Sentencia Nº 592-2017 de Sala de lo Constitucional, 08-02-2019
| Número de sentencia | 592-2017 |
| Fecha | 08 Febrero 2019 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
592-2017
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas con
treinta y seis minutos del día ocho de febrero de dos mil diecinueve.
Agréganse a sus antecedentes los escritos presentados por el abogado César Balmore
Ramos Romero como apoderado de la sociedad Freund de El Salvador, Sociedad Anónima de
Capital Variable, que se abrevia Freund de El Salvador, S.A. de C.V. o Freund, S.A. de C.V.,
junto con la documentación que anexa, en los que evacúa las prevenciones realizadas por esta
Sala y reitera su demanda, respectivamente.
Analizados la demanda y escritos firmados por el referido profesional, se hacen las
siguientes consideraciones:
I. Se previno al apoderado de la sociedad demandante a efecto que actualizara su
personería y que aclarara o señalara con exactitud: (i) si únicamente pretendía plantear un amparo
contra ley autoaplicativa respecto a los artículos 1, 4 inciso 1° y 5 de la Ordenanza de
Contribución Especial para Proyectos y Programas EcoAmbientalistas para la Protección,
Conservación, Rescate, Mantenimiento y Mejora del Medio Ambiente del Municipio de Apopa
(OCEPPEAMA), por la supuesta vulneración al derecho de propiedad por inobservancia al
principio de reserva de ley y a la seguridad jurídica o si, por el contrario, también deseaba objetar
el acuerdo número 19, emitido el 4 de octubre de 2017 por el Concejo Municipal de Apopa en el
que decidió suspender temporalmente el cobro de la referida contribución especial. En todo caso,
el abogado de la sociedad actora tenía que señalar de manera clara cuáles eran los actos contra los
que planteaba su amparo, las autoridades a quienes atribuía su emisión y los derechos vulnerados
a su mandante mediante tales actuaciones; y (ii) en qué sentido consideraba que el acuerdo
municipal de 4 de octubre de 2017 vulneraba la seguridad jurídica a su poderdante, en cuanto que
el Concejo Municipal estableció el plazo de tres años para la suspensión del cobro del tributo
cuestionado equivalente al período que poseía la administración tributaria municipal para ejercer
su facultad para determinar la obligación tributaria de conformidad al artículo 107 Ley General
Tributaria Municipal (LGTM).
II. El abogado Ramos Romero como apoderado de la sociedad pretensora evacuó las
observaciones realizadas de la siguiente manera:
1. Para legitimar su personería presentó copia certificada del poder general judicial
otorgado el 19 de abril de 2018 por el señor EDFW en calidad de apoderado general judicial,
administrativo y mercantil de la sociedad actora, mediante el cual le confiere poder general
judicial para que represente a la sociedad Freund de El Salvador, S.A. de C.V. en todos los
trámites e instancias de derecho, juicios diligencias o gestiones.
De acuerdo a lo consignado por el notario autorizante en la escritura pública relacionada,
el señor FW fue nombrado como apoderado de la sociedad solicitante el 16 de abril de 2018, por
la señora LW, Presidenta de la Junta Directiva y representante de la referida sociedad, quien fue
electa para ejercer dicho cargo por el período de dos años; asimismo, se hizo constar que el poder
fue inscrito en el Registro de Comercio el 18 de abril de 2018.
2. Por otra parte, el abogado de la citada sociedad aclaró que plantea un amparo contra ley
autoaplicativa en contra del Concejo Municipal de Apopa, departamento de San Salvador,
exclusivamente por la emisión de los artículos 1, 4 inciso 1° y 5 de la OCEPPEAMA, emitida
mediante el Decreto Municipal (D.M.) número 11 del 5 de octubre de 2005, publicado en el
Diario Oficial (D.0.) número 199, Tomo 369 del 26 de octubre de 2005, por la supuesta
vulneración al derecho de propiedad por inobservancia al principio de reserva de ley en materia
tributaria. Y es que, a su criterio, dichas disposiciones establecen un impuesto y no una
contribución especial, ya que por su pago el sujeto pasivo no obtiene ningún beneficio especial u
otra mejora por algún servicio prestado por la Municipalidad.
