Sentencia Nº 9-21-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 29-04-2021
| Sentido del fallo | IMPROPONIBILIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 29 Abril 2021 |
| Número de sentencia | 9-21-PC-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
9-21-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas dos minutos del veintinueve de abril de dos mil
veintiuno.
El tres de marzo de dos mil veintiuno, el licenciado Hugo Ernesto Fonseca Alvarenga, en
su calidad de apoderado judicial del señor JNAL, interpuso demanda contencioso administrativa
(folios 1-11), en contra del Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza
Armada de El Salvador señor Nayib Armando Bukele Ortez, mediante el cual pide la nulidad
absoluta y de pleno derecho de los siguientes actos administrativos (folio 2 frente y vuelto):
1) “La recomendación realizada por el Tribunal de Selección para el Ascenso al Grado
de General de Brigada, en el mes de junio del año dos mil nueve, recibida y aceptada por el
Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza Armada, que daba el mérito al
Coronel DVMM, conocido por DVMP”;
2) “El ascenso al grado de General de Brigada del Coronel DVMM, conocido por
DVMP, con efecto al primero de julio de dos mil nueve, por medio de la Orden General número
*** emitida por el Ministerio de la Defensa Nacional el treinta de junio de dos mil nueve (…)”
(folio 2 frente), y por ende “(…) su posterior ascenso al grado de General de División (…) pues
al ser nulo de pleno derecho el grado e (sic) General de Brigada no cumple los requisitos y
tampoco puede ostentar el grado de General de División (…)” (folio 10 vuelto).
I.Competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa — en adelante LJCA— establece
en el artículo 14 la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, así:
“La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia conocerá:
a. En única instancia, de las actuaciones del Presidente y del Vicepresidente de la República,
tratándose del ejercicio de función administrativa (…)”.
En la presente demanda se identifica como autoridad demandada al señor Presidente de la
República, Nayib Armando Bukele Ortez, en ese sentido, este Tribunal estima que es el
competente para conocer de la demanda interpuesta contra dicho funcionario.
II. Presupuestos materiales y procesales de la demanda.
El licenciado Hugo Ernesto Fonseca Alvarenga, en la calidad antes dicha, asegura que
“Mi mandante JNAL (…), tiene legitimación procesal activa, ya que conforme al Proceso 178-
2009, de fecha seis de febrero de dos mil diecinueve, él fue peticionario de la ilegalidad en la
emisión en la adición a la Orden General de la Fuerza Armada, número *** de fecha dos de
junio de dos mil nueve (…), mediante la cual se nombran nuevos miembros en el Tribunal de
Selección para el Ascenso al Grado de General de Brigada. (…) Y esta petición tiene estrechos
vínculos consecuentes con el proceso 178-2009, que lo habilita a promover el presente proceso
ya que esta demanda es consecuencia directa de lo resuelto en la citada sentencia (…) conforme
al Art. 18 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, lo habilita en la legitimación
activa, para actuar frente a la administración pública, ya que conforme a la Ordenanza del
Ejército, Título I, Capitulo XII. Art. 119, los Oficiales Generales son los primeros responsables
del exacto cumplimiento de la Ordenanza, de la Ley de la Carrera Militar, de la Ley Orgánica de
la Fuerza Armada, y otros cuerpos normativos rigen a la Institución armada. Así la Ordenanza
del Ejército lo legitima para actuar en contra de las violaciones a las leyes militares, en
búsqueda del respeto a la institucionalidad de la Fuerza Armada, así como a perseverar en la
disciplina institucional; y que aun estando en situación de retiro, ya que la Ordenanza no hace
diferencia entre activos o retirados” (folio 1)
A.- Legitimación activa en el proceso contencioso administrativo
Al respecto, esta Sala estima necesario hacer las siguientes consideraciones:
La legitimación alude a la especial condición o vinculación —activa o pasiva— de uno o
varios sujetos con el objeto litigioso. Tal categoría indica, en cada caso, quiénes son los
verdaderos titulares de la relación jurídica material que se intenta dilucidar en el ámbito del
proceso, y cuya participación procesal es necesaria para que la sentencia resulte eficaz. La
legitimación activa, específicamente, indica la aptitud del titular de la situación jurídica sustancial
con vocación procesal, para pedir y obtener la tutela jurisdiccional de un derecho.
Esta Sala en la sentencia pronunciada en el recurso de apelación referencia 12-19-RA-
SCA, de las quince horas del nueve de septiembre de dos mil diecinueve, citó para efectos
ilustrativos que “(…) en el específico orden de la jurisdicción contencioso administrativa,
conviene relacionar la jurisprudencia más relevante de la Sala Tercera de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo de España, sobre el tema en cuestión.
