Sentencia Nº 582-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 21-12-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 21 Diciembre 2022 |
| Número de sentencia | 582-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
582-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta minutos del veintiuno de diciembre de dos
mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Concejo
Municipal de Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, L.. L..G.
.S.D., contra el juez Quinto de lo laboral y la Cámara Primera de lo Laboral, ambos de
San Salvador, por la supuesta ilegalidad de las siguientes resoluciones:
a. La pronunciada por el juez Quinto de lo laboral de San Salvador, a las 9:05 horas del 16
de febrero de 2016, mediante la cual declaró nulo el despido del Sr. FEHM del cargo de jefe de
catastro en la municipalidad de Mejicanos, ordenó su restitución en el cargo y condenó al
Concejo Municipal de Mejicanos a cancelar, por su cuenta, los salarios dejados de percibir desde
la fecha en que comenzó a surtir efectos el despido hasta que se cumpla la resolución.
b. La pronunciada por el juez Quinto de lo laboral de San Salvador, a las 11:30 horas del
28 de abril de 2016, que declaró sin lugar el recurso de revocatoria y confirmó el acto anterior.
c. La pronunciada por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, a las 8:40 horas
del 23 de junio de 2016, en recurso de revisión, que confirmó la primera resolución.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma antes indicada; el juez Quinto
de lo laboral y la Cámara Primera de lo Laboral, ambos de San Salvador, como autoridades
demandadas; el Sr. FEHM, identificado como tercero beneficiario con los actos impugnados, por
medio de su apoderado general judicial, L.. L.E.A..g.T.; y el Fiscal General
de la República, por medio de su agente auxiliar y delegado, L.. Julio C.C.T..
Leídos los autos y CONSIDERANDO:
I. El Concejo Municipal de Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, L..
L.G.S.D., expresó en la demanda, en síntesis, que el Sr. FEHM fue
removido de su cargo como jefe de catastro en la municipalidad de Mejicanos. Ante ello, el
mencionado señor promovió diligencias de nulidad de despido ante el Juzgado Quinto de lo
Laboral de esta ciudad, las cuales, en primer lugar, no eran la vía idónea sino que, en cualquier
caso, debía haberse seguido el proceso indicado en la Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa por el
hecho que tenía un cargo de confianza; es decir, un puesto de alta dirección dentro de la
estructura orgánica de la municipalidad, lo que fue demostrado en el proceso ante el referido
juzgado con los instrumentos normativos correspondientes, tal como el Manual de Descripción de
Cargos, siendo entonces improponible la pretensión incoada por la falta de competencia objetiva
para conocer en la mencionada sede judicial; sin embargo, la referida autoridad desestimó dichas
probanzas y declaró la nulidad del despido ordenando la restitución del trabajador en el cargo. A
raíz de esto la municipalidad interpuso el recurso de revocatoria, pero el juez de lo laboral ratificó
su sentencia. Posteriormente, presentó el recurso de revisión ante la Cámara Primera de lo
Laboral de San Salvador, pero esta confirmó la sentencia del juez.
Alega que ambas autoridades judiciales ignoraron la autonomía municipal que, según la
Constitución y la normativa secundaria aplicable, tienen los municipios para nombrar su
personal, especialmente tratándose de cargos de jefatura que, por su naturaleza, son de confianza
y están excluidos de la carrera administrativa municipal, pues el cargo de jefe de catastro tiene un
amplio margen de discrecionalidad y un alto grado de confiabilidad para con las autoridades
edilicias, siendo que entre sus principales características está la posibilidad de tomar decisiones
trascendentales; por tanto, es un puesto de alta dirección. Sin embargo, no fue considerado por
los demandados y, erróneamente, calificaron las funciones del referido puesto laboral como
técnicas y operativas.
Por todo lo expuesto, estima que se han violentado el principio de autonomía municipal, el
principio de legalidad y la facultad de los concejos municipales de nombrar y remover a los
funcionarios y empleados de su dependencia, en relación con los arts. 203 y 204 de la
Administrativa Municipal (LCAM). En consecuencia, pidió que en sentencia definitiva se
declarara la ilegalidad de las providencias denunciadas.
II. En la resolución de las 15:22 horas del 6 de noviembre de 2017 (f. 40), entre otros
puntos, se admitió la demanda y se tuvo por parte al Concejo Municipal de Mejicanos, por medio
de su apoderada general judicial, L.. L.G.S.D.; y se requirió de las
autoridades demandadas el informe sobre la existencia del respectivo acto atribuido, tal como lo
ordena el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ―ya derogada―
[emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el D. O. N° 236, T. N° 261, del 19 de
diciembre de 1978 (en adelante LJCA), ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del
El juez Quinto de lo laboral, al presentar su informe (f. 52), expresó que las infracciones
legales denunciadas no eran ciertas y sintéticamente defendió el carácter técnico, y no de
confianza, que, a su decir, tenían las funciones que desempeñaba en la municipalidad el
despedido. Por su parte, los magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral se limitaron a
expresar que los hechos alegados no eran ciertos y que ellos habían resuelto conforme a derecho
(f. 49).
