Sentencia Nº 95-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-11-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 04 Noviembre 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 95-2014 |
95-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuatro minutos del cuatro de noviembre de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Transporte de
Microbuses Asociados de Sonsonate, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede
abreviarse TRANMAS, S.A. de C.V., contra el Ministro de Obras Públicas, Transporte y de
Vivienda y Desarrollo Urbano, por la supuesta ilegalidad de la denegación presunta de una
solicitud presentada el cinco de septiembre de dos mil trece para aumentar la tarifa del servicio
público de transporte colectivo de pasajeros que brinda la ruta MB252X0SO, en el recorrido
autorizado de Sonsonate – Acajutla y viceversa.
Han intervenido en el proceso: TRANMAS, S.A. de C.V., por medio de sus apoderados
generales judiciales, licenciado Juan Manuel Hernández Menjívar y licenciada Sandra Elizabeth
Flores, como parte actora; el Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo
Urbano, mediante su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado German
Gilberto Pérez, como parte demandada; y, las licenciadas Ana Cecilia Galindo Santamaría y
Susana Ivette Portillo Ayala, en carácter de agentes auxiliares y delegadas del Fiscal General de
la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. La demandante es actual prestataria del servicio público de transporte colectivo de
pasajeros en la ruta MB252X0SO, con recorrido autorizado de Sonsonate – Acajutla y viceversa.
Tal sociedad manifestó que el cinco de septiembre de dos mil trece presentó, ante la
autoridad demandada, una solicitud para el aumento de la tarifa del pasaje del servicio público
que presta en el recorrido señalado, previo estudio técnico.
Al respecto, a la fecha de presentación de la demanda, el Ministro de Obras Públicas,
Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano no había emitido respuesta alguna por lo que,
según indicó sociedad actora, se configuró la denegación presunta que impugna.
II. La demandante señaló que la actuación administrativa controvertida vulnera el principio
de legalidad —circunscribiendo tal vicio a la transgresión de los artículos 86, 101, 110 inciso 4°
de la Constitución de la República (Cn), 88 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública (LACAP), 43 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (RIOE) y 47,
48 y 50 del Reglamento General de Transporte Terrestre (RGTT)—, y el derecho a la seguridad
jurídica (folios 5 y 6).
III. Por medio de auto de las catorce horas dieciséis minutos del siete de mayo de dos mil
catorce (folio 13), se admitió la demanda, se tuvo por parte actora a TRANMAS, S.A. de C.V.,
por medio de su apoderado general judicial con cláusula administrativa especial, licenciado Juan
Manuel Hernández Menjívar.
Además, de conformidad con el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente
caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente;
se requirió de la autoridad demandada un informe sobre la existencia de la actuación
administrativa cuestionada y la remisión del expediente administrativo. Finalmente, se declaró sin
lugar la suspensión cautelar de los efectos del acto denegatorio presunto impugnado, por la
ausencia de efectos positivos derivados del mismo.
Así, el quince de enero de dos mil quince, la autoridad demandada presentó el informe
requerido (folio 108). Además, a través del escrito recibido el veintitrés de enero de dos mil
quince (folio 114), la misma autoridad remitió el expediente administrativo del caso.
Posteriormente, por medio del auto de las quince horas diez minutos del dieciséis de julio
de dos mil quince (folio 115), se requirió de la parte demandada un informe justificativo de la
legalidad de la actuación impugnada y, además, se ordenó notificar la existencia del proceso al
Fiscal General de la República.
Por medio del escrito presentado el veinte de octubre de dos mil quince (folios 134 al 137),
la autoridad demandada rindió el segundo informe que le fue requerido.
Consecuentemente, por medio del auto de las once horas treinta y seis minutos del
diecisiete de febrero de dos mil dieciséis (folio 138), se dio intervención a la licenciada Sandra
Elizabeth Flores, en calidad de apoderada general judicial con cláusula especial judicial y
administrativa de la parte actora, en sustitución del licenciado Juan Manuel Hernández Menjívar,
y a la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, en carácter de agente auxiliar y delegada del
Fiscal General de la República. Además, el proceso se abrió a prueba por el plazo establecido en
el artículo 26 de la LJCA.