Al respecto, dicho Tribunal ha establecido que la legitimación, en el proceso contencioso
administrativo, «(…) encierra un doble significado: la llamada legitimación “ad processum” y la
legitimación “ad causam”. [Esta última] (…) se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso
determinado (…) [condición] que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor (…)
[Por otra parte] implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en
litigio, por virtud de la cual es esa persona la que (…) debe actuar (…) en ese pleito”; añadiendo
la doctrina científica que “esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir
en el proceso (…)» (el subrayado es propio; sentencia del veintiséis de abril de dos mil dieciséis,
recurso de casación 3733/2014).”
En la misma sentencia se estableció que, la legitimación activa, de manera particular,
indica la aptitud del titular de la situación jurídica sustancial con vocación procesal, para pedir y
obtener la tutela jurisdiccional de un derecho. En otras palabras, tal categoría se concreta en un
detrimento real que justifica una reclamación judicial.
No debe perderse de vista que la relación unívoca entre un sujeto y el objeto de la
pretensión —acto impugnado—, comporta el hecho de que su anulación produzca, de modo
personal e inmediato, un efecto positivo (beneficio) o la evitación de un efecto negativo
(perjuicio), actual o futuro pero cierto. Esto presupone, por tanto, que la actuación u omisión
impugnada en un proceso pueda repercutir, directa o indirectamente, y de modo efectivo y
acreditado —es decir, no de forma hipotética, potencial o futura— en la esfera jurídica de quien
pretende su anulación.
En el ámbito del proceso contencioso administrativo, la legitimación activa se configura a
partir de los siguientes supuestos:
1°) Titularidad de un derecho subjetivo.
Conforme con el artículo 17 letra a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
personas naturales y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés legítimo que consideren
infringido”.
Consecuentemente, la legitimación activa está determinada, en primer término, por la
titularidad de un derecho subjetivo individual. Se instituyen así, en cuanto a la categoría
analizada —legitimación activa—, tres condiciones: (i) la existencia de un acto que por producir
un agravio es impugnable, (ii) la existencia de un sujeto, frente a dicho acto, en condición de
titular de un derecho y, finalmente, (iii) que este derecho se encuentre protegido por el
ordenamiento jurídico administrativo.
2°) Intereses subjetivos de carácter individual.
El artículo 17 letra a) de la LJCA se ha referido, también, al interés legítimo, como un
supuesto de legitimación activa. Éste se presenta como una posibilidad o expectativa de obtener
ventajas y/o de evitar perjuicios, frente a una actuación administrativa que recae sobre un derecho
con el cual no existe una relación de titularidad formal, pero sí una relación de afectación
material, ya sea positiva o negativa. En otras palabras, el interés legítimo presupone la tutela de
un derecho subjetivo individual, con la característica que dicho interés es subyacente al interés
subjetivo directo (titularidad).
3°) Sobre los intereses difusos y colectivos.
No obstante lo expuesto en los ordinales 1°) y 2°) existe también, la legitimación a título
también podrán deducir pretensiones en esta sede: “Las asociaciones, fundaciones, entidades y
uniones afectadas que estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos o intereses
colectivos”, así como “Las entidades públicas con competencia en la materia y las asociaciones
y fundaciones cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses difusos, a quienes
corresponderá exclusivamente la legitimación para demandar la defensa de tales intereses
cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil
determinación” .
Sentadas las anteriores premisas, debe acotarse que la legitimación activa se configura a
partir de dos supuestos concretos: la titularidad de derechos subjetivos o, en su caso, de intereses
legítimos.
Al respecto, este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que el interés legítimo
se presenta como una expectativa de obtención de ventajas o evitación de perjuicios, frente a una
actuación u omisión administrativa que recae sobre un derecho con el que no existe titularidad
formal, pero sí una relación subyacente de afectación material (auto definitivo de las once horas
cuarenta y seis minutos del trece de agosto de dos mil catorce, proceso referencia 266-2013; auto
definitivo de las ocho horas doce minutos del trece de febrero de dos mil dieciocho, proceso
referencia 32-2018; auto definitivo de las ocho horas ocho minutos del trece de febrero de dos
mil dieciocho, proceso referencia 14-2018).
B.- Agravio: condición material habilitante de la impugnación.
