Sentencia Nº 8-22-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 20-06-2022
| Sentido del fallo | CONFIRMAR LA SENTENCIA APELADA |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 20 Junio 2022 |
| Número de sentencia | 8-22-RA-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
8-22-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA; San Salvador, a las once horas con cuarenta y nueve minutos del veinte de junio de
dos mil veintidós.
IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, PARTES Y RESOLUCIÓN IMPUGNADA.
El presente recurso de apelación ha sido interpuesto por el MINISTERIO DE
HACIENDA —en adelante MH—, por medio de las Lcdas. Y.L..C. y A..P...
.C.C., como apoderadas judiciales con cláusula especial del Ministro de Hacienda,
contra la resolución definitiva emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo con
residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad –en lo sucesivo, la cámara– a las 15:15
horas del 31 de enero de 2022, en el proceso contencioso administrativo clasificado con la ref.
72-PC-2020-2 (M2), mediante la cual resolvió DESESTIMAR la pretensión planteada por el
MH en contra del Pleno de Comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública –en
adelante, IAIP– sobre declarar la ilegalidad y consecuente anulación del acto administrativo
impugnado en primera instancia, consistente en la resolución pronunciada por el IAIP a las a las
08:27 horas del 17 de julio de 2020, mediante el cual se ordenó al MH que, por medio de su
oficial de información, se entregara a JAL y SBHC la información relativa al «detalle de egresos
(comprobantes de egreso fiscal) [en adelante CEF] registrados en el SAFI que fueron devengados
durante el mes de diciembre de 2018, por las instituciones obligadas (según el art. 2 de la Ley de
Administración Financiera del Estado), detallando por cada egreso los siguientes datos: número
de referencia, fecha de emisión, código presupuestario (completo, hasta el nivel de objeto
específico), nombre de suministrante, descripción del bien o servicio, valor y fecha de registro y
que los datos sean proporcionados en formato digital procesable» [f. 31 vto. del expediente
judicial]; estimando la cámara que no existían los motivos de ilegalidad alegados por el MH.
Han intervenido en esta instancia la autoridad recurrente, en la forma indicada; el IAIP,
como autoridad recurrida, por medio de sus apoderadas generales judiciales L.. J.S.
.H.C. y C..M.T.L.; y el Lic. M.A..G.
.P., en calidad de agente auxiliar delegado por el Fiscal General de la República.
VISTOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES.
El 11 de abril de 2019, el Sr. JAL y la Sra. SBHC solicitaron ante la Unidad de Acceso a
la Información Pública del MH, inter alia, la siguiente información: «detalles de egresos
(comprobantes de egreso fiscal) registrados en el SAFI que fueron devengados durante el mes de
diciembre de 2018, por las instituciones obligadas (según el art. 2 de la Ley de Administración
Financiera del Estado), detallando por cada egreso los siguientes datos: número de referencia,
fecha de emisión, código presupuestario (completo, hasta el nivel de objeto específico), nombre
de suministrante, descripción del bien o servicio, valor y fecha de registro y que los datos sean
proporcionados en formato digital procesable » (resaltado propio) [f. 1 fte. del expediente
administrativo ref. MH-2019-0134].
La Unidad de Acceso a la Información Pública del MH —en adelante UAIPMH— por
resolución de las 13:00 horas del 23 de abril de 2019, admitió la solicitud de información y
estimó que ésta estaría lista en 10 días hábiles; período que luego fue prorrogado en 5 días hábiles
por resolución de las 08:40 horas del 7 de mayo de 2019. Finalmente, por resolución de las 11:00
horas del 14 de mayo de 2019, entre otras cosas, aclaró a los peticionarios que la información
pedida actualmente ya no se registra en Comprobantes de Egreso Fiscal, con motivo de la entrada
en vigencia del instructivo SAFI-DGT-DGCG-005/2001 denominado Normas Básicas y
Procedimientos para la elaboración y uso del Comprobante de Egreso Fiscal —en adelante, el
instructivo SAFI-DGT-DGCG N° 005/2001—.