En la etapa probatoria, la parte actora, por medio del escrito presentado el nueve de mayo
de dos mil dieciséis (folios 142 al 144), ofreció como prueba los documentos que constan de
folios 22 al 28, 93 al 112, 149 al 178 y el expediente administrativo del caso.
La autoridad demandada no hizo uso de su derecho de aportar prueba.
Finalmente, por medio del auto de las once horas treinta y ocho minutos del uno de junio de
dos mil dieciséis (folios 179), se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con
los siguientes resultados.
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su demanda.
La autoridad demandada ratificó los argumentos vertidos en su informe justificativo de
legalidad de la actuación impugnada.
La representación fiscal señaló, en síntesis, que «(…) el tipo de resolución solicitada por la
parte demandada está sujeta a un procedimiento establecido de forma legal y que el Ministro de
Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano no puede obviar, por lo que se
concluye que para el caso en cuestión no ha existido ninguna denegación tal cual lo alega la
parte demandante. [Consecuentemente, la autoridad demandada ha] actuado conforme a derecho
y (…) no se han violentado ninguna garantía constitucional ya que al no haberse pronunciado
dentro de los sesenta días, lo ha hecho en cumplimiento de los requisitos de las leyes especiales
que lo rigen (…)» (folio 184 vuelto).
IV. Precisadas las incidencias del presente proceso, corresponde a esta Sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A. Argumentos de ilegalidad planteados por la sociedad demandante.
1. Violación al principio de legalidad.
i. Violación al Artículo 86 de la Cn.
cuanto la normativa secundaria «(…) regula el derecho del concesionario a que se verifique un
ajuste en los precios (…) y [se dicte] un Tarifario acorde a los costos de operación (…) que
además (…) garantice una rentabilidad por la prestación del servicio [público de transporte
colectivo de pasajeros] (…) Y no obstante habérsele requerido al Señor Ministro de Obras
Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, que cumpliera con sus atribuciones, se
ha negado a verificarlos, al dejar transcurrir el plazo de sesenta días hábiles contados a partir
de la presentación de la petición o solicitud (…) sin darle a conocer su decisión sobre la misma
(…)» (folio 06 frente y vuelto).
ii. Violación al artículo 101 de la Cn.
La demandante aseveró que el artículo 101 de la Cn. regula lo relativo al orden económico,
el cual «(…) debe responder a principios de justicia social, que tiendan a asegurar a todos los
habitantes del país una existencia digna del ser humano, siendo deber del Estado el promover el
desarrollo económico y social mediante el incremento de la producción, la productividad y la
racional utilización de los recursos, y con dicha finalidad debe fomentar los diversos sectores de
la producción (…)» (folio 12 frente). De ahí que la autoridad demandada está en la obligación de
«(…) fomentar el desarrollo del sector transporte, debiendo responder a principios de justicia
social, que [les] asegure (…) una rentabilidad que les permita tener una vida o existencia digna
(…) [Empero,] el señor Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo
Urbano, al denegar mediante su silencio administrativo, (…) que se realicen los estudios
técnicos necesarios para [que] de conformidad a las necesidades que reflejen los mismos, se
determine y autorice por parte de dicho funcionario (…) un incremento al valor de la tarifa o
pasaje que cancelan los usuarios del servicio en la Ruta MB252X0SO (…) no ha observado lo
dispuesto en [la disposición invocada] (…)» (folio 12 vuelto y 13 frente).
La demandante arguyó que dicha norma constitucional establece que al Estado le
corresponde regular y vigilar los servicios públicos prestados por empresas privadas y la
aprobación de sus tarifas.
Para el presente caso, los artículos 43 letra C número 1 del RIOE, 47, 48 y 50 del RGTT
«(…) han establecido como atribución del Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda
y Desarrollo Urbano, la autorización o aprobación de las tarifas que se cobran por los
prestatarios del servicio público de transporte colectivo de pasajeros (…); motivo por el cual, al
denegar la petición de aumento al valor del pasaje (…) siendo procedente y necesaria su
revisión, por los altos costos de operación (…) [la autoridad demandada] ha incumplido con su
deber de regular el servicio público de transporte en forma correcta, pues ha omitido aprobar
una tarifa acorde a las necesidades actuales, y por ende no ha dado cumplimiento al art. 110
inciso 4° parte segunda de la Constitución de la República (…)» (folio 13 vuelto).
iv. Violación al artículo 88 de la LACAP.
