Sentencia Nº 7-21-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 02-03-2021

Sentido del falloIMPROPONIBILIDAD
Tipo de RecursoRECURSO DE APELACION
MateriaADMINISTRATIVO
Fecha02 Marzo 2021
Número de sentencia7-21-RA-SCA
EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
7-21-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas con veintinueve minutos del dos de marzo de dos
mil veintiuno.
La señora Jueza de Menores de San Vicente, licenciada MDCOA, en su carácter personal,
por medio de su apoderada general judicial, licenciada Jessica Stefanny Mena Aráuz, interpuso
un recurso de apelación contra la resolución emitida por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las catorce horas
cinco minutos del cinco de noviembre de dos mil veinte, en el proceso contencioso administrativo
00156-20-ST-COPC-CAM, mediante la cual «(…) DECLAR[Ó] IMPROPONIBLE la demanda
interpuesta (…) contra la DELEGADA DEPARTAMENTAL DE SAN VICENTE DE LA
PROCURADURÍA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS y el PROCURADOR
PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS (…)» por considerar que la actuación y
omisión impugnadas estaban excluidas del ámbito de control de la jurisdicción contencioso
administrativa.
Ha intervenido en esta instancia, únicamente, la señora Jueza de Menores de San Vicente,
licenciada MDCOA, en su carácter personal, por medio de su apoderada general judicial,
licenciada Jessica Stefanny Mena Aráuz, en calidad de parte apelante.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Actuaciones previas.
A. El catorce de octubre de dos mil veinte, la señora Jueza de Menores de San Vicente,
licenciada MDCOA, por medio de su apoderada general judicial, licenciada Reina Elizabeth
Núñez Alvarado, presentó ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo una demanda contra
la Delegada Departamental de San Vicente de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos, y contra el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, sometiendo a
control judicial lo siguiente:
a) Resolución de las diez horas del veintidós de julio de dos mil veinte, emitida por la
primera autoridad demandada, mediante la cual se resolvió «(…) a) Dar por establecida la
afectación al derecho al honor o reputación, por imputaciones falsas y difusión arbitraria que
lesionan la integridad moral de la persona, en perjuicio de la licenciada PRECM. b) Declarar
como responsable de la referida vulneración a la señora Jueza de Menores de San Vicente,
licenciada MDCOA. c) Recomendar a la referida autoridad, que hechos como los descritos no se
vuelvan una práctica reiterada, con la finalidad de evitar vulneración a los derechos humanos de
las personas que laboran en dicho tribunal. Hágase del conocimiento de la Licenciada Claudia
Carolina Renderos, Directora de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia, con
base en el artículo 37 de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos,
para que, de acuerdo a su mandato legal, promueva las acciones de su competencia. Rindan
informe las autoridades supra citadas, a esta institución, sobre lo requerido y recomendado,
dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir de la notificación de esta resolución
(…)».
b) Acto denegatorio presunto [así denominado por la parte demandante en la primera
instancia] atribuido al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, licenciado José
Apolonio Tobar, y configurado por la falta de notificación de la resolución expresa sobre el
recurso de apelación interpuesto por la misma demandante, el once de agosto de dos mil veinte,
contra la resolución descrita en la letra anterior.
B. La Cámara de lo Contencioso Administrativo, luego de realizar el juicio de procedencia
de la acción, por medio del auto definitivo de las catorce horas cinco minutos del cinco de
noviembre de dos mil veinte, declaró improponible la demanda por considerar que la actuación y
omisión impugnadas estaban excluidas del ámbito de control de la jurisdicción contencioso
administrativa.
C. El veintisiete de enero de dos mil veintiuno, esta Sala recibió el oficio número treinta,
de fecha veintiséis de enero de dos mil veintiuno, suscrito por el Secretario de actuaciones de la
Cámara de lo Contencioso Administrativo, con residencia en Santa Tecla, departamento de La
Libertad, por medio del cual se remitió: (i) una certificación de la resolución emitida por la
referida Cámara a las catorce horas cinco minutos del cinco de noviembre de dos mil veinte; (ii)
el escrito del recurso de apelación presentado el veinticinco de enero de dos mil veintiuno, contra
la resolución judicial antedicha; y (iii) el expediente judicial referencia 00156-20-ST-COPC-
CAM.
Así, por medio del auto de las quince horas cinco minutos del tres de febrero de dos mil
veintiuno (folios 31 y 32), y previa verificación del cumplimiento de los requisitos de tiempo y
forma que señala la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), se admitió el
recurso de apelación planteado.
Adicionalmente, con fundamento en el artículo 14 inciso 2° del Código Procesal Civil y
Mercantil, en los principios de celeridad y economía procesal, y con el fin de satisfacer los
derechos sustanciales de una justicia pronta y cumplida a que se refiere el artículo 182 ordinal 5°
de la Constitución; esta Sala ordenó prescindir, en el presente caso y bajo las particulares
circunstancias acotadas en el romano IV de la parte argumentativa del auto de folios 31 y 32, de
la audiencia de apelación que señalan los artículos 116 y 117 de la LJCA, debiendo resolverse el
recurso interpuesto dentro del plazo establecido en el artículo 117 inciso 4° del mismo cuerpo
normativo.
II. Agravio planteado en el recurso.
La parte apelante señaló que la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al emitir la
resolución judicial objeto del presente recurso de apelación, realizó una errónea interpretación y
aplicación de los artículos 1, 3, 11, 13 inciso 2° y 34 de la LJCA, 2 de la Ley de Procedimientos
Administrativos LPA, 194 de la Constitución de la República Cn y 1, 2, 3 y siguientes
de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos LPDDH «(…)
respecto de un presupuesto procesal objetivo y la competencia del Tribunal, esto es sobre la
materia a la que pertenecen los actos administrativos impugnados, lo que constituye una
infracción en la selección, interpretación y aplicación de las normas sobre los presupuestos
procesales y la admisión a trámite de la demanda, vulnerando garantías reconocidas en la
Constitución (…)» (folio 4 frente).
III. Fundamentos de derecho de esta Sala.
A. Argumentos de la parte apelante.
La parte apelante manifestó que la mara de lo Contencioso Administrativo fundamentó
el rechazo de la pretensión deducida por considerar que «(…) los actos impugnados no han sido
emitidos en ejercicio de función administrativa (…)» (folio 6 frente); razonamiento que considera
errado, por los siguientes motivos.
1. La impetrante argumentó que el principal insumo para diferenciar e identificar los actos
jurídico-estatales, según su función, está dado por nuestra «(…) Carta Magna que asigna
funciones a los diversos entes y órganos estatales, algunas de ellas de manera exclusiva y otras
que son compartidas, además de aquellas que materialmente tienen características de las
funciones exclusivas de los órganos fundamentales del Estado (…)» (folio 6 frente).
La recurrente afirmó que según lo establecido en los artículos 194 de la Cn, 2 de la LPA y
13 inciso 2° de la LJCA, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos «(…) es un
órgano constitucional que también ejerce función administrativa (…)» (folio 7 frente).
Así, para la parte apelante «(…) los actos impugnados [en primera instancia] no son
constituyentes, ni legislativos (propio de la Asamblea Legislativa) ni jurisdiccionales (propio del
Órgano Judicial y de los organismos independientes a quienes la Constitución expresamente
otorga potestad jurisdiccional) (…) [Sino que] están enmarcadas en la verificación del ejercicio
de la potestad disciplinaria a [su] cargo (…) sobre el personal que labora en la sede del Juzgado
que ella preside, de conformidad con los arts. 9 y 8 letra c) de la Ley de la Carrera Judicial,
relativa al régimen del personal de la Administración Pública y su conformidad con el respeto a
los Derechos Humanos. Es decir, se trató de la verificación de una supuesta violación a
Derechos humanos en la gestión del talento humano a la orden del Órgano Judicial que es una
función propia de la Administración Pública (…)» (folio 7 vuelto).