Por resolución de las 15:50 horas del 6 de marzo de 2018 (f. 55), entre otros aspectos, se
tuvo como autoridades demandadas al juez Quinto de lo laboral y la Cámara Primera de lo
Laboral, ambos de San Salvador; se ordenó a las referidas autoridades que rindieran un nuevo
informe, en el que expusieran las justificaciones de legalidad de las resoluciones atribuidas a cada
una; y se ordenó notificar la existencia del proceso al fiscal general de la república.
Al rendir los respectivos informes justificativos, tanto el juez (fs. 63-64) como la cámara
(fs. 59-60) defendieron la legalidad de sus providencias y enfatizaron, sobre todo, el carácter
técnico, y no de confianza, que tiene el cargo que ostentaba el trabajador despedido. Sobre el
contenido de estos informes se ampliará en el apartado pertinente de esta sentencia.
III. Por medio del auto de las 8:09 horas del 28 de septiembre de 2018 (f. 69), entre otros
puntos, se tuvo por rendido el informe justificativo; se dio intervención al Lcdo. Julio C.
.C.T., en calidad de agente auxiliar delegado del fiscal general de la república (f. 66); se
ordenó hacer del conocimiento del Sr. FEHM la existencia de este proceso y las resoluciones
pertinentes emitidas hasta ese momento, al haber sido señalado como tercero beneficiario con los
En esta etapa presentaron medios probatorios tanto la cámara como la parte actora, los
cuales fueron descritas en los respectivos escritos agregados a fs. 75, y 97-98; mientras que el
juez y el tercero beneficiario se abstuvieron de hacerlo, no obstante, su legal notificación.
Asimismo, los magistrados de la cámara demandada pidieron (f. 111) la terminación anormal del
proceso por existir un arreglo extrajudicial entre el concejo demandante y el tercero beneficiario,
constituyendo una “expresa conformidad” con los actos reclamados. Ante ello, mediante
interlocutoria de las 14:59 horas del 24 de abril de 2019, se confirió una audiencia al demandante
para que se pronunciara sobre lo señalado. Al evacuar la audiencia (f. 125), la apoderada de este
aclaró que, pese a existir un ofrecimiento del concejo para llegar a un arreglo extraprocesal con el
tercero beneficiario, en vista de haberlo este solicitado, aún no se había materializado porque el
trabajador no había acudido a retirar la cantidad pecuniaria ofrecida, siendo por esta razón que no
había solicitado el desistimiento.
Seguidamente, en el auto de las 8:17 horas del 30 de agosto de 2019 (fs. 127-128), se
declaró sin lugar la terminación anticipada del proceso, solicitada por los magistrados de la
cámara demandada; y se dio intervención al Lcdo. L..E..A..T., en calidad de
apoderado del Sr. FEHM, tercero beneficiario (f. 114).
En el auto de las 10:09 horas del 25 de noviembre de 2019 (f. 134), de conformidad con el
beneficiario y al fiscal general de la república, con los siguientes resultados:
a) El juez Quinto de lo laboral (fs. 140-141) reiteró que las funciones del trabajador
municipal eran de carácter técnico y no de confianza, de modo que este estaba comprendido en la
carrera administrativa municipal.
b) Los magistrados de la cámara se expresaron en similares términos (fs. 143-144), es
decir, recalcando la naturaleza de las funciones públicas laborales desempeñadas y, además,
hicieron énfasis en el grado de subordinación del cargo de jefe de catastro, en el marco de la
estructura administrativa de la municipalidad de Mejicanos.
c) El concejo demandante, siempre por medio de su apoderada (fs. 146-147), subrayó el
carácter de dirección y el alto grado de confidencialidad de las funciones del puesto de trabajo
mencionado, lo que no fue valorado adecuadamente por las autoridades judiciales demandadas;
adicionalmente, aclaró que el proceso diligenciado no era el que debía haberse seguido.
Posteriormente, informó (fs. 155-156) que no se había materializado el arreglo
extraprocesal con el tercero beneficiario, para lo cual presentó la documentación correspondiente
(fs. 160-162).
d) El fiscal general de la república, por medio de su agente auxiliar (fs. 149-153),
manifestó, en síntesis, que, de conformidad con las funciones del cargo, no podían calificarse
como de confianza, sino técnicas y operativas, y no determinantes para el manejo de la
municipalidad, por lo que las autoridades demandadas habían actuado apegadas a derecho, siendo
por ende legales los actos impugnados.
e) El tercero beneficiario se abstuvo de evacuar el traslado conferido, no obstante su legal
notificación por medio de su apoderado (f. 138).
