Sentencia Nº 75-18-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 07-06-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 07 Junio 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 75-18-PC-SCA |
75-18-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del siete de junio de dos mil diecinueve.
IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Y PARTES INTERVINIENTES
El presente proceso común ha sido promovido por el señor GAGV, por medio de su
apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Nelson Miguel Zepeda Gómez,
contra la Corte Suprema de Justicia en pleno, en adelante referida como Corte Plena, por medio
de su apoderado general judicial y administrativo, licenciado José Ernesto Clímaco Valiente;
además ha intervenido el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar
licenciada Karla Mileny Rivas Morales.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
ANTECEDENTES
La demanda fue admitida por resolución de las nueve horas cinco minutos del trece de
marzo de dos mil diecinueve (folios 61 y 62), contra Corte Plena, por el acto administrativo
emitido a las once horas veinte minutos del día veintiocho de junio de dos mil dieciocho,
mediante el cual inhabilitó al señor GAGV, por el período de tres años en el ejercicio de la
función pública de notariado, en el procedimiento administrativo sancionador referencia D-06-
GG-08. Se tuvo como parte actora al señor GV, por medio de su apoderado general judicial con
cláusula especial licenciado Nelson Miguel Zepeda Gómez. Se ordenó hacer del conocimiento
del Fiscal General de la República la existencia del presente proceso; además, se ordenó efectuar
el emplazamiento a Corte Plena para que, de conformidad con el art. 41 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa -en adelante LJCA-, contestara la demanda. Se requirió
el expediente administrativo relacionado con el presente caso, de conformidad con el artículo 37
LJCA; y, se confirió audiencia a la referida autoridad para que se pronunciara sobre la medida
cautelar solicitada.
Corte Plena, por medio de su apoderado general judicial y administrativo, licenciado José
Ernesto Clímaco Valiente, presentó escritos el veintinueve de marzo, uno y nueve de abril, todos
de dos mil diecinueve, mediante el primero (folios 69 al 71), cumplió con la audiencia conferida
sobre la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el segundo (folio 77), remitió el
expediente administrativo, y con el tercero (folios 82 al 85) contestó la demanda en sentido
negativo e informó que no tiene conocimiento a la fecha de la existencia de otros procesos
contenciosos administrativos.
La licenciada Karla Mileny Rivas Morales presentó escrito el tres de abril de dos mil
diecinueve (folio 79) mediante el cual solicitó intervención en el proceso, en calidad de agente
auxiliar delegada por el Fiscal General de la República.
Por auto de las nueve horas con diez minutos del ocho de mayo de dos mil diecinueve
(folios 87 al 90), entre otras actuaciones procesales, se dio intervención al licenciado José Ernesto
Clímaco Valiente, en calidad de apoderado general judicial y administrativo de Corte Plena, se
tuvo por contestada la audiencia en relación a la medida cautelar y la demanda; por recibido el
expediente administrativo relacionado con el presente caso, mismo que se puso este a disposición
de los sujetos procesales que intervienen en el proceso. Además, se declaró sin lugar la medida
cautelar solicitada por la parte actora, se dio intervención a la licenciada Karla Mileny Rivas
Morales, como agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República. Finalmente, se
convocó, para la celebración de la audiencia inicial a las nueve horas del diecisiete de mayo de
dos mil diecinueve, dentro del plazo de ley.
Dicha audiencia se celebró en la hora y día señalados, se procedieron con las formalidades
que establece el art. 42 LJCA, se declaró el proceso de mero derecho, porque el objeto de la
disputa versa en la aplicación de la ley a los hechos afirmados por las partes; proposición a la que
no se opuso la representación del señor Fiscal General de la República; se procedió a las
alegaciones finales por las partes, posteriormente se anunció el fallo de conformidad con el art.
47 LJCA; y se estableció este día-siete de junio-como fecha para dictar sentencia.
I. DELIMITACIÓN PRECISA DE LAS PRETENSIONES PLANTEADAS
El art. 94 Inc. 1° del Código Procesal Civil y Mercantil -en adelante CPCM-
establece:«[e]l objeto del proceso quedará establecido conforme a las partes, la petición y la
causa de pedir que figuren en la demanda. La contestación a la demanda servirá para fijar los
términos del debate en relación con el objeto procesal propuesto por el demandante, sin que éste
pueda ser alterado», en ese orden:
1) Pretensiones de la parte demandante, fundamentos de hecho y de derecho.
Tal como se planteó en la demanda y fue ratificado en la audiencia inicial relacionada; la
pretensión de la parte demandante es la declaratoria de ilegalidad y, en consecuencia, se decrete
la anulación, del acto administrativo emitido por Corte Plena, a las once horas veinte minutos del
día veintiocho de junio de dos mil dieciocho, mediante el cual inhabilitó al señor GAGV, por el
período de tres años en el ejercicio de la función pública de notariado, en el procedimiento
administrativo sancionador referencia D-06-GG-08.