Entonces, para la recurrente «(…) es claro que el caso en estudio se ajusta a una de las
funciones de la [Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos] de “supervisar la
actuación de la Administración Pública frente a las personas” (art. 194 ord. 6° Cn) y de
“investigar de oficio o por denuncia que hubiere recibido, casos de violaciones a los Derechos
Humanos” (art. 194 ord 2° Cn). Sus decisiones tienen tal idoneidad que han incidido directa e
inmediatamente en la esfera jurídica de sus destinatarios (…) capaces de vulnerar incluso un
derecho o una garantía, como ha ocurrido en el caso, lo que autoriza su impugnación y
anulación ante la autoridad jurisdiccional y cuyo conocimiento se sometió a la Cámara [de lo
Contencioso Administrativo] (…)» (folio 7 vuelto).
2. La parte apelante agregó que en la resolución emitida por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo no es posible evidenciar un criterio que objetivamente excluya el caso del derecho
administrativo; asimismo, afirmó que dicho rechazo es incompatible con los principios propios
del Estado de Derecho, al admitir una categoría de actos jurídicos exentos del control
jurisdiccional.
La recurrente reiteró que la función ejercida por la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos «(…) se llevó a cabo respecto de la Administración Pública, por cuanto
verificó e investigó la actuación (…) realizada en cumplimiento de sus atribuciones
disciplinarias [con relación al] personal al servicio del Juzgado que preside, actividad que es
puramente administrativa (el ejercicio de la función administrativa es lo que determina cuándo
estamos ante la Administración Pública y no la denominación del sujeto ni su carácter público o
privado) (…)» (folio 8 vuelto y 9 frente).
La parte apelante enfatizó que, en el sub judice, la actividad de supervisión e investigación
ejercida por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos está ligada a la potestad
disciplinaria que todo juez posee respecto de sus subalternos, cuya materia es innegablemente de
Derecho Administrativo (folio 9 frente).
La impetrante apuntó que la existencia de la jurisdicción contencioso administrativa
encuentra una de sus razones en la imposibilidad de aceptar «(…) un poder del estado que en
ejercicio de la función administrativa, realice una actuación o le sea imputable una omisión que
pueda considerarse inmune al control de legalidad en el ámbito jurisdiccional, pues la garantía
de la universalidad del control constituye uno de los cimientos sobre los cuales descansa el
Estado de Derecho (…)» (folio 10 frente).
Finalmente, la parte apelante afirmó que, de no revocarse la resolución objeto del presente
recurso, «(…) se consolidaría la imposibilidad de controvertir la mera legalidad de las
decisiones de la [Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos] en ejercicio de las
funciones que le otorga la Constitución y que la ley desarrolla que no gozan de otra naturaleza,
sino de ser un función administrativa, lo cual no debe permitirse a la luz de los principios y
objetivos descritos (…)» (folio 10 vuelto).
B. Decisión.
1. Las actividades que desarrolla el Estado y mediante las cuales persigue el cumplimiento
de sus fines son las denominadas funciones públicas estatales.
La doctrina, partiendo de la forma de gobierno republicana, tiende a identificar tres
funciones públicas estatales básicas en razón de los tres órganos fundamentales del gobierno: la
legislativa, la jurisdiccional y la administrativa; criterio que se apoya, a su vez, en la teoría de la
separación de poderes instaurada por Montesquieu: Que el que hace las leyes no sea el
encargado de aplicarlas ni ejecutarlas; que el que las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su
aplicación; que el que juzgue no las haga ni las ejecute.
Sin embargo, en la actualidad esta teoría resulta insuficiente o limitada para concretar
la diversidad de funciones autónomas, independientes y características que coexisten en la
actividad de los Estados modernos. Resulta que la tipología reseñada no es más que una
clasificación primaria o básica en el marco de los albores de las formas de gobierno republicanas
de principios de la edad contemporánea (configuraciones subsiguientes a la revolución francesa
de mil setecientos ochenta y nueve). Y es que, tal conceptualización ha sido modificada por la
realidad misma, a partir de diversos factores propios de la expresión constitucional, legal, política
e incluso histórica de cada país. En este sentido, la organización institucional de cada Estado
puede presentar un conjunto de funciones públicas autónomas, independientes, con objetos y
caracteres propios, que las separen de las tradicionales funciones de los Órganos Fundamentales
del Gobierno.
A manera de ejemplo, nuestra Constitución ha instituido ciertos organismos
independientes, singulares en su competencia material y dotados de funciones públicas que no
pueden enmarcarse, por su misma naturaleza, en la trilogía básica que enuncian las funciones
legislativa, jurisdiccional y administrativa. Basta mencionar en este estado del análisis, y a
manera de ilustración, la función pública autónoma e independiente que la Constitución ha
otorgado al Tribunal Supremo Electoral en su artículo 208 inciso 4°: «El Tribunal Supremo
Electoral será la autoridad máxima en esta materia, sin perjuicio de los recursos que establece
esta Constitución, por violación de la misma».
2. Establecido lo anterior, el fundamento jurídico del recurso de apelación interpuesto
obliga a este Tribunal a hacer un análisis sobre la función administrativa y su ejecución ordinaria
y extraordinaria por parte de las instituciones públicas del Estado salvadoreño.
La función administrativa es el cometido esencial y permanente de la Administración,
cuyo objeto es satisfacer necesidades públicas de manera regular y continua. De ahí que, un
elemento que la caracteriza es la defensa de intereses generales.
A su vez, resulta importante señalar que el ejercicio de tal función se materializa a través
de actuaciones y omisiones administrativas. Dentro de tales categorías jurídicas, y conforme con
lo establecido en el artículo 3 de la LJCA, se encuentran: los actos administrativos, los contratos
administrativos, y la actividad material constitutiva de vía de hecho actuaciones
administrativas; y, por otra parte, la inactividad material omisión administrativa.
Pues bien, a diferencia de las funciones legislativa y jurisdiccional, que no sólo tienen un
contenido preciso y único, sino que, también, son realizadas por los órganos específicamente
creados para ello por la Constitución; la función administrativa no está a cargo, únicamente, del
Órgano Ejecutivo; las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades, la ejecutan de
manera ordinaria, es decir, como su cometido normal. También la realizan, excepcionalmente,
otras autoridades (el Órgano Legislativo, el Órgano Judicial y los denominados Organismos
Independientes estatuidos por la Constitución); y este desempeño se efectúa bajo el mismo
régimen jurídico del derecho administrativo.
Sin el ánimo de agotar supuestos, respecto al Órgano Legislativo tenemos que, cuando
organiza y administra su biblioteca o realiza remodelaciones a la misma, contratando con
personas la construcción o refacción de las obras respectivas o la adquisición de materiales, libros
o insumos para el normal funcionamiento de sus actividades; dicho órgano se encuentra
realizando una función típicamente administrativa, en cuanto a contratación pública regida por
la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública.
Por su parte, el Órgano Judicial, al igual que el Legislativo, realiza una serie de
actividades en cuanto a su personal: nombramientos, traslados, ascensos y remoción de sus
trabajadores, incluyendo toda la actividad disciplinaria que se levanta sobre el servidor público.
Estas actuaciones son representativas de la función administrativa regida, también, por el
estamento del derecho administrativo.
Los ejemplos anunciados, entonces, son representativos del ejercicio de la función
administrativa de forma extraordinaria, en la medida en que existe una autoridad pública que se
separa de su función connatural y, de manera excepcional, ejerce una actividad sometida a la
regla del derecho administrativo; situación reconocida ampliamente por la doctrina,
proponiéndose en una parte de esta la denominada teoría reduccionista o residual que define la
función administrativa como toda la actividad que realizan los órganos administrativos, y la
actividad que realizan los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los
hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales (GORDILLO, Agustín. “Tratado de
Derecho Administrativo y obras selectas”. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires,
Argentina. 2014. Página II-8).
Ahora bien, más allá de las diferentes teorías que definen la función administrativa a partir
de su ámbito objetivo, material o finalista, o las residuales, según su jerarquía o criterios
excluyentes; importa para el presente caso establecer, como premisa fundamental, que la función
administrativa no es exclusiva de un órgano o entidad pública en particular, sino que puede ser
ejercida por los diferentes autoridades que, sin pertenecer a la rígida estructura del Órgano
Ejecutivo, las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidad, extraordinariamente
ejercen potestades exorbitantes conforme a regímenes jurídicos de derecho público.