La legitimación de la parte actora deriva del agravio real y efectivo sufrido como
consecuencia del acto cuya ilegalidad reclama. Así, al no existir agravio alguno en el acto
administrativo emitido por parte de la Administración Pública, se incumple el supuesto de ley que
exige que para ser sujeto activo en el proceso contencioso es menester ser titular de un derecho o
interés legítimo que ha sido infringido por la Administración Pública.
La válida configuración de la legitimación activa supone una relación de afectación con
un acto administrativo, en tanto que la esfera jurídica de una persona se ve alterada por el mismo.
Y es que, el elemento esencial y común de tal categoría es el agravio, entendiéndose éste como la
lesión o puesta en peligro de un derecho o interés legítimo. Lógicamente, la persona que busca
impugnar determinado acto es aquella que se ve vulnerada o amenazada por sus efectos, de
manera tal que está interesada en obtener su invalidación.
C.- Legitimación y agravio.
La posición legitimante en que se encuentra el administrado nace de su relación con el
acto que le afecta, en tanto su esfera jurídica se ve alterada por el mismo. En nuestro derecho
positivo, como regla general, no podrá obtener un pronunciamiento de fondo ante su pretensión
—es decir, un análisis de la legalidad del acto administrativo impugnado— el sujeto que no se
encuentre en alguna de las categorías que fundamentan la legitimación activa en el contencioso
administrativo —titularidad de un derecho subjetivo, tutela de intereses subjetivos o tutela de
intereses difusos y colectivos—.
Y es que el presupuesto esencial y común entre tales categorías es que el administrado que
busca impugnar un acto es aquél que se ve lesionado o afectado por el mismo —agravio—de
manera tal que esté interesado en obtener su invalidación.
Consecuentemente, la existencia del agravio personal y directo producto del acto
administrativo adversado, determinará la procedencia de la pretensión contencioso administrativa
que resulta imprescindible para la obtención de una sentencia eficaz.
Corresponde a esta Sala, al momento que se presenta una demanda, examinar la
legitimación y la capacidad de las partes, cuya finalidad será garantizar que la decisión final
resulte eficaz y así evitar que el trámite del proceso se vuelva inoficioso, por no existir una
relación directa entre el sujeto activo y el acto impugnado, que se presume le ha producido un
daño o una lesión en su esfera jurídica.
III. Aplicación al presente caso.
El demandante ha expresado “(…) los actos impugnados que sobrevienen de la sentencia
al proceso 178-2009, vulneran la norma contenida en la legislación secundaria Art. 14 de la Ley
de la Carrera Militar y al mismo tiempo el Art. 214 Cn. Ya que los grados militares deber ser
obtenidos conforme a la ley. (…) Las nulidades absolutas se razonan conforme al Art 36 de la
LPA y en Código Civil, ya que para la fecha los actos, julio de 2009, la sustitución de miembros
del Tribunal de Selección para el ascenso al grado de General de Brigada (…), no estaba vigente
la LPA, con respecto a los actos sucesivos que contiene el Art. 39 de la LPA, se basa en la
doctrina del fruto del árbol envenenado.” (folio 4 frente).
Continúa sus argumentos “Este trinomio, LEY-FACULTAD-ACTO, en este caso se
encuentra roto. Ya que la Honorable Sala determinó la ilegalidad del nombramiento de otros
miembros en el Tribunal de Selección para el Ascenso al Grado de General de Brigada (proceso
178-2009), porque se violentó la ley. Por consiguiente los miembros nombrados ilegalmente, no
tenían la facultad para recomendar ascensos al grado de General de Brigada de ningún coronel
en servicio activo en cualquiera de las Ramas de la Fuerza Armada. (…) Además, conforme Art.
1333 C y al Art. 36 lit. f, LPA, ES UNA NULIDAD ABSOLUTA Y DE PLENO DERECHO, ya
que hay objeto ilícito en la evaluación, recomendación y aceptación de la recomendación de
ascenso ya que es contraria al derecho público salvadoreño. Los actos administrativos incurren
en nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando sean contrarios al ordenamiento jurídico porque
se adquieren derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.”
(folio 5 vuelto).
Aunado a ello manifiesta “(…), es obvio que el Jefe del Estado Mayor Conjunto de la
Fuerza Armada, al enviar por tercera vez a evaluar al (sic), incurrió en una ilegalidad,
violentando el Art. 41 de la Ley de la Carrera Militar. Es oportuno mencionar que el Tribunal de
Selección Para el Grado de General de Brigada, además de su integración ilegal, no tenía
atribuciones para realizar la tercera evaluación al Coronel DVMM, conocido por DVMP. (…)”
(folio 7 frente).