El 16 de mayo de 2019, los peticionarios interpusieron recurso de apelación ante el IAIP,
argumentando que la información pedida es pública y que la LAIP obliga a su entrega quien la
genera o quien la tenga en su poder, y el MH es la dependencia que tiene el registro consolidado
de los egresos. A las 12:15 del 21 de junio de 2019, el IAIP admitió el recurso de apelación y una
vez sustanciado el procedimiento, emitió resolución a las 08:27 horas del 17 de julio de 2020, en
la que decidió, entre otros aspectos, revocar lo decidido por el oficial de acceso a la información
del MH y ordenó se entregara la información solicitada en el plazo de 20 días hábiles.
El 16 de septiembre de 2020, las apoderadas del MH interpusieron demanda ante la
Cámara de lo Contencioso Administrativo con sede en Santa Tecla, contra el pleno del IAIP por
la resolución arriba descrita. Entre los motivos de ilegalidad aducidos en la demanda señalaron:
1.- infracción al principio de proporcionalidad: no hubo valoración del IAIP entre el derecho
ejercido y las limitaciones del Ministerio de Hacienda para cumplir la solicitud; y 2.-
conculcación al principio de legalidad: ya que la ley AFI no sitúa al MH como “propietario” de la
información, sino como simple custodio y en razón de la centralización normativa y
descentralización operativa, son las Unidades Financieras de cada entidad las que llevan los
registros. Agotado el proceso a seguir, la Cámara dictó sentencia a las 15:15 horas del 31 de
enero de 2022, en la que desestimó pretensión de ilegalidad.
En el expediente de primera instancia constan las actuaciones procesales de las partes y de
la Cámara, así como las etapas procesales que culminaron en la sentencia ahora impugnada.
Conforme a lo regulado en el art. 238 del Código Procesal Civil y M.l –CPCM– [normativa
de aplicación supletoria al presente caso, en virtud del art. 123 Ley de la Jurisdicción
jurídica de las actuaciones procesales, observando que durante el desarrollo del proceso en
primera instancia no existen nulidades insubsanables que deban ser declaradas.
II. ACTUACIONES EN ESTE RECURSO.
1. Escrito de interposición de recurso de apelación. El 22 de febrero de 2022, las Lcdas.
Y.L..C. y A.P.C.C., apoderadas generales judiciales del MH,
interpusieron recurso de apelación contra la sentencia dictada por la cámara a las 15:15 horas del
31 de enero 2022. Este fue remitido a esta sala el 8 de marzo de 2022 mediante oficio No. 98 de
fecha 23 de febrero del mismo año, suscrito por el licenciado E.A..G.R.,
secretario de actuaciones de la cámara [fs. 1 al 15].
En su escrito, las apoderadas de la autoridad apelante invocaron como motivo de
para resolver la cuestión objeto del debate en primera instancia. Específicamente, adujeron que la
cámara realizó una interpretación errónea de lo prescrito en los art. 8, 11 y 61 de la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Estado —Ley AFI— así como el instructivo SAFI-DGT-
DGCG n° 005/2001; finalmente alegaron que no podía asegurarse que la información que se ha
ordenado entregar esté clasificada como reservada o confidencial.
2. Admisión del recurso. La sentencia relacionada en el numeral anterior fue impugnada
por la parte recurrente en tiempo y forma, y fue parcialmente admitida por esta sala mediante
resolución de las 11:47 horas del 27 de abril de 2022 [fs. 44 al 51]. En esta decisión, se admitió la
apelación para efectos de determinar si hubo una interpretación errónea de los art. 8, 11 y 61 de la
Ley AFI, y del instructivo SAFI-DGT-DGCG n° 005/2001; y se declaró inadmisible el punto de
apelación relativo a que la no entrega de información, ya que podría ser reservada o confidencial
por tratarse de un argumento novedoso, no tratado ante la cámara.
Además, se mandó a oír a las partes, al agente auxiliar del Fiscal General de la República
designado y a los terceros beneficiados en primera instancia, a efecto que manifestaran si
contaban con las herramientas técnicas necesarias para comparecer a la audiencia a celebrarse en
modalidad virtual y convocándoles para las 09:30 horas del 23 de mayo de 2022 para la
celebración de la audiencia de apelación, en modalidad virtual.
3. Contestación sobre requerimientos técnicos. El IAIP y el MH contestaron la
audiencia conferida en resolución precedente, manifestando que sí poseían los requerimientos
tecnológicos necesarios para comparecer en audiencia virtual; no así los terceros beneficiados,
quienes no se pronunciaron en sentido alguno [fs. 59-62]. De esta manera, en resolución de las
11:47 del 17 de mayo de 2022 [fs. 63-64], se tuvo por contestada la audiencia conferida en
resolución precedente por las partes procesales y se ordenó enviarles a las direcciones
electrónicas señaladas la invitación para el ingreso a la plataforma virtual donde se celebraría la
audiencia.