De ahí el enunciado del artículo 2 incisos 1° yde la LPA, que evoca a las autoridades
con la capacidad de ejecutar función administrativa, ya sea ordinaria o extraordinariamente:
«(…) La presente Ley [que tiene por objeto, entre otros, regular los requisitos de validez y
eficacia de las actuaciones administrativas de toda la Administración Pública] se aplicará al
Órgano Ejecutivo y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas,
aun cuando su Ley de creación se califique de carácter especial; y a las municipalidades, en
cuanto a los actos administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que
desarrollen. Asimismo, se aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas de
la República, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el Consejo Superior de Salud
Pública, el Tribunal Supremo Electoral y, en general, a cualquier institución de carácter
público, cuando excepcionalmente ejerza potestades sujetas al derecho administrativo (…)».
3. En este punto conviene recordar que la parte recurrente sostiene, como fundamento
jurídico de su pretensión impugnativa, que según lo establecido en los artículos 194 de la Cn, 2
de la LPA y 13 inciso 2° de la LJCA, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
«(…) es un órgano constitucional que también ejerce función administrativa (…)» (folio 7
frente).
Congruente con lo anterior, la apelante ha propuesto una serie de argumentaciones
tendientes a justificar que la resolución y la omisión atribuidas a la Delegada Departamental de
San Vicente de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos y el Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos, e impugnadas ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo; constituyen un acto administrativo expreso y un acto administrativo denegatorio
presunto, respectivamente, esto es, actuaciones administrativas producto del ejercicio de la
función administrativa.
Ante este planteamiento y sus bases argumentativas, esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
i. La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos es una institución creada por
el constituyente y dotada de ciertas funciones específicas (artículo 194 romano I de la
Constitución)
Ahora bien, esta entidad estará sometida al estamento del derecho administrativo
únicamente cuando realice función administrativa de forma excepcional. Sin el ánimo de
agotar supuestos, la actividad disciplinaria ejercida respecto de su personal y el desarrollo de los
procedimientos de selección de contratistas regulados por la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Publica; son actuaciones que representan esta función
administrativa extraordinaria.
Dicho esto, conviene determinar, entonces, si las resoluciones que se pretende someter a
control por parte de la Jueza de Menores de San Vicente, licenciada MDCOA, ante la Cámara de
lo Contencioso Administrativo, son materialización o expresión auténtica de la función
administrativa extraordinaria que realiza la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos.
ii. La resolución y omisión impugnadas ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo
fueron las siguientes.
a. Resolución de las diez horas del veintidós de julio de dos mil veinte, emitida por la
primera autoridad demandada, mediante la cual se resolvió «(…) a) Dar por establecida la
afectación al derecho al honor o reputación, por imputaciones falsas y difusión arbitraria que
lesionan la integridad moral de la persona, en perjuicio de la licenciada PRECM. b) Declarar
como responsable de la referida vulneración a la señora Jueza de Menores de San Vicente,
licenciada MDCOA. c) Recomendar a la referida autoridad, que hechos como los descritos no se
vuelvan una práctica reiterada, con la finalidad de evitar vulneración a los derechos humanos de
las personas que laboran en dicho tribunal. Hágase del conocimiento de la Licenciada Claudia
Carolina Renderos, Directora de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia, con
base en el artículo 37 de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos,
para que, de acuerdo a su mandato legal, promueva las acciones de su competencia. Rindan
informe las autoridades supra citadas, a esta institución, sobre lo requerido y recomendado,
dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir de la notificación de esta resolución
(…)».
b. Acto denegatorio presunto [así denominado por la parte demandante en la primera
instancia] atribuido al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, licenciado José
Apolonio Tobar, y configurado por la falta de notificación de la resolución expresa sobre el
recurso de apelación interpuesto por la misma demandante, el once de agosto de dos mil veinte,
contra la resolución descrita en la letra anterior.
iii. Con el objeto de determinar la verdadera naturaleza jurídica de las actuaciones
atribuidas a la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos que se han detallado
anteriormente (y si verdaderamente pueden considerarse como “función administrativa
extraordinaria”); sta Sala considera importante traer a colación ciertos hechos históricos que
impulsaron la creación de tal entidad y la predefinición constitucional de su cometido esencial.
Pues bien, tras doce años de conflicto armado en El Salvador, sus actores principales el
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional y gobierno― alcanzaron, con la
colaboración de organismos internacionales, acuerdos que dieron por finalizada la guerra civil.
Así, el dieciséis de enero de mil novecientos noventa y dos, en el Castillo de Chapultepec, Ciudad
de México, se firmaron los “Acuerdos de Paz”.
Este proceso de pacificación y democratización requirió la concertación de las distintas
fuerzas políticas representadas en la Asamblea Legislativa, con el objeto de alcanzar una paz
duradera que coadyuvara al fortalecimiento del Estado de derecho y la seguridad jurídica de
todos los habitantes de la República. En concreto, fueron necesarias ciertas reformas a la
Constitución para alcanzar tales objetivos.
Una parte de estas transformaciones constitucionales fueron adoptadas por la Asamblea
Legislativa, el veintinueve de abril de mil novecientos noventa y uno, por medio de tres acuerdos,
ratificados mediante el Decreto Legislativo número sesenta y cuatro, del treinta y uno de octubre
de mil novecientos noventa y uno, publicado en el Diario Oficial número doscientos diecisiete,
Tomo trescientos trece, de fecha veinte de noviembre de mil novecientos noventa y uno;
reformándose las disposiciones relativas a la Fuerza Armada, al Órgano Judicial, al Sistema
Electoral y a la especial protección de los Derechos Humanos.
De esta manera se reformó el artículo 191 de la Constitución y se estableció:
«El Ministerio Público será ejercido por el Fiscal General de la República, el Procurador
General de la República, el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y los demás
funcionarios que determine la ley» (el subrayado es propio).
Correlativamente, el artículo 194 de la misma Constitución dotó de funciones específicas a
la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, así:
«(…) I. Corresponde al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos: 1º- Velar
por el respeto y la garantía a los Derechos Humanos; 2º- Investigar, de oficio o por denuncia
que hubiere recibido, casos de violaciones a los Derechos Humanos; 3º- Asistir a las presuntas
víctimas de violaciones a los Derechos Humanos; 4º- Promover recursos judiciales o
administrativos para la protección de los Derechos Humanos; 5º- Vigilar la situación de las
personas privadas de su libertad. Sera notificado de todo arresto y cuidara que sean respetados
los mites legales de la detención administrativa; 6º- Practicar inspecciones, donde lo estime
necesario, en orden a asegurar el respeto a los Derechos Humanos; 7º- Supervisar la actuación
de la Administración Pública frente a las personas; 8º- Promover reformas ante los órganos del
Estado para el progreso de los Derechos Humanos; 9º- Emitir opiniones sobre proyectos de
leyes que afecten el ejercicio de los Derechos Humanos; 10º- Promover y proponer las medidas
que estime necesarias en orden a prevenir violaciones a los Derechos Humanos; 11º- Formular
conclusiones y recomendaciones publica o privadamente; 12º- Elaborar y publicar informes;
13º- Desarrollar un programa permanente de actividades de promoción sobre el conocimiento y
respeto de los Derechos Humanos; 14º- Las demás que le atribuyan la Constitución o la ley (…)»
Ahora bien, con el objeto de desarrollar y complementar las funciones constitucionales de
la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la Asamblea Legislativa emitió la Ley
de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos ―LPDDH―, mediante el Decreto
Legislativo número ciento ochenta y tres, del veinte de febrero de mil novecientos noventa y dos,
publicado en el Diario Oficial número cuarenta y cinco, Tomo trescientos catorce, del seis de
marzo de mil novecientos noventa y dos.
El artículo 2 de tal ley establece que «La Procuraduría es una institución integrante del
Ministerio Público, de carácter permanente e independiente, con personalidad jurídica propia y
autonomía administrativa, cuyo objeto será el de velar por la protección, promoción y educación
de los Derechos Humanos y por la vigencia irrestricta de los mismos» (el subrayado es propio).