Puntualmente, la parte actora alegó vulneración a la seguridad jurídica por estar prescrita
la potestad sancionadora de la Administración Pública al momento de emitir la sanción objeto de
estudio; de manera que, ante la falta de regulación de la institución de prescripción en la Ley
Orgánica Judicial, como en la Ley de Notariado, debía Corte Plena aplicar el ordenamiento
jurídico penal, específicamente el art. 34 del Código Procesal Penal, para darle contenido al vacío
normativo.
2)Términos del debate planteados por la autoridad demandada y sus fundamentos de
hecho y de derecho.
Tanto en la contestación de la demanda como en la audiencia inicial, Corte Plena solicitó
se desestimaran las pretensiones de la parte demandante y, en consecuencia, se declarase legal el
acto emitido por esa autoridad y ahora sometido a discusión, por considerar que se actuó
conforme a la ley especial de la materia.
Finalmente, el apoderado de Corte Plena expuso que la aplicación del Derecho Penal al
Derecho Administrativo no puede hacerse de forma automática, ya que solo es posible en la
medida que resulten compatibles; en ese sentido, en los procedimientos administrativos
sancionatorios a notarios no existen las figuras de caducidad ni de prescripción, por lo que -según
sostuvo- no se pueden aplicar.
3) Opinión técnica de la Fiscalía General de la República.
La agente auxiliar delegada por el señor Fiscal General de la República, expresó en
audiencia que el acto impugnado es ilegal. Agregó que, tanto la Ley Orgánica Judicial como la
Ley de Notariado, no regulan tiempo específico para imponer una sanción en los procedimientos
administrativos sancionatorios instruidos contra notarios, por lo que el vacío en las referidas leyes
debe suplirse integrando el Derecho Penal, aplicando el art. 34 del Código Procesal Penal. Por
ello, al realizar el cómputo del plazo desde la fecha del año dos mil ocho que dice la
Administración tuvo conocimiento para iniciar el procedimiento y aplicar la sanción, hasta el
plazo máximo que da el delito[sic], la autoridad demandada contaba con seis años máximo para
la aplicación de la sanción; por lo que se tenía como fecha, según el cómputo del plazo para la
prescripción, hasta el año dos mil catorce. De lo anterior, la representación fiscal concluyó
sosteniendo que la Administración se había excedido y no justificó el porqué del lapso de tiempo
que pasó en inactividad hasta el momento en que se emitió la resolución sancionadora y, por ello,
el ejercicio de la potestad punitiva de Corte Plena, se encontraba prescrito.
II. HECHOS RELEVANTES
En este caso debe tenerse en cuenta que, de conformidad a lo establecido en los arts. 57
contestación de la misma, se han acreditado los siguientes hechos:
a. El tres de abril de dos mil ocho se presentó aviso por parte del Registro Público de
Vehículos Automotores de la Dirección General de Tránsito del Viceministerio de Transporte,
dirigido a la entonces Sección de Investigación Profesional de esta Corte, por lo que se instruyó
expediente administrativo por parte de la autoridad demandada, el cual se encuentra registrado
bajo el número de referencia D-06-GG-08 [folio 1 del expediente administrativo].
b. La Sección de Investigación Profesional de la Corte Suprema de Justicia, mediante
resolución de las doce horas dos minutos del día siete de abril de dos mil ocho, ordenó la
instrucción del procedimiento sancionatorio contra el señor GAGV por la causal calificada
provisionalmente como falsedad, según los arts. 51 atribución 3ª de la Ley Orgánica Judicial y 7
de la Ley de Notariado, y le confirió audiencia dentro de tercero día al licenciado GV, para que
ejerciera su derecho de audiencia y defensa [folio 17 del expediente administrativo], la que fue
notificada el trece de mayo del mismo año.
c. Por medio de escrito presentado el dieciséis de mayo de dos mil ocho, el licenciado GV
evacuó la relacionada audiencia [folios 19 al 21 del expediente administrativo].
d. Por resolución de las doce horas veintinueve minutos del diecinueve de mayo de dos
mil ocho se abrió a prueba el procedimiento correspondiente por el término de 15 días[folio 23
del expediente administrativo], notificada el veintiséis de ese mismo mes, etapa dentro de la cual
el señor GV no ofreció prueba alguna.
e. Por medio de resolución de las doce horas del nueve de junio de dos mil ocho, la
Administración solicitó prueba para mejor proveer al Registro Público de Vehículos Automotores
y Dirección General de Tránsito[folio 26del expediente administrativo].
f. Concluido el término probatorio, por medio de auto de las nueve horas cincuenta y dos
minutos del día diez de julio de dos mil ocho, se mandó oír la opinión del Fiscal de Corte [folio
34 del expediente administrativo].
g. Mediante auto de las nueve horas cincuenta minutos del día treinta de agosto de dos mil
diez, se dio cuenta al Presidente de la Corte Suprema de Justicia para los efectos del art. 115 Inc.
