Sentencia Nº 9-2020 de Sala de lo Constitucional, 18-09-2020
| Número de sentencia | 9-2020 |
| Fecha | 18 Septiembre 2020 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
9-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
cinco minutos del día dieciocho de septiembre de dos mil veinte.
Por recibido el oficio no 607 expedido por el Juez Décimo Cuarto de Paz interino,
mediante el cual remite escrito presentado en esa sede el 11 del mes y año en curso, suscrito por
el Secretario Jurídico de la Presidencia, quien solicitó remitir a esta sala el escrito firmado por el
Presidente de la República, por el que promueve la controversia constitucional entre él y la
Asamblea Legislativa, en torno a la supuesta inconstitucionalidad por vicios de forma y vicios
materiales del Decreto Legislativo no 684, aprobado el 9 de julio de 2020 (D. L. no 684-2020), que
contiene la Disposición Transitoria para la Prórroga de las Funciones de los Representantes del
Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia, por la presunta vulneración a los
arts. 1, 2, 85, 86 y 135 de la Constitución.
I. Proyecto vetado y ratificado.
La presente controversia se basa en vicios de forma y de contenido. En el primero de los
casos, no se transcribe su contenido, debido a que los vicios alegados se extienden a la totalidad
del proyecto; no obstante, dado que en la presente controversia también se alegan vicios de
contenido y el cuerpo normativo cuestionado no es extenso, este se transcribe a continuación:
"Art. l.- Se prorrog an las funciones de los representantes del Consejo Superior de Salud Pública y de las
Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Medicina, Odontología, Médico Veterinario y Químico y Farmacia, hasta
el 31 de diciembre de 2021.
Art. 2.- Se prorrogan las funciones de los representantes del Consejo Superior de Salud Pública y de las
Juntas de Vigilancia de las Profesiones d e Laboratorio Clínico, Psicología y Enfermería, hasta el 31 de diciembre de
2022.
Art. 3.- El presente Decreto entrara en vigencia el día de su publicación en el Diario Oficial"
II. Argumentos del veto.
1. En cuanto a los motivos de forma, el Presidente de la República expone que el D. L. no
684-2020 ha infringido los principios de contradicción, libre debate y discusión, regulados en los
El decreto vetado se relaciona con el funcionamiento y operatividad de instancias públicas
que se vinculan con la rectoría y control del Sistema Nacional Integrado de Salud y con el
ejercicio de las profesiones afines. Por ello, considera que, previo a su aprobación era necesario
escuchar la opinión técnica y especializada del Ministerio de Salud y del Consejo Superior de
Salud Pública, por ser entes rectores en la materia. Pero, afirma que no consta que la respectiva
comisión legislativa haya consultado a dichos entes ni a las y los profesionales pertenecientes a
las diferentes disciplinas vinculadas con la normativa en cuestión, aunque los arts. 37 y 50 del
Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa regulan mecanismos de participación en la labor
legislativa. Entonces, estima que no se conocieron las razones y justificaciones fácticas y
jurídicas para prorrogar funciones, sino que el dictamen del decreto fue incorporado a la agenda
de la sesión plenaria de 9 de julio de 2020 y se aprobó luego de su lectura, sin realizarse ningún
debate en el Pleno Legislativo. Añade que dicha aprobación sin deliberación y discusión
legislativa transgrede el proceso de formación de ley y agravó la omisión de una previa labor
cognoscitiva, crítica y racional.
2. Además, plantea la vulneración al derecho de seguridad jurídica –entendida en los
términos acotados en la controversia 3-2020 y en el amparo 557-99– en relación con el principio
alteró la certeza jurídica derivada del Código de Salud y de la Ley del Consejo Superior de Salud
y de las Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Salud. Y ello porque esos instrumentos
normativos no fueron reformados, sino solo prorrogados en cuanto al período de funciones de
personas que se eligieron para representar a determinadas profesiones sanitarias y cumplir un rol
de vigilancia y garantía.
