley (sic). B) Cumplir con el
Reglamento Interno de Trabajo y C) Actuar diligentemente en las tareas y procedimiento[s] en
que intervenga. CLÁUSULA NOVENA: SUPERVISIÓN E INFORMES. El jefe inmediato de EL
CONTRATADO será el responsable de supervisar que este (sic) cumpla con el objeto y alcance
del presente contrato, debiendo informar al final del plazo del mismo sobre los resultados del
trabajo realizado por EL CONTRATO, y una cada (sic) vez que le sea requerido. CLÁUSULA
DÉCIMA: TRASLADOS: EL CONTRATADO podrá ser trasladado de una plaza a otra, de forma
provisional o definitiva, por razones de conveniencia para LA MUNICIPALIDAD, por
reorganización de la institución, por necesidades eventuales, reforzamiento en áreas
determinadas o a solicitud del contratado. CLÁUSULA DÉCIMA PRIMERA:
MODIFICACIONES. Las cláusulas del presente contrato podrán ser reformadas, modificadas o
adicionadas por acuerdo escrito entre ambas partes, la cual se entenderá incorporada al
presente contrato y se considera parte integrante del mismo. CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA:
TERMINACIÓN DEL CONTRATO. EL PRESENTE CONTRATO TERMINARA (sic). a) Al
vencimiento del plazo; b) por mutuo acuerdo de los contratantes; c) A (sic) solicitud de una de
las partes contratantes por motivo de fuerza mayor o caso fortuito debidamente justificado.
Además, LA MUNICIPALIDAD se reserva el derecho de dar por terminado el presente contrato,
por iniciativa propia, si se comprueba en opinión de LA MUNICIPALIDAD que los servicios
prestados por EL CONTRATADO se prestan de manera deficiente y sin debida diligencia, para
lo cual LA MUNICIPALIDAD dará aviso EL CONTRATADO con diez días de anticipación, de
su decisión de dar por terminado el contrato y reconocerá los salarios hasta el día de
terminación (...)»
Asimismo, en el folio 1 del expediente laboral, está agregada el acta de denuncia
interpuesta por el señor VMPS, de la cual se extrae que: «(...) ingreso (sic) a laborar el día dos
de noviembre del año dos mil doce, en la Alcaldía Municipal de [Quezaltepeque] (...) en concepto
de Agente (sic) del Cuerpo de Agentes Municipales (CAM), con un horario de Trabajo (sic) de
nueve turnos continuos, de ocho horas diarias, descansando tres día[s] continuos, y así
sucesivamente, hasta cumplir el mes de trabajo, trabajando más dos días continuos, devengando
un salario mensual de DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO DÓLARES DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA (...) que por medio de un documento firmado por el Licenciado (sic)
RAP, este (sic) en calidad de Gerente General AdHonorem (sic) de la Alcaldía Municipal de esta
ciudad, en el cual decía que sus labores llegaban hasta ese día, o sea hasta el treinta u uno de
diciembre (...)»
En ese orden, debe analizarse que, según el Concejo Municipal, se trata de un contrato a
plazo que había vencido en diciembre de dos mil doce, contrato que a su vez, dispone que daba
inicio el uno de junio de dos mil doce; por otro lado, el trabajador manifiesta que inició a laborar
en noviembre de dos mil once Por ello, dada la discrepancia en lo manifestado por la parte actora
y el tercero beneficiado con los actos impugnados, es importante examinar, en este caso, si se
cumplieron los supuestos que justifican la contratación para un plazo determinado, según la
jurisprudencia constitucional ya referida
En primer lugar, (i) si la contratación es para la realización de una obra o servicio
determinado. Sobre este punto, de la lectura del contrato, agregado de folios del 3 al 5, se
advierte que el trabajador fue contratado para que realizara su labor como agente municipal en la
Unidad del Cuerpo de Agentes Municipales; es decir, es una función que corresponde a las
competencias naturales de cualquier municipio. Pero, fuera de esta actividad genérica de
servicios de seguridad municipal, no se infiere alguna otra específica que le fuera particularmente
encomendada al señor PS. Ahora, en el documento contractual, se establece que las funciones las
realizaría: «(...) de conformidad a lo establecido en el manual de funciones o descriptor de
puestos de esta institución y ha [de] efectuar cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea
encomendado por el Jefe (sic) inmediato (...)» (folio 3 vuelto del expediente del juzgado).
