Sentencia Nº 9-2020 de Sala de lo Constitucional, 12-08-2022
| Número de sentencia | 9-2020 |
| Fecha | 12 Agosto 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
9-2020
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
treinta minutos del doce de agosto de dos mil veintidós.
El presente proceso fue iniciado por el ciudadano R.A..M.G., a fin de
que se declare la inconstitucionalidad del art. 44 inc. 1º letras c, d y e de la Ley de Supervisión y
Regulación del Sistema Financiero
1
I..O. de control.
“Art. 44.- Las instituciones y personas supervisadas por la Superintendencia estarán
sujetas a las sanciones previstas en el artículo anterior que, si se tratare de multas, estas
podrán ser de hasta el dos por ciento del patrimonio en el caso de personas jurídicas o
hasta de quinientos salarios mínimos urbanos del sector comercio en caso de personas
naturales, cuando incurran en infracciones a lo siguiente:
[…]
c) Resoluciones que deban cumplir las personas supervisadas, dictadas por el Consejo
Directivo del Banco Central para tal efecto, de conformidad a esta Ley, a su Ley Orgánica
y a las demás leyes que les son aplicables;
d) Instrucciones para hacer cumplir las leyes, reglamentos, normas técnicas e instructivos
que rigen a los supervisados;
e) Regulaciones contenidas en los pactos sociales, estatutos y normas internas que los
supervisados dicten en cumplimiento de la ley”.
II. Alegaciones del demandante.
El actor señaló que el art. 44 inc. 1º letras c d y e LSRSF contraviene el principio de
reserva de ley (art. 15 Cn.). Para justificarlo, indicó que las diferentes disposiciones tienen como
común denominador que la “norma remitida” no es legislativa ni reglamentaria, sino actos
administrativos, instrucciones y regulaciones de pactos sociales o contractuales. En ese orden,
alegó que la jurisprudencia constitucional ha explicado que los alcances del principio de reserva
1
Dicha ley fue emitida mediante el Decreto Le gislativo n° 592, de 14 de enero de 2011, publicado en el Diario
Oficial n° 23, tomo 390, de 2 de febrero de 2011.
de ley relativa no se extienden a actos administrativos individuales y concretos o a disposiciones
que no son emitidas por el Estado, sino por particulares.
III. Importancia del contraste normativo.
1. El control constitucional que realiza este Tribunal está compuesto, en cuanto a su
fundamento jurídico, por el parámetro y objeto de control; y en su fundamento material, por la
confrontación entre ellos. El primero es la norma constitucional potencialmente violada por el
acto o disposición objeto de examen
2
. El segundo es la norma que se considera contraria a la
Constitución
3
. El tercero es la argumentación tendente a evidenciar la incompatibilidad percibida
entre el objeto y parámetro de control
4
o, en otras palabras, la infracción constitucional en que
supuestamente incurre el primero. Estos elementos deben ser adecuadamente determinados por el
pretensor en su planteamiento, pues así lo exige el art. 6 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales.
Ahora bien, por la importancia de tal requerimiento, en el proceso de inconstitucionalidad
es procedente el sobreseimiento cuando su inicio haya sido indebido
5
. Esto significa que si en el
transcurso del proceso se advierte que uno o varios de los puntos que fueron objeto de admisión
no debieron haberlo sido, la decisión debe ser la de no continuar con su trámite y sobreseer
6
. De
lo contrario, se incurriría en un dispendio innecesario de la actividad jurisdiccional, pues bajo la
certeza de que el requerimiento del actor no es procedente, se haría que la relación procesal
finalice con una sentencia desestimatoria —con lo que esto implica para las partes y para este
Tribunal—.
2. Asimismo, esta Sala ya ha señalado que la Constitución es la norma suprema de todo el
sistema jurídico
7
y de esa naturaleza tan especial se traduce, entre otros efectos, la necesidad de
que toda disposición infraconstitucional sea objeto de interpretación conforme a ella. Esta se
entiende como un criterio hermenéutico en virtud del cual, de entre los varios significados
posibles de una disposición, debe seleccionarse el que mejor encaje con las normas
constitucionales
8
. Por otro lado, también el principio de unidad del ordenamiento jurídico es
2
Auto de 4 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 132-2015.