En el auto de las 8:40 horas del 16 de agosto de 2022 (fs. 179-180) se tuvo por recibido el
expediente remitido por el juez Quinto de lo laboral y se ordenó traer para sentencia este proceso.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos acaecidos en el
proceso, esta sala hará el correspondiente examen de legalidad en estricto apego al principio de
Concejo Municipal de Mejicanos alega que las resoluciones impugnadas transgreden el principio
de autonomía municipal, el principio de legalidad y la facultad de los concejos municipales de
nombrar y remover a los funcionarios y empleados de su dependencia, en relación con los arts.
203 y 204 de la Constitución, 3 N° 4 y 30 N° 2 CM, y 2 N° 2 LCAM.
El pretensor esencialmente basa su razonamiento en que las funciones del trabajador eran
de confianza, ya que implicaban un alto grado de discrecionalidad y existía una mínima
subordinación de este con las autoridades máximas de la municipalidad, que el cargo de jefe de
catastro era equiparable a uno de alta dirección; de ahí que estaba excluido de la carrera
administrativa municipal, no siendo aplicable el procedimiento de nulidad de despido de la
LCAM. Situación que no fue adecuadamente valorada por las autoridades demandadas, ello a la
luz de los instrumentos normativos pertinentes, como el manual municipal de descripción de
cargos. Contrariamente, aquellas consideraron que las funciones del puesto de trabajo en comento
eran básicamente técnicas y operativas.
Así, corresponde determinar, en primer lugar, si el cargo de jefe del departamento de
catastro del municipio de Mejicanos es un puesto de confianza, excluido de la carrera
administrativa en virtud del art. 2 N° 2 inc. 2° LCAM; y, a partir de tal análisis, concluir si el
Juzgado Quinto de lo Laboral y la Cámara Primera de lo Laboral eran competentes para conocer
las diligencias de nulidad de despido promovidas por el trabajador. En segundo lugar,
corresponde verificar si la cámara demandada, al confirmar la resolución impugnada mediante el
recurso de revisión, omitió valorar la prueba documental aportada por el demandante; todo lo
cual violentaría, además, las facultades del concejo hoy demandante al interferir ilegítimamente
en su autonomía municipal.
1. El Concejo Municipal de M. señala en su demanda (fs. 1-6) que, en ejercicio del
principio de autonomía municipal que le confiere la Constitución, acordó en la tercera sesión
extraordinaria, del 9 de mayo de 2015, mediante el acuerdo municipal N° ***, asentado en el acta
N° ***, remover del cargo de jefe de catastro al Sr. FEHM, a partir del 13 de ese mismo y año.
Esta decisión generó un agravio al trabajador, quien inició las diligencias de nulidad de despido
en el Juzgado Quinto de lo Laboral de San Salvador.
a. En el expediente vinculado a este caso, específicamente, las diligencias de nulidad de
despido ref. 05806-15-LBPM-5LB1, tramitadas en el referido juzgado, se encuentra agregada (fs.
1-3 exp. judicial) la solicitud entablada por el Sr. FEHM -hoy tercero beneficiario con los actos
reclamados-, por medio de un procurador auxiliar de trabajo, y en la que básicamente expuso su
disconformidad con su destitución por parte del Concejo Municipal de Mejicanos del cargo que
desempeñaba, alegando la violación al derecho de estabilidad laboral; y, para robustecer sus
argumentos, citó jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, entre otros aspectos.
Después del emplazamiento, el Concejo Municipal de M. contestó la solicitud de
nulidad de despido en sentido negativo (fs. 19-21, exp. juzgado), opuso y alegó la
improponibilidad de la demanda por falta de presupuestos materiales y esenciales, como la
competencia objetiva en razón de la materia al ser el cargo en discusión de confianza, excluido de
la carrera administrativa; y ofreció como prueba documental una copia certificada del
organigrama de la alcaldía municipal de Mejicanos y de un manual organizativo de descripción
de cargos. No obstante, la excepción alegada, el Juzgado Quinto de lo Laboral continuó
diligenciando el procedimiento regulado en el art. 75 LCAM, incluyendo en su momento el
respectivo auto de apertura a prueba (f. 97 exp. juzgado), en el cual, se observa, ambas partes
participaron incorporando diferentes elementos y realizando alegatos.