Manifesta que, con base en la jurisprudencia constitucional, se denota la infracción a
seguridad jurídica provocada por los artículos 1 y 2 del decreto vetado, al extender el período del
ejercicio de funciones a representantes de instancias públicas, sin que la instituciones o los
referidos representantes hayan sido consultados respecto a las presuntas dificultades que se busca
superar con la regulación vetada. La seguridad jurídica implica que los órganos estatales
observen los principios constitucionales, entre ellos, el principio de legalidad. Por ende, el
legislador debía respetar el mandato constitucional y legal del Consejo Superior de Salud Pública,
conformado por 23 miembros que representan a las y los profesionales de la salud (3 por cada
una de las 7 profesiones mencionadas en el decreto), del Presidente y Secretario del Consejo y de
las Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Salud, conformadas por 5 miembros que pertenecen
a cada una de las disciplinas señaladas en el decreto, existiendo actualmente 7 Juntas de
Vigilancia.
Los arts. 1 y 2 del decreto implican que la Asamblea Legislativa se atribuya funciones que
no le corresponden, pues dicha normativa establece el único supuesto que le habilita para
intervenir en la referida elección, el cual no concurre en este caso. Los concejales y los miembros
de las Juntas de Vigilancia citadas no son funcionarios de segundo grado elegidos por la
Asamblea Legislativa, por lo que tampoco puede prorrogar sus períodos. Estos son elegidos por
los profesionales de la salud de las carreras mencionadas en elecciones territoriales. Entonces,
considera que se ha violado el principio de legalidad, pues porque no le compete al legislador
hacer los referidos nombramientos, pero al prorrogarlas produce materialmente los mismos
efectos.
A criterio del Presidente, la justificación de la prórroga dada por la Asamblea Legislativa
(considerando V del decreto), que consiste en la imposibilidad para efectuar las elecciones de los
aludidos funcionarios, porque los profesionales de salud están enfocadas en salvar la vida de las
personas y por el distanciamiento social requerido, no es válida, dado que dichas elecciones no
son generales, sino gremiales, y se desarrollan en condiciones flexibles para propiciar la mayor
participación.
III. Síntesis del veto y tópicos a abordar en este auto.
1. La presente controversia ha sido promovida por el Presidente de la República, debido a
que la Asamblea Legislativa, tras el veto presidencial por razones de inconstitucionalidad, ratificó
el proyecto que contiene el D. L. no 684-2020.
Sobre ello, el Presidente de la República ha efectuado un triple planteamiento de
inconstitucionalidad. Dos de ellos se refieren a la vulneración del proceso de formación de ley:
primeramente, porque previo a la aprobación del decreto no fueron consultadas determinadas
entidades que, por sus competencias, pudieron haber emitido opiniones técnicas relacionadas con
los contenidos regulados en el proyecto de ley y tampoco los y las profesionales del área. El
segundo motivo de infracción al proceso de formación de ley es que no se discutió la discusión
del decreto vetado en el pleno legislativo. El último planteamiento se refiere a la vulneración a la
seguridad jurídica en relación con el principio de legalidad, porque la prórroga en cuestión,
materialmente implica efectuar los respectivos nombramientos, que según la normativa aplicable
no le competen a la Asamblea Legislativa.
2. Las cuestiones preliminares que interesa aclarar giran en torno (IV) al proceso de
formación de la ley, (V) a las diferencias entre observaciones y veto presidencial y (VI) a las
fases de la controversia constitucional y al análisis liminar.
IV. Proceso de formación de la ley.
La sistematización de la jurisprudencia constitucional indica que las etapas del proceso de
formación de la ley son las siguientes: (1) iniciativa de ley, (2) dictamen favorable de la comisión
competente, (3) discusión y deliberación legislativa sobre el proyecto de ley, (4) aprobación
legislativa, (5) sanción presidencial y (6) publicación.
Es la fase primigenia del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la Constitución,
dicha iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la cual pueden presentar
anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia para la obligatoria consideración
de la Asamblea Legislativa. Producida la iniciativa, el proyecto de ley debe pasar a la comisión
pertinente para su conocimiento, discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un
dictamen
1
Si la comisión legislativa que conoce del proyecto lo aprueba, se emite un dictamen
favorable que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y discusión. Sin
embargo, la exigencia de un dictamen favorable al proyecto de ley no opera en forma definitiva,
como si se tratare de una condición necesaria y suficiente o absoluta. Tal requerimiento puede
dispensarse “[…] en aquellos casos en que se presente una urgencia objetivamente demostrable y
que esté debidamente justificada. En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite es la excepción
al trámite ordinario, la Asamblea Legislativa corre con la carga de argumentar por qué en ese
caso es necesario suprimir dicha etapa"
2
3. Discusión y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (arts. 123 inc.
1º y 135 inc. 1º Cn.).