2° de la Ley Orgánica Judicial, a efecto que dichas diligencias administrativas de investigación
fueran sometidas a conocimiento de Corte Plena[folio 37].
h. Posteriormente se dictó la resolución emitida por Corte Plena a las once horas veinte
minutos del día veintiocho de junio de dos mil dieciocho, mediante la cual se impuso de
la sanción de inhabilitación en el ejercicio de la función pública de notariado al señor GV por el
período de tres años[folios 40 al 42 del expediente administrativo], la cual le fue notificada el
treinta y uno de julio del mismo año [folio 46].
De lo acontecido fácticamente se advierte que la Administración inició el procedimiento
administrativo el siete de abril de dos mil ocho [notificado al administrado el día trece de mayo
de ese mismo año]; y que el último acto procedimental válido, eficaz y por ello oponible al
administrado, fue la apertura a prueba, el diecinueve de mayo de dos mil ocho, notificada el
veintiséis de mayo del mismo año; y finalmente, que el acto sancionatorio es de fecha veintiocho
de junio de dos mil dieciocho.
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO DE ESTA SALA
Establecidas las incidencias y al ser el presente proceso de mero derecho, esta Sala se
limitó a solventar la controversia en relación a si en el procedimiento administrativo la facultad
sancionadora de la Administración Pública se encontraba prescrita -o no- conforme a la ley
aplicable. Para ello aplicó el siguiente iter lógico: 1. Potestad sancionadora de la Administración
Pública; 2. La prescripción como limitación subjetiva de la potestad sancionadora de la
Administración Pública; 3. Prescripción de la auto tutela declarativa según las leyes aplicables al
Derecho Administrativo Sancionador; 4. Aplicación de la prescripción, como institución; y, 5.
Aplicación de la institución de la prescripción al presente caso.
1. Potestad sancionadora de la Administración Pública.
La potestad sancionadora de la Administración deviene de la misma Constitución de la
República, así la Sala de lo Constitucional ha establecido que«...si bien es cierto que existe una
potestad jurisdiccional que exclusivamente es ejercida por el Órgano Judicial, dentro de la cual
sancionadora de la Administración Pública, igualmente conferida en el mismo artículo; en la
actualidad, se acepta la existencia de dicha potestad dentro de un ámbito más genérico, y se
entiende que la misma forma parte, junto con la potestad penal de los tribunales, de un ius
puniendi superior del Estado, que además es único; de tal manera que aquéllas no son sino
simples manifestaciones concretas de éste ...» [Inconstitucionalidad 8-97, de las doce horas del
veintitrés de marzo de dos mil uno].
Es así como, a partir de esta concepción del ejercicio del poder punitivo del Estado, se ha
considerado que las diferencias entre las infracciones que se tipifican en el Derecho Penal y el
Derecho Administrativo Sancionador, únicamente son de carácter cuantitativo, así lo expone la
Sala de lo Constitucional al indicar que:«...tampoco debe perderse de vista que dicha potestad
sancionadora es una de las facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente al
administrado, pues la diferencia que posee con respecto a los ilícitos de naturaleza penal es
nada más cuantitativa -en razón de la intensidad de la sanción a imponer-; por tal razón, la
aplicación de los principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación criminal es
igualmente exigible en el Derecho Administrativo Sancionador» [Inconstitucionalidad 18-2008,
de las doce horas veinte minutos del veintinueve de abril de dos mil trece].
Para el caso de autos es importante destacar que reiterada jurisprudencia de esta Sala
[verbigracia, sentencia expediente N° 248-2009 emitida a las doce horas veinte minutos del
veinticuatro de septiembre de dos mil dieciocho] ha establecido que, tanto el procedimiento
sancionatorio como el proceso penal, devienen del mismo ius puniendi el Estado que, al ser uno,
deben aplicarse los principios del Derecho Penal al procedimiento administrativo sancionador
[con los matices lógicos y propios del Derecho Administrativo].
Esta potestad sancionadora de tinte constitucional debe ejercerse siguiendo un
procedimiento previo constitucionalmente configurado y dentro de los plazos legalmente
establecidos, sin dilaciones indebidas.
Es importante señalar que las potestades o facultades de la Administración Pública, como
consecuencia de su origen legal y su carácter genérico o en abstracto, son imprescriptibles; no
obstante, desde la perspectiva singular, es decir, individualmente aplicadas, cada procedimiento
administrativo o la ejecución de las decisiones pueden estar sometidas a la prescripción de la auto
tutela declarativa, que comprende desde el inicio de la acción hasta la imposición de la sanción; o
bien, en la etapa de la ejecución forzosa [prescripción de la tutela auto ejecutiva de la
Administración]. Este efecto particular es una técnica de protección al administrado, en virtud de
la cual se pone«…un límite temporal a “la eficacia intrínsecamente punitiva” que posee de por
sí el procedimiento sancionador antes de su resolución, fijando así un límite temporal terminante
al sufrimiento que tales procedimientos infligen»[Cano Campos, Tomás. Las Sanciones de
Tráfico. Primera Edición. Pamplona. Editorial Aranzadi, SA. 2011, p. 492].