Las referidas diligencias finalizaron con la emisión de la resolución de las 9:05 del 16 de
febrero de 2016 (fs. 125-131 exp. juzgado), decisión que tuvo como base medular el análisis de
las funciones que desarrollaba el trabajador, de conformidad con la parte correspondiente del
Manual Descriptor de Cargos, Organización y Funciones de la alcaldía municipal de Mejicanos
(fs. 117-119 exp. juzgado). Se destaca el siguiente argumento del juez: «(…) cuando se habla de
“confianza” con ello se puede estar haciendo alusión a dos tipos de situaciones. Por un lado, la
confianza de índole personal, que es aquella que proviene de la cercanía que un funcionario o
empleado, en sus labores, guarda con el titular de la institución. Por otro lado, la confianza, que
se requiere para que un empleado realice cierto tipo de actividades como, por ejemplo, el
manejo de fondos públicos para la adquisición de bienes y servicios. Aquí se habla de
“confianza” no por el vínculo existente entre el titular y el empleado respectivo, sino por el
carácter delicado de las funciones encomendadas. Pudiéramos afirmar que, mientras que en la
primera acepción la confianza se basa en elementos subjetivos, en la segunda se basa en
elementos objetivos (…) el cargo de Jefe (sic) de Catastro (sic) no implica la facultad de adoptar
con amplia libertad decisiones determinantes para la conducción de la referida entidad
municipal, sino determinar, calificar y registrar y generar la base de datos actualizada, para que
se cumplan las obligaciones tributarias de comercios e inmuebles de los ciudadanos para con la
municipalidad de Mejicanos. Es decir, dicho puesto conlleva funciones de colaboración técnica.
Por las razones anteriores, se concluye que el cargo de Jefe (sic) de Catastro (sic) no es de
confianza (…)» (f. 129 vto. exp. juzgado).
En el contexto de lo expuesto, el juez finalizó su razonamiento afirmando que la persona
que ostentaba el referido cargo sí gozaba de estabilidad laboral y, por ende, le era aplicable el
procedimiento correspondiente de la LCAM.
b. La LCAM hace especial mención de los puestos de confianza al señalar que los mismos
se encuentran excluidos de la carrera administrativa, tal como prevé el art. 2, N° 2, inc. 2º de la
siguiente forma: «No estarán comprendidos en la carrera administrativa municipal los
funcionarios o empleados siguientes (…) Aquellos cargos que por su naturaleza requieren alto
grado de confianza, tales como S.M., Tesorero Municipal, Gerente General,
G. de Áreas o Directores, Auditores Internos, Jefes del Cuerpo Encargado de la
Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las Unidades de Adquisiciones y Contrataciones
Institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas municipalidades o entidades
municipales» (las negritas son propias).
Una de las garantías de los miembros de la carrera administrativa municipal es que
cualquier decisión encaminada a sancionarlos, suspenderlos o despedirlos, debe estar respaldada
en los procedimientos específicos y determinados en la LCAM.
En ese orden, con relación a los cargos de confianza, en la sentencia de la Sala de lo
Constitucional del 1 de diciembre de 2017, amparo 793-2016, se desarrolló un concepto de cargo
de confianza, a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los puestos existentes en la
Administración Pública, se puede determinar si el despido atribuido a una determinada autoridad
es legal o no. En dicha decisión se explicó que tales cargos «(…) se caracterizan como aquellos
desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de
la entidad. Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es
de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren
todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido
de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse
analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que
el cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de
que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el
titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el
funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero».
Cabe mencionar que este criterio, incluso, ya había sido planteado en resoluciones anteriores -
siempre de la referida sala-, tales como las providencias emitidas el 29 de julio de 2011, amparo
426-2009, y el 26 de agosto de 2011, amparo 301-2009.
c. El concejo demandante ha alegado, tanto en sede laboral como en esta, que el cargo de
jefe de catastro en la municipalidad de Mejicanos, particularmente asignado al Sr. FEHM,
cumple los parámetros para ser excluido de la carrera administrativa. Así, para comprobar la
situación anterior, presentó al Juzgado Quinto de lo Laboral de San Salvador, la parte
correspondiente del Manual Descriptor de Cargos, Organización y Funciones de la alcaldía
municipal de Mejicanos, el cual -como se mencionó supra- se encuentra agregado a fs. 117-119
del expediente ref. 05806-15-LBPM-5LB1. En ese manual se detallan las funciones del jefe del
departamento de catastro, las cuales son las siguientes: «A. Actividades Diarias: Supervisar el
trabajo de sus colaboradores. Revisar, sugerir modificar y firmar resoluciones. Revisar,
controlar y registrar solicitudes de servicio, por traspasos, aperturas, inscripciones cambios de
domicilio, cierres, verificación de servicios y otros. Planificar actividades del departamento.
Atender al público. Revisar informes de trabajo. Mantener la comunicación interna y externa del
departamento. Atender solicitudes hechas por otros departamentos de la municipalidad. B..