En consonancia con las funciones constituciones atribuidas al mismo ente, el artículo 11
de la LPDDH instituyó que «Son atribuciones del Procurador: 1°.) Velar por el respeto y la
garantía a los Derechos Humanos; 2°.) Investigar, de oficio o por denuncia que hubiere
recibido, casos de violaciones a los Derechos Humanos; 3°.) Asistir a las presuntas víctimas de
violaciones a los Derechos Humanos; 4°.) Promover recursos judiciales o administrativos para
la protección de los Derechos Humanos; 5°.) Vigilar la situación de las personas privadas de su
libertad. Será notificado de todo arresto y cuidará que sean respetados los límites legales de la
detención administrativa; .) Practicar inspecciones, donde lo estime necesario, en orden a
asegurar el respeto a los Derechos Humanos; 7°.) Supervisar la actuación de la administración
pública frente a las personas; 8°.) Promover reformas ante los Órganos del estado para el
progreso de los Derechos Humanos; 9°.) Emitir opiniones sobre proyectos de leyes que afecten
al ejercicio de los Derechos Humanos; 10°.) Promover y proponer las medidas que estime
necesarias en orden a prevenir violaciones a los Derechos Humanos; 11°.) Formular
conclusiones y recomendaciones públicas o privadamente; 12°.) Elaborar y publicar informes;
13°.) Desarrollar un programa permanente de actividades de promoción sobre el conocimiento y
respeto de los Derechos Humanos;» (artículo 11).
En complemento, el artículo 12 del referido cuerpo normativo estableció:
«Además de las atribuciones contempladas en el artículo anterior, el Procurador tendrá
las siguientes: 1°.) Velar por el estricto cumplimiento de los procedimientos y plazos legales en
los distintos recursos que hubiere promovido o en las acciones judiciales en que se interesare;
2°.) Velar por el respeto a las garantías del debido proceso y evitar la incomunicación de los
detenidos; 3°.) Llevar un registro centralizado de personas privadas de su libertad y de centros
autorizados de detención; 4°.) Presentar propuestas de anteproyectos de leyes para el avance de
los derechos humanos en el país; 5°.) Promover la firma, ratificación o adhesión a tratados
internacionales sobre derechos humanos; 6°.) Emitir resoluciones de censura pública contra los
responsables materiales o intelectuales de violaciones a los derechos humanos; 7°.) Procurar la
conciliación entre las personas cuyos derechos han sido vulnerados y las autoridades o
funcionarios señalados como presuntos responsables, cuando la naturaleza del caso lo permita;
8°.) Crear, fomentar y desarrollar nexos de comunicación y cooperación con organismos de
promoción y defensa de los derechos humanos, gubernamentales, intergubernamentales y no
gubernamentales, tanto nacionales como internacionales y con los diversos sectores de la vida
nacional; 9°.) Emitir el reglamento para la aplicación de la presente ley y los reglamentos
internos que fueren necesarios; 10°.) Nombrar, remover, conceder licencias y aceptar renuncias
a los funcionarios y empleados de la institución; 11°.) Elaborar el proyecto de presupuesto anual
y remitirlo a la instancia correspondiente; y 12°.) Las demás que le atribuyan la Constitución o
la Ley».
iv. Teniendo como base el anterior contexto histórico, es conveniente delimitar la
naturaleza de la actividad de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, en el
control o cumplimiento de protección de los Derechos Humanos.
Conviene señalar, entonces, que antes de la reforma constitucional de mil novecientos
noventa y uno, el artículo 191 de la Constitución emitida por la Asamblea Constituyente,
mediante el acuerdo número treinta y ocho, del quince de diciembre de mil novecientos ochenta y
tres, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y cuatro, Tomo doscientos ochenta
y uno, de fecha dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres [cuya vigencia, según su
artículo 274, fue a partir del veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y tres]; establecía
que «El Ministerio Público será ejercido por el Fiscal General de la República, el Procurador
General de la República y los demás funcionarios que determine la ley».
Como se advierte, fue hasta la reforma constitucional de mil novecientos noventa y uno
que surgió la figura del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, cuyo objeto fue
coadyuvar al restablecimiento, consolidación de la paz y reconciliación de la sociedad
salvadoreña.
En este orden, se encomendó a dicho funcionario la protección, vigilancia, inspección,
promoción y educación de los derechos humanos: facultades inherentes a todos los seres
humanos, sin distinción alguna de raza, sexo, nacionalidad, origen étnico, lengua, religión o
cualquier otra condición, por ejemplo: el derecho a la vida y a la libertad; a no estar sometido a
esclavitud ni a torturas; a la libertad de opinión y de expresión; a la educación y al trabajo, entre
otros muchos.
Es imperativo hacer hincapié que las reformas constitucionales de mil novecientos
noventa y uno correspondieron a un especial contexto histórico y político vivenciado en todo el
territorio salvadoreño, y a una guerra civil que ocasionó el detrimento del estado jurídico de
derecho, una polarización política y violaciones sistemáticas a prácticamente todos los derechos
humanos. De ahí que, dichas reformas, la existencia misma de la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos, y sus funciones y actividades connaturales, están
conectadas con el proceso de democratización que emprendieron las fuerzas políticas para,
entre otras cosas, asegurar la protección de los derechos humanos.
En este sentido, las decisiones de esta institución pública que tienen por objeto la
protección de los derechos humanos y la condena de ciertas autoridades públicas por su
violación, son representativas de la función constitucional, histórica, autónoma e
independiente que se ha analizado.
En esta línea de análisis, al examinar las funciones que el constituyente encomendó, en el
artículo 194, al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, se advierte que las mismas
no están puestas para materializar la función administrativa, sino que, por el contrario, este
catálogo de funciones, tal como fue citado en los considerandos del Acuerdo de Reforma
número uno, de fecha veintinueve de abril de mil novecientos noventa y uno, publicado en el
Diario Oficial número setenta y ocho, Tomo trescientos once, de fecha treinta de abril de mil
novecientos noventa y uno, tenía como objeto el restablecimiento de la paz, la reconciliación
nacional y la reunificación de la sociedad salvadoreña.
En otras palabras, la creación de la figura del Procurador para la Defensa de los Derechos
Humanos respondió a la necesidad de una protección autónoma, independiente, especial, y de
rango constitucional, de los derechos humanos; actividad que no se conecta en forma alguna con
el núcleo y expresión material de la función administrativa.
v. La anterior contextualización histórica y política, junto con las reformas
constitucionales relacionadas y su motivación, sirvieron de basamento para la creación de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, instituyéndola como un organismo
independiente con una función exclusiva, circunscrita a un ámbito competencial extraordinario,
que responde a una realidad vivenciada en un lapso determinado de la historia salvadoreña, y a la
necesidad de proteger a futuro los derechos inherentes a la persona humana.
Esta naturaleza implica que las decisiones de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos en materia de derechos humanos no se ajustan ni son representativas de la
función administrativa ordinaria ni extraordinaria que está sujeta al estamento del derecho
administrativo.
La anterior tesis viene a confirmarse por la misma Sala de lo Constitucional de esta Corte
quien, con relación al Ministerio Público, incluyendo naturalmente a la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos, ha referido lo siguiente: «(…) al Ministerio Público por
medio de la Procuraduría General de la República, corresponde la defensa de los incapaces, de
los trabajadores y sus asociaciones gremiales, así como de los económicamente débiles; defensa
que realiza en dos fases: una de investigación y conciliación, la cual puede culminar ya sea que
la parte obligada se allane al reclamo que se le hace o que llegue a una transacción con la parte
demandante; y una en que actúa como abogado del incapaz, del trabajador, del sindicato o del
económicamente débil, y ocurre en representación de éste ante el tribunal competente
ejercitando la acción correspondiente. Finalmente, a través de la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos, de manera permanente, vela por el respeto y promoción de los
derechos de las personas. Por último, es importante resaltar el rango que al Ministerio Público
se le confiere dentro de la norma primaria, colocándolo en el mismo plano que las más altas
instituciones del Estado, tomando en cuenta particularmente que su desarrollo normativo
aparece posteriormente a la de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Esto permite
afirmar su completa autonomía con relación a los otros poderes estatales, lo cual significa que
su naturaleza institucional no puede incardinarse dentro del capítulo II, título VI de la
Constitución que se refiere al Ejecutivo, ni tampoco forma parte de la estructura del Órgano
Judicial, aun cuando ejerza la más amplia gama de sus funciones ante los juzgados y tribunales
que lo integran» (Inconstitucionalidad 2-2005. Sentencia de las diez horas y treinta y cinco
minutos del veintiocho de marzo de dos mil seis).