2. La prescripción como limitación subjetiva de la potestad sancionadora de la
Administración Pública.
La prescripción, en Derecho Administrativo, tiene doctrinaria y connaturalmente las
siguientes vertientes o sub clasificaciones, que son dos caras de la misma moneda dentro de un
procedimiento sancionatorio: 1) por un lado, la prescripción de la auto tutela declarativa, que
comprende desde la facultad de iniciar el procedimiento administrativo hasta la eficacia de la
declaración de existencia de la infracción [dentro de la cual puede perfilarse la prescripción
interna y caducidad del procedimiento]; y, 2) por otro lado, la prescripción de la ejecución de la
sanción.
En armonía a lo señalado, la prescripción de la auto tutela declarativa es la facultad que
ostenta la Administración Pública de iniciar un procedimiento con la acción correspondiente
(cualquiera que sea su forma de impulso, de oficio o a petición de parte); hasta la eficacia de la
declaración de la sanción [junto con la legal notificación en el plazo establecido]; y el límite de
esta facultad declarativa opera por el mero transcurso del tiempo tras la inactividad administrativa
(sin causa legal acreditada), ante la comisión de una infracción. Por ello, la prescripción de la
auto tutela declarativa se constituye como una limitación a la persecución administrativa para
declarar una obligación al administrado, por haber perdido ésta su eficacia jurídica, ante la
inactividad o laxitud de la autoridad competente para ejercerla.
En la prescripción de la auto tutela declarativa cabe aclarar que, si bien comprende la
caducidad del procedimiento, esta se diferencia en su efecto, ya que es un modo anormal de
terminación del proceso, por no haber dictado la Administración Pública resolución expresa
dentro de los plazos estipulados, estando obligada a impulsarlo de oficio. Ahora bien, en este
punto es relevante señalar que la caducidad suspende, a diferencia de la prescripción que
interrumpe, lo cual supone que el plazo se reanuda por el tiempo que restaba en el momento de
verificarse aquélla. Por ello, de perfilarse [la caducidad], no inhibe per sea la Administración la
facultad de imponer una sanción; ya que la caducidad no producirá, necesariamente, la
prescripción de la facultad sancionatoria de la Administración; de modo que, si la infracción no
ha prescrito, podrá iniciar un nuevo procedimiento por los mismos hechos; eso sí, observando
que el procedimiento caducado no interrumpirá la prescripción [de Diego Díez, L. Alfredo.
Prescripción y Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edición.
Barcelona. Editorial Bosch. 2009, pp. 203 y 204]. Así, si se dicta una resolución fuera del plazo
previsto, la sanción se ha impuesto sin que exista procedimiento previo, pues el existente ya
había finalizado de otra manera, de modo que la sanción resultaría nula de pleno derecho, por
haber sido impuesta prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido [Cano Campos, Tomás, op. cit. p. 496].
De lo anterior se concluye, en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo
procedimiento [es decir, si la prescripción de la auto tutela declarativa no ha operado, sino que
únicamente la caducidad del procedimiento] que podrán incorporarse a este nuevo procedimiento
los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la
caducidad. Sobre esta línea, el legislador diferenció y estableció claramente a la caducidad y la
prescripción en la Ley de Procedimientos Administrativos hoy vigente, pero no aplicable en
aquél entonces, por no existir al momento de acaecimiento de los hechos objeto de análisis en
sede administrativa.
Ahora bien, para el caso de mérito, la prescripción es una institución ya tratada y perfilada
por la jurisprudencia de esta Sala, en la cual se ha determinado que, transcurrido el plazo previsto
en la ley, no se puede llevar adelante perpetuamente la persecución pública derivada de la
sospecha de que se ha cometido una infracción administrativa (sentencias referencias 46-2010, de
las quince horas del día veintinueve de junio de dos mil dieciséis; 510-2014,delascatorce horas
con cuarenta minutos del veintiuno de julio de dos mil diecisiete; y 366-2012, de las doce horas
quince minutos del veinticinco de junio de dos mil dieciocho).
Como reiteradamente se ha establecido, la prescripción de la auto tutela declarativa
comprende la facultad que tiene la Administración para iniciar el procedimiento de imposición de
una sanción y alcanza hasta la eficacia del acto administrativo, con la notificación que declara la
existencia de la misma.
Sin embargo, también se reconoce la prescripción de la auto tutela ejecutiva de la
sanción, la cual opera cuando, habiendo iniciado e impuesto [en tiempo] una sanción, el
administrado no la cumple voluntariamente dentro del plazo fijado por la Administración para
ello y, además, la autoridad no ejecuta su auto tutela ejecutiva; esta prescripción, por tanto,
comienza a correr a partir de la fecha en que le fuere exigible cumplir el pago u obligación al
administrado. Sobre esta prescripción no se entró a mayores detalles, porque escapa el objeto de
discusión en el presente proceso, en atención a la controversia sometida a análisis.