3
Auto de 13 de mayo de 2020, inconstitucionalidad 45-2020.
4
Auto de 30 de marzo de 2016, inconstitucionalidad 110-2015.
5
Sobre esto, ver el auto de 31 de agosto de 2015, inconstitucionalidad 68-2013.
6
Auto de 19 de febrero de 2002, inconstitucionalidad 7-98.
7
Sentencia de 19 de mayo de 1999, amparo 24-R-96.
8
Auto de 7 de marzo de 2018, inconstitucionalidad 69-2017.
derivación de la misma Constitución y de su rol en el sistema jurídico
9
. Este implica que, frente a
vacíos o lagunas en la normativa infraconstitucional, estos deben solucionarse mediante la
integración del sistema, prefiriendo lo que mejor se adecue a la normativa constitucional
10
.
IV. Análisis de la interpretación del demandante sobre el objeto de control.
1. El pretensor fundamenta la supuesta inconstitucionalidad del art. 44 inc. 1º letras c, d y
e LSRSF en que establece que las infracciones a instrumentos que no tienen carácter legal ni
reglamentario (resoluciones dictadas por el Consejo Directivo del Banco Central, instrucciones
para hacer cumplir las leyes, reglamentos, normas técnicas e instructivos que rigen a los
supervisados, regulaciones contenidas en los pactos sociales, estatutos y normas internas que los
supervisados dicten en cumplimiento de la ley) acarrean la sanción que dispone el art. 43 LSRSF.
Por ello, indica que se trata de una remisión contraria al principio de legalidad en su
manifestación de reserva de ley.
2. A) Al respecto, este Tribunal ha sostenido que la reserva de ley, como manifestación
del principio de legalidad, constituye una técnica de distribución constitucional de potestades
normativas a favor de la Asamblea Legislativa, lo que significa que determinadas materias
únicamente pueden ser reguladas por esta
11
. Se trata de una garantía de que un ámbito vital de la
realidad sea normado en exclusiva por los representantes de los ciudadanos, por ser estos últimos
los necesariamente involucrados
12
. Además, el pluralismo, la democracia, el libre debate y la
publicidad constituyen los pilares que justifican que determinadas materias se reserven a dicho
ente, a fin de asegurar que las normas que las regulen provengan de un debate público en el que
puedan concurrir libremente los distintos representantes del pueblo
13
.
B) La reserva de ley puede comprenderse de dos formas: reserva de ley absoluta y reserva
de ley relativa.
La reserva de ley absoluta consiste en que la ley en sentido formal regula toda la materia
de que se trate, dejando exenta completamente la acción reguladora del Órgano Ejecutivo y los
entes autónomos y de sus productos normativos
14
. En cambio, la reserva de ley relativa no impide
el ejercicio de las potestades normativas de otros entes y admite su colaboración en el desarrollo
9
Sentencia de 23 de mayo de 2018, inconstitucionalidad 149-2013.
10
Auto de inconstitucionalidad 69-2017, antes citado.
11
Sentencia de 15 de marzo de 2002, inconstitucionalidad 30-96 AC.
12
Sentencia de 7 de enero de 2022, inconstitucionalidad 58-2017.
13
Inconstitucionalidad 30-96 AC, ya citada.
14
Inconstitucionalidad 30-96 AC, ya citada.
del contenido de la materia correspondiente
15
. Consecuentemente, en casos de reserva relativa la
ley formal se limita a establecer lo esencial de la materia con reserva, remitiendo los aspectos
complementarios a reglamentos, acuerdos o tratados (fuentes de derecho inferiores) a los que
invita, ordena o habilita a colaborar. Sin embargo, la ley (decreto legislativo) debe contener los
criterios, directrices y una delimitación precisa de su ámbito, no agotando así su contenido y
habilitando a que se desarrolle por la fuente correspondiente
16
.