Finalmente concluyen “(…) que es necesario e indispensable para que todo funcionario
público, pueda ejercer las atribuciones constitucionales y legales, debe ser nombrado de
conformidad a lo dispuesto por la ley, por lo tanto, al ser nombrado de una forma ilegal, no
tienen, ni pueden ejercer las atribuciones que la ley confiere a los funcionarios nombrados
legalmente. Es decir, que todo funcionario público nombrado ilegalmente en el cargo, al ejercer
las atribuciones previstas en la ley para dicho cargo público, es ejercicio ilegitimo de
atribuciones, porque no las tiene por ser ilegal el nombramiento y por consiguiente no está
facultado por la ley, en consecuencia, las actuaciones del Tribunal de Selección Para el Ascenso
al Grado de General, integrado por medio de la Orden General de la Fuerza Armada, número
*** de fecha dos de junio de dos mil nueve, en los numerales 1,2,3,4 y 5, padecen de nulidad
absoluta y como tales son nulas de pleno derecho, específicamente las evaluaciones a coroneles
y las recomendaciones al Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza
Armada. (…), si la autoridad administrativa es ilegal, no tiene ninguna facultad de ejecutar los
actos que el bloque jurídico le permitiría a la autoridad legalmente nombrada; y de realizarlos
son nulos absolutamente, pues su nombramiento es ilícito y no adquiere las facultades legales de
ejecutar actos.” (folio 8).
Lo anterior constituye, según el impetrante, el fundamento jurídico de su demanda; no
obstante, a pesar de citar diferentes violaciones, omisiones, entre otras cosas, no es posible
vislumbrar como todo ello, afecta su esfera jurídica; es decir como esas supuestas vulneraciones a
las disposiciones que cita, le causan algún agravio o afectan sus derechos.
No debe perderse de vista el hecho que, en aplicación del principio de congruencia, la
sentencia ha de ajustarse a la demanda, de manera que esta Sala eventualmente decidirá, sobre las
pretensiones que se señalen inequívocamente; por ello el planteamiento y redacción de lo
reclamado, merece y requiere el mayor cuidado y reflexión, pues de eso depende en la mayoría
de los casos el éxito o fracaso de las pretensiones del peticionario.
IV. Examen de la legitimación del peticionario.
El señor JNAL, quien actúa mediante su apoderado general general judicial, licenciado
Hugo Ernesto Fonseca Alvarenga ha establecido en la demanda, que su legitimación deviene de
un interés legítimo, mediante el cual pide la nulidad absoluta de los siguientes actos
administrativos (folio 2 frente y vuelto):
1) “La recomendación realizada por el Tribunal de Selección para el Ascenso al Grado
de General de Brigada, en el mes de junio del año dos mil nueve, recibida y aceptada por el
Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza Armada, que daba el mérito al
Coronel DVMM, conocido por DVMP”;
2) “El ascenso al grado de General de Brigada del Coronel DVMM, conocido por
DVMP, con efecto al primero de julio de dos mil nueve, por medio de la Orden General número
*** emitida por el Ministerio de la Defensa Nacional el treinta de junio de dos mil nueve (…)”
(folio 2 frente), y por ende “(…) su posterior ascenso al grado de General de División (…) pues
al ser nulo de pleno derecho el grado e (sic) General de Brigada no cumple los requisitos y
tampoco puede ostentar el grado de General de División (…)” (folio 10 vuelto).
Como ya se indicó, la legitimación constituye una categoría jurídica especializada que
condiciona el acceso a la tutela jurisdiccional.
Ésta no se erige sobre cualquier status genérico, calidad, contexto o posición de
derecho, sino, únicamente, sobre aquellas condiciones fácticas y jurídicas devenidas en una
relación objetiva de afectación —positiva o negativa— con el objeto de controversia sometido,
eventualmente, a la decisión jurisdiccional.
De ahí que, no cualquier situación fáctica o jurídica confiere legitimación para impugnar
las actuaciones de la Administración Pública. Únicamente la titularidad de un derecho subjetivo,
la tutela de intereses subjetivos o, en su caso, la tutela de intereses difusos y colectivos,
constituyen condiciones que otorgan legitimación activa para la impugnación de las actuaciones
de la Administración Pública.
Con relación a lo expuesto, en el presente caso, la pretendida legitimación del impetrante,
parte de su afirmación “que todo funcionario público nombrado ilegalmente en el cargo, al
ejercer las atribuciones previstas en la ley para dicho cargo público, es ejercicio ilegitimo de
atribuciones, porque no las tiene por ser ilegal el nombramiento y por consiguiente no está
facultado por la ley”, lo cual es carente de una relación objetiva de afectación con el objeto
litigioso; es decir, de la fundamentación jurídica que se consigna en la demanda no es posible
advertir de que forma esas supuestas ilegalidades o violaciones a las normativas que cita vulneran
sus derechos o afectan de forma negativa su esfera jurídica.