Esta fase, como el resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el
principio deliberativo, que implica que "[…] la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos
1
Ej., resolución de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6- 2016 y acumulado.
2
Ej. Resolución de 6 de junio de 2011, inconstitucionalidad 15-2011.
que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas"
3
. En la
actividad legislativa el debate y la libre discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a
los diferentes grupos con representación política exponer y defender distintas posiciones y
opciones, lo que posibilita el parlamentarismo democrático.
Para que la Asamblea Legislativa emita decisiones, se requiere por regla general de por lo
menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos –mayoría simple–, a menos
que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El carácter pluralista, dialógico y
deliberativo de la decisión legislativa determina que la votación no es un método para decidir,
sino solo un instrumento para cerrar el proceso argumentativo que genera la decisión. La votación
es una salida a la tensión entre la deliberación como método y la exigencia de una respuesta
oportuna.
Es un acto solemne de carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la
República del contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el
Órgano Legislativo
4
La publicación de la ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que esta sea del
conocimiento de todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas
jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se podrá exigir a los
destinatarios el cumplimiento de las normas y estos podrán asegurar sus posiciones jurídicas y
ejercer y defender sus derechos
5
V. Diferencia entre observaciones y veto presidencial.
l. El anterior esquema del proceso de formación de la ley demuestra que en él intervienen
la Asamblea Legislativa y el Presidente de la República. Acá existe una necesaria interacción
entre ambos, porque el diseño institucional, amparado en el principio de colaboración (art. 86 inc.
1º frase 2a Cn.), así lo impone. Media en dicho proceso una concurrencia orgánica, a manera de
3
Ej. Resolución de 30 de junio de 1999, inconstitucionalidad 8-96
4
Ej., resolución de 1 de abril de 2004, inconstitucionalidad 52-2003 y acumulados.
5
Sobre este punto, véanse las resoluciones de 19 de junio de 1987, inconstitucionalidad 1-87 y de 14 de enero de 2000,
inconstitucionalidad 10-94).
Cuando el Presidente de la República interviene en el proceso de formación de la ley,
puede adoptar por lo menos 3 tipos de actos frente al proyecto de ley: sancionar, hacer
observaciones o vetar. En cualquiera de estos actos debe actuar con fundamento en el deber
genérico de preservar la supremacía constitucional y garantizar los derechos fundamentales. El
deber de sancionar un proyecto de ley y de ordenar su publicación no es automático o de mera
ejecución irreflexiva. Por ello, para cumplir con dicha obligación y ejecutar su rol en el proceso
de formación de la ley, el constituyente consideró indispensable la implementación de una
relación institucional instada por las dos formas en que el Presidente de la República puede
expresar su posición frente al proyecto de ley cuando él decide no sancionar: las observaciones y
el veto. La Constitución distingue estos 2 últimos actos en función de 2 parámetros: por una
parte, las razones que justifican cada una de esas decisiones gubernativas y, por la otra, el cuórum
de votación necesario para superar tales decisiones ejecutivas
6
En torno al primer criterio, la intención del constituyente ha sido que la Constitución trate
de manera diferente "la circunstancia en que el Presidente de la República veta un proyecto de ley
y aquella en que lo devuelva a la Asamblea con simples observaciones". Y la razón es que el
"veto se produce por razones de fondo, cuando el Presidente de la República objeta el proyecto
por su propio contenido, en tanto que cuando lo devuelve con observaciones, se trata de
propuestas de cambio accidentales que no alteran el fondo y sustancia del proyecto"
7
con al menos "el voto favorable de la mitad más uno de los [d]iputados electos". En
consecuencia, si el Presidente de la República devuelve el proyecto con observaciones, la
Asamblea Legislativa podrá considerarlo y tomar una decisión con el voto de la mayoría de sus
miembros para superar las observaciones o sugerencias presidenciales, en cuyo caso el Presidente
de la República deberá sancionar y mandar a publicar el proyecto de ley. En cambio, para superar
el veto, la Asamblea Legislativa debe ratificar el proyecto de ley con "los dos tercios de votos,
veto presidencial, la Constitución exige una votación cualificada para la ratificación del
respectivo proyecto de ley.