Posteriormente, el 20 de mayo de 2022, el Lic. M.A..G.P.
presentó credencial que le autoriza para intervenir como agente auxiliar delegado por el FGR de
manera conjunta o separada con el fiscal ya acreditado en el proceso [fs. 70-72].
4. Audiencia. Según consta en acta [f. 73-75], a las 09:40 del 23 de mayo de 2022 se
celebró la audiencia antes mencionada a la cual comparecieron las partes procesales y el agente
auxiliar delegado por el FGR; no así los terceros en primera instancia, a pesar de estar
debidamente notificados. Luego de las anteriores actuaciones, el presente recurso quedó listo para
dictar la sentencia en el plazo de veinte días hábiles, de conformidad a lo establecido en el
III. RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DE LAS PARTES.
1. Sentencia emitida por la cámara. En la sentencia impugnada, la Cámara partió del
análisis del art. 6 lit. “c)” LAIP, del que ha derivado que se tendrá como información pública —
inter alia— aquella que podrá haber sido generada, obtenida, transformada o conservada por los
entes públicos a cualquier título. A esto agregó que las mismas procuradoras afirmaron —sobre la
base del art. 24 Reglamento Ley AFI— que el MH ostenta una función de custodia sobre la
información solicitada y cuya entrega se ha pedido, y que el Director Nacional de Administración
Financiera e Innovación del MH consignó que a ese Ministerio le compete cumplir con el rol de
custodio de la información.
Así, concluyó «…que la información solicitada y cuya entrega ordena el acto
administrativo impugnado, no constituye información confidencial ni reservada; y, además, obra
en poder del MH —por ser este un custodio de la misma—, es deber de ese ente obligado
entregar dicha información, independientemente del medio por el cual fue obtenida».
2. Argumentos de la parte apelante. Las apoderadas de la parte apelante señalaron que
el art. 8 Ley AFI estatuye como objetivos del SAFI el establecer mecanismos de coordinación de
la administración financiera entre entidades e instituciones del sector público, y fijar la
organización estructural y funcional de las actividades financieras.
que, en todas sus actuaciones, el MH se han ceñido a dicho principio. De ahí, sostuvieron que
existe imposibilidad jurídica de ir más allá de las potestades concedidas por ley, actuando fuera
de dicho espacio; y la competencia legal y constitucionalmente conferida al MH —art. 226 Cn. y
61 Ley AFI— le encomienda las finanzas públicas y el equilibrio presupuestario, lo que contrasta
con el criterio del IAIP en el sentido que si el ente no cuenta con la obligación legal de poseer la
información no se trata de inexistencia de la información solicitada, sino de incompetencia.
Alegan que la Cámara no aplicó en debida forma el derecho por haber omitido aspectos
técnicos del SAFI, específicamente basado en la centralización normativa y descentralización
operativa, pues el MH es el ente que administra la información registrada por los entes obligados,
de modo que no es el competente para entregar la información solicitada. El art. 11 Ley AFI
establece que la centralización normativa le compete al MH y la descentralización operativa
implica que la responsabilidad de las operaciones financieras en el proceso administrativo la
tienen las unidades ejecutoras. Reiteran que la Cámara infringió el principio de legalidad al no
valorar que no existe competencia para entregar lo solicitado.
Otra limitante que adujeron las apelantes para que el MH proporcione la información es
que actualmente, la misma no se registra en Comprobantes de Egreso Fiscal, debido a que su uso
fue modificado por el instructivo SAFI-DGT-DGCG N° 005/2001, que estableció lineamientos
para simplificar la aplicación del formulario y su eventual sustitución por la entrada en
funcionamiento del SAFI fase II; y que por ello ya no se utilizan los referidos comprobantes
físicos. Asimismo, que el MH no puede entregar la información generada por las UFI
comprendidas en el art. 2 Ley AFI debido a que «…no cuenta con registros y documentación de
la gestión financiera» [f. 13 fte. expediente judicial].