.A.P.. Elaborar el Plan (sic) Anual (sic) de trabajo del departamento. Asistir a
reuniones con las distintas comisiones de trabajo del Concejo y otras unidades. Elaborar
informes. Realizar reuniones con el personal cada quince días. Revisión y autorización de
bitácora de asistencia de colaboradores de Distrito semanalmente. C..A.E.ntuales.
Colaborar en campañas impulsadas por la municipalidad. Participar activamente en comisiones
impulsadas por el Concejo. Participar en alcaldías móviles. H.R.. Recursos
Materiales: maneja constantemente equipos y materiales de oficina de fácil uso (…) Recursos
Monetarios: ninguno. Información Confidencial: maneja un grado alto de confidencialidad sobre
los registros de contribuyentes. Toma de Decisiones: tiene un nivel de toma de decisiones medio
sobre las operaciones del departamento. Supervisión de Personal: ejerce una supervisión directa
del personal a su cargo (…)» (f. 118 vto. exp. juzgado).
i. En perspectiva con lo anteriormente detallado, cabe recordar que la primera
característica de los cargos de confianza es la relativa a: «(i) que el cargo sea de alto nivel, en el
sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede
establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que
técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel
superior–».
Esta característica denota que la función de que se trata es “determinante para la
conducción de la institución” prevaleciendo la función política sobre la técnica. Al tomar en
consideración esta premisa y las funciones descritas en el manual descriptor de cargos, tal como
se ha detallado, se tiene que las labores del cargo aludido consisten, evidentemente, en
actividades técnicas propias del trabajo regular y continuo correspondiente que, por la naturaleza
misma de ese departamento (catastro), no pueden calificarse como políticas en el sentido de
implicar una dirección de la comuna, pues, independientemente de la corriente ideológica o
partidaria imperante, es obvio que la esencia de las funciones de tal departamento se circunscribe
en aquellas que naturalmente le competen, como llevar un registro adecuado de los bienes
inmuebles y comercios radicados en el municipio, sin que haya evidencia, entre las funciones
enlistadas supra, de que participe decisoriamente en las políticas de alta dirección y conducción
institucional, verbigracia la fijación de una tasa o impuesto tributario. Incluso, se detalla en sus
responsabilidades que no maneja ni dispone de recursos financieros o fondos pecuniarios.
Además, si bien el puesto en mención detalla -siempre en el apartado de
“responsabilidades”- que “maneja un alto grado de confidencialidad”, en seguida se especifica
que esto es respecto de los registros de los contribuyentes, y no -v.gr.- sobre políticas, acuerdos o
cualquiera otra información aparejada al destino de la institución macro. Es decir, esta
confidencialidad es para resguardar obviamente los derechos de los habitantes del municipio con
relación a sus registros catastrales, no tratándose, en modo alguno, de alguna función laboral de
naturaleza política, esto es que sea determinante para la conducción del municipio o bien en
función de la confianza que debe existir entre este empleado y el alcalde o concejo municipal.
Adicionalmente, se advierte que la administración municipal no ha incluido en la estructura del
cargo alguna función de verdadera naturaleza política o determinante para la alta dirección de la
vida institucional en el municipio.
Como segundo aspecto, siempre dentro de esta primera característica que se analiza, se
debe examinar la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución. En tal sentido,
debe tenerse en cuenta que en el expediente ref. 05806-15-LBPM-5LB1 (f. 51) aparece el
organigrama 2013, aprobado por el Concejo Municipal de Mejicanos mediante el acuerdo N° 2,
de la trigésima segunda sesión ordinaria celebrada el 20 de diciembre de 2012, en el que el puesto
laboral en comento responde directamente a la Gerencia Financiera y Tributaria, la cual a su vez
depende de la Gerencia General, respondiendo esta última al despacho municipal –alcalde– y
este, al concejo municipal; es decir, el cargo desempeñado por el jefe de catastro tiene una
escala de tres niveles jerárquicos inferiores al concejo municipal.
ii. La segunda característica está referida a: «(ii) que el cargo implique un grado mínimo
de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee
un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias».
En este punto resulta importante indicar que en el manual descriptor de cargos, organización y
funciones (fs. 117-119 exp. juzgado) aparecen como actividades diarias o cotidianas del jefe de
catastro las siguientes: «(…) Supervisar el trabajo de sus colaboradores. Revisar, sugerir,
modificar y firmar resoluciones. Revisar, controlar y registrar solicitudes de servicio, por
traspasos, aperturas, inscripciones cambios de domicilio, cierres, verificación de servicios y
otros. Planificar actividades del departamento. Atender al público. Revisar informes de trabajo.
Mantener la comunicación interna y externa del departamento. Atender solicitudes hechas por
otros departamentos de la municipalidad (…)» (f. 118 vto.)