3. Prescripción de la auto tutela declarativa, según las leyes aplicables al Derecho
Administrativo Sancionador.
Ahora bien, la institución de la prescripción de la auto tutela declarativa se configura
como un límite al ejercicio del Ius Puniendi estatal, de forma que, si ya ha transcurrido el plazo
previsto en la ley, no se puede iniciar la persecución pública; o bien, si fue iniciado en tiempo el
procedimiento pero no ha concluido dentro de los límites temporales para ello, por causales
atribuibles exclusivamente a la Administración Pública, esta tutela declarativa sancionatoria no
podrá materializarse en un acto administrativo válido.
La aludida prescripción es, entonces, la herramienta que:(a)efectiviza el derecho que tiene
toda persona por el transcurso del tiempo a liberarse del estado de sospecha -derecho vinculado
directamente al respeto a la dignidad de la persona y a la garantía de la defensa en juicio-;
y,(b)alcanza la seguridad jurídica y afianza la justicia, impidiendo al Estado ejercer
indefinidamente su poder de castigar, ya que no es posible permitir que se prolonguen
indefinidamente situaciones expectantes de posible sanción (Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia referencia 510-2014, de las catorce horas cuarenta minutos del
veintiuno de julio de dos mil diecisiete).
Al respecto, José Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez sostienen que la
operatividad de la prescripción en el ámbito administrativo responde a la sustancial unidad del
fenómeno sancionador, argumentando que:«…el instituto de la prescripción penal es aplicable al
derecho administrativo sancionador (…) encontrándose su fundamento en el efecto destructor
del tiempo, que hace a la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la vez que
sirve a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva en todo momento
pendiente de su imposición …» (Garberí Llobregat, José, Buitrón Ramírez, Guadalupe, El
Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Tirant lo Blanch, 41 Edición, Valencia,
España, 2001, p. 158).
De este modo, el ejercicio singular de la potestad sancionadora sólo puede ser ejecutado
válidamente en un límite temporal fijado legalmente, de manera tal que, si la Administración
Pública impusiera una sanción excediendo los términos de la prescripción, ya sea declarando una
acción o en la etapa de ejecución de la sanción, esta decisión carecería de fundamento normativo
que le brinde cobertura de legalidad. Lo anterior se justifica en que la prescripción es una
limitación para quien, teniendo la potestad de iniciar la acción y continuar la facultad
sancionadora, haga un abandono de esa atribución, es decir, al amparo de la prescripción se exige
un uso razonable de la misma, evitando que prolongue su ejercicio indefinidamente o, por el
contrario, que no lo ejercite dentro del plazo legal estipulado, causando en tal situación
incertidumbre sobre la situación jurídica de la contraparte.
A su vez, la doctrina ha aseverado que «la prescripción de la infracción opera por la
paralización del “procedimiento” o del “expediente sancionador” (…) de manera que la
infracción puede prescribir en tanto no se concluya el “procedimiento sancionador” (…) el
Tribunal Supremo sostiene que el procedimiento sancionador concluye con la resolución
sancionadora y su notificación[léase la eficacia de la declaración de la sanción], pues es entonces
cuando se agota el ejercicio de la potestad sancionadora (…) El procedimiento administrativo
sancionador, una vez incoado, continua por todos los trámites necesarios hasta desembocar en
una resolución firme que le ponga término, bien sea prematuramente (archivo) o bien mediante
su conclusión normal (resolución sancionadora que podrá ser impugnada en vía administrativa).
Pues bien, por “procedimiento” o por “expediente sancionador” a efectos de la prescripción,
bien podían comprenderse todas las actuaciones necesarias para lograr una resolución firme
que le ponga fin (…) A efectos meramente prescriptivos (lo mismo que a efectos materiales) ha
de entenderse que la sanción no existe mientras no se incorpore a una resolución que le ponga
fin a la vía administrativa. Consecuentemente, lo que existe durante ese episodio es sólo la
infracción, y es por ello que no existe motivo para pensar que no sea susceptible de prescribir
durante la tramitación de un recurso ordinario»[de Diego Díez, L. Alfredo, Prescripción y
Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edición, Barcelona, Editorial
Bosch. 2009, pp. 104 y 105].
Bajo esta línea argumentativa, se perfila que la potestad sancionadora solo puede
ejercitarse válidamente dentro del límite temporal fijado legalmente, de esa manera la doctrina
pacíficamente reconoce que si la Administración impone una sanción cuando ya ha transcurrido
el plazo de prescripción declarativa, aquella estaría viciada de nulidad radical [de Diego Díez, L.
Alfredo, Prescripción y Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edición,
Barcelona, Editorial Bosch. 2009, pp. 30 y 35].