De este modo, asevera que no existe “... ni real ni presuntamente ningún tipo de
contraprestación especial o alguna ventaja individualizada o individualizable para la parte
interesada ...”.
Asimismo, el apoderado de Freund, S.A. de C.V. desistió de su pretensión referente a la
posible transgresión a la seguridad jurídica argüida con relación al acuerdo municipal de 4 de
octubre de 2017 emitido por la autoridad municipal demandada.
III. Expuesto lo anterior, resulta pertinente reseñar los hechos que motivan la
presentación de la demanda de amparo.
1. El apoderado de la sociedad actora manifiesta que el Concejo Municipal de Apopa
mediante la emisión de los artículos 1, 4 inciso 1° y 5 de la OCEPPEAMA grava los trámites de
“calificación de lugar” solicitados por personas naturales o jurídicas ante la Oficina de
Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), con lo cual se vulnera el
derecho de propiedad de su poderdante por inobservancia del principio de reserva de ley.
Las disposiciones impugnadas establecen lo siguiente:
“... Art. 1.- La presente Ordenanza tiene por objeto regular el cobro de la Contribución Especial, para la
inversión en proyectos y programas ecoambientalistas, que permitan la protección, conservación, mantenimiento y
mejora del medio ambiente, procurando una óptima calidad de vida d e los habitantes del Municipio.
Art. 4.- Se consideran sujetos pasivos en esta Contribució n Especial la persona natural o jurídica, que
realice cualquier trámite para la obtención de permisos para Cambio de Uso de Suelo, Calificación de Lugar, o
Revisión Vial dentro de este Municipio , ya sea para la realización de obras físicas de parcelación y/o construcción,
sea como propietario, contribuyente o responsable.
Art. 5.- La base imponible de la Contribución Especial, se establece en base a trámites que el sujeto pasivo
realice ante el Concejo Municipal y/o la Oficina de P lanificación del Área Metropolitana de San Salvador,
OPAMSS, para la obtención de permisos por:
1- Cambio de Uso de Suelo.
2- Calificación de Lugar.
3- Revisión Vial.
Ya sea para realizar o no obras físicas de par celación y/o construcción en este Municipio, aplicándose una
contribución de $1.00 por metro cuadrado del área resultante del inmueble a desarrollar. Dicha contribución será
pagada por el sujeto pasivo únicamente por uno de los trámites antes descritos, debiend o respetar el orden numérico
de los mismos que se establece en este artículo, es decir que el sujeto pasivo debe p agar por el trámite próximo a
realizar a la entrada en vigencia de la presente Ordenanza, caso contrario no pod rá continuar con el siguiente trámite.
Los trámites para los cuales se solicite Cambio de Uso de Suelo, deberán adecuarse y cumplir con lo
establecido en la Ley y Reglamento de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metro politana de San
Salvador y de los Municipios Aledaños...”.
El referido profesional considera que el tributo cuestionado no constituye una
contribución especial sino un impuesto y, en consecuencia, no debió ser emitido por el Concejo
Municipal por estar fuera de sus facultades legales. Y es que, asevera que el pago del gravamen
no implica ningún beneficio especial o una mejora por algún servicio a favor del sujeto obligado
por parte de la Municipalidad.
IV. Tomando en consideración los argumentos expuestos y a fin de resolver
adecuadamente el caso planteado, resulta pertinente exponer ciertos aspectos relevantes para la
resolución que se emitirá.
1. En la sentencia de 3 de diciembre de 2010, amparo 531-2008, esta Sala determinó que
el derecho de propiedad consiste en la facultad que tiene una persona para disponer libremente de
sus bienes, en el uso, goce y disfrute de los mismos, sin ninguna limitación que no sea generada o
devenida por la Constitución o la ley. Asimismo, que el aludido derecho debe entenderse como la
plena potestad sobre un bien, que a la vez contiene la facultad de poder ocuparlo, servirse de
cuantas maneras sea posible y la de aprovechar sus productos y acrecimientos, así como la de
modificarlo y dividirlo.