En este mismo sentido, la función constitucional de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos y la imposibilidad de asumirla como parte de la función administrativa, era
un postulado que ya se avistaba en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida
mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno del catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho.
«Corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública. Para los efectos de esta ley se entiende por Administración Pública: a) el Poder
Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas, semiautónomas y demás
entidades descentralizadas del estado; b) los Poderes Legislativo y Judicial y los organismos
independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y, c) el Gobierno
local» (el subrayado es propio).
Como se advierte, la LJCA derogada ya reconocía la existencia de funciones públicas
estatales diferentes a la legislativa, judicial y administrativa, refiriéndose a los ya mencionados
“organismos independientes”. La lógica legislativa radicaba, entonces, en que las decisiones de
tales organismos podían someterse al control contencioso administrativo siempre y cuando
implicaran materialización extraordinaria de la función administrativa. Sin embargo, si la
decisión que se intentara someter a control en el caso concreto, era producto del ejercicio de la
función constitucional de tales organismos independientes, estaba excluido, de origen, el control
contencioso administrativo.
Ahora bien, la LJCA vigente, emitida mediante el Decreto Legislativo número setecientos
sesenta, de fecha veintiocho de agosto de dos mil diecisiete, publicada en el Diario Oficial
número doscientos nueve, Tomo cuatrocientos diecisiete, de fecha nueve de noviembre de dos
mil diecisiete; posee normas análogas que evidencia que las decisiones de la Procuraduría para
la Defensa de los Derechos Humanos, en materia de derechos humanos, están excluidas de la
competencia material de los tribunales contenciosos administrativos.
El artículo 1 de la LJCA vigente establece lo siguiente: «La Jurisdicción Contencioso
Administrativa será competente para conocer de las pretensiones que se deriven de las
actuaciones u omisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo (…)»
(el subrayado es propio).
Por su parte, el artículo 3 del mismo cuerpo normativo prescribe: «En la Jurisdicción
Contencioso Administrativa podrán deducirse pretensiones relativas a las actuaciones y
omisiones administrativas siguientes: a) Actos administrativos; b) Contratos administrativos; c)
Inactividad de la Administración Pública; d) Actividad material de la Administración Pública
constitutiva de vía de hecho; (…)».
Con relación a los actos administrativos que pueden ser objeto de control judicial, el
artículo 4 de la LJCA regula lo siguiente: «Podrán deducirse pretensiones derivadas de actos
administrativos expresos, tácitos y presuntos. Procederá la impugnación tanto de los actos
definitivos como de los de trámite. Los actos de trámite podrán impugnarse de manera autónoma
de los actos definitivos cuando pongan fin al procedimiento haciendo imposible su continuación,
decidan anticipadamente el asunto de que se trate o cuando produzcan indefensión o un daño
irreparable».
Esta precisión legislativa debe integrarse con la regulación contenida en el artículo 21 de
la ley de procedimientos administrativos, que refiere que un acto administrativo es (…) toda
declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo, productoras de efectos
jurídicos, dictada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa
(…) (el resaltado es propio).
Las normas citadas son claras e inequívocas en establecer que la competencia de los
tribunales contencioso administrativos se circunscribe al control judicial de actuaciones y
omisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo.
vi. En lo que importa al presente caso, en aplicación de cada una de las premisas
establecidas en los apartados anteriores, la actuación impugnada por la parte apelante en la
primera instancia: (a) no es producto del ejercicio extraordinario de la función administrativa que
puede realizar la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos; (b) no está sujeta al
estamento del derecho administrativo, puesto que no se rigen por sus principios, normas, reglas e
instituciones particulares; (c) por el contrario, tal actuación se identifica ineludiblemente con la
función constitucional de protección de los derechos humanos.
No debe perderse de vista que por medio de la resolución de las diez horas del veintidós
de julio de dos mil veinte resolución que la apelante considera una actuación sometida al
derecho administrativo, se dio por establecida la afectación del derecho al honor o reputación,
por imputaciones falsas y difusión arbitraria que lesionan la integridad moral de la persona, en
perjuicio de la licenciada PRECM. Además, se declaró como responsable de la referida
vulneración a la Jueza de Menores de San Vicente, licenciada MDCOA, generándose la
“recomendación” respectiva.
Correlativamente, la omisión que se sometió a control ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, consistía en que el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos no
había notificado decisión alguna sobre un recurso de apelación interpuesto contra la resolución
anterior.
En este orden, dado que el contexto de las referidas resolución y omisión, es la
investigación y pronunciamiento sobre un caso de violación a derechos humanos, tales
actuaciones no son aplicativas del estamento del derecho administrativo, sino expresión material
de la función constitucional relativa a la protección de los derechos inherentes a la persona
humana”.
vii. En este punto es importante mencionar que la parte apelante argumentó que las
referidas resolución y omisión ocasionaron una afectación negativa en su esfera jurídica, puesto
que se ordenaron (en la resolución) medidas para evitar la vulneración a los derechos humanos de
las personas que laboran el juzgado que preside y, además, se remitió un informe a la Dirección
de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia. Así, la recurrente estimó que ello
«autoriza su impugnación y anulación ante la autoridad jurisdiccional» (folio 7 vuelto).
Al respecto, esta Sala tiene a bien acotar que el ejercicio de la función constitucional
encomendada a la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, per se, no produce
una sanción administrativa o cualquier otro tipo de acto de gravamen susceptible de control ante
la jurisdicción contencioso administrativa.
En el presente caso, la remisión de un oficio a la Sección de Investigación Judicial de la
Corte Suprema de Justicia, informado sobre la vulneración al derecho al honor o reputación, por
imputaciones falsas y difusión arbitraria que lesionaron la integridad moral de determinada
persona, junto con la declaratoria de responsabilidad de la recurrente, entre otros, con el objetivo
de que tal oficina actué de acuerdo a su competencia legal ante violaciones de derechos humanos,
representa una simple denuncia o noticia de la probable comisión de infracciones
administrativas en el marco del régimen disciplinario de la carrera judicial. Y este acto
informativo supone, en última instancia, una simple noticia o aviso y no una orden de condena
administrativa. Así, puestos en conocimiento los hechos, la autoridad administrativa podría
valorar la procedencia, o no, del inicio de un procedimiento administrativo sancionador (no de
una condena).
Si el procedimiento inicia, a partir de la decisión administrativa que causaría el agravio
sería la decisión final de este procedimiento sancionador. El control contencioso se dirigiría,
entonces, contra ese acto administrativo producto del ejercicio de la potestad sancionadora.
Sin embargo, la parte recurrente avista un agravio susceptible de control contencioso
administrativo respecto de actuaciones que no son de naturaleza administrativa (resolución y
omisión de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos) y, además, vislumbra un
perjuicio por la sola puesta en conocimiento de un hecho a la Sección de Investigación
Judicial de la Corte Suprema de Justicia.
Es sobreabundante manifestar que el eventual inició de un procedimiento sancionador no
causa ningún agravio a una persona, sino, por el contrario, constituye una garantía necesaria pues
el artículo 14 de la Constitución prescribe «(...) la autoridad administrativa podrá sancionar,
mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes,
reglamentos u ordenanzas (...)» (el subrayado es propio).