De lo anterior, no se vislumbra que la contratación de dicho empleado fuese para la
ejecución de una obra específica o para un servicio puntualmente determinado; de manera que,
conforme con los términos del contrato relacionado, no se cumple con dicha característica.
En segundo lugar, (ii) si la contratación es derivada de las circunstancias de producción.
De la documentación incorporada en el procedimiento llevado en sede laboral, que fue
proporcionada tanto por el trabajador como por el Concejo Municipal de Quezaltepeque, no se
encuentran elementos probatorios que hagan concluir que la contratación del señor PS responda a
una circunstancia temporal de satisfacer una necesidad momentánea del municipio; además, debe
los municipios “la prestación del servicio de Policía Municipal”. De ahí, que el cargo del señor
PS se encontraba vinculado con actividades ordinarias de la / municipalidad, lo cual evidencia el
carácter permanente de las funciones desempeñadas por éste dentro de la Alcaldía Municipal de
Quezaltepeque; por tanto, no se cumple este supuesto.
Finalmente, (iii) si la contratación de trabajadores interinos es para sustituir a otros con
derecho a reserva del puesto de trabajo. De la lectura de la copia del contrato que se ha
relacionado, en ninguna parte se consigna que el señor VMPS fue contratado para sustituir de
manera interina las labores de otro empleado.
De acuerdo con lo expresado, a pesar de que el contrato indica que el plazo es de siete
meses, debe tomarse en cuenta que, según el artículo 11 de la LCAM, lo importante para
determinar la incorporación a la carrera municipal es la permanencia en el cargo o empleo que,
desde luego, se deriva de la naturaleza de la función, sin importar la forma en que se hubiere
ingresado al puesto laboral [que, en este caso, fue por la suscripción de un contrato de trabajo].
Es decir, ese artículo preceptúa que para pertenecer a la carrera administrativa municipal es
necesario que el funcionario o empleado municipal desempeñe un cargo permanente,
comprendido en los artículos 6 [nivel de dirección], 7 [nivel técnico], 8 [nivel de soporte
administrativo] y 9 [nivel operativo], sin importar la forma en que se haya ingresado al cargo o
empleo municipal -que podría ser por contratación o por nombramiento administrativo-. De ahí
que, aunque no haya un registro formal de ingreso a la carrera administrativa municipal del
trabajador, por el hecho de desempeñar un cargo o empleo permanente, puede considerarse
comprendido en la carrera con todos los derechos, deberes y obligaciones que estipula ese
régimen disciplinario.
Concretamente, el trabajador comenzó a laborar para la Municipalidad de Quezaltepeque
desde el dos de noviembre de dos mil once, como agente del Cuerpo de Agentes Municipales, de
tal manera que, conforme con la jurisprudencia y disposición legal señaladas, se concluye que
aquél está incluido en la carrera administrativa municipal y, por ello, goza de los derechos y tiene
la carga de cumplir las obligaciones inherentes a la misma. En tal sentido, el señor PS está
protegido por la garantía de la estabilidad en el cargo, salvo las excepciones de ley y como
consecuencia de la nulidad de despido que regulan los artículos 74 y 75 de la LCAM.-
b. Por otro lado, la parte actora ha hecho mención a que: «(...) al notificarle al señor V
(sic) MPS (sic), que su contrato finalizaba el treinta y uno de diciembre de dos mil doce, no se le
esta (sic) despidiendo, y si alguien no goza de la estabilidad laboral, que regula la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, que es, el régimen adoptado en la sentencia impugnada, no
goza del tratamiento para su despido que esta ley regula. Por otra parte y de acuerdo a la
doctrina legal, debe de reunir los requisitos de estabilidad laboral, mismo que hay que
entenderlos y aplicarlos en su conjunto, no solamente y de forma parcializada, enmarcarse en la
permanencia de los servicios, para los cuales alguien es contratado o nombrado; ya que para
esta Municipalidad al evaluar el desempeño de dicha persona, no merece confianza (...)» (folio 3
frente).
La LCAM hace especial mención a los puestos de confianza y señala que los mismos se
encuentran excluidos de la carrera administrativa, tal como prevé el artículo 2, número 2, inciso
segundo, de la siguiente forma: «No estarán comprendidos en la carrera administrativa
municipal los funcionarios o empleados siguientes (...) Aquellos cargos que por su naturaleza
requieren alto grado de confianza, tales como S.M., Tesorero Municipal,
Gerente General, G. de Áreas o Directores, Auditores Internos, Jefes del Cuerpo
Encargado de la Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las Unidades de Adquisiciones
y Contrataciones Institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas
municipalidades o entidades municipales» (el subrayado es propio).