Este derecho se encuentra estrechamente relacionado con los tributos y, en razón de tal
conexión, tanto los principios formales como los principios materiales del Derecho
Constitucional Tributario son garantías en sentido amplio de dicho derecho. Así, la
inobservancia de alguno de los mencionados principios puede ocasionar una intervención
ilegítima en el citado derecho de propiedad, por lo que su vulneración perfectamente puede ser
controlada por la vía del proceso de amparo.
2. Con relación al principio de reserva de ley en materia tributaria, esta Sala ha sostenido
–v.gr. sentencias de 23 de noviembre de 2011 y 3 de diciembre de 2014, amparos 311-2009 y
184-2012, respectivamente–, que este tiene como finalidad garantizar, por un lado, el derecho a la
propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público –dimensión individual– y, por otro
lado, el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones
que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado su consentimiento –dimensión
colectiva–.
Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos –el
reparto de la carga tributaria– dependa exclusivamente del órgano estatal que por los principios
que rigen su actividad asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en ese
reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria tiene reconocimiento
manera sistemática con lo dispuesto en el artículo 204 ordinal 1° de la Constitución, que habilita
a los municipios a establecer tasas y contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a
esta clase de tributos cuando son de alcance nacional.
V. En vista de lo reseñado y dado que la demanda cumple con los requisitos mínimos de
admisibilidad y procedencia establecidos por la legislación procesal y la jurisprudencia aplicable,
se advierte que el presente amparo se admitirá para controlar la constitucionalidad de los artículos
1, 4 inciso 1° y 5 de la OCEPPEAMA, emitidos por el Concejo Municipal de Apopa mediante el
D.M. número 11 del 5 de octubre de 2005, publicado en el D.O. número 199, Tomo 369 del 26 de
octubre de 2005, en los que se regula un tributo por los trámites de “calificación de lugar”
solicitados por personas naturales o jurídicas ante la OPAMSS.
Tal admisión se debe a que, según sostiene el abogado de la sociedad pretensora, las
citadas disposiciones vulneran el derecho de propiedad de su mandante por inobservancia al
principio de reserva de ley, en virtud de que –a su criterio– dicho tributo no constituye una
contribución especial sino un impuesto, ya que no se evidencia una contraprestación por parte de
la Municipalidad que implique un beneficio especial individualizado o individualizable a favor
del sujeto obligado.
Así pues, es menester resaltar que al optar por la vía del amparo para cuestionar
constitucionalmente una actuación normativa imputada al Concejo Municipal, la parte actora se
ha atribuido la existencia de un agravio de trascendencia constitucional a su esfera jurídica,
cuya existencia deberá ser acreditada durante la tramitación del proceso; es decir, aquella
deberá evidenciar la afectación a alguno de sus derechos fundamentales como consecuencia de
las disposiciones impugnadas.
VI. Expuesto lo anterior, corresponde en este apartado examinar la posibilidad de decretar
una medida precautoria en el presente amparo, para lo cual resulta necesario señalar que la
suspensión de los efectos del acto impugnado se enmarca dentro de la categoría de las medidas
cautelares, cuya función es impedir la realización de actos que, de alguna manera, impidan o
dificulten la efectiva satisfacción de la pretensión, la cual se lleva a cabo mediante una incidencia
en la esfera jurídica del demandado o, incluso, de quien resulte beneficiado con el acto
reclamado.
En relación con ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar
deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho
amenazado –fumus boni iuris– y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso –
periculum in mora–.
En el presente caso, de los argumentos planteados por el apoderado de la parte actora se
deduce la posible afectación del derecho de propiedad de esta última, en virtud de la supuesta
inobservancia al principio de reserva de ley. En tal sentido, el abogado de la sociedad solicitante
manifestó que el agravio ocasionado a su mandante es real, actual e inminente, pues, aún cuando
el Concejo Municipal suspendió temporalmente el cobro del pago del tributo cuestionado en
virtud de un acuerdo municipal, el 7 de diciembre de 2018 se le notificó una resolución suscrita
por el Jefe de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Apopa en la
que se efectúa el cobro de la cantidad de $140,457.42 a su representada.