En este iter lógico, esta Sala concluye que la potestad sancionadora debe ejercitarse dentro
de un plazo cierto; por ello, si la potestad sancionadora es una, es natural determinar que también
lo es el procedimiento administrativo sancionador, aparejado con la iniciación y declaración de la
sanción. Por ello, aunque la ley especial no tenga un plazo legal para su terminación, este no
puede entenderse que es indefinido, sino por el contrario, debe hacerse un esfuerzo de
hermenéutica jurídica para concretizar la potestad sancionatoria dentro de un plazo cierto.
De acuerdo a la anterior línea, en derecho comparado desde hace ya varios años se ha
superado el tema, por ejemplo el Tribunal Supremo español se ha pronunciado en ese sentido [en
el supuesto que no exista en la ley especial un plazo cierto de finalización del procedimiento o
potestad sancionadora], afirmando que el plazo de caducidad del procedimiento por inactividad
de la Administración puede equipararse al de la prescripción cuando la norma reguladora del
procedimiento carezca de plazo prefijado de resolución. En concreto, fijaron que el hecho que un
procedimiento no tenga plazo para su terminación no equivale a que pueda ser indefinido, eterno
o «estar abierto toda la vida», significa, por el contrario, que el plazo para su conclusión será tan
extenso como el de la prescripción del derecho a que se refiera [sentencia del cuatro de diciembre
de mil novecientos noventa y ocho].
En conclusión y sin pretender ser reiterativos, se puede establecer sin lugar a ambages que
en el Derecho Administrativo Sancionador surge la imposibilidad de realizar la persecución de un
hecho ilícito en un caso concreto contrario al ordenamiento jurídico, por el simple transcurso del
tiempo, como una restricción al poder sancionatorio de la Administración Pública.
4. Aplicación de la prescripción, como institución.
En el supuesto de autos, el legislador ha dispuesto para la Administración Pública el
ejercicio de la potestad sancionadora, en la Ley Orgánica Judicial y en la Ley de Notariado, de
manera que ha prescrito en los arts. 51 atribución 3ª de la Ley Orgánica Judicial, 7 y siguientes de
la Ley de Notariado, un procedimiento para la imposición de sanciones a notarios.
Es importante destacar que la prescripción debe estar expresamente regulada en la ley, sin
embargo, en el caso de análisis se perfila una laguna normativa respecto a esta figura jurídica en
los cuerpos normativos relacionados, ya que la referida institución no se encuentra desarrollada
en su articulado como un límite a la facultad punitiva de la Administración Pública.
Sin embargo, no por ello se puede concluir que el ejercicio de la potestad sancionadora de
la Administración es imprescriptible; por ejemplo, de antaño, para solventar ese vacío normativo
en procedimientos sancionatorios llevados por la Administración, se creó la Ley de
Procedimientos para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos, hoy derogada -en
adelante LPIAMA- [vigente en aquel momento], que era por excelencia la ley de remisión
inmediata en materia administrativa, en cuyos considerandos señalaba la necesidad de contar con
una ley que desarrollara, con trámites breves y sencillos, el ejercicio de la facultad de imponer las
regulaba un procedimiento simplificado, con plazos más cortos, acorde a garantías
constitucionales.
En esta línea, el art. 1 LPIAMA establecía que el objeto de dicha ley [en caso no existiera
en la ley de la materia] era regular un procedimiento constitucionalmente configurado que
otorgase al administrado las garantías de audiencia, contradicción y defensa, entre otras, que de
conformidad a la Carta Magna son indispensables para que se considere constituido el debido
proceso. Entre las instituciones que se perfilaban, estaban la prescripción de la acción y de la
ejecución de la sanción.
Lo anterior tiene relevancia, en armonía a la sujeción que la Administración Pública tiene
del Principio de Legalidad, en su vinculación positiva, en cuanto a que la LPIAMA le confería
una habilitación de rango de ley formal, para evitar áreas libres de control o una actuación
arbitraria y/o indefinida por parte del poder punitivo del Estado.
De ahí que la LPIAMA únicamente podría aplicarse en el supuesto que la normativa a
complementar no estipulara dentro de su contenido la institución jurídica de la cual se recurre vía
supletoriedad; o, aun estableciéndola, las regulara de manera deficiente. Por ello, para realizar
una integración normativa y dotar de reglas claras a la Administración y a los administrados, se
por su proximidad y naturaleza [administrativa sancionadora] se pretende dar contenido, con el
objetivo de solucionar un conflicto jurídico determinado, y evitar actuaciones indefinidas o
arbitrarias de la Administración.