Así, de las ocho actividades específicas enlistadas, no se advierte que tengan un margen de
discrecionalidad amplio y de confianza por encontrarse en una posición jerárquica privilegiada,
sino, por el contrario, constituyen actividades regulares y técnicas del departamento. Desde esa
perspectiva, en atención al argumento del demandante de que el trabajador ostentaba un cargo
que implicaba toma de decisiones y por ello de confianza y excluido de la carrera administrativa
municipal, resulta evidente que, si bien como titular de una jefatura podía y debía decidir varios
aspectos sobre la conducción interna del departamento, tal como se mencionó en los párrafos
precedentes, lo cierto es que tales decisiones no eran atinentes a la política o conducción de la
vida institucional municipal sino meramente relacionadas con la actividad propia, continua y
regular de la función catastral.
iii. Finalmente, como tercera característica, corresponde verificar: «(iii) que el cargo
implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios
que éstos le prestan directamente al primero» (el resaltado es propio).
Tal como está previsto en el organigrama municipal -expuesto en el N° i. de este apartado-
, el cargo de jefe de catastro no tiene un vínculo directo con el titular, por cuanto depende de la
gerencia financiera y tributaria, la cual a su vez depende de la gerencia general, respondiendo esta
al despacho del alcalde quien, además, responde al concejo municipal; es decir, no hay evidencia
alguna de un vínculo directo con las altas autoridades edilicias sino una escala jerárquica de tres
niveles respecto de los mismos, y tampoco hay constancia de que les presta servicios directos; es
así que no concurre, además de los otros, este elemento de confianza personal.
Para concluir este apartado, puede afirmarse que, con la prueba instrumental que el
concejo municipal de Mejicanos presentó en las diligencias de nulidad de despido, tramitadas en
el Juzgado Quinto de lo Laboral de San Salvador, las funciones del jefe de catastro son
actividades técnicas inherentes al cargo; y, que no hay un amplio margen en la toma de altas
decisiones porque el trabajador en el ejercicio de sus actividades laborales le responde a un
superior administrativo jerárquico, no directamente al titular de la municipalidad o a su concejo.
Adicionalmente, según el Manual Descriptor de Cargos, Organización y Funciones, se estatuye
que: «(…) Toma de Decisiones: tiene un nivel de toma de decisiones medio sobre las operaciones
del departamento» (f. 118 vto. exp. juzgado) (resaltado y subrayado son propios).
d. Por tanto, se concluye que el Sr. FEHM no era un empleado de confianza; por ende,
contrario a lo expresado por el concejo demandante, sí está incluido en la carrera administrativa
municipal.
e. Establecido lo anterior, debe tenerse en cuenta que el art. 59 N° 1 LCAM dispone que
los funcionarios o empleados de la carrera gozan de estabilidad en el cargo; en consecuencia, no
pueden ser destituidos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categoría sino en los
casos y con los requisitos que prescribe la ley. Siendo importante tener presente que, previo a
cualquier decisión tomada por las autoridades municipales relativas a separar del cargo a un
empleado municipal, debe cumplirse con el procedimiento que regula el art. 71 LCAM para la
imposición de la sanción de despido.
Ahora bien, se encuentra agregada (f. 7 exp. juzgado) una copia de la certificación del
acuerdo municipal N° ***, asentado en el acta N° ***, tomado en la tercera sesión extraordinaria
celebrada el 9 de mayo de 2015, en donde el concejo municipal de Mejicanos literalmente
dispuso: «(…) Por tanto El (sic) Concejo Municipal en uso de sus facultades legales que le
confiere la Constitución de la República, y el Código Municipal considera Que (sic) según
informe de la (…) Gerente General (…) y revisión de los expedientes, planillas, contratos, de los
empleados de esta Municipalidad (sic). ACUERDAN: Que es necesario que a partir del día
trece de mayo de dos mil quince, los cargos que venían desempeñando en esta Municipalidad
(sic). Dar por finalizada la relación laboral por falta de confianza, falta de idoneidad para
desempeñar el cargo y funciones y por no haber realizado su trabajo con diligencia y esmero y
por no tener compromiso ni espíritu de servicio para la Municipalidad (sic) de Mejicanos, por no
cumplir con la elaboración y ejecución de los planes de trabajo. A los señores: (…) 15) FEHM,
Jefe de Catastro (…) quienes deberán hacer la respectiva entrega de los bienes muebles que
están en su poder y que son propiedad de este Municipio, incluyendo el Sofware (sic) con toda la
información que contienen los mismos por ser propiedad de este municipio (…)».
f. En perspectiva con lo transcrito, se evidencia que la decisión del concejo municipal de
Mejicanos, contenida en el acuerdo relacionado, relativa a dar por finalizada la relación laboral
sostenida con el Sr. HM, como jefe de catastro, constituyó un despido que fue acordado sin
seguirse el procedimiento regulado en el art. 71 LCAM, que reza: «Para la imposición de la
sanción de despido se observará el procedimiento siguiente: 1. El Concejo, el Alcalde o la
Máxima Autoridad Administrativa comunicará por escrito en original y copia al correspondiente
Juez de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del municipio de que se trate, su
decisión de despedir al funcionario o empleado, expresando las razones legales que tuviere para
ello, los hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos (…)».
