Sentencia Nº 7-2020 de Sala de lo Constitucional, 14-09-2020
| Número de sentencia | 7-2020 |
| Fecha | 14 Septiembre 2020 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
7-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce horas con
treinta y seis minutos del día catorce de septiembre de dos mil veinte.
Por recibido el escrito de 16 de junio de 2020, suscrito por el Presidente de la República,
Nayib Armando Bukele Ortez, mediante el cual promueve la controversia constitucional entre él
y la Asamblea Legislativa, en torno a la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 1, 26 y 27 del
Decreto Legislativo n° 648, de 30 de mayo de 2020, que contiene la Ley Especial Transitoria de
Emergencia por la Pandemia COVID-19, Atención Integral de la Vida, la Salud y Reapertura de
la Economía (Decreto n° 648), por la supuesta violación de los arts. 1, 3, 65, 66, 67 y 86 inc. 1°
Cn.
I. Disposiciones vetadas.
Las disposiciones vetadas son los arts. 1, 26 y 27 del Decreto n° 648, de 30 de mayo de
2020. Debido a su extensión, se omitirá su transcripción, pero su texto puede consultarse en
https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/5DCA733A-30C1-402A-
8669-1E58FF29023D.pdf.
II. Argumentos del veto.
1. En primer lugar, el Presidente afirma que todo el Decreto n° 648 viola el “principio de
separación de poderes” y la concepción de la salud de los habitantes de la República como un
bien público (arts. 65, 66 y 86 inc. 1° Cn.), pero, para efectos del veto, acotó que tal violación se
expresa de forma más evidente en sus arts. 1, 26 y 27. Afirma que estas disposiciones desconocen
la potestad del Órgano Ejecutivo para “planificar, dirigir, coordinar y ejecutar la política de
Gobierno en materia de salud y supervisar las actividades de dicha política […]”, que está
prevista en el art. 42 n° 1 y 2 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo. Según él, del art. 86
Cn. derivaría la exigencia de respetar los límites de la función legislativa respecto de la ejecutiva
o, al menos, tomar en cuenta los planteamientos y cursos de acción relacionados con la COVID-
19 en el país provenientes de la instancia técnica del Estado competente para definirlos, es decir,
el Ministerio de Salud.
Sin embargo, el art. 1 inc. 2° prevé una cuarentena general a partir del 30 de mayo, a la
vez que se habilitaron las actividades del sector privado a partir del 8 de junio y las del sector
público a partir del 15 de junio. Para el reinicio de actividades del sector privado no se tomó en
cuenta la opinión técnica del Ministerio de Salud ni la evidencia empírica existente en relación
con la pandemia por la COVID-19. Además, el art. 27 del Decreto n° 648 establece que la
flexibilidad y gradualidad de las medidas depende del criterio exclusivo de la Asamblea
Legislativa, sin ninguna intervención relevante del Órgano Ejecutivo a través del citado
ministerio (inc. 1°), al tiempo que determina la reapertura económica sin ponderar
adecuadamente la necesidad de mantener las medidas sanitarias por un tiempo razonable (inc.
2°). Finalmente, una interpretación sistemática de los arts. 25 y 26 permiten afirmar que aunque
se requiere que dicho órgano presente un plan de reactivación económica, se le descalifica,
porque las actividades económicas pueden reiniciar sin tal plan.
2. El Presidente de la República también refirió en su veto que el objeto de control viola el
derecho a la salud de los habitantes del país (arts. 1, 65 inc. 1° y 67 Cn.). Esto se debería a que,
por la concepción personalista de la Constitución, “ante una eventual colisión de derechos o
intereses de rango constitucional debe de favorecerse la fuerza expansiva del derecho a la salud”
las condiciones epidemiológicas lo permitan, lo cual se reflejaría en el descenso en la incidencia
de casos reflejada en la curva de tendencia. No obstante, el art. 26 de la normativa vetada
establece cuatro fases de reapertura que inician el 8 de junio y finalizan el 14 de agosto. Estas
fases pueden ser reformadas o ajustadas mediante decreto legislativo (art. 27), lo cual supone que
ante alteraciones inesperadas en la incidencia o letalidad de la enfermedad solamente contaría el
criterio de la Asamblea Legislativa. Luego identifica una serie de disposiciones no impugnadas
en las que, a su parecer, se evidenciaría la falta de criterio técnico-sanitario en la elaboración del
objeto de control.
debería a que el Decreto n° 648 prevé fechas de reinicio, reactivación o reapertura económica
distintas para el sector público y privado. Esto conduciría a que las personas terminen la
cuarentena domiciliar como medida sanitaria de prevención y contención del COVID-19 en
fechas diferentes. A su juicio, esta es una diferenciación desproporcionada e irrazonable que va
en detrimento del derecho a la salud, porque todas las personas tienen un riesgo idéntico de
contraer el virus y de ver su salud afectada por él.