La sociedad demandante manifestó que de acuerdo a lo prescrito en el artículo 88 de la
LACAP «(…) en los contratos cuya EJECUCION EXCEDA DE DOCE MESES CALENDARIO,
procederá el ajuste de precios pactados, siempre y cuando se compruebe en los mercados,
modificaciones de precios que afecten los costos y sólo por la parte no ejecutada de la obra,
bienes o servicio no recibidos, debiendo hacerse del conocimiento público el ajuste de precios
(…)» (folio 09 frente).
Con ello la actora estima que el ajuste de precio solicitado es procedente puesto que tiene
aproximadamente doce años de brindar el servicio público de transporte colectivo de pasajeros en
la ruta MB252X0SO, con una tarifa autorizada desde el mes de enero de dos mil nueve, de
veinticinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América.
En este contexto, la demandante alegó que mediante la solicitud presentada a la autoridad
demandada se requirieron «(…) estudios técnicos oportunos para definir y autorizar el
incremento a la tarifa (…) [ello] en virtud de las constantes modificaciones a la alza que
experimentan los mercados de materias primas básicas para su operación. [Todo lo anterior, con
el objeto de contar] con una TARIFA JUSTA Y RAZONABLE, que permita operar el sistema de
transporte, no sólo [para su] interés (…), sino en el interés mismo de los usuarios del servicio,
para su seguridad y garantía de desplazamiento (…)» (folio 10 frente).
Así, la parte actora concluyó que «(…) no puede continuar soportando los actuales costos
de operación, como resultado directo del bajo precio asignado a la tarifa establecida
actualmente, pues afronta grandes problemas de liquidez derivados de los altos precios del
diésel y sus derivados, repuestos, llantas y lubricantes, aunado a sus obligaciones tributarias con
el Ministerio de Hacienda, con las Municipalidades [y] frente a sus trabajadores (…)» (folio 11
vuelto y 12 frente).
v. Incumplimiento de la atribución establecida en el artículo 43 letra C número 1 del
RIOE.
TRANMAS, S.A. de C.V. manifestó que con la denegación presunta de su petición «(…) la
autoridad demandada ha omitido cumplir con sus atribuciones o competencias, cuando la
realidad de los altos y constantes incrementos del combustible diésel y sus derivados, obligan a
que ejerza sus atribuciones (…) sobre todo cuando los costos de operación en el mercado hacen
evidente la necesidad de regular las tarifas vigentes, autorizando un incremento a las mismas,
pero la cuantía de dicho incrementos no debe ser necesariamente la requerida (…) pues la
misma dependerá de los estudios técnicos que previamente deben verificarse (…)» (folio 13
vuelto y 14 frente).
vi. Vulneración de los artículos 47, 48 y 50 del RGTT.
La parte actora arguyó que la autoridad demandada violentó el artículo 47 del RGTT que
indica que la tarifa del servicio público de transporte colectivo de pasajeros debe ser una
retribución por el servicio brindado; sin embargo, al denegarse el incremento de la misma «(…)
no se puede hablar de una retribución (…) por el servicio brindado [puesto que] su valor no es el
suficiente para garantizar la continuidad del servicio frente al incremento de los costos de
operación (…)» (folio 14 frente).
Asimismo, la demandante estimó que la autoridad demandada incumplió el artículo 48 del
RGTT «(…) conforme al cual los valores tarifarios (…) deben ser PROPORCIONALES y
uniformes (…) [no obstante] la realidad de los costos de operación (…) se han modificado
enormemente (…) [y] la autoridad demandada se ha negado a cumplir (…) con la característica
de PROPORCIONALIDAD de la tarifa, a que se refiere la disposición reglamentaria en comento
(…)» (folio 14 vuelto).
Además, la actora adujo que el Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y
Desarrollo Urbano, al denegar la petición realizada el cinco de septiembre de dos mil trece,
incumplió su atribución legal de coordinar con el Viceministerio de Transporte «(…) a efecto de
llevar a cabo los estudios técnicos y económicos necesarios para determinar el valor justo y
actual de la tarifa que debe percibir (…) por la prestación del servicio a los usuarios y que le
garantice un verdadero equilibrio financiero, tal como lo dispone el art. 50 RGTT (…)» (folio 14
vuelto y 15 frente).