3. Argumentos de la parte apelada. En la audiencia celebrada en este proceso, la
representante del IAIP, con expresas instrucciones de su mandante, ratificó en todas sus partes la
resolución emitida por el pleno del IAIP, sosteniendo que la misma goza de legalidad y no ha
existido una errónea interpretación respecto de los artículos invocados. Asimismo, solicitó que en
este caso se confirme la resolución que pretende impugnar la parte apelante dictada por la
Cámara, por no existir los vicios de ilegalidad ni la errónea interpretación de derecho en el caso
concreto.
4. Argumentos del tercero en primera instancia. Consta en el expediente de C.a
que los terceros beneficiados con la sentencia impugnada, Sr. JAL y Sra. SBHC, no
comparecieron a la audiencia inicial ni tampoco presentaron escrito alguno con su opinión.
IV. DELIMITACIÓN DE PRETENSIÓN.
A partir de los argumentos vertidos en este proceso, esta sala observa que la controversia
planteada recae en determinar si el ejercicio interpretativo exhibido por la Cámara de las
disposiciones arriba citadas trasgrede –o no– el principio de legalidad; y si de estas puede
razonablemente deducirse que la información solicitada está en custodia del MH, y si él es
competente para entregarla no obstante lo establecido en la Ley AFI, su Reglamento y el
instructivo SAFI-DGT-DGCG N° 005/2001.
V. ANÁLISIS DEL PRESENTE CASO.
Con el propósito de proveer una resolución fundamentada y ordenada, es necesario
primero sentar las bases teóricas de la cuestión planteada, refiriéndonos primero 1.- al principio
de legalidad, como categoría presuntamente inobservada, y su función como demarcación de
competencias; para luego 2.- desarrollar lo relativo a la centralización normativa,
descentralización operativa e incidencia del instructivo SAFI-DGT-DGCG N° 005/2001; para
finalmente 3.- teorizar sobre el derecho de acceso a la información pública y las disposiciones
aplicadas por la cámara para la resolución de este caso. Finalizado lo anterior, se procederá 4.- a
un análisis concreto, seccionado según las quejas presentadas y finalmente 5.- concluir si existe –
o no– la vulneración alegada.
1.- El art. 86 inc. final de la Constitución de la República establece que «los funcionarios
del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les
da la ley», lo que constituye el principio de legalidad como pilar fundamental de todo Estado de
Derecho.
La competencia es la capacidad de actuación dada por ley a un órgano administrativo,
estableciendo por ella la extensión de sus límites para adoptar decisiones o ejecutar actuaciones
materiales. De ahí que esta investidura legal sea considerada como la expresión máxima del
principio de legalidad y como una garantía para las personas, que los funcionarios públicos
actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas con anterioridad.
En relación con este punto, la doctrina ha expuesto que «…la competencia es “la medida
de la potestad que corresponde a cada órgano”, siendo siempre una determinación normativa
(…) no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a través del órgano
competente; es menester también que la persona o personas físicas que actúen en la
correspondiente declaración como titulares de ese órgano ostenten la investidura legítima de
tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio, suplencia legal
en su caso)…» [G. de Enterría, E. y F., T. Curso de Derecho Administrativo I.
Editorial Civitas, 19ª edición, España, 2020, p. RB-10.3].
Así, por efecto del principio de legalidad en su vinculación positiva, la ley pasa de ser una
limitante [como lo es para las personas en la nación] a una habilitante de las actuaciones de los
poderes públicos [materializada en los servidores públicos]. Esto implica que los funcionarios
solo pueden ejecutar aquellos actos que la ley les permite y en la forma en que esta se los regule;
y sus actuaciones habrán de presentarse necesariamente como ejercicio de una potestad y/o
competencias atribuidas previamente por ley.
2. En el marco de ejercicio de estas actuaciones se encuentran los sistemas de
organización administrativa, cuyo fin es estructurar la vinculación entre potestades y acciones
según convenga a la eficaz satisfacción del interés general, de tal forma que puede hablarse —
mayoritariamente— sobre dos criterios: la centralización administrativa y de la descentralización
administrativa.
Por su parte, la centralización administrativa «…se da cuando los órganos se agrupan
colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre ellos existe un
vínculo, partiendo el órgano situado en el más alto grado de ese orden, los relacione hasta el
órgano de inferior jerarquía, a través de diversos grados en los que la ley les confiere ciertas
facultades administrativas» [MEJÍA, H.. “Manual de Derecho Administrativo.2ª edición.