III. Síntesis del veto y temas a abordar.
La presente controversia ha sido promovida por el Presidente de la República, debido a
que la Asamblea Legislativa, dentro del proceso de formación de ley, ratificó el Decreto
Legislativo n° 648, que contiene la Ley Especial Transitoria de Emergencia por la Pandemia
COVID-19, Atención Integral de la Vida, la Salud y Reapertura de la Economía, el cual había
sido vetado por razones de inconstitucionalidad. Dicho decreto, en lo esencial para el presente
proceso, regula una reapertura económica gradual. Según él, sus arts. 1, 26 y 27 —que serían las
disposiciones en las que se concreta la inconstitucionalidad de la totalidad del decreto—,
(“separación de poderes”), porque prevén una reapertura económica sin tomar en cuenta los
criterios técnicos y competencias del Ministerio de Salud, pues ni siquiera el plan de reactivación
económica emitido por él es preceptivo para dicha reapertura; (ii) a los arts. 1, 65 inc. 1° y 67
Cn., ya que la reapertura regulada por la Asamblea Legislativa no se basa en criterios técnicos y
es incompatible con las medidas sanitarias y de seguridad que requiere la pandemia por la
reapertura distintas para el sector público y privado.
IV. Análisis de la procedencia de la controversia.
1. Luego de la presentación del escrito por el cual se promueve la controversia, cabe la
posibilidad de que se presenten, cuanto menos, dos escenarios: el primero es que esta sala declare
improcedente el inicio de la controversia constitucional
1
; el segundo es que admita a trámite la
controversia, supuesto en el que debe oírse al Presidente de la República y a la Asamblea
Legislativa, luego de lo cual esta sala debe definir si el decreto vetado es constitucional o no
2
.
Sobre la declaratoria de improcedencia de una controversia, es preciso recordar que en el proceso
de inconstitucionalidad, con el cual la controversia constitucional comparte la propiedad de ser
un control abstracto, se ha reconocido que es posible declarar improcedente la demanda por una
serie de razones diversas
3
. Según este criterio, el inicio del proceso se puede calificar como
inoficioso si existe un vicio en la pretensión, por lo que en tal caso no es necesario darle trámite.
Si el vicio se advierte luego de que el proceso ha iniciado, es posible sobreseerlo. Pues bien, estas
consideraciones propias del proceso de inconstitucionalidad, como ya se afirmó, son aplicables
a la controversia constitucional.
2. A. Hay tres razones por las que debe declararse improcedente esta controversia
constitucional. La primera razón es que el proyecto de ley es indivisible, por lo que, en caso de
una eventual sentencia en que se ordene su sanción y publicación, se tendría que analizar si este
contiene alguna previsión contraria a la jurisprudencia constitucional dictada en la materia con la
que guarda una relación y que sirve como fundamento para su emisión. Para el caso, interesa
referirse al análisis que se hizo en la controversia 8-2020, cuya sentencia se emitió el 19 de
agosto de 2020. En ella se expuso que no sería admisible que en una controversia constitucional,
en tanto control previo de constitucionalidad, se permita la entrada en vigor de disposiciones que
expresen normas incompatibles con un precedente constitucional relacionado directamente con el
tema que regulan
4
.
En dicha controversia se declaró que el Decreto Legislativo n° 661, aprobado por la
Asamblea Legislativa el 12 de junio de 2020, que contiene la Ley Especial de Emergencia por la
Pandemia COVID-19, Atención Integral de la Vida, la Salud y Reapertura de la Economía, es
constitucional y debe ser sancionado y mandado a publicar por el Presidente de la República.
Dicha normativa, al igual que el Decreto n° 648, regula la reapertura económica gradual, aunque
con algunas variaciones. Al analizar su compatibilidad con los precedentes constitucionales, se
examinó si era coherente con la sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, de 8 de junio de
2020, y su seguimiento de 7 de agosto de 2020. En ese caso, el ligamen directo entre el Decreto
1
Sentencia de 24 de septiembre de 2003, controversia 1-2003.
2
Resolución de 14 de agosto de 2003, controversia 1-2003. También las resoluciones de 23 de noviembre de 2018,
de 18 de octubre d e 2019 y de 8 de enero de 2020, controversias 1-2018, 1-2019 y 2-2020, po r su orden; y sentencia
de 23 de enero de 2019, controversia 1-2018.
3
Un ejemplo de improcedencia es la resolución de 25 de junio de 200 9, inconstitucionalidad 24-2008.