2. Violación a la seguridad jurídica.
TRANMAS, S.A. de C.V. afirmó que la autoridad demandada violentó su derecho a la
seguridad jurídica pues «(…) no obstante contar con disposiciones legales, constitucionales, y
reglamentarias que fundamentan la procedencia de su petición (…) le ha sido presuntamente
denegada por el silencio administrativo de la autoridad competente a quien dirigió sus peticiones
(…) [consiguientemente, tal autoridad] ha vuelto nugatorias las previsiones hacia el futuro (…)
en cuanto a que se autorizaría a su favor una tarifa justa y acorde a los costos operativos
actuales (…)» (folio 16 vuelto).
B. Defensa de legalidad de la actuación administrativa controvertida.
1. Principio de legalidad.
i. Con relación a la supuesta violación del artículo 86 Cn.
La autoridad demandada afirmó que la «(…) competencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo (…) [se circunscribe al] conocimiento de las controversias que se susciten en
relación con la legalidad de los actos de la administración pública [Consecuentemente] una
pretensión de violación a derechos o principios constitucionales debe contener un fundamento
jurídico, que se configura con el señalamiento preciso de los hechos y la aportación de los
argumentos suficientes que evidencien la vulneración al principio constitucional; más allá de
ligeras impresiones subjetivas, causadas por una simple descripción de los hechos de los cuales
se dice que contrarían disposiciones de legislación secundaria y por esa razón se concluye que
se ha vulnerado un principio constitucional (…)» (folio 134 vuelto y 135 frente).
ii. En cuanto a la estimada violación del artículo 101 de la Cn.
El Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano adujo que
«(…) no aparece en la demanda como es que (…) ha violentado el art. 101 Cn [ya que no
existe] un argumento factico que indique que el orden económico no responde a principio de
justicia social; que no tiende a asegurar a todos los habitantes del país una existencia digna al
ser humano (…) Asimismo, (…) no se han proporcionado los elementos facticos y jurídicos que
indiquen que en el presente juicio es objeto de discusión, si el Estado promueve o no el
desarrollo económico y social (…) si se ha incrementado la producción, la productividad y la
racional utilización de los recursos; tampoco (…) ha proporcionado un parámetro para decir
que no se ha fomentado los diversos sectores de la producción y que no se ha defendido el interés
de los consumidores (…)» (folio 135 vuelto).
Por otra parte, respecto a la afirmación hecha por la demandante en cuanto a que, con el
silencio negativo a su petición, se rechazó la realización de los estudios técnicos necesarios para
evaluar la procedencia del aumento de la tarifa pretendido, la autoridad demandada expresó que
«(…) no es [la] obligad[a] legalmente a realizar [los] estudios ni tampoco se ha negado a que se
realicen (…)» (folio 136 frente).
iii. En lo tocante a la atribuida violación al artículo 110 inciso 4° parte segunda de la
Cn.
La autoridad demandada expresó que «(…) No existe violación a dicha disposición
constitucional porque existe una tarifa aprobada; el hecho de que se aumente o no la tarifa (…)
no es argumento suficiente para afirmar que no existe regulación del servicio público (…)» (folio
136 frente).
iv. En lo concerniente a la supuesta violación al artículo 88 de la LACAP.
La autoridad administrativa afirmó que la normativa invocada no es aplicable al supuesto
en estudio, puesto que la sociedad demandante no ostenta la calidad de concesionaria con base a
la LACAP. Concretamente, la autoridad demandada aseveró que en el presente caso no existe un
contrato de concesión a favor de la actora que previamente haya cumplido con el procedimiento
de licitación pública que señala el artículo 132 de la LACAP. «(…) Por tanto no puede existir
violación al art. 88 LACAP, ya que esta disposición no se aplica al presente caso (…)» (folio 135
vuelto).
v. Sobre el alegado incumplimiento a la atribución establecida en el artículo 43 letra C
número 1 del RIOE.
La autoridad demandada se limitó a expresar que el alegato de la sociedad demandante
“no es cierto” puesto que «(…) giró las instrucciones para responder la petición que (…) hizo
[tal sociedad] (…)» (folio 136 vuelto).
vi. Respecto del supuesto incumplimiento de los artículos 47, 48 y 50 del RGTT.