Así, con relación a los cargos de confianza, en las sentencias de la Sala de lo
Constitucional del uno de diciembre de dos mil diecisiete [amparo 793-2016], del veintinueve de
julio de dos mil once [amparo 426-2009] y del veintiséis de agosto de dos mil once [amparo 301-
2009], se desarrolló un concepto de cargo de confianza, a partir del cual, a pesar de la
heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede fijar si el despido
atribuido a una determinada autoridad es legal o no.
En dichas decisiones se estableció que: «(...) los cargos de confianza son aquellos
desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la
entidad. Al determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se
debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría
de las características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es
determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse
analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas —más políticas que técnicas— y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución —en el nivel superior—; (ii)
que el cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido
de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con
el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en
el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente al
primero (...)»
De ahí que resulta importante considerar si las actividades laborales ejercidas cumplen las
características de un cargo de confianza, conforme con la jurisprudencia constitucional citada.
Así, la primera característica de los cargos de confianza es relativa a: «(i) que el cargo sea
de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas —
más políticas que técnicas— y la ubicación jerárquica en la organización interna de la
institución —en el nivel superior—».
Esta característica denota que la función de que se trata es “determinante para la
conducción de la institución” prevaleciendo la función política sobre la técnica. Al tomar en
consideración esta premisa y las funciones descritas en el contrato agregado a folios del 3 al 5 del
expediente laboral, que ha sido relacionado en párrafos anteriores, se advierte que la actividad del
señor PS —como agente del Cuerpo de Agentes Municipales de Quezaltepeque— es de carácter
general, englobada en el ámbito de brindar seguridad a la municipalidad, y no se trata de alguna
función laboral de naturaleza política.
Como segundo aspecto de la primera característica señalada, se debe analizar la ubicación
jerárquica en la organización interna de la institución. Con relación a ello, no se incorporó un
organigrama municipal.
La segunda característica está referida a: “(ii) que el cargo implique un grado mínimo de
subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee
un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias”.
Con relación a este requisito, se deben valorar que, de acuerdo con el Código Municipal
[artículo 48 número 8], corresponde al Alcalde Municipal “Organizar y dirigir la Policía
Municipal”; sin embargo, no se advierte que el cargo específico de agente del cuerpo policial
municipal, que desempeñaba el señor PS, tuviese un amplio margen de libertad para tomar
decisiones, sino que se relaciona con la prestación de actividades de seguridad a favor del
municipio, y, según el contrato laboral, debía seguir los lineamientos establecidos en el manual
de funciones o descriptor de puestos de la municipalidad.
Finalmente, como tercera característica, corresponde verificar: “(iii) que el cargo implique
un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que
dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éstos le
prestan directamente al primero”.
La confianza personal es aquella que el titular municipal deposita directamente en un
empleado, quien se encuentra circunscrito a los servicios que directamente le presta a aquél; en
virtud de ello, las tareas, labores y actividades diarias responden a la designación según la
necesidad del funcionario. Prácticamente un empleado de confianza personal está a disposición
exclusiva del titular para efectos de responderle directamente según sea la actividad que éste le
asigne.
En el caso analizado, no existe prueba alguna que permita inferir que el referido trabajador
era subordinado directo del Alcalde Municipal.
Es así que no concurre algún elemento de confianza personal con la máxima autoridad.
De esa manera, es posible afirmar que el cargo que ejercía el señor PS estaba supeditado a
las directrices normativas, propias y ordinarias de la naturaleza de la unidad municipal a la que
pertenecía como agente del Cuerpo de Agentes Municipales, y no, de manera exclusiva, a las del
máximo titular de la Municipalidad.
La parte actora se ha limitado a manifestar que se evaluó el desempeño del trabajador y
éste ya no merecía confianza. Sin embargo, no consta que aquélla haya promovido el
correspondiente procedimiento de autorización de despido en el que se imputó la pérdida de
confianza en el trabajador VMPS.