En esta inteligencia, la LPIAMA, al ser de naturaleza administrativa sancionadora habría
de integrarse sistemáticamente a la Ley Orgánica Judicial y a la Ley de Notariado, en lo que al
ahora discutido procedimiento sancionatorio compete. En este punto, importa señalar que, si bien
la LPIAMA regulaba en sus considerandos la facultad de las autoridades administrativas para
imponer sanciones y estipuló la figura de la prescripción, esta se circunscribió únicamente a la
prescripción del inicio de la acción y de la ejecución de la sanción, pero no regulaba la
inactividad de la Administración dentro de un procedimiento iniciado en tiempo, que es el
supuesto fáctico objeto del presente proceso. En consecuencia, la prescripción ahí establecida no
alcanza a llenar el vacío normativo durante el procedimiento, ante la sanción de inhabilitación.
Por ello, con el fin de realizar un correcto control de la legalidad del acto sancionatorio, es
preciso reiterar que ante la falta de regulación expresa de la prescripción de la sanción o de la
declaración de la sanción, en la LPIAMA, debe realizarse una integración dentro del derecho
punitivo, a fin de encontrar una solución a favor de la seguridad jurídica del justiciable como
bastión para resolver el presente conflicto y que además sea acorde con el debido proceso.
En esta línea, importa traer a colación la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional,
quien ha concluido que: «...los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al
Derecho Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento
punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por
técnicas administrativas o penales» [Inc. 18-2008, de las doce horas veinte minutos del día
veintinueve de abril de dos mil trece].
Esto último es importante, debido que, al concluir que los ilícitos administrativos y
penales comparten la misma naturaleza o núcleo esencial emanado del poder punitivo del Estado,
es posible advertir que la norma supletoria que más se asemeja conforme a las actuaciones que se
realizan en el derecho sancionatorio, después de la LPIAMA, es el Código Procesal Penal -CPP-.
Así, en el referido cuerpo normativo se regula la institución de la prescripción ante la
inactividad de las instituciones del Estado en el trascurso de un procedimiento. En específico, el
art. 34 CPP actual -de símil redacción al CPP de 1998, a la fecha derogado pero vigente para
cuando dio inicio el procedimiento administrativo sancionador objeto de análisis-, se refiere a la
consecuencia jurídica de la inactividad dentro del proceso, la cual es la declaratoria de la
prescripción de la persecución: «La inactividad en el proceso tendrá como consecuencia la
declaratoria de la prescripción de la persecución, la que será declarada de oficio o a petición de
parte y el cómputo deberá realizarse a partir de la última actuación relevante en los términos
siguientes: 1) Después de transcurrido un plazo igual a la mitad del máximo previsto en los
delitos sancionados con pena privativa de libertad; pero, en ningún caso el plazo excederá de
diez años, ni será inferior a tres años. 2) A los tres años, en los delitos sancionados sólo con
penas no privativas de libertad. 3) Al año en las faltas. La prescripción se regirá por la pena
principal y extinguirá la acción aún respecto de cualquier consecuencia penal accesoria».
Es importante reparar para que opere la prescripción durante el procedimiento, este debe
haber estado inactivo, y el plazo comienza a contarse desde la fecha de la última actuación
relevante, válida y eficaz realizada por la Administración Pública que, en el caso en autos y como
se señaló, es la apertura a pruebas.
5. Aplicación de la institución de la prescripción al presente caso.
Como se verificó del expediente, el procedimiento administrativo sancionador inició el
siete de abril de dos mil ocho, y el último acto procedimental relevante y comunicado al
administrado fue la apertura a pruebas por el término de quince días, acto notificado al
demandante el veintiséis de mayo de dos mil ocho [folio 25 del expediente administrativo]. Sin
embargo, desde esa fecha y hasta el veintiocho de junio de dos mil dieciocho [fecha del acto
administrativo de inhabilitación, notificado al demandante el treinta y uno de julio del mismo
año], no se verifica ningún acto administrativo relevante que le fuera notificado a la parte actora,
y por ello válido y eficaz que interrumpiera la prescripción. Además, tampoco se verifica ningún
acto administrativo de Corte Plena que justifique la inactividad de más de diez años en el
presente proceso, por eventual concurrencia de cualquiera de los supuestos que alude el art. 146
CPCM; en este punto es oportuno traer a colación que conforme a la Teoría de los Actos Propios
[cuya aplicación en el ámbito del Derecho Administrativo es indiscutida], la Administración no
puede trasladar sus deficiencias al administrado; más aún, porque de ella pende exclusivamente el
desarrollo e impulso del procedimiento sancionador [a diferencia del ámbito privado, donde las
partes impulsan el proceso] y no habiéndose establecido en el presente caso excusa o
impedimento alguno por parte de Corte Plena para rebasar notablemente los plazos legales
máximos que le habilitaban imponer la sanción correspondiente, tal deficiencia no puede ser
trasladada al justiciable en su perjuicio [distinto supuesto será para los actos favorables que deben
ser declarados pese a que el plazo máximo para emitirlos haya transcurrido].
En este punto, verificados los hechos relevantes al caso, importa aplicar los términos de la
prescrita la persecución; ya que, como abundantemente se ha desarrollado supra, ante el vacío
normativo de laLey Orgánica Judicial y la Ley de Notariado, es procedente la aplicación
supletoria del Código Procesal Penal.