En razón de lo anterior, resulta procedente ordenar la suspensión de los efectos de las
disposiciones controvertidas, ordenando a la Municipalidad de Apopa, departamento de San
Salvador, que mientras dure la tramitación de este proceso y hasta que se emita un
pronunciamiento definitivo, se abstenga de exigir a la sociedad Freund de El Salvador, Sociedad
Anónima de Capital Variable, el pago del tributo establecido en los artículos impugnados;
además, no deberá ejercer procedimientos administrativos o judiciales tendentes al cobro de
dicho tributo, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago. Ello, con el objeto de evitar
la alteración del estado de hecho de la situación reclamada.
VII. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular,
respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal al Fiscal de la
Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como esta Sala ha
ordenado en su jurisprudencia –v.gr. autos de 5 y 19 de julio de 2013, amparos 195-2012 y 447-
2013, respectivamente– que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de
la Ley de Procedimientos Constitucionales, señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta
ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las
notificaciones deberán efectuarse en el tablero de esta Sala.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y de conformidad con los artículos 12,
19, 20, 21, 22, 23 y 79 inciso 2° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala
RESUELVE:
1. Tiénese al abogado César Balmore Ramos Romero, en calidad de apoderado judicial de
la sociedad Freund, Sociedad Anónima de Capital Variable, por haber actualizado la
documentación con la que acredita su personería.
2. Admítese la demanda incoada por el abogado Ramos Romero, en la calidad en la que
actúa, en contra del Concejo Municipal de Apopa, por haber emitido los artículos. 1, 4 inciso 1° y
5 de la Ordenanza de Contribución Especial para Proyectos y Programas EcoAmbientalistas para
la Protección, Conservación, Rescate, Mantenimiento y Mejora del Medio Ambiente del
Municipio de Apopa, mediante el Decreto Municipal número 11 del 5 de octubre de 2005, en los
que se regula un tributo por los trámites de “calificación de lugar” solicitados por personas
naturales o jurídicas ante la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, por
la presunta vulneración a la citada sociedad del derecho de propiedad por la inobservancia al
principio de reserva de ley.
3. Suspéndense inmediata y provisionalmente los efectos de las disposiciones
impugnadas, medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras se tramita este
amparo y hasta que se emita un pronunciamiento definitivo, la Municipalidad de Apopa,
departamento de San Salvador, deberá abstenerse de exigir a la sociedad Freund, Sociedad
Anónima de Capital Variable, el pago del tributo establecido en los artículos impugnados, así
como tampoco deberá ejercer procedimientos administrativos o judiciales tendentes al cobro de
dicho tributo municipal, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago. Lo anterior
mientras se mantenga la verosimilitud de las circunstancias fácticas y jurídicas apreciadas para la
adopción de tal medida.
4. Informe dentro de veinticuatro horas el Concejo Municipal de Apopa, departamento de
San Salvador, si son ciertos los hechos que se le atribuyen en la demanda y sobre el
cumplimiento de la medida cautelar ordenada.
5. Ordénase a la Secretaría de esta Sala que, habiéndose recibido el informe requerido a la
autoridad demandada o transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere, notifique el presente auto al
Fiscal de la Corte, a efecto de oírlo en la siguiente audiencia.
6. Previénese al Fiscal de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere
conforme al artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, señale un lugar para oír
notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de
comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de esta Sala, en
virtud de lo dispuesto en los artículos 170 y 171 del Código Procesal Civil y Mercantil –de
aplicación supletoria en los procesos de amparo–.
7. Identifique la autoridad demandada el medio técnico por el cual desea recibir los actos
procesales de comunicación.
8. Notifíquese.
A.PINEDA.-------A.E.CÁDER CAMILOT.-------C.S.AVILÉS.------- M. DE J. M. DE T.-------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------
E.SOCORRO C.-------SRIA.-------RUBRICADAS.