6
Al respecto, véase resolución de 18 de octubre de 2019, controversia 1-2019.
7
Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título VI, Capítulo I, Sección Segunda, letra
b.
La importancia de diferenciar entre la formulación de observaciones y el veto se centra en
la forma en que el Presidente de la República debe expresar su postura frente al proyecto de ley
aprobado. Según la jurisprudencia constitucional
8
, el citado funcionario no tiene permitido o no
debe devolver el proyecto a la Asamblea Legislativa aduciendo "observaciones" cuando en
realidad "invoca algunas razones de constitucionalidad para hacerlo" ni viceversa. Esta forma de
proceder "no puede ser subsanada oficiosamente por este tribunal, ya que no se trata de un error
de Derecho, sino de falta de cumplimiento de presupuestos establecidos en la propia
Constitución, y que son los que habilitan a esta sala para conocer y pronunciarse sobre el fondo
del asunto". Por tanto, si el Presidente de la República expone razones de inconstitucionalidad
para justificar ciertos cursos de acción, como abstenerse de sancionar, promulgar y publicar el
proyecto, debe "emplear el veto que la Constitución le faculta, y no solo observaciones".
Observaciones y veto son cuestiones diferentes, por la relevancia del defecto detectado por el
Presidente de la República y por los propósitos que persiguen.
2. Efectos procesales de que el veto no se funde en razones de inconstitucionalidad.
Por último, es necesario señalar que la jurisprudencia constitucional también ha señalado
que el ámbito del proceso de controversia regulado en el art. 138 Cn., está "reducido
exclusivamente a motivos de inconstitucionalidad […]. Entonces, cuando se advierta que el
Presidente de la República ha promovido la controversia por razones que no son de esta índole, la
solicitud debe ser rechazada por falta de competencia material de este tribunal […]". Por tanto, si
el Presidente de la República plantea, como motivo de controversia de inconstitucionalidad,
asuntos que no trascienden a dicho ámbito, debe producirse un mismo resultado: el rechazo de la
"la solicitud inicial debe reunir ciertos requisitos que dimanan directamente de la Constitución de
la República, y si existe alguna falencia habrá que rechazar aquélla […], a través de la figura del
sobreseimiento
9
.
VI. Fases de la controversia constitucional y análisis liminar.
1. La Ley de Procedimientos Constitucionales carece de una regulación sobre la
controversia constitucional. Esto es comprensible si se tiene en cuenta que dicha normativa es
anterior a la Constitución de 1983, que sí creó las etapas mínimas o básicas de este proceso
8
Como cita, véase la resolución de 24 de mayo de 1989, controversia 1-89.
9
Ej., resolución de 24 de septiembre de 2003, controversia 1-2003.
constitucional. En efecto, el art. 138 Cn. regula el plazo dentro del cual el Presidente de la
República debe dirigirse al tribunal para que este tenga conocimiento de la existencia de la
controversia; establece las audiencias que debe otorgarse para oír las razones del Presidente de la
República y de la Asamblea Legislativa; y señala el plazo dentro del cual esta sala debe decidir si
el proyecto de ley es o no constitucional
10
. A partir de lo anterior, este tribunal ha considerado
razonable concluir que tras la presentación del escrito por medio del cual se genera la
República y a la Asamblea Legislativa, para que cada una de esas autoridades expongan las
razones del veto y las de la ratificación del proyecto de ley. Y, por último, luego de esas
audiencias, esta sala define si el proyecto vetado es constitucional o no
11
2. Dado que en el presente caso la controversia que el Presidente de la República ha
iniciado en torno al D. L. no 684-2020 no contiene, a primera vista, ningún vicio que obstaculice
el trámite y su conocimiento de fondo mediante una sentencia, es procedente admitirla a trámite,
debiéndose oír, por una parte, las razones que asisten a dicha autoridad para haber vetado el
citado decreto legislativo y para haber promovido esta controversia y, por otra parte, las razones
que la Asamblea Legislativa ha argumentado para ratificar dicho decreto.