4
En esta sentencia, este argumento sirv ió para determinar si el objeto de control era compatible con la sentencia de 8
de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 AC, y su seguimiento de 7 de ago sto de 2020.
n° 661 y lo resuelto en las resoluciones en mención se generaba porque dicho decreto, al igual
que los cuerpos normativos que fueron declarados inconstitucionales mediante ellas, tenían la
vocación de ser normas de protección del derecho a la salud en el contexto de la pandemia por la
COVID-19. Este argumento es aplicable al Decreto n° 648, por lo que también debe hacerse este
examen sobre él.
De no efectuarse este control de compatibilidad, se afectarían dos pilares esenciales del
Estado de Derecho: (i) el carácter vinculante de los precedentes constitucionales
5
; y (ii) la
seguridad jurídica, expresada en este caso mediante la racionalidad jurídico-formal que debe
inspirar a la legislación
6
. Así las cosas, el art. 1 inc. 2° del Decreto n° 648 concreta una
cuarentena general que a la fecha ya habría concluido, pues finalizaba el 30 de mayo. Pero, en la
sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC se sostuvo expresamente que “la suspensión
general de un derecho fundamental en la totalidad o en parte del territorio solo es posible
cuarentena de esta naturaleza, cualquiera que sea el nombre que se le asigne, supone una
suspensión de derechos que solo es admisible mediante dicho régimen, entonces el art. 1 inc. 2°
del Decreto n° 648 constituiría una norma contraria a los precedentes que, por su conexión
directa con el tema, tendrían que haber informado su formulación.
B. Lo antedicho podría justificar que eventualmente se ordene la publicación del Decreto
n° 648, con la salvedad de las disposiciones que prevén una cuarentena domiciliar obligatoria en
todo o parte del territorio, pero el rechazo de esta controversia obedece a más razones. La
segunda de ellas es que existe cosa juzgada respecto de un caso que incidiría en la decisión que
habría de adoptarse
7
. Se trata de la controversia 8-2020, ya citada, en la que se ordenó la sanción
y publicación del Decreto Legislativo n° 661, que también regula una apertura económica
gradual. De admitirse a trámite esta controversia y emitirse una hipotética sentencia
desestimatoria, habría que declarar que el Decreto n° 648 es constitucional y mandarlo a publicar,
lo que conduciría a una contradicción entre los Decretos Legislativos n° 661 y n° 648. Y dado
que la publicación del segundo decreto mencionado es preceptiva, la sanción y publicación del
Decreto n° 648 conduciría al resultado material de volver ineficaz una sentencia constitucional,
cuyo cumplimiento es inexcusable para todo órgano estatal, incluida esta misma sala
8
.
5
Cruz Quiroz, Óscar Armando, “Los efectos generales en las sentencias constitucionales”, en Ferrer Mac -Gregor,
Eduardo y Lelo de Larrea, Arturo, La ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Tomo V, juez y sentencia
constitucional, 1ª ed., Marcial Pons, 2008, p. 282; y Dermizaky Peredo, Pablo, “Efectos de las sentencias
constitucionales”, en Revista Boliviana de Derecho, n° 8, 2009, p. 13. Ad emás, resolución de 23 de noviembre de
2011, inconstitucionalidad 11-2005.
6
Atienza, Manuel, Contribución a una teoría de la legislación, 1ª ed., Civitas, 1997, pp. 32-36. En principio, esta
forma de r acionalidad exige que la legislación no contenga vacíos, inconsistencias internas o contradicciones con el
orden jurídico en que se inserta.
7
Este tribunal ya ha usado la cosa ju zgada constitucional como argumento p ara declarar una improcedencia en la
resolución de 28 de septiembre de 2015, inconstitucionalidad 85-2015.
8
Sobre la fuerza vinculante de los precedentes constitucionales: García Belaunde, Domingo, Ensayos de Derecho
Constitucional y Procesal Constitucional, 1ª ed., Ediciones Olejnik, 2017, pp. 151-152; y resolución de 23 de
noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2005.
C. Finalmente, el estado de cosas actual permite prever una posible hiperinflación
normativa perniciosa para la seguridad jurídica
9
y una antinomia que debería ser resuelta,
principalmente, por los ciudadanos que estarían habilitados para la reapertura de sus empresas. Y
es que, en caso de que el Decreto n° 648 se sancionara y publicara, habría que resolver si es este
o el Decreto Legislativo n° 661 el que regiría las actividades económicas en el contexto de la
pandemia por la COVID-19. Habría que determinar, pues, una relación de preferencia normativa
entre sí a partir de lo que dispone el art. 44 del Decreto n° 648 y el art. 34 del Decreto Legislativo
n° 661. Y si la seguridad jurídica es la capacidad que nos proporciona el Derecho de prever, hasta
cierto punto, la conducta humana y las consecuencias de dicha conducta
10
, es razonable sostener
que esta hiperinflación y contradicción se reflejarían negativamente en la capacidad ciudadana
para determinar los derechos, deberes, permisos y competencias con claridad y precisión
11
.