En este sentido, sin entrar a calificar esta Sala la conducta del señor GV como falta o
delito, en cualquiera de los supuestos jurídicos posibles y en aplicación de la precitada norma
adjetiva penal, ya fuera que se considerara el plazo igual a la mitad del máximo previsto en los
delitos sancionados con pena privativa de libertad, pero sin exceder de diez años, ni inferior a tres
años, la autoridad demandada tenía como parámetro básico dichos plazos para pronunciar
actuaciones relevantes dentro del procedimiento administrativo sancionador, inclusive concluirlo.
A partir de ahí la autoridad demandada tenía el plazo máximo de cinco años para emitir una
decisión, ya quela Ley Orgánica Judicial en el art. 51 atribución 3ª, habilita a la autoridad
demandada imponer una sanción de suspensión o inhabilitación entre uno a cinco años, siendo
esta la pena máxima para la supuesta infracción.
En el presente caso, como se ha establecido, el último acto eficaz fue la apertura a
pruebas, notificado el veintiséis de mayo de dos mil ocho, fecha en que inició el cómputo del
plazo para la prescripción durante el procedimiento, sin embargo, fue hasta el veintiocho de junio
de dos mil dieciocho -diez años después de la última actuación relevante, válida y eficaz- que la
autoridad demandada emitió la resolución definitiva sancionando a la parte demandante, misma
que le fue notificada el treinta y uno de julio del mismo año.
De manera que, incluso ante el supuesto legal más gravoso, se entiende concurrente la
prescripción durante el procedimiento [sin perjuicio que la Administración no haya puntualizado
si lo sancionaba a título de falta administrativa o si verificó el cometimiento de un delito], por
cuanto se rebasaron los plazos legales máximos para imponer o declarar la sanción
correspondiente a la atribuida acción de falsedad; por lo que esta Sala considera que se ha
configurado la prescripción de la potestad sancionadora, por lo que ha existido violación al
principio de seguridad jurídica en los términos señalados por la parte actora. En consecuencia, se
concluye que el acto impugnado es ilegal.
IV. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
declarará, en su caso: …b) El reconocimiento total o parcial de la situación jurídica
individualizada que se hubiere pretendido y la adopción de las medidas necesarias para el pleno
restablecimiento de los derechos vulnerados o, de manera sustitutiva, la indemnización de daños
y perjuicios».
De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o
parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno
restablecimiento del derecho violado.
Se instituye de esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que la
Sala pueda restablecer plenamente los derechos del demandante que hubieran sido violados por el
acto impugnado.
A partir de lo anterior, se habrá de ordenar a Corte Plena realizar las gestiones necesarias
para restablecer la situación jurídica del demandante, hasta antes de emitir el acto de
inhabilitación que hoy se declara ilegal, en un plazo máximo de quince días.
V. FALLO
Por tanto, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 20, 67, 94, 146,
216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, 34 del Código Procesal Penal, y 3, 4,
14, 42, 47, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 109, 119 y 123 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa; en nombre de la República, esta Sala Falla:
1)Se estima la pretensión incoada por el señor GAGV, por medio de su apoderado general
judicial con cláusula especial, licenciado Nelson Miguel Zepeda Gómez, en contra de la Corte
Suprema de Justicia en pleno, en el sentido que se declara la ilegalidad del acto administrativo
emitido a las once horas veinte minutos del día veintiocho de junio de dos mil dieciocho,
mediante el cual inhabilitó al señor GV en el ejercicio de la función pública de notariado por el
período de tres años, en el procedimiento administrativo sancionador referencia D-06-GG-08; y,
en consecuencia, su anulación.
2) Como medida para restituir el derecho violado, se ordena a Corte Plena realizar las
gestiones necesarias tendientes a restablecer la situación jurídica del demandante, hasta antes de
emitir el acto de inhabilitación que hoy se declara ilegal, en un plazo máximo de quince días.
3) No hay especial condenación en costas.
4) Se hace saber que contra esta sentencia puede plantearse solicitud de aclaración si el
recurrente considera que contiene errores materiales o que es oscura. Solicitud que deberá
presentarse dentro de los tres días hábiles siguientes al de la notificación respectiva, ante esta
misma Sala.
5) Una vez firme la presente sentencia, la Secretaría de esta Sala deberá:
a) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
b) Entregar certificación de esta sentencia a la parte actora, a la autoridad demandada y a
la representación fiscal.
6) Se establece el plazo de quince días hábiles para que la autoridad demandada, una vez
firme la sentencia, informe el cumplimiento de la misma.
Notifíquese.
ALEX MARROQUÍN --- JUAN M. BOLAÑOS S. --- GARCÍA --- DAVID OMAR M. E.---
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-----M. A.V.-
--- SRIA.---RUBRICADAS.