En cambio, fue éste quien incorporó en la sede laboral la nota de fecha seis de diciembre
de dos mil doce, suscrita por el licenciado RAP, en calidad de G. General ad honorem de la
Alcaldía Municipal de Quezaltepeque, mediante la cual: «(...) se le notifica que en vista de haber
finalizado el plazo de su contrato en el cargo de AGENTE MUNICIPAL, al 31 de diciembre de
2012. Se ha tomado la decisión de prescindir de sus servicios laborales para los cuales había
sido contratado dentro de esta municipalidad, lo anterior sobre la base de las disposiciones
laborales pertinente (...)» (folio 2 del expediente laboral identificado con la referencia 19-L-13-
1). Con ello, se demuestra que, para el rompimiento del vínculo laboral. no se instauró el
procedimiento de ley.
Por todo lo anterior, esta Sala llega a la conclusión que el señor VMPS pertenecía a la
carrera administrativa municipal, independientemente de la forma en que haya ingresado a la
misma [mediante contrato], que no es un empleado de confianza, tal como sostiene la parte
actora, y que la terminación de la relación de trabajo fue mediante un despido.
Consecuentemente, no existe el motivo de ilegalidad esgrimido, bajo los términos planteados en
la demanda.
2. Las autoridades demandantes han alegado que: «(...) Se violenta esta normativa [Ley de
los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las Municipalidades]
específicamente el Art. (sic) 3 (...) que establece que será por contrato la forma de prestación de
servicios, de los miembros de la Policía Municipal, y que su contrato se puede dar por terminado
por la perdida (sic) de confianza (...)» (folio 4 vuelto).
a. De acuerdo a lo anterior se extrae que la parte actora expone un conflicto entre normas,
pues asevera que debió dársele aplicación a la Ley de Servicios de Seguridad Del Estado,
Instituciones Autónomas y de las Municipalidades —LSSEIAM— en lugar de la LCAM.
Como se ha sostenido esta Sala en otras ocasiones —verbigracia la Sentencia con
referencia 15-2010 emitida el veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete —, los conflictos
normativos —también llamados antinomias jurídicas— han sido definidos por la doctrina como
aquellas situaciones de incompatibilidad que se producen entre dos normas que pertenecen al
mismo ordenamiento y tienen el mismo ámbito de validez, en virtud de la cual, la aplicación de
una de las normas conduce a resultados contrarios a los que se generan con la aplicación de la
otra. Tradicionalmente, se han reconocido tres criterios principales para la resolución de
antinomias: (1) criterio jerárquico, (2) criterio cronológico; y (3) criterio de especialidad [Bobbio,
N. Sobre los criterios para resolver las antinomias. Contribución a la Teoría del Derecho.
F.T.E., Valencia: 1980, pp. 349-364].
La LSSEIAM es una ley que entró en vigencia en el año dos mil, cuando aún no existía la
LCAM, —cuya vigencia se remonta al seis de junio de dos mil seis—, por ende, durante la
vigencia de la primera normativa, el único régimen que regulaba los servicios de seguridad de las
municipalidades que dan protección a sus funcionarios o su patrimonio, era ésta, así, en su
artículo 3 se observan las diferencias intrínsecas que tiene con la LCAM, pues a estos agentes de
seguridad se les pagaba con partidas del presupuesto central en lugar del presupuesto municipal.
Se evidencia así, un conflicto internormativo entre la LCAM y la LSSEIAM pues tienen
disposiciones contrarias y mutuamente excluyentes en lo que respecta a los agentes del CAM, por
lo que habrá de atenderse a los principales métodos de saneamiento de antinomias que se suscitan
entre normas del mismo rango, que se han señalado anteriormente; para el caso que nos atañe,
resultan atendibles los criterios de: (i) temporalidad la ley más reciente prevalece sobre la más
antigua; o (ii) especialidad, la ley especial prevalece sobre la general.
En consecuencia, atendiendo al criterio de temporalidad, puede señalarse que, a partir de
la entrada en vigencia de la LCAM, fue ésta la que reguló el régimen de todos los empleados
municipales y en ella se acotaron las exclusiones de la carrera administrativa municipal que,
como bien se ha expresado supra, incluyen las del artículo 3 número 2 de la LCAM.
El texto de este precepto fue reformado por el Decreto Legislativo No. 20, del veinte de
mayo de dos mil nueve, que fue publicado en el Diario Oficial No.107, tomo 383 del once de
junio de dos mil nueve, que indicó la exclusión de la carrera de: “Aquellos cargos que por su
naturaleza requieren alto grado de confianza, tales como secretario municipal, tesorero
municipal, gerente general, gerentes de área o directores, auditores internos, jefes del cuerpo
encargado de la protección del patrimonio municipal y jefes de las unidades de adquisiciones y
contrataciones institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas municipalidades o
entidades municipales.” (negritas propias).