En cuanto al artículo 47 del RGTT, la autoridad demandada afirmó que «(…) previo a la
autorización de las tarifas (…) se requiere una propuesta del Viceministerio de Transporte;
[misma] que en el presente caso no se [le] ha hecho llegar (…)» (folio 136 vuelto).
En relación al artículo 48 del RGTT el Ministro demandado manifestó que «(…) la
demandante afirma que no se ha cumplido con la característica de proporcionalidad, pero el
punto es que [él] de acuerdo al RGTT no realiza la propuesta tarifaria, en los cuales aparecen
los valores tarifarios (…)» (folio 136 vuelto).
Acerca del artículo 50 del RGTT, la autoridad demandada afirmó: «(…) Esta disposición
no menciona al Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, por
tanto no es parámetro para afirmar que (…) [se] ha incumplido dicha [norma]» (folio 136
vuelto).
2. Con relación a la supuesta violación a la seguridad jurídica.
El Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano alegó que
«(…) no ha incumplido la normativa secundaria que menciona el demandante, muchos menos las
disposiciones constitucionales mencionadas (…) por tanto no existe (…) violación a la seguridad
jurídica (…)» (folio 137 frente).
C. Decisión definida sobre el fondo de la controversia.
Precisadas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
hace las siguientes consideraciones.
1. TRANMAS, S.A. de C.V. ha impugnado un silencio administrativo negativo o
denegación presunta de la solicitud formulada el cinco de septiembre de dos mil trece para el
aumento de la tarifa del pasaje del servicio público que presta en la ruta MB252X0SO, previo
estudio técnico.
Pues bien, tal figura constituye una ficción legal de efectos procesales en virtud de la cual,
ante la ausencia de decisión de la Administración sobre cierto asunto sometido a su conocimiento
—o ante la falta de notificación de la decisión—, se supone la existencia de una respuesta
desfavorable.
La finalidad de tal denegación presunta es habilitar a su destinatario para acudir a la vía
jurisdiccional y someter a control, no la falta de respuesta de la Administración, sino la ficción
legal que se ha configurado, es decir, el rechazo de lo pedido. Consecuentemente, la natural
pretensión que ha de incoarse ante la jurisdicción contencioso administrativa debe tener por
contenido esencial la acreditación de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico que
condicionan el acceso a lo pedido en sede administrativa.
En este orden de ideas, ante la impugnación de una denegación presunta, esta Sala se verá
obligada a confrontar la situación jurídica de la parte demandante con los presupuestos legales
respectivos, a fin de determinar la procedencia o no del título pretendido ante la Administración
demandada.
2. Conforme con los argumentos planteados por la parte actora en su demanda, mismos
que han sido delimitados en el número 1 letra A del romano IV de esta sentencia, esta Sala
advierte que su pretensión —misma que ha sido fundada en los artículos 86, 101 y 110 inciso 4°
de la Constitución, en integración con los artículos 88 de la LACAP, 43 del RIOE y 47, 48 y 50
del RGTT—, se afinca en los siguientes postulados categóricos.
i. La autoridad demandada se ha negado a ajustar el pasaje del servicio público de
transporte colectivo de pasajeros, para lo cual es competente.
ii. Dicho ajuste procede de acuerdo con sus particulares condiciones materiales y
necesidades actuales, verbigracia, sus costos de operación, problemas de liquidez derivados de
los altos precios del diésel y sus derivados, repuestos, llantas y lubricantes, aunado a sus
obligaciones tributarias con el Ministerio de Hacienda, con las Municipalidades y frente a sus
trabajadores.
iii. La autoridad demandada estaba obligada a realizar los estudios técnicos solicitados
para determinar la procedencia de lo pedido.
3. Analizado que ha sido el ordenamiento jurídico sectorial y de naturaleza administrativa
relacionado con el servicio público de transporte colectivo de pasajeros y, principalmente, con la
retribución del mismo a sus prestatarios materiales; es conveniente relacionar una serie de
disposiciones normativas —formales y materiales— cuyo contenido es relevante al presente caso.
El artículo 43 del RIOE establece: «Compete al Ministerio de Obras Públicas,
Transporte, y de Vivienda y Desarrollo Urbano: (…) C) Área de Transporte: 1) Planificar,
analizar, coordinar y ejecutar la política del Estado en materia de transporte terrestre; regular y
aprobar sus tarifas (…)» (el subrayado es propio).