De ahí que, en razón del acuerdo municipal en comento, le asistía al trabajador el derecho
conferido en el art. 75 LCAM, de iniciar las diligencias de nulidad de despido ante los tribunales
de lo laboral. En este sentido, el Juzgado Quinto de lo Laboral era competente para conocer la
pretensión de nulidad de despido interpuesta por el Sr. HM, y la Cámara Primera de lo Laboral
para conocer en recurso.
2. Corresponde ahora verificar si la cámara demandada, al confirmar la resolución
impugnada en el recurso de revisión, omitió valorar la prueba documental aportada por el concejo
municipal de Mejicanos.
Este órgano ha expuesto -desde su demanda- que la mencionada autoridad judicial, al
confirmar la sentencia del juez a quo, estimó que las funciones del ahora tercero beneficiario no
eran de confianza; ya que resolvió «(…) sin haber valorado la prueba documental aportada, no
valoró el Manual Descriptor de Cargos, Organización y funciones, donde claramente establece,
que es un cargo de DIRECCIÓN, y que se requiere un perfil con un alto grado de confianza (…)
no puede catalogarse el cargo de Jefe de Catastro como un empleado operativo, cuando el cargo
requiere de un un (sic) amplio poder discrecional de decisión, ejecución y mando, tanto
administrativo como para ejecutar las funciones inherentes al cargo, como el de Aperturar (sic),
modificar, desmembrar y cerrar cuentas de los habitantes y comercios del Municipio; y el
manejo de la base de datos de los Contribuyentes (sic) del Municipio tanto en Comercio (sic)
como en el rubro de Inmuebles (sic), y a la vez, manejando las claves de seguridad de los
sistemas de SCAT y SMUFAN, custodia de la base de datos tributaria del municipio, la
determinación de la deuda tributaria que los contribuyentes tienen con la municipalidad, que es
donde se inicia el registro de la base tributaria del municipio, tanto de tasas (inmuebles), como
de impuestos por actividades comerciales) (sic), asimismo emitir Resoluciones (sic) para la
cancelación de las referidas cuentas, con un nivel de dirección, con lo que se demuestra la
confianza personal que el Alcalde y el Concejo Municipal depositan en el funcionario que ejerce
dicho cargo (…) está debidamente probado que las tareas que ejercía no eran de un empleado
Operativo (sic), sino de una jefatura con un alto grado de libertad en la toma de decisiones, por
ostentar un cago de mera confianza (…)» (f. 5 fte. y vto.) (Resaltado y mayúsculas suprimidas).
Y es que, según consta en la certificación de pasajes del incidente de apelación seguido
ante la Cámara Primera de lo Laboral (agregado a este expediente judicial), el 11 de mayo de
2016 el concejo municipal de Mejicanos interpuso recurso de revisión (fs. 78-81) contra la
resolución emitida por el Juzgado Quinto de lo Laboral (exp. cámara ref. 274-R-2016), esto dado
que, además, el mencionado juez había denegado la revocatoria que fue interpuesta (fs. 134-135,
y 141, exp. juzgado).
Sin embargo, es necesario mencionar que la referida cámara, en su resolución de las 8:40
del 23 de junio de 2016 (fs. 88-91), efectuó una enumeración de las respectivas funciones (f. 90
fte. y vto.) y concluyó su razonamiento afirmando, en lo pertinente, que: «(…) 7. Las funciones
que le son atribuidas al Jefe (sic) de Catastro (sic), tal como se sostiene en la solicitud de mérito,
son funciones de carácter operativo, vinculadas al control y administración del trabajo para el
buen funcionamiento de la unidad, no de la institución, por lo que no tenía un cargo
determinante en el manejo de la organización a la que pertenecía. Además conforme al
organigrama interno de la municipalidad de Mejicanos -de fs. 6 de la pieza principal-, dicho
puesto de trabajo se encuentra subordinado al Concejo, al Alcalde, al Gerente General y al
Gerente de Servicios Administrativos y a la ciudadanía y al Departamento Financiero. 8. Por
consiguiente, dado que el señor FEHM, realizaba labores -en su mayoría- de colaboración
técnica y operativa que no son determinantes en la conducción de la citada municipalidad, por lo
cual no puede ser catalogado como cargo de confianza, aun cuando el ordinal segundo del
artículo 2 de la LCAM; califique a algunos jefes de esa manera. En ese sentido, la autoridad
demandada estaba en la obligación de seguir el procedimiento regulado en el Art. 71 de la Ley
de la Carrera Administrativa Municipal, para imponer la sanción de despido, compartiendo los
argumentos esgrimidos por el señor Juez A quo en su sentencia (…)» (f. 90 vto.)