Editorial Cuscatleca. S.S.. 2022. P.. 133]. Así, del órgano en el ápice jerárquico
emanan diversos entes que concéntricamente se les atribuyen competencias que mantienen
dependencia con el órgano central.
Mientras que la descentralización administrativa «…consiste en la creación de un ente
administrativo por medio de una ley que lo empodera de administrar asuntos específicos con
autonomía e independencia, pero sin dejar de formar parte de la estructura administrativa del
Estado, por lo cual no prescinde de su poder político regulador y de la tutela administrativa
hacia el ente creado» [ibíd. P.. 134]. En este caso no nos encontramos ante una relación
estrictamente jerárquica, pues el ente cuenta con una ley que organiza y le atribuye competencias
propias y su interacción con el órgano central es de coordinación, manteniendo este último
facultades de control.
Para el caso en concreto, la Ley AFI establece el Sistema de Administración Financiera
Integrado —SAFI, por sus siglas— que comprende los subsistemas de presupuesto, tesorería,
crédito público y contabilidad gubernamental y cuyo fin es establecer, poner en funcionamiento y
mantener en las instituciones y entidades del sector público el conjunto de principios, normas,
organizaciones, programación, dirección y coordinación de los procedimientos de presupuesto,
tesorería, inversión y crédito público y contabilidad gubernamental —art. 7 Ley AFI—.
El órgano rector del SAFI es el MH quien tiene la capacidad de emitir normas de carácter
general o especial —art. 9 Ley AFI— y es el administrador de la base central de su red
informática, que integra los procedimientos, registros e información de las transacciones
financieras y se interrelaciona con las redes de las direcciones de los subsistemas —art. 23
Reglamento Ley AFI—. La característica básica del SAFI es la centralización normativa,
atribuida al MH en los términos ya expuestos; y la descentralización operativa, que deposita en
las unidades ejecutoras la responsabilidad de las operaciones financieras en el proceso
administrativo —art. 11 Ley AFI—.
Como parte de la implementación del SAFI, se instauró el instructivo SAFI-DGT-DGCG
N° 005/2001 denominado «normas básicas y procedimientos para la elaboración y uso del
comprobante de egreso fiscal (CEF)». Su objetivo es, como lo indica su título, establecer las
normas básicas para la elaboración y uso del CEF por las instituciones descentralizadas
subvencionadas, mientras no se les implante la aplicación informática integrada SAFI.
Uno de los objetivos del SAFI —art. 8 lit. c) Ley AFI— es el de establecer
procedimientos para generar, registrar y proporcionar información financiera útil, adecuada,
oportuna y confiable. Esta información, que es la resultante de la gestión financiera que cada UFI
realiza en cumplimiento de sus respectivos fines estatales, al estar relacionada al manejo de
recursos públicos se encuentra sometida al régimen jurídico que regula el acceso a la información
pública.
3. Sobre esta categoría, específicamente entendida como un derecho, el art. 6 lit. c) LAIP,
define a la información pública como «aquella en poder de los entes obligados contenida en
documentos, archivos, datos, bases de datos, comunicaciones y todo tipo de registros que
documenten el ejercicio de sus facultades o actividades, que consten en cualquier medio, ya sea
impreso, óptico o electrónico, independientemente de su fuente, fecha de elaboración y que no
sea confidencial. Dicha información podrá haber sido generada, obtenida, transformada o
conservada por éstos a cualquier título».
Como consecuencia de esta caracterización, la regla general en el marco de acceso a la
información, es que conforme a los principios de máxima publicidad y disponibilidad —art. 4 lit.
a. y b. LAIP, respectivamente—, esta es pública y debe encontrarse o facilitarse su acceso a los
particulares. La excepción a esta regla es cuando la información sea declarada como reserva o
confidencial, lo que obedece a criterios legalmente determinados y supedita su publicidad al
transcurso del tiempo o al consentimiento del titular, respectivamente.
Sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que este «…se proyecta frente a los poderes públicos —órganos del
Estado, sus dependencias, instituciones autónomas, municipalidades— y cualquier entidad,
organismo o persona que administre recursos o bienes del Estado o que en general ejecute actos
de la Administración, pues existe un principio general de publicidad y transparencia de las
actuaciones del Estado y la gestión de fondos públicos (sentencia de 1 de febrero de 2013,
amparo 614-2010). Por tal razón, aquellos tienen la obligación de suministrar a las personas
que les solicitan la información de interés público que tengan en su poder, de manera oportuna,
completa y veraz, en igualdad de condiciones y mediante procedimientos rápidos, sencillos y
expeditos (sentencia de 1 de septiembre de 2016, amparo 713-2015)» [Sala de lo Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia, sentencia de amparo ref. 170-2016 emitida el 6 de marzo de
2019].
Además, el tribunal constitucional ha precisado que «…toda persona tiene el derecho a
conocer la manera en los gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan, y de ello deriva el
derecho de acceso a la información pública. Además, la información pertenece a las personas,
no es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno, sino a
la titularidad que se tiene sobre este derecho fundamental. Los servidores públicos disponen de
la información precisamente en su calidad de delegados del pueblo o representantes de los
ciudadanos» [sentencia del 5 de diciembre de 2012, emitida en el proceso de inconstitucionalidad
ref. 13-2012].
Finalmente, es menester acotar que ha sido la misma Sala de lo Constitucional la que ha
declarado, ya desde larga data, que los derechos fundamentales no poseen un carácter absoluto o
ilimitado; pues en determinadas circunstancias existirá la posibilidad de limitarlos en aras de
salvaguardar otros o incluso, en su necesaria regulación, puede concebirse su obstaculización o
impedimento con una finalidad constitucionalmente justificada [véase: sentencia proveída el 25
de junio de 2009 en el proceso de inconstitucionalidad ref. 83-2006].
4. Con los insumos anteriores es posible entonces comenzar a elucidar la pretensión traída
por las apelantes, siendo el primer paso necesario el abordaje de dos cuestiones: 4.1 la incidencia
del instructivo SAFI-DGT-DGCG N° 005/2001 en el SAFI; y 4.2 la competencia del MH sobre
la información almacenada en la red informática del SAFI. Fijado lo anterior, 4.3 se determinará
si esto constituye —tal como la cámara lo ha afirmado— una obligación de entrega de
información por parte de la autoridad demandada.
4.1 Como se ha señalado ya, el SAFI funciona como un mecanismo que coordina la
administración financiera de las entidades del sector público, fija la organización estructural y
funcional de actividades financieras y líneas de responsabilidad de cada área que lo compone —
art. 8 Ley AFI—. Este, puede afirmarse, es una herramienta que obedece a todas las
características propias de la centralización administrativa como principal sistema de organización
administrativa en El Salvador, pues situándose el MH como eje central y rector del SAFI, de él
emanan las diversas líneas hacia los órganos de inferior jerarquía a efecto de establecer
procedimientos para generar, registrar y proporcionar la información financiera producida por
cada área administrativa —centralización normativa—.
De hecho, el instructivo SAFI-DGT-DGCG N° 005/2001 es una expresión de tales
potestades normativas, y de su contenido puede entenderse que el CEF es un instrumento cuyo
fin es documentar, bajo conceptos predeterminados en el formulario respectivo, la gestión de los
recursos financieros comprometidos en la adquisición de bienes y servicios, para efectuar el pago
de obligaciones y realizar los registros contables. Este formulario, sin embargo, ha caído en
paulatino desuso por la implementación de la aplicación informática integrada SAFI fase II en las
instituciones del Gobierno Central; y el CEF solamente se utiliza para las municipalidades e
instituciones financieras gubernamentales cuando sus necesidades así lo requieran.
Por otra parte, al consultar el modo de funcionamiento del SAFI, se entiende que este es
un sistema que desarrolla procesos de gestión conjunta, mediante la integración de funciones,
procedimientos, registros e información centralizados en el MH. Así, de la consulta al Manual
Técnico del Sistema de Administración Financiera Integrado vigente [tomado del sitio
electrónico: https://transparencia.asamblea.gob.sv/informacion-financiera/normativas-del-
quehacer-financiero/normativo-financiera/manuales/manual-de] puede entenderse que el
subsistema de presupuesto y el subsistema de contabilidad gubernamental tienen atribuidas
facultades relativas a la gestión de egresos, y que de forma similar al CEF, están sometidos a
criterios de clasificación de la información bajo conceptos ya predeterminados en el SAFI.