Y puesto que la Constitución no prevé un plazo para las audiencias aludidas, este tribunal
optará por la aplicación analógica del plazo indicado en el art. 7 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales. La comparación entre el tiempo allí regulado para el proceso de
inconstitucionalidad con el que no lo está para el proceso de controversia exige identificar una
semejanza por lo menos en un aspecto suficiente y relevante. La analogía no depende del mayor
número de semejanzas que de diferencias, pues no se trata de una relación de "identidad" o "casi-
identidad", como si se tratara exactamente del mismo caso o solución normativa. El plazo de 10
días señalado en dicha disposición legal tiene por finalidad que la autoridad emisora de la norma
jurídica o acto normativo prepare los argumentos que justifiquen su constitucionalidad. Algo
semejante acaece en el proceso de controversia, en donde la audiencia que debe conferírsele a la
Asamblea Legislativa debe servir para que esta argumente en favor de la ratificación del proyecto
de ley, es decir, razones que evidencien que el proyecto no es inconstitucional. De modo que en
10
Al respecto, véase la citada controversia 1-2004.
11
Sobre estas etapas, véase la resolución de 23 de noviembre de 2018, controversia 1-2018.
la controversia también debe dársele a la Asamblea Legislativa el plazo de 10 días hábiles para
que evacue la audiencia.
En vista de que la Asamblea Legislativa dispondrá del plazo de 10 días hábiles para
según el cual las partes o intervinientes de todo proceso jurisdiccional deben tener los mismos
derechos, obligaciones y posibilidades procesales, el Presidente de la República también debe
disponer del mismo plazo para evacuar la audiencia que a él primeramente se le conferirá.
3. La concentración de las decisiones de dar audiencia al Presidente de la República y
a la Asamblea Legislativa obedece al principio de economía procesal, tipificado en el art. 182
ord. 5° Cn.
12
Debe recordarse que los tribunales están en la obligación de buscar alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conocen,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que correspondan. De ahí que en el proceso de controversia, a semejanza de lo que
sucede en el proceso de inconstitucionalidad, se ordene la concentración de los actos procesales
que no sean incompatibles entre sí o que alteren o anulen la contradicción, de modo que se
agrupen en una sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la
tramitación del proceso
13
. Y puesto que las audiencias para los intervinientes en la controversia
a que se refiere el art. 138 Cn. son actos procesales cuya incompatibilidad no se presenta con la
concentración de las decisiones que deben concederlas, se procederá a ordenarlas de manera
sucesiva en la presente resolución: primero al Presidente de la República y luego a la Asamblea
Legislativa.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 86 y 138 de la Constitución y 6, 7
y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
l. Admítese a trámite la controversia constitucional comunicada por el Presidente de la
República, en relación con la supuesta inconstitucionalidad del Decreto Legislativo número 684,
aprobado el 9 de julio de 2020, que contiene la Disposición Transitoria para la Prórroga de las
Funciones de los Representantes del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de
12
Al respeto, véase la resolución de 24 de noviembre de 1999, inconstitucion alidad 3-95.
13
Sobre este punto, véase la resolución de 10 de julio de 2015, inconstitucionalidad 47-2015.
2. Óigase al Presidente de la República dentro del plazo de 10 días hábiles, contados
a partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga las razones
que, a su criterio, justifican el veto por inconstitucionalidad del Decreto Legislativo número 684,
aprobado el 9 de julio de 2020, que contiene la Disposición Transitoria para la Prórroga de las
Funciones de los Representantes del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de
Vigilancia.
3. Óigase a la Asamblea Legislativa dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga y explique las
razones que justifican la ratificación del citado decreto, debiendo agregar los elementos
probatorios correspondientes. La secretaría de esta sala deberá notificar la audiencia ordenada en
este punto inmediatamente después de que la conferida al Presidente de la República haya sido
evacuada o de que haya transcurrido el plazo sin que él lo haga.
4. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
5. Notifíquese.
-----A. PINEDA.---------A E CÁDER CAMILOT.---------C. S. AVILES.---------C. SÁNCHEZ
ESCOBAR.----------M. DE J. M. DE T.-----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.----------E. SOCORRO C.------SRIA.-------
RUBRICADAS.