En consecuencia, como se ha analizado en los párrafos anteriores, el agravio alegado por
el señor JNAL no existe, incumpliéndose así con el supuesto de ley que exige que para ser sujeto
activo en el proceso contencioso es menester ser titular de un derecho o interés legítimo que ha
sido infringido por la Administración Pública.
V. Conclusión.
Finalmente, haciendo una valoración completa de todas las acotaciones desarrolladas en
esta resolución, se concluye que, el señor JNAL —parte actora— no está legitimado activamente
en aplicación de lo regulado en el literal a) del artículo 17 de la LJCA, ya que no señala cuál es el
concreto daño o perjuicio que le produce, en su esfera jurídica de derechos, la emisión de las
actuaciones que pretende controvertir (inexistencia de un agravio concreto que se aparte del mero
interés por la legalidad).
Es oportuno hacer mención que esta Sala ya se ha pronunciado en este sentido en las
resoluciones de improponibilidad pronunciadas en el proceso 4-21-PC-SCA, y en el aviso de
demanda con referencia 4-18-AD-SCA.
Al respecto, el artículo 35 inciso 4º de la LJCA dispone “(…) se declarará improponible
la demanda en caso de su presentación extemporánea; cuando no se hubiere agotado la vía
administrativa, cuando hubiera falta de legitimación material, si existiere cosa juzgada,
litispendencia, falta de presupuestos materiales o cuando el objeto de la pretensión sea ilícito,
imposible o absurdo; o carezca de objeto.” (Resaltado es propio).
Como se ha señalado, la legitimación activa es un presupuesto básico que condiciona el
acceso a la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, la inexistencia de este requisito
constituye un óbice procesal que deviene, por su naturaleza, en insubsanable; no siendo posible
proveer judicialmente la pretensión planteada con este defecto.
Por ello es que se opta por no conceder plazo a las partes para su corrección, sino que el
juez tiene la facultad de decretar directamente la improponibilidad de la demanda.
En consecuencia, en vista que la disposición citada claramente establece que ante la
presencia del vicio advertido —falta de legitimación activa—, la demanda es improponible, por
ello corresponde la declaratoria en tal sentido.
VI. El licenciado Hugo Ernesto Fonseca Alvarenga, procurador del señor JNAL, señala
lugar para recibir notificaciones (folio 11 frente)
De la revisión del Sistema de Notificación Electrónica (SNE), se observa que el
licenciado Fonseca Alvarenga, está inscrito con Cuenta Electrónica Única (CEU) número
**********.
En razón de lo anterior, es procedente tomar nota de la CEU, y dirección antes
relacionados, y realizar el acto de comunicación por dicha vía.
VII. Por tanto, de conformidad con lo desarrollado y con las disposiciones señaladas, esta
Sala RESUELVE:
1. Declarar improponible la demanda interpuesta por el señor JNAL —parte actora—,
mediante su apoderado general judicial, licenciado Hugo Ernesto Fonseca Alvarenga, en contra
del Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza Armada de El Salvador señor
Nayib Armando Bukele Ortez, mediante la cual pedía la nulidad absoluta de los siguientes actos
administrativos (folio 2 frente y vuelto):
a) “La recomendación realizada por el Tribunal de Selección para el Ascenso al Grado
de General de Brigada, en el mes de junio del año dos mil nueve, recibida y aceptada por el
Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza Armada, que daba el mérito al
Coronel DVMM, conocido por DVMP”;
b) “El ascenso al grado de General de Brigada del Coronel DVMM, conocido por
DVMP, con efecto al primero de julio de dos mil nueve, por medio de la Orden General número
*** emitida por el Ministerio de la Defensa Nacional el treinta de junio de dos mil nueve (…)”
(folio 2 frente), y por ende “(…) su posterior ascenso al grado de General de División (…) pues
al ser nulo de pleno derecho el grado e (sic) General de Brigada no cumple los requisitos y
tampoco puede ostentar el grado de General de División (…)” (folio 10 vuelto).
2. Tomar nota del número de Cuenta Electrónica Única y dirección señalados en el
romano VI, de esta resolución.
NOTIFÍQUESE. -
DUEÑAS ------ P. VELASQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ ------- RCCE ---------
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