Asimismo, es preciso tomar en cuenta que la LSSEIAM tiene como objeto [artículo 1]
“(...) regular, registrar y controlar los servicios propios de seguridad de los órganos
fundamentales del Gobierno y de las demás instituciones del Estado, inclusive las oficiales
autónomas y las municipalidades; así como también la contratación de servicio [s] privados con
empresas que presten esta clase de bien”. A lo largo de la misma, no se establece el régimen
disciplinario, para el caso, de los agentes policiales municipales, únicamente los requisitos que
éstos deben cumplir para ser tales [artículo 8 del referido cuerpo legal].
En el artículo 9 de esa ley se contempla que: “Los empleados de seguridad establecidos
en la presente ley, tienen derecho a gozar de los beneficios contenidos en las leyes laborales y
además a un seguro de vida cuyo monto no podrá ser menor al que otorga el Estado, las
Instituciones Autónomas o las Municipalidades a los demás servidores, según el caso”.
Para el presente análisis, se repara en que los “(...) empleados de seguridad establecidos
en [esa ley] [entre los que se encuentran los de las municipalidades], tienen derecho a gozar de
los beneficios contenidos en las leyes laborales (...)” En otras palabras, esa misma norma ya
contempla la posibilidad de que existan otros cuerpos normativos que proporcionan beneficios
laborales a los empleados de la seguridad municipal.
Adicionalmente, si atendemos al criterio de especialidad acudiremos al artículo 82 LCAM
que dispone: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio Civil, L..
.R. de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la
Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen”
De esa manera, esta Sala considera que la LCAM es una ley especial que desarrolla los
principios constitucionales relativos a la carrera administrativa municipal y brinda, entre otros
derechos, la estabilidad en el cargo [artículo 1]. Una de las garantías de los miembros de la
carrera administrativa municipal es que cualquier decisión encaminada a sancionar, suspenderlos
o despedirlos, debe estar respaldada en los procedimientos específicos y determinados en la
LCAM.
Por ende, el ámbito normativo aplicable a la situación del señor VMPS es el de la LCAM.
De ahí que no se evidencia el vicio de ilegalidad confutado.
En este punto es importante señalar que la explicación dada en la letra b. del número
anterior de la presente sentencia sobre los puestos de confianza tiene asidero en atención al
principio de congruencia, pues en primer lugar, la parte actora ha señalado que la pérdida de
confianza puede ser un motivo de despido para los agentes del CAM; por otro lado, resulta
necesario reiterar a los municipios y particularmente a la parte actora, que la figura del despido
por falta de confianza debe cumplir con ciertos criterios jurisprudenciales ya establecidos por esta
Sala, mismos que permitirán a la parte actora y otros municipios evitar el uso de la figura del
despido por falta de confianza de manera antojadiza e injustificada.
b. Ahora bien, en este apartado debe analizarse si se ha violentado la LCAM, en los
términos que refiere la parte actora, por el hecho que no se observaron los requisitos legales de la
demanda y, con ello, se transgredió el principio de legalidad. Según ésta «(...) se ha violentado la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal, pues esta (sic) no establece que se puedan hacer
solicitudes de carácter verbal, sino que debe observarse lo dispuesto en el Art. (sic) 276 del
Código Procesal Civil y Mercantil (de aplicación supletoria), es decir todos los requisitos de la
demanda debiendo ser con asistencia letrada obligatorio, A.. (sic) 67 del mismo cuerpo
normativo, estableciéndose que es preceptiva la comparecencia por medio de procurador (...) sin
cuyo concurso no se le dará tramite (sic) al proceso (...) A la municipalidad de Quezaltepeque, le
fue violado [el principio de legalidad] (...)» (folio 4 vuelto).
Al revisar el expediente llevado en sede laboral bajo la referencia 19-L-13-1, en el folio 1,
se encuentra el acta de las once horas con treinta minutos del dieciséis de enero de dos mil trece,
en la que se hace constar, en síntesis, que compareció el señor VMPS, en su carácter personal, en
el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, con el objeto de demandar al Municipio de
Quezaltepeque, representado legalmente por el Alcalde Municipal, licenciado C.A.
.F., y al Concejo Municipal de la misma ciudad, en juicio de nulidad de despido.