Consecuentemente, los hechos advertidos por la parte apelante no justifican, de ninguna
forma, el control contencioso administrativo en el presente caso.
viii. También la parte apelante manifestó que «(…) las decisiones de la PDDH están
enmarcadas en la verificación del ejercicio de la potestad disciplinaria a [su] cargo (…) sobre el
personal que labora en la sede del Juzgado que ella preside (…) relativa al régimen del personal
de la Administración Pública y su conformidad con el respeto a los Derechos Humanos. Es decir,
se trató de la verificación de una supuesta violación a Derechos humanos en la gestión del
talento humano a la orden del Órgano Judicial que, como se ha indicado (…) es una función
propia de la Administración Pública (…) Entonces, es claro que el caso en estudio se ajusta a
una de las funciones de la PDDH de “supervisar la actuación de la Administración Pública
frente a las personas (…) y de investigar de oficio o por denuncia que hubiere recibido, casos
de violaciones a los Derechos Humanos” (…) Sus decisiones tienen tal idoneidad que han
incidido directa e inmediatamente en la esfera jurídica de sus destinatarios (…) capaces de
vulnerar incluso un derecho o una garantía, como ha ocurrido en el caso, lo que autoriza su
impugnación y anulación ante la autoridad jurisdiccional (…)»
Según la parte apelante, el hecho de que la actividad de protección de los derechos
humanos ejercida por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, se haya
desplegado sobre una actividad administrativa del Órgano Judicial (la disciplinaria), convierte en
administrativa, también, la actividad de la primera autoridad.
Al respecto, este Tribunal ratifica el argumento de la apelante relativo a que la actividad
de gestión del talento humano del personal adscrito al Órgano Judicial es función administrativa.
No obstante, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos no controló tal
actividad en aplicación del derecho administrativo, pues no se instituye como un órgano
ordinariamente administrativo, con facultades revisoras y de control de legalidad, que actúa en
un sistema de recursos administrativos o de mecanismos extraordinarios de revisión de los
requisitos de validez y eficacia de las actuaciones y omisiones de naturaleza administrativa.
Ergo, sus actuaciones, propias de su función autónoma, independiente y constitucional,
aunque hayan tenido por objeto de revisión la actividad disciplinaria del Órgano Judicial, no
son extensión alguna de tal actividad administrativa, ni comparten la misma naturaleza.
La potestad administrativa sancionadora ejercida por el Órgano Judicial tiene por objeto la
investigación y sanción de todas aquellas conductas constitutivas de infracciones administrativas
predeterminadas en el ordenamiento jurídico de naturaleza administrativa. Por el contrario, la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos aplica su función constitucional
protectora de los derechos humanos. Esta última institución no realiza juicios de subsunción de
hechos en infracciones administrativas, ni posee la potestad para aplicar sanciones
administrativas, ni mucho menos declarar legales o ilegales sanciones previamente determinada.
ix. Por otra parte, la parte recurrente presenta, en su argumentación, una suerte de teoría
residual del control contencioso administrativo. En concreto, propone que, si la actividad de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos no es constituyente, legislativa, ni
jurisdiccional; ergo, debe ser administrativa.
Adicionalmente, la apelante agregó que en la resolución emitida por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo no es posible evidenciar un criterio que objetivamente excluya el
caso del derecho administrativo; asimismo, afirmó que el rechazo de la demanda de la primera
instancia es incompatible con los principios propios del Estado de Derecho, al admitir una
categoría de actos jurídicos exentos del control jurisdiccional.
Al respecto, este Tribunal considera necesario recordar que la competencia material de los
tribunales contencioso administrativos no obedece a un criterio negativo y residual; en otras
palabras, lo que estos tribunales pueden conocer como objeto de control judicial, incluida esta
Sala, no es un asunto jurídico incierto, irresoluto o indefinido que por exclusión adquiera el
carácter material de actividad administrativa. La competencia material en este orden
jurisdiccional, lejos de asentarse en un remanente, se yergue sobre un claro objeto de control: las
actuaciones y omisiones administrativas producto del ejercicio de la función administrativa, esto
es, actos administrativos, contratos administrativos, actividad material constitutiva de vía de
hecho, inactividad material y reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública.
Sumado a lo anterior, la “supuesta” falta de control jurisdiccional de una determinada
actividad de ninguna forma puede constituir una justificación para que un juez, sin la
competencia material para conocer del caso, se arrogue la potestad para juzgar dicha actuación.
Lo contrario implicaría una arbitrariedad, una crasa violación al principio de legalidad y la
afectación inmediata de la seguridad jurídica, dado que los Tribunales, al igual que todas las
instituciones de orden público, ejercen su competencia con base en el principio de legalidad
instaurado en el artículo 86 inciso de la Constitución que prescribe «Los funcionarios del
Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da
la ley».
En este orden de ideas, los tribunales aplican su jurisdicción, no bajo un criterio negativo y
residual, pues ello implicaría arbitrariedad e ilegalidad; sino, bajo un criterio objetivo, esto es, su
competencia material predeterminada por el legislador. De ahí que no es de recibo el argumento
de la parte recurrente en cuanto que las actuaciones de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, ejercidas en cumplimiento del mandato constitucional de la protección de los
derechos inherentes a la persona humana, al no poder catalogarse como una función
constituyente, legislativa o jurisdiccional, debe incluirse en la materia administrativa.
Adicionalmente, la supuesta inexistencia de control jurisdiccional de las decisiones de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, en sede contencioso administrativa de
cara a juzgar las resoluciones del mencionado organismo independiente; es un argumento que se
desvanece frente al principio de legalidad pues es el legislador el que determina cuál es la
competencia material de cada tribunal, y en este caso, el artículo 1 de la LJCA vigente ha
establecido que «La Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para conocer de
las pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración Pública
sujetas al Derecho Administrativo (…)» (el subrayado es propio).
4. Por todo lo dicho, las decisiones impugnadas ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo constituyen expresión auténtica de la función constitucional de protección de los
derechos inherentes a la persona humana, encomendada a la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la que no puede considerarse, de ninguna manera, una actuación u omisión
administrativa y, por ende, controlable en el orden de la jurisdicción contencioso administrativo.
En conclusión, este Tribunal considera que no existe, en la resolución recurrida, la alegada
errónea interpretación y aplicación de los artículos 1, 3, 11, 13 inciso 2° y 34 de la LJCA, 2 de la
Ley de Procedimientos Administrativos LPA, 194 de la Constitución de la República
Cn y 1, 2, 3 y siguientes de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos LPDDH «(…) respecto de un presupuesto procesal objetivo y la competencia del
Tribunal, esto es sobre la materia a la que pertenecen los actos administrativos impugnados, lo
que constituye una infracción en la selección, interpretación y aplicación de las normas sobre los
presupuestos procesales y la admisión a trámite de la demanda, vulnerando garantías
reconocidas en la Constitución (…)» (folio 4 frente).
C. Configuración de votos para emitir sentencia.
La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de
contenido, del art. 14 ínc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)», disposición que hace referencia al
carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció lo siguiente: «(...) se concluye que la
regla de votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues
carece de justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. Cn. En
vista de que la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar
decisiones de un órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
votación de diversos tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como
referente analógico para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el
efecto de esta sentencia será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la
mayoría de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a
esta sentencia».
Pues bien, corresponde al pleno de esta Sala la emisión de las resoluciones judiciales que
deban adoptarse en el curso del proceso; sin embargo, en virtud del razonamiento plasmado en la
jurisprudencia constitucional relacionada, en los casos en que se alcance el consenso de la
mayoría y no de todos, es decir tres a uno, para emitir determinada decisión, se habilita el
mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar constancia de las
razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto, adoptándose la decisión por
mayoría de votos.
Así, conforme con la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, la decisión definitiva
contenida en la presente sentencia se adopta con los votos de la Magistrada Paula Patricia
Velásquez Centeno y los Magistrados Roberto Carlos Calderón Escobar y Sergio Luis Rivera
Márquez. La Magistrada Elsy Dueñas Lovos hará constar su voto disidente a continuación de esta
resolución.
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones esgrimidas, disposiciones legales
citadas y los artículos 1, 3, 4,112, 113, 114, 115 y 117 inciso penúltimo de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la señora Jueza de Menores de San
Vicente, licenciada MDCOA, en su carácter personal, por medio de su apoderada general
judicial, licenciada Jessica Stefanny Mena Aráuz.