Así, puede afirmarse que la entrada en vigencia del instructivo SAFI-DGT-DGCG N°
005/2001 ha modificado la forma en que la información de los egresos se documentaba por cada
ente ejecutor —descentralización operativa—, ya no más en formularios CEF sino que bajo los
criterios determinados en el SAFI; esto, sin embargo, no ha trastocado en forma alguna la
obligación de recabar la información relacionada con los egresos de las instituciones o entidades
estatales, ya que esta también es requerida por el SAFI.
De esta manera, se concluye que el formulario CEF funciona únicamente como un medio
para clasificar la información relacionada con los egresos presupuestarios en las entidades e
instituciones estatales; y que esta información es también requerida por el SAFI para identificar
las operaciones de egresos hechas por cada UFI. Se entiende entonces que la petición ciudadana
hace referencia al CEF como parámetro de clasificación de la información registrada para
efectuar los egresos presupuestarios, tal y como han sido registrados en el SAFI; y no que hayan
solicitado los formularios CEF relativos al mes de diciembre 2018, tal como lo ha planteado la
parte apelante.
4.2 En lo que atañe a la competencia del MH sobre la información ingresada al SAFI, se
ha afirmado ya que este sistema se encuentra centralizado en el MH y que ahí está
interrelacionada la información que poseen los subsistemas que integran el SAFI —art. 2 lit. f) y
15 Reglamento Ley AFI—, mientras que la gestión financiera operativa se ha encargado a los
subsistemas —art. 16 Reglamento Ley AFI—.
Por otra parte, la base central del SAFI donde se desarrollan los procedimientos, registros
e información que se consignan en la red informática del SAFI, es administrada por el MH —art.
23 Reglamento Ley AFI— y el mantenimiento, operación e innovación de su componente
tecnológico corresponde a la Dirección Nacional de Administración Financiera, adscrita al MH
según su manual de organización [véase: https://transparencia.mh.gob.sv/downloads/pdf/700-
DINAFI-MN-2017-004.pdf].
Vale aclarar que las recurrentes se han limitado a afirmar que el MH no cuenta con los
registros y documentación de la gestión financiera generada por cada UFI, sin detallar cómo debe
accederse a la misma; sin embargo, lo anterior representa que, si bien las UFI generan los
registros y los introducen en el SAFI, este sistema se encuentra bajo la administración del MH.
Por lo tanto, y contrario a lo que han sostenido las apelantes, las facultades del MH de cara al
SAFI no son única y exclusivamente de índole normativa; y es que si bien es cierto el MH
funciona como el eje central de la producción normativa que organiza y coordina el
funcionamiento del SAFI, es también por disposición normativa el responsable de custodiar su
red informática, donde se centraliza la información ingresada por las subdirecciones acorde al art.
23 inc. 2° Reglamento Ley AFI, que se lee: «…el Ministerio de Hacienda administrará la base
centra de la red del SAFI que se interrelacionará con las correspondientes redes de las
Direcciones Generales de los Subsistemas y con cada una de las redes operativas de las
instituciones ejecutoras comprendidas en el Art. 2 de la Ley».
Esto significa entonces que, por efecto del diseño centralizado del SAFI respecto al MH,
este posee —no como generador de la información, por los motivos ya apuntados— sino que, en
su calidad de custodio de la red informática del SAFI, la información que en este es ingresada por
los diferentes subsistemas.
4.3 Corresponde ahora determinar si la relación de custodia ya establecida por esta sala del
MH sobre la información pública pedida en este caso genera el deber de entrega deducido por la
cámara. Y es que, efectivamente, este tribunal comparte el criterio de la cámara al determinar que
el MH es un sujeto vinculado al cumplimiento de la LAIP —art. 7 inc. 1° LAIP— y que lo
solicitado por los terceros beneficiados es información pública; vale aclarar que, por ser una
cuestión novedosa en esta instancia, si esta información ha sido –o no– sometida a régimen de
reserva o confidencialidad es un aspecto excluido de discusión.
En ese orden de ideas, el art. 6 lit. “c)” in fine LAIP especifica que el título bajo el cual se
tenga la información es indiferente para dar cumplimiento del derecho de acceso a la
información; de hecho, el rol de custodia que aquí se ha determinado, ostenta el MH sobre la
información pedida, puede ser encuadrado en el verbo transitivo “conservada” que la citada
disposición contempla.