V. Efectos de la resolución.
En un caso ordinario, la improcedencia de una controversia constitucional debería
conducir a que el Presidente de la República tenga que sancionar y publicar el proyecto de ley
respectivo, porque una resolución de este tipo supondría que hay un vicio insubsanable en el veto
realizado que hace inconducente el inicio del proceso
12
. Y dado que el sentido de la controversia
es determinar si un proyecto de ley es constitucional, su carácter improcedente no podría
conducir a la paralización de la labor legislativa y al entrampamiento permanente del objeto de
control que se haya propuesto por el Presidente en el caso concreto. Así las cosas, el rechazo de
la controversia por la vía de la improcedencia habría conducido a subrayar la obligación de dicho
funcionario de sancionar y publicar el Decreto n° 648, con la excepción de las disposiciones que
prevén una cuarentena domiciliar obligatoria en todo o parte del territorio, en tanto que estas
últimas contradecirían la sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC.
No obstante, en el presente caso, esta alternativa no es aceptable, puesto que daría lugar a
la entrada en vigor de una normativa que produciría un problema de racionalidad jurídico-formal
—perniciosa al principio de seguridad jurídica— y de pérdida de eficacia de un precedente
constitucional plenamente obligatorio —el de la sentencia de la controversia 8-2020—. Por esta
razón, en este caso concreto la improcedencia declarada tendrá como efecto inmediato que el
Presidente de la República y la Asamblea Legislativa archiven la documentación que disponen y
esté relacionada con el proyecto del Decreto n° 648, pues resultaría infructuoso y un dispendio de
la actividad pública de ambos órganos fundamentales ordenar a cada uno la realización de
acciones concretas, confiriéndoles un plazo diferente para ello, cuando lo que se busca es un fin
común, este es, el archivo del proyecto en cuestión.
7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
9
De Lucas, Javier y otros, Introducción a la teoría del Derecho, 3 ª ed., Tirant lo Blanch, 1997, p. 264.
10
Lifante Vidal, Isabel, “Seguridad jurídica y previsibilidad”, en Doxa, n° 3 6, 2013, p. 86.
11
Vigo, Rodolfo Luis, Interpretación jurídica, 1ª ed., Rubinzal-Culzoni, 2006, p. 273.
12
En general, esta es la idea que subyace a una improcedencia en materia constitucional.
1. Declárase improcedente la controversia constitucional comunicada por el Presidente de
la República, en relación con la supuesta inconstitucionalidad de los artículos 1, 26 y 27 del
Decreto Legislativo número 648, de 30 de mayo de 2020, que contiene la Ley Especial
Transitoria de Emergencia por la Pandemia COVID-19, Atención Integral de la Vida, la Salud y
Reapertura de la Economía, por la supuesta violación de los artículos 1, 3, 65, 66, 67 y 86 inciso
1° de la Constitución. Las razones son: (i) en caso de una eventual sentencia desestimatoria, el
Decreto Legislativo número 648 tendría que ser sancionado y publicado, lo cual implicaría dar
paso a ciertas disposiciones (como su artículo 1 inciso 2°) que preveían una cuarentena domiciliar
obligatoria en todo o parte del territorio, que serían normas contrarias a los precedentes
constitucionales que, por su conexión directa con el tema, tendrían que haber informado la
formulación del decreto; (ii) incluso si se declarase la inconstitucionalidad solo de las
disposiciones concretas del Decreto Legislativo número 648 que establecen una cuarentena
domiciliar obligatoria en todo o parte del territorio, su hipotética sanción y publicación
conduciría al resultado material de volver ineficaz la sentencia pronunciada el 19 de agosto de
2020 en la controversia 8-2020, lo cual es inaceptable, pues el cumplimiento y eficacia de las
sentencias constitucionales es inexcusable para todo órgano estatal, incluida esta misma sala; y
(iii) el estado de cosas actual permite prever que, de darse la hipótesis de sanción y publicación
antes mencionada, se produciría una hiperinflación y contradicción normativa perniciosa para la
seguridad jurídica de los ciudadanos.
2. Como efecto inmediato de esta sentencia el Presidente de la República y la Asamblea
Legislativa deberán archivar la documentación que disponen y esté relacionada con el proyecto
del Decreto n° 648.
3. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
4. Notifíquese.
---------A. PINEDA.---------A. E. CÁDER CAMILOT.---------C. S. AVILES.---------C.
SÁNCHEZ ESCOBAR.----------M. DE J. M. DE T.-----------PRONUNCIADO POR LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.----------E. SOCORRO C.------SRIA.-------
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