Al respecto, debe partirse del carácter especial de la LCAM [artículo 82]. Por su parte, el
considerando tercero de esa normativa ha referencia a que su origen obedece al cumplimiento del
Administración Pública municipal, las promociones y ascensos con base al mérito y aptitud; los
traslados, suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de los servidores
públicos, los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten y la garantía a la
estabilidad en el cargo”. En esa línea, cumple la función de aplicar los principios, derechos y
obligaciones relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar la eficiencia del régimen
administrativo municipal.
Así, conforme con el carácter especial y el ámbito de aplicación, la LCAM, a partir del
capítulo segundo, establece los procedimientos a seguir en caso de amonestación, suspensión y
despido, así como la nulidad de este último, junto con los efectos y los recursos impugnativos.
De los artículos que tutelan dichos procedimientos, no se advierte una fórmula o algunos
requisitos mínimos que deben reunir las solicitudes que se interpongan, para el caso que se
analiza, las relativas a la nulidad de despido. Adicionalmente, no se determina si se debe de
interponer una demanda o una solicitud con las formalidades que establece el artículo 276 del
Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM), para los procesos civiles y mercantiles; asimismo, la
LCAM no preceptúa el requisito de la postulación obligatoria mediante un procurador.
El artículo 75 de la LCAM dispone en su primer inciso que: “Cuando un funcionario o
empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento establecido en esta ley, podrá ocurrir
dentro de los quince días hábiles siguientes al despido, ante el Juez de lo Laboral o del Juez con
competencia en esa materia del Municipio de que se trate, o del domicilio establecido, de la
entidad para la cual trabaja, solicitando la nulidad del despido, expresando las razones legales
que tuviere para ello, los hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos (...)” (el
subrayado es propio). De lo anterior, se colige que no hay una forma obligatoria para que el
trabajador afectado comparezca ante el juez competente.
La disposición legal mencionada debe ser interpretada a la luz del derecho constitucional
de protección administrativa o jurisdiccional, o, en otros términos, de una tutela administrativa o
judicial efectiva. Tal como define, vía jurisprudencia, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia
de amparo 348-2004, del dos de octubre de dos mil nueve: “El primer contenido del derecho a la
tutela judicial lo constituye el acceso a la jurisdicción, lo cual se concreta en el derecho a ser
parte en un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión
judicial sobre las pretensiones deducidas, tratándose de un derecho prestacional de
configuración legal”.
Esta Sala ha considerado que «(...) los principios antiformalista y pro actione están
vinculados con la garantía de tutela judicial efectiva de tal forma que irradian la interpretación
de las normas a fin que los justiciables reciban una respuesta jurisdiccional a sus pretensiones
(...) La Sala (...) considera que en base a los principios que rigen el proceso contencioso
administrativo específicamente el antiformalista y el principio pro actione el cual también
encuentra su apoyo en el derecho constitucional a la protección jurisdiccional, hace alusión a
que los preceptos normativos deben interpretarse en el sentido más favorable para la obtención
de una tutela de fondo sobre las pretensiones de las partes, y en caso de duda sobre los
requisitos se debe tender a la interpretación más favorable para su admisión (...)” (Sentencia
definitiva de fecha trece de octubre de dos mil nueve, dictada en el proceso con referencia 95-
2006).
Conforme con los criterios anteriores, en este caso, el derecho a una tutela judicial efectiva
garantiza al trabajador o al administrado el acceso a un procedimiento de índole laboral, como el
establecido en la LCAM, a través de una denuncia interpuesta por su persona, como titular del
derecho a la estabilidad laboral que ha resultado perjudicado por una actuación que, según él, es
imputable a la Municipalidad.
Dicha premisa, se ve complementada con el principio de trascendencia, el cual ha sido
abordado por la Sala de lo Constitucional en sus sentencias de amparo 353-98, del veinticuatro de
noviembre de mil novecientos noventa y nueve, y 35-2003, del trece de julio de dos mil cuatro.
Al respecto, ese tribunal ha sostenido, respectivamente, que: “El Principio (sic) de trascendencia
establece que, en virtud del carácter no ritualista del derecho procesal moderno, para que exista
nulidad no basta la sola infracción a la forma, sino que debe producirse perjuicio a la parte”. Y
que dicho principio “(...) establece el carácter no ritualista en el proceso, no bastando la simple
infracción a la forma para que se considere un daño a una de las partes, si no se ha producido
un efectivo perjuicio a ella”. En otras palabras, se ha ponderado el grado de afectación o agravio
de quien alega una nulidad por vicio en las formas.