Del contenido del acto citado, se advierte que la cámara demandada, con relación a las
actividades propias del cargo y a la posición en el organigrama municipal, arribó a la conclusión
que las funciones cuestionadas eran en su mayoría, además de técnicas, operativas, no
determinantes en la conducción de la municipalidad, y que, también, dicho puesto de trabajo
estaba ubicado organizacionalmente en una escala de varios niveles jerárquicos inferiores a las
máximas autoridades edilicias. Así, se vislumbra que el referido tribunal sí analizó la
documentación presentada por el concejo municipal ante el Juzgado Quinto de lo Laboral,
aseveración que le permitió esgrimir la existencia de fundamentos para sostener que el Sr. FEHM
sí se encontraba protegido por la LCAM y, por ende, debía seguirse el procedimiento regulado en
el art. 71 del referido cuerpo legal, previo a la remoción de su cargo.
En conclusión, no es posible acoger las vulneraciones alegadas en los términos que han
sido planteados por la parte actora. Finalmente, no se puede pasar por alto que la presente
decisión de fondo es similar a la adoptada en la sentencia del proceso ref. 246-2016, emitida a las
15:35 horas del 17 de febrero de 2020, la cual trató precisamente de otras actuaciones similares a
las ahora analizadas, es decir, impugnación de resoluciones judiciales de nulidad de despido con
relación a actuaciones de la municipalidad de Mejicanos, y cuyo criterio sustancial esgrimido es
análogo al desarrollado en este caso.
Finalmente, es pertinente citar, respecto a los argumentos del concejo demandante
relativos a que las actuaciones denunciadas violentan la autonomía municipal, que en la sentencia
ref. 606-2016 emitida el 18 de febrero de 2022 se expresó: «es importante distinguir que el acto
administrativo de supresión de una plaza municipal no significa necesariamente un despido para
el trabajador asignado, y, en caso de que se materialice ilegítimamente, el servidor público
puede acudir a la instancia judicial respectiva para hacer valer sus derechos laborales. En otras
palabras, la decisión de una supresión de plaza goza de autonomía municipal siempre que se
acrediten las razones para ello, de lo contrario, degeneraría en un acto tomado al margen del
ordenamiento jurídico sectorial»; es decir, esta sala ha aclarado que las facultades autónomas de
los municipios deben ejercerse en el marco de la Constitución y las leyes correspondientes y con
pleno respeto a los derechos de los justiciables.
POR TANTO, con base en los argumentos expuestos y en los arts. 219 inciso 2º de la
Constitución; 11, 74, 75, 78 y 79 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; 127, 216,
217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa –ya derogada–; en nombre de la República, esta Sala
FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad, alegados por el Concejo Municipal de
Mejicanos, por medio de su apoderada general judicial, L.. L.G.S.D., en
las siguientes resoluciones:
a. La pronunciada por el juez Quinto de lo laboral de San Salvador, a las 9:05 horas del 16
de febrero de 2016, mediante la cual declaró nulo el despido del Sr. FEHM del cargo de jefe de
catastro en la municipalidad de Mejicanos, ordenó su restitución en el cargo y condenó al
Concejo Municipal de Mejicanos a cancelar, por su cuenta, los salarios dejados de percibir desde
la fecha en que comenzó a surtir efectos el despido hasta que se cumpla la resolución.
b. La pronunciada por el juez Quinto de lo laboral de San Salvador, a las 11:30 horas del
28 de abril de 2016, que declaró sin lugar el recurso de revocatoria y confirmó el acto anterior.
c. La pronunciada por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, a las 8:40 horas
del 23 de junio de 2016, en recurso de revisión, que confirmó la primera resolución.
2) Condenar en costas a la parte demandante conforme con el derecho común.
3) Devolver el expediente vinculado con este caso al juzgado de origen.
4) Entregar en el acto de la notificación una certificación de esta sentencia a cada
autoridad demandada y a la representación fiscal.
N..
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--------------------P.VELASQUEZ C.---------H. A.M. ----------S.L.RIV.M ÁRQUEZ----------J.CLÍMACO V. -------------
----PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN--------------------J.R.VIDES--------- OFICIAL MAYOR - ----------RUBRICADAS --------------------”“““