Con base en ello, esta Sala ha determinado que la reserva de ley relativa no es excluyente
en materia de limitación de derechos fundamentales, en cuyo caso la norma remitente debe
indicar con claridad la subordinación de la regulación reglamentaria a la ley formal. Por tanto, es
prohibida la deslegalización de la materia reservada, de modo que el reglamento —de ser esa la
fuente inferior o cualquier otra— únicamente podrá realizar una ordenación complementaria y
subalterna a la ley
17
. En tal sentido, se ha indicado que la norma remitente debe cumplir los
siguientes requisitos: (i) la regulación sustantiva de la materia, que deliberadamente no pretende
ser exhaustiva; (ii) la determinación de instrucciones, criterios o bases que, sin llegar a ser una
regulación agotada, resulten lo suficientemente expresivos como para que, a partir de ellos, pueda
desarrollarse la normativa; y (iii) la habilitación, expresa o tácita, a una disposición inferior a la
ley para que regule la materia sin exceder las instrucciones legales
18
.
Por su parte, la disposición remitida —la normativa reglamentaria o cualquier otra— debe
cumplir las siguientes exigencias: (i) no se puede emitir más que para facilitar y asegurar la
aplicación de la ley; (ii) no puede entrar en contradicción con los preceptos de la ley; y (iii) no
puede suplir a la ley allí donde esta no existe, es decir, no puede ocuparse de cuestiones
esenciales no reguladas en la ley
19
.
3. A) Respecto a la pretensión planteada, este Tribunal advierte, por un lado, que
ciertamente la disposición objeto de control se refiere a infracciones a instrumentos que no tienen
carácter legal ni reglamentario, las cuales hacen incurrir en las sanciones estipuladas en la Ley de
Supervisión y Regulación del Sistema Financiero. Sin embargo, lo establecido en esa norma se
refiere a un comportamiento infractor de los siguientes instrumentos: resoluciones dictadas por el
15
Sentencia de 4 de junio de 2018, inconstitucionalidad 82-2015.
16
Inconstitucionalidad 82-2015, antes citada.
17
Inconstitucionalidad 58-2017, antes citada.
18
Sentencia de 13 de diciembre de 2005, inconstitucionalidad 58-2003, y se ntencia de 8 de abril de 2003,
inconstitucionalidad 22-99.
19
Inconstitucionalidades 58-2003 y 22-99, ya citadas.
Consejo Directivo del Banco Central de conformidad a la citada ley, a la Ley Orgánica y a las
demás leyes que les son aplicables; instrucciones para hacer cumplir las leyes, reglamentos,
normas técnicas e instructivos que rigen a los supervisados; y regulaciones contenidas en los
pactos sociales, estatutos y normas internas que los supervisados dicten en cumplimiento de la
ley.
De modo que no se trata de una remisión en el sentido pleno de la expresión, dado que la
ley no establece que en tales instrumentos se desarrollarán los aspectos relativos a la infracción, a
la correspondiente sanción y al procedimiento para ello, sino que se trata de instrumentos
generados de conformidad con leyes de carácter formal y material, cuya infracción habilita una
posible sanción luego de seguir el procedimiento correspondiente que también dictamina la ley
(arts. 55 y siguientes LSRSF y art. 139 y siguientes de la Ley de Procedimientos
Administrativos).
B) Por otro lado, es de hacer notar que el art. 44 letras c, d y e LSRSF, al señalar que se
incurrirá en sanción por la infracción de las resoluciones, instrucciones, pactos sociales, estatutos
y normas internas, prescribe que tales instrumentos deben haberse dictado de conformidad con la
Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, entre otras leyes secundarias,
reglamentos y normas técnicas. En tal sentido, se asume que la infracción prevista en la
disposición objeto de control tiene relación con instrumentos que son una concreción o
aplicación de una ley de carácter formal y material, los cuales, de no apegarse a tales leyes, son
susceptibles de impugnación en sede contencioso-administrativa u otra que sea pertinente.