Lo anterior, es de suma importancia, puesto que, al revisar las diligencias de nulidad de
despido llevadas ante el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, la parte actora en el presente
proceso contencioso administrativo no sufrió menoscabo en sus derechos de audiencia y defensa,
ya que fue legalmente notificada de la denuncia, se le tuvo por parte mediante el licenciado
S.R..V.R. —tal como consta a folio 13 del expediente laboral—. Y, en
ese mismo auto, se abrió a prueba por el término de cuatro días hábiles, todo con base en el
artículo 75 de la LCAM; es decir, la autoridad municipal tuvo la oportunidad real de incorporar la
prueba pertinente para controvertir los hechos denunciados por el señor VMPS. Finalmente, esa
autoridad tuvo acceso e hizo uso de los recursos establecidos en los artículos 78 y 79 de la
LCAM.
Así las cosas, para el caso que nos ocupa, no se advierte, con base en el derecho de acceso
a una tutela judicial efectiva y el principio de trascendencia, una violación a los derechos y
garantías fundamentales del Alcalde y del Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, que
permita concluir que se ha perfilado una desventaja o desmejora en perjuicio de éstos por la
forma en que se iniciaron las diligencias de nulidad de despido, mediante denuncia verbal
asentada en acta judicial y en ausencia de procurador.
De manera que, por las razones anteriores, no se puede considerar el motivo de ilegalidad
señalado, bajo los términos planteados por la parte actora.
3. Es procedente, en este punto, verificar si se ha violentado el principio de autonomía
municipal y conveniencia pública, tal como plantean los demandantes, en el sentido que la
decisión de terminar la relación laboral controvertida va encaminada a lograr los planes de
desarrollo en respuesta a las necesidades del municipio.
Así, debe tomarse en cuenta que la autonomía, como principio directriz del ejercicio
propio de las competencias designadas a las municipalidades, debe entenderse como aquella
capacidad propia de autodeterminación administrativa, que posibilita la forma más eficaz de
cumplir las atribuciones que constitucional y legalmente competen. Sin embargo, las
competencias ejercidas no pueden ir en contra del ordenamiento jurídico que rige a los
municipios, especialmente, del ámbito normativo que prevé la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal.
Particularmente, habiéndose conocido el fondo del asunto y concluido que el señor VMPS
no está excluido de la carrera administrativa municipal, los demandantes no pueden ampararse en
la autonomía municipal para violentar el derecho a la estabilidad laboral del señor en referencia,
ya que tal autonomía no es absoluta sino que debe ejercerse en consonancia con otros derechos
[laborales, para el caso] que también son potenciados por el ordenamiento constitucional e,
incluso, de mayor sensibilidad en términos de dignidad humana, fin que persigue y salvaguarda el
Derecho Administrativo.
De acuerdo con los puntos señalados, esta Sala considera que no hubo violación del
derecho a la autonomía municipal y conveniencia pública, en los términos alegados por la parte
actora.
POR TANTO, con base en los argumentos expuestos y los artículos 68, 71, 74 y 75 de la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y
M., y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —
derogada—, pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad, alegados por el Alcalde y el Concejo,
ambos del Municipio de Quezaltepeque, departamento de La Libertad, por medio de su
apoderado general judicial, licenciado S.R.V.R., en los siguientes actos:
a. La resolución de las quince horas con cuarenta y dos minutos del diecisiete de abril
de dos mil trece, pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, mediante la cual se
declaró nulo el despido del empleado municipal VMPS.
b. La resolución de las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del doce de junio
de dos mil trece, emitida por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, que declara sin lugar el
recurso de revocatoria y se confirma la anterior decisión.
c. La resolución pronunciada la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las
catorce horas con veinte minutos del trece de septiembre de dos mil trece, que confirmó el primer
acto venido en revisión.
2) Condenar en costas a la parte actora, conforme al derecho común.
3) Devolver cada expediente laboral a su tribunal de origen.
4) Entregar una certificación de esta sentencia a cada autoridad demandada y a la
representación fiscal en el acto respectivo de notificación.
N..
P.V.C.--------- S.L.RIV.MARQUEZ ---------- E.A.P. --
--------- J. CLIMACO V. --------------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y
LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA S..I.-.M.B.A. ---------------
----------- SRIA. ---------------------RUBRICADAS