2. Confirmar la resolución emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo con
residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las catorce horas cinco minutos del
cinco de noviembre de dos mil veinte, mediante la cual «(…) DECLAR[Ó] IMPROPONIBLE la
demanda interpuesta por la señora Jueza de Menores de San Vicente, licenciada MDCOA, por
medio de su apoderada general judicial [en primera instancia], licenciada Reina Elizabeth Núñez
Alvarado, contra la DELEGADA DEPARTAMENTAL DE SAN VICENTE DE LA
PROCURADURÍA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS y el PROCURADOR
PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS (…)», por considerar que la actuación y
omisión impugnadas estaban excluidas del ámbito de control de la jurisdicción contencioso
administrativa.
3. Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011, de las doce
horas del uno de marzo de dos mil trece, la mayoría de votos con los que se emite la presente
sentencia corresponden a la Magistrada Paula Patricia Velásquez Centeno y los Magistrados
Roberto Carlos Calderón Escobar y Sergio Luis Rivera Márquez. La Magistrada Elsy Dueñas
Lovos hará constar su voto disidente a continuación de esta resolución.
4. Remitir el proceso venido en apelación a la Cámara de lo Contencioso Administrativo
con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad.
5. Condenar en costas procesales a la parte apelante, conforme al derecho común.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ ------- RCCE ---------
PRONUNCIADA POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA ELSY DUEÑAS LOVOS.
Difiero de la anterior resolución definitiva pronunciada por mis colegas magistrados en el
recurso de apelación con referencia 7-21-RA-SCA, promovido por la señora Jueza de Menores de
San Vicente, licenciada MDCOA, representada por su apoderada general judicial, licenciada
Jessica Stefanny Mena Aráuz, contra la resolución emitida por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad (en adelante, la
Cámara), a las catorce horas cinco minutos del cinco de noviembre de dos mil veinte; mediante la
cual, en síntesis, se desestima el recurso en cuestión, se confirma la resolución de la Cámara antes
descrita y se condena en costas procesales a la parte apelante. Las razones por las que no
concurro con mi voto se exponen a continuación:
Soy del criterio que el acto expreso y el presunto emitidos por autoridades de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, impugnados por la recurrente ante la
Cámara, son fruto del ejercicio de la función administrativa comprendida en el ámbito material de
competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, y que las razones expuestas por la
mayoría no son suficientes ni idóneas para rechazar esta afirmación.
Es notable que la mayoría ha realizado un esfuerzo para brindar argumentos sobre la
función constitucional que realiza la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (en
adelante, PDDH) y confirmar la resolución de la Cámara, por cuanto en ésta la motivación es
innegablemente exigua y básicamente sustentada en la simple relación de un precedente de esta
Sala del diez de enero de dos mil doce en el proceso con referencia 164-2011 emitido bajo la
derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin un esfuerzo de concreción al
caso en examen, aun cuando constituye una decisión que cerró el acceso a esta jurisdicción. La
ausencia de argumentos que objetivamente justifiquen la exclusión del asunto por parte de la
Cámara fue un motivo expuesto por la recurrente como sustento del recurso (página 16 del escrito
de interposición de la apelación) y del cual no se hace mención alguna en la resolución de la que
disiento.
Mis colegas magistrados afirman que la organización institucional de cada Estado puede
presentar un conjunto de funciones públicas autónomas, independientes, con objetos y caracteres
propios que las separan de las tradicionales funciones de los Órganos Fundamentales del
Gobierno, y concluyen que la PDDH ejerce aquel tipo de funciones. El problema es que se
continúan presentando razones genéricas y abstractas sin atender el caso concreto sometido a
conocimiento de la Cámara y de esta Sala en recurso de apelación, para aplicarlas
automáticamente a aquél.
En la resolución que antecede se cita el ejemplo del Tribunal Supremo Electoral (TSE)
para evidenciar funciones especiales que se distinguen de la función administrativa, pero
pasando por alto que, a diferencia del caso que nos compete, la Constitución expresamente señala
en el art. 208 inciso 4º que el TSE es la autoridad máxima en materia electoral, lo que permite
concluir que las decisiones de ese Tribunal en esa materia gozan del efecto de la cosa juzgada que
no concurre en la función administrativa.
En segundo lugar, se desvincula a la PDDH de la función administrativa por su especial
cometido: la protección de los Derechos Humanos, por los eventos históricos que impulsaron su
creación. Evidentemente su creación a nivel constitucional no es suficiente para afirmar que todo
acto que emite dicha institución es ajeno a la función administrativa, lo que ha sido reconocido en
la resolución que antecede, pero tampoco es posible sostener que toda actuación relacionada con
la protección de Derechos humanos está excluida de la función administrativa sin más.
Todo órgano, entidad u organismo se sujeta al principio de legalidad. Toda su actividad
debe estar encaminada a la gestión y prosecución del interés general por el cual ha sido creado,
ejerciendo solo las potestades que le han sido conferidas por la Constitución o la ley, porque lo
contrario implicaría una violación a aquel principio o una desviación de poder. En este orden,
toda la actividad que realiza la PDDH está vinculada con la promoción de los Derecho Humanos
y no por ello se niega que pueda ejercer función administrativa.
Por ser áreas sobre las que no existe discusión sobre su naturaleza con mis colegas
magistrados, para sustentar la anterior tesis vale destacar que no puede negarse que el régimen de
servidores públicos y el régimen de contratación de bienes y servicios por la PDDH debe estar
encaminado al cumplimiento de su objeto institucional, la protección, promoción y educación de
los Derechos Humanos y por la vigencia irrestricta de los mismos, de lo contrario habría una
violación al principio de legalidad o una desviación de poder; pero no por esta razón se les niega
su carácter de función administrativa.
Asimismo, mis colegas magistrados señalan que las funciones del art. 194 de la
Constitución no están puestas para materializar la función administrativa, sino que, por el
contrario, tenían como objeto “el restablecimiento de la paz, la reconciliación nacional y la
reunificación de la sociedad salvadoreña”. De esta manera, se niega que la actividad de
investigación de casos de posibles violaciones a Derechos Humanos y las actividades de
supervisión de la actuación de la Administración Pública frente a las personas (que son las
funciones que específicamente nos compete analizar en el caso concreto) encajen en la definición
de función administrativa, aduciendo que la figura del Procurador para la Defensa de los
Derechos Humanos respondió a la necesidad de una protección autónoma, independiente,
especial y de rango constitucional, de los derechos humanos; “actividad que no se conecta en
forma alguna con el núcleo y expresión material de la función administrativa”.
Sin embargo, en el apartado 1 letra b de la resolución que antecede, la mayoría afirma que
“La función administrativa es el cometido esencial y permanente de la Administración, cuyo
objeto es satisfacer necesidades públicas de manera regular y continua. De ahí que un elemento
que la caracteriza es la defensa de intereses generales” (página 5). Pero justamente, la labor de
investigación por posibles violaciones de derechos humanos y la supervisión, en este contexto, de
la actuación de la Administración Pública por parte de la PDDH responde a la defensa de un
interés general de rango constitucional, lo cual es innegable, y a las cuales el Constituyente no ha
dotado de características que le excluyan de las funciones tradicionales -así denominadas por
mis colegas-, específicamente de la administrativa, como ocurre en el caso de la función
electoral del TSE que se cita en la resolución que antecede como un ejemplo, o de la fiscalización
de la hacienda pública por la Corte de Cuentas de la República, en cuyo caso, incluso, se ejerce
una función calificada por el mismo constituyente como jurisdiccional (art. 196 Cn) y no
administrativa.
No se niega el objetivo que históricamente impulsó el nacimiento de la PDDH, pero
también resulta peligroso fundamentar en éste la supuesta especialidad y exclusividad de cada
una de las funciones previstas en el art. 194 de la Constitución y que aún son ejercidas en la
actualidad, por cuanto el contexto de la reforma constitucional ha cambiado, y al no coincidir con
el actual bien podría dar paso a cuestionar la legitimidad de las funciones que a la fecha ejerce la
PDDH. Si la especialidad deviene del solo hecho de ser la PDDH una institución que nació para
promover el restablecimiento de la paz, entonces dicha especialidad habrá desaparecido al
encontrarnos en condiciones diferentes al conflicto armado y el proceso de desarmamentización.