C) Por último, es necesario precisar que este Tribunal ha sostenido, respecto al sistema
normativo de supervisión bancaria, que este debe contener estándares mínimos que los bancos
deben cumplir y que den suficiente flexibilidad al supervisor para fijar administrativamente,
“conforme sea necesario, reglas prudenciales para alcanzar los objetivos deseados, así como para
utilizar juicios cualitativos que provea poderes para recolectar información y verificarla de
manera independiente; y que otorgue poder al supervisor para ejecutar una variedad de sanciones
que sean aplicables cuando no se cumpla con los requerimientos prudenciales”
20
. En ese orden, la
legislación financiera puede establecer la facultad de los órganos de supervisión bancaria para
20
Auto de 7 de enero de 2019, inconstitucionalidad 21-2018.
realizar funciones de supervisión y de sanción, las cuales incluyen la potestad de emitir normas
técnicas cuyo incumplimiento haría peligrar al sistema financiero
21
.
En esa misma línea, se ha establecido la flexibilización del concepto de principio de
legalidad en su manifestación de tipicidad cuando se trate del Derecho Administrativo
Sancionador vinculado con el ámbito bancario, bursátil o financiero. Esto se debe a la necesidad
del constante ajuste de las normas de Derecho Bancario a las variables necesidades de los
mercados financieros interno e internacional, de tal modo que el principio de legalidad que opera
de manera estricta en materia penal debe ser más flexible en el ámbito de las sanciones
administrativas en el sistema financiero, en el sentido que posibilite que una “ley establezca una
descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero
con posibilidad de remitir a reglamentos, instructivos y normas técnicas la descripción
pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas
de carácter infralegal complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión
normativa determinada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador”
22
.
Con base en ello, este Tribunal ha afirmado la flexibilidad de la aplicación del principio
de legalidad en las normas del sistema financiero, dentro de las cuales se encuentra la Ley de
Supervisión y Regulación del Sistema Financiero. De ahí que es viable sostener una
interpretación del objeto de control que sea acorde con dicho postulado, que permita considerar
que es constitucionalmente admisible que la infracción a los instrumentos regulados en este,
creados conforme a las leyes correspondientes (con estricto apego a ellas y sujetos al control
administrativo y judicial, inclusive en el proceso mismo en donde pretendan aplicarse), generen
una sanción comprendida en el marco de la ley, pues esta sería la que, en última instancia,
determine cuál es el comportamiento que constituye infracción y su respectiva sanción (pues se
reitera que, según la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, todos los
instrumentos en mención deben ser emitidos de conformidad con ella u otras leyes).
Así, al tratarse de una remisión en los términos admisibles desde la óptica de la reserva de
ley relativa y tomando en cuenta que la interpretación jurídica debe considerar todas las
disposiciones relevantes al caso
23
y la jurisprudencia constitucional pertinente (en este supuesto,
la flexibilidad sostenida sobre la aplicación del principio de legalidad en materia de Derecho
21
Inconstitucionalidad 21-2018, ya citada.
22
Auto de 7 de enero de 2019, inconstitucionalidad 27-2018.
23
Sentencia de 18 de enero de 2016, inconstitucionalidad 126-2013.
Administrativo Sancionador respecto del sistema normativo financiero), esta Sala considera que
la pretensión se sustenta en una interpretación errónea del objeto y parámetro de control. Por
tanto, el presente proceso deberá ser sobreseído.
Por las razones expuestas, de conformidad con el artículo 31 número 3° de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE:
1. Sobreséese el presente proceso por la supuesta inconstitucionalidad del artículo 44
inciso 1º letras c, d y e de la Ley de Supervisión y Regulación del S.ema F.ciero, por la
determinó que la pretensión se sustentó en una interpretación errónea sobre el parámetro y objeto
de control, ya que debe entenderse que es constitucionalmente admisible que la infracción a los
instrumentos regulados por la disposición impugnada, creados conforme a las leyes
correspondientes (con estricto apego a ellas y sujetos al control administrativo y judicial,
inclusive en el proceso mismo en donde pretendan aplicarse), generen una sanción comprendida
en el marco de la ley, pues esta sería la que, en última instancia, determine cuál es el
comportamiento que constituye infracción y su respectiva sanción (pues, según la Ley de
Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, todos los instrumentos en mención deben ser
emitidos de conformidad con ella u otras leyes).
2. N..
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----------A.L.J.Z.-------- DUEÑAS-------J.A.P.J.S.M.---------H.N.G.-- ------
--------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------------------
----------R.A.G.Á..E.B.---------SEC RETARIO----------------RUBRICADAS--------------
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