Por ello, no obstante, el CEF ya no sea de uso generalizado en la administración financiera
del Estado, la información solicitada por los terceros beneficiados sigue siendo recabada bajo los
criterios requeridos por el SAFI; y a pesar que esta es inicialmente generada por las UFI, es
también centralizada por disposición legal y reglamentaria en el MH, quien, al custodiarla
adquiere la obligación de entregarla en caso que le sea solicitada. Cabe destacar que la
interpretación exhibida por la cámara sobre la competencia del MH respecto a la información
solicitada es coherente con la ya reconocida —y señalada en la sentencia de amparo ref. 170-
2016, arriba relacionada— obligación de los funcionarios cuya labor implica la administración de
fondos estatales, para que establezcan mecanismos de acceso sencillo y expedito a la
información en su poder, que debe ser veraz y completa; esto en operativización del principio
general de publicidad y transparencia de las actuaciones del Estado.
Cabe acotar entonces, con relación al derecho fundamental de acceso a la información
pública y su carácter no absoluto, que del análisis concreto del caso se ha determinado que no nos
encontramos los supuestos constitucionales o legales que justifiquen su limitación: se ha
constatado que la información existe en el SAFI, que es el MH quien custodia la base de datos
que la alberga y que a partir de ello existe una obligación de entrega originada en la LAIP.
Como un último aspecto adicional, pero relevante en el análisis que arguye el apelante, lo
necesario de tener en cuenta que un instructivo no puede constituirse como un motivo suficiente y
válido para desconocer la vigencia y fuerza normativa activa de los derechos fundamentales, y a
la ley en sentido formal, específicamente del derecho de acceso a la información pública. Esta
característica compele a que las modificaciones que se puedan introducir en el SAFI o cualquier
otra normativa, no puede significar un obstáculo o retroceso en la posibilidad que los ciudadanos
tienen para acceder a información pública, salvo cuando hubiesen sido legalmente declarados
como información reservada o confidencial; por lo que toda innovación en los sistemas que
produzcan, gestionen o almacenen información pública —particularmente el SAFI— debe
considerar tales aspectos antes de ser implementadas.
5. A modo de conclusión, habiendo finalizado el análisis propuesto por las apelantes, esta
sala encuentra que la cámara no ha incurrido en la atribuida vulneración al principio de legalidad
al haber deducido que las disposiciones invocadas imponen al MH una labor de custodia sobre la
información pedida y la consecuente obligación de entrega. Por lo tanto, la solución legalmente
predeterminada es desestimar la pretensión impugnativa de las apelantes y, en consecuencia,
confirmar el proveído apelado.
VI. POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
FALLA:
1. CONFIRMAR la sentencia venida en apelación, pronunciada por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las
15:15 horas del 31 de enero de 2022, en el proceso contencioso administrativo clasificado con la
ref. 72-PC-2020-2 (M2), mediante la cual resolvió DESESTIMAR la pretensión planteada por el
MH en contra del Pleno de Comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública sobre
declarar la ilegalidad y consecuente anulación del acto administrativo impugnado en primera
instancia, consistente en la resolución pronunciada por el IAIP a las a las 08:27 horas del 17 de
julio de 2020, mediante el cual se ordenó al MH que, por medio de su oficial de información, se
entregue a JAL y SBHC la información relativa al «detalle de egresos (comprobantes de egreso
fiscal) registrados en el SAFI que fueron devengados durante el mes de diciembre de 2018, por
las instituciones obligadas (según el art. 2 de la Ley de Administración Financiera del Estado),
detallando por cada egreso los siguientes datos: número de referencia, fecha de emisión, código
presupuestario (completo, hasta el nivel de objeto específico), nombre de suministrante,
descripción del bien o servicio, valor y fecha de registro y que los datos sean proporcionados en
formato digital procesable».
2. Condenar en costas a la parte apelante.
3. Remitir el proceso venido en apelación a la Cámara de lo Contencioso Administrativo
con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, con las certificaciones de ley, junto
con la documentación que se describe en los numerales 3), 4) y 5) de la hoja de recepción suscrita
por la secretaria de esta Sala, a folio 2 del expediente judicial.
N.. -
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--------P.V.C.A.P. ---S.L.RIV.MARQUEZ--- J.CLÍMACO V. ----------
--PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -------------------M.E.V.S. ----------------- SRIA. ------------------ RUBRICADAS ---------------------”“““