Bajo la lógica de la resolución que antecedente, todas las funciones de la PDDH estarían
justificadas exclusivamente en la consolidación de la paz y la reconciliación de la sociedad
salvadoreña, siendo, más bien, el actual contexto en el que se emitieron los actos impugnados el
que, en todo caso, debe justificar el presente análisis en el que se ha descartado que las funciones
previstas en los numerales 2º y 7º del art. 194 de la Cn (que concretamente dieron paso a los actos
administrativos controvertidos por la recurrente) encajen en el ámbito material de conocimiento
del contencioso administrativo. Los motivos históricos no niegan que la PDDH sea actual gestora
y defensora de un interés general lo que, según la resolución con la que disiento, caracteriza a la
función administrativa, ni que las funciones previstas en los numerales y el artículo citado puedan
encajar en aquélla. Asimismo, es un yerro considerar que la función administrativa solo ocurra
cuando es posible encuadrar una actuación a un recurso administrativo o a un procedimiento
sancionador.
Asimismo, con la intención de reforzar su postura, mis colegas magistrados citan
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional (página 12) en la que básicamente se afirma que la
PDDH es autónoma con relación a los otros poderes estatales y que no puede incardinarse su
naturaleza institucional dentro del Ejecutivo ni del Órgano Judicial, lo cual no se discute. Pero es
un yerro considerar que la función administrativa, cuya definición es el punto relevante en el
presente caso, solo puede ser ejercida por el Órgano Ejecutivo o el Órgano Judicial y que, por
ello, al no incardinarse la PDDH a ninguno de estos órganos se colija que la misma no ejerce
función administrativa. La autonomía de la PDDH de los tres órganos fundamentales del Estado
en nada aporta ni es evidencia que permita afirmar que toda función que ejerce de forma
permanente para investigar posibles violaciones de derechos humanos y supervisar la actuación
de la Administración Pública frente a los particulares sea ajena a la función administrativa.
También se cita en la resolución que antecede la derogada LJCA en cuyo artículo 2 letra
b) se establecía que los organismos independientes también podían emitir actos administrativos
de forma excepcional, sin indicar cuál eran estos supuestos. Asimismo, en ninguna parte dicha
disposición indicaba que se encontraba excluida del ámbito contencioso administrativo toda
función ejercida por los organismos independientes cuando su origen fuera constitucional; esto
último es un agregado en la resolución de la que disiento. Dicha labor, más bien, debe definirse
caso a caso. Ni siquiera al tiempo de vigencia de la citada ley era suficiente el citado artículo para
excluir del ámbito contencioso administrativo a todas las funciones que ejerce un órgano o
entidad, ni, por tanto, a todas las enlistadas en el art. 194 de la Constitución. Es más, el legislador
en la derogada LJCA cometió más de un yerro al excluir ciertas materias del ámbito de
conocimiento de esta jurisdicción dando lugar a disposiciones inconstitucionales.
Por otra parte, es importante aclarar que el primer acto impugnado por la recurrente y su
confirmación surten efectos negativos a diferencia de lo que se afirma en la resolución que se
disiente. Mediante estos actos se declara la existencia de responsabilidad por un daño a un
derecho humano imputado a la señora Jueza de Menores de San Vicente que, si bien no se
derivada del cometimiento de una infracción, encaja en un supuesto de responsabilidad
extracontractual, afectando directamente la moralidad notoria del sujeto a quien se le atribuye.
Esta Sala no puede negar que la mayoría de los cargos públicos solo pueden ser optados por
personas con moralidad notoria y que esta categoría jurídica indeterminada es evidenciada a
través de atestados de las diferentes entidades, incluida la PDDH, que hacen constar la
inexistencia de causas abiertas o fenecidas por denuncias contra ciertos bienes jurídicos o
intereses públicos. La anterior situación, sin embargo, no podría ser acreditada por la recurrente,
con independencia del inicio o no de un procedimiento sancionador posterior. Los actos
impugnados no son simplemente el preludio a “un eventual inicio de un procedimiento
sancionador” (página 15); sino verdaderas decisiones que restringen las facultades y expectativas
de su destinataria.
Finalmente, no comparto la afirmación de mis colegas magistrados de que la recurrente ha
pretendido el conocimiento de los actos impugnados por el solo hecho de que los mismos no
queden exentos de control jurisdiccional, asegurando, en este sentido, que la apelante pretende
forzar una ampliación de la competencia material de los tribunales contencioso administrativos a
través de un criterio negativo o residual contrario al principio de legalidad. Pero, claramente, la
impetrante lo que ha alegado es que, por estar ante actos administrativos, es decir, actos
resultantes del ejercicio de la función administrativa, su exclusión por la Cámara de la
jurisdicción contencioso administrativa y una negativa de esta Sala a revocar esta decisión, da
lugar a la consolidación de ámbitos exentos de control contrarios a un Estado Constitucional de
Derecho.
Expresamente, la apelante señala: “(…) Pero con la resolución apelada, de no ser
revocada, se consolidaría la imposibilidad de controvertir la mera legalidad de las decisiones de
la PDDH en ejercicio de las funciones que le otorga la Constitución y que la ley desarrolla que
no gozan de otra naturaleza, sino de ser una función administrativa, lo cual no debe permitirse a
la luz de los principios y objetivos antes descritos” (páginas 15 y 16). De ahí que la “falta de
control jurisdiccional de una determinada actividad” en ningún momento se plantea como una
justificación autónoma y aislada para que la Cámara o esta Sala conozcan del fondo de la
pretensión; sino como la consecuencia derivada de la conclusión previa sostenida por la apelante
de que los actos impugnados están sujetos al Derecho Administrativo. De esta manera, ha
existido una errónea y desafortunada lectura del escrito de apelación por parte de mis colegas
magistrados, lo cual merecía ser objeto de rectificación en aras de evitar que este argumento
constituya una justificación indebida de la desestimación del recurso.
Finalmente, en la parte resolutiva de la resolución que antecede se condena en costas
procesales a la parte apelante, conforme al Derecho común. Al respecto, el art. 275 del Código
Procesal Civil y Mercantil (aplicable al presente caso en virtud del art. 123 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa) señala que: En caso de recursos, se aplicará en lo
relativo a las costas, lo dispuesto para la primera instancia”. Mientras que el art. 272 del mismo
cuerpo normativo, señala que: “[e]l pago de las costas de la primera instancia se impondrá a la
parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones. En este caso, el que deba pagar sólo
estará obligado a hacerlo en lo que corresponda con motivo del procedimiento judicial conforme
a arancel. Si la estimación o desestimación de las pretensiones fuere parcial, cada parte pagará
las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, a no ser que hubiere méritos para
imponerlas a una de ellas por haber litigado con temeridad”
Las costas procesales comprenden los gastos en que incurren las partes en un proceso para
deducir sus pretensiones y formular sus oposiciones; verbigracia, el pago de honorarios de sus
procuradores, de los peritos de parte, etc., y que en principio corresponde a cada una de ellas
sufragar. Sin embargo, en sentencia puede condenarse a la parte perdidosa al pago de las costas
procesales en que incurrió la parte contraria generando a ésta el derecho de iniciar un proceso
judicial para la reclamación de tales gastos, de conformidad con la ley, como indican los artículos
antes citados del CPCM. Esto aplica, también, en los recursos.
Sin embargo, en el presente caso, no resulta procedente la condena en costas que se está
decretando en la resolución de la mayoría, debido a que se apeló de un auto definitivo consistente
en el rechazo liminar de la demanda, es decir, antes de que en primera instancia compareciera
algún sujeto procesal con la calidad de parte demandada o de tercero coadyuvante o excluyente,
situación que incluso motivó que mediante el auto de admisión de la apelación que nos ocupa se
prescindiera de la audiencia prevista en los artículos 116 y 117 de la LJCA. No existe una
contraparte a quien se le origine el derecho de reclamar gastos a la perdidosa y quien
evidentemente, no por orden judicial, debe hacerse cargo de los propios.
Así mi voto.
DUEÑAS------- VOTO RAZONADO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR LA SEÑORA
MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.

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