De la norma transcrita resulta evidente que el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, y
de Vivienda y Desarrollo Urbano es la entidad administrativa en abstracto con la competencia
para regular y aprobar las tarifas en materia de transporte terrestre.
Ahora bien, el artículo 49 de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial —
LTTTSV— regula: «La Comisión Reguladora de Transporte Terrestre, será un organismo
consultivo del Viceministerio de Transporte en materia de concesiones y tarifas del transporte
público colectivo de pasajeros; y de autorizaciones o concesiones especiales. Su integración,
funciones y atribuciones, se establecerán en el Reglamento respectivo, incluyendo su Unidad
Técnica de Apoyo. Su integración y representación deberá conformarse con el sector público
privado y el usuario» (el subrayado es propio).
Por otra parte, el RGTT contiene la siguiente previsión.
Artículo 47: «La retribución del concesionario por la prestación del servicio estará a
cargo de los usuarios a través del pago de la tarifa autorizada por el Ministerio de Obras
Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, a propuesta del Viceministerio de
Transporte» (el subrayado es propio).
Artículo 48: «Los valores tarifarios deberán ser proporcionales y uniformes, conforme a
la naturaleza de cada servicio en cumplimiento a lo establecido en el presente Reglamento,
pudiéndose autorizar tarifas diferenciadas dentro de cada ruta, según el tipo de servicio que
presten» (el subrayado es propio).
Artículo 50: «El Viceministerio de Transporte formulará la propuesta tarifaria en función
del análisis técnico y económico que permita un equilibrio financiero de la operación en
condiciones de eficiencia y que garantice la calidad del servicio y tome en cuenta los derechos
de los usuarios» (el subrayado es propio).
Artículo 55: «Los concesionarios deberán acatar cualquier modificación que disponga el
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano en los sistemas de
percepción tarifaria, tendientes a lograr una mayor eficiencia en beneficio del usuario y del
sector en general» (el subrayado es propio).
Artículo 91: «El empresario de transporte colectivo público de pasajeros está obligado:
1. A no cobrar por el transporte un precio mayor; distinto del establecido en las tarifas
aprobadas por la Dirección General [de Transporte Terrestre] previo estudio técnico y dictamen
de la Comisión» (el subrayado es propio).
4. De las normas transcritas y, en general, del ordenamiento administrativo sectorial del
transporte colectivo de pasajeros, esta Sala no advierte regulación particular de un
“procedimiento administrativo a instancia del interesado” que tenga por objetivo la solicitud del
aumento del pasaje del servicio público de transporte colectivo de pasajeros. Por el contrario, el
ordenamiento jurídico ha señalado expresamente (artículos 47 y 50 del RGTT relacionado supra)
que es el Viceministerio de Transporte la autoridad habilitada para formular la propuesta tarifaria
respectiva.
Correlativamente, no se vislumbra el establecimiento, por parte del legislador —formal y
material—, de un “catálogo de requisitos” que el prestatario material del referido servicio
público deba cumplir y acreditar su cumplimiento, para conminar a la Administración a conceder
el aumento del pasaje pretendido.
La anterior conclusión resulta importante a efecto del control judicial que se ejerce en el
presente proceso. No debe perderse de vista que, tal como se señaló supra, la natural pretensión
que ha de incoarse ante la jurisdicción contencioso administrativa en los casos de la impugnación
de una denegación presunta, debe tener por contenido esencial la acreditación de los requisitos
establecidos en el ordenamiento jurídico que condicionan el acceso a lo pedido en sede
administrativa.
Frente a ello importa destacar que, en el presente caso, la sociedad actora no ha planteado
como un elemento jurídico de su pretensión el establecimiento expreso y delimitado de un
conjunto de requisitos, en el ordenamiento jurídico de la materia, que condicionen y obliguen a la
Administración al aumento del pasaje del transporte colectivo de pasajeros. Por el contrario,
dicha sociedad se ha limitado a denunciar, de forma abstracta, que merece dicho ajuste de
acuerdo con sus particulares condiciones materiales y necesidades actuales: costos de operación,
problemas de liquidez derivados de los altos precios del diésel y sus derivados, repuestos, llantas
y lubricantes, aunado a sus obligaciones tributarias con el Ministerio de Hacienda, con las
Municipalidades y frente a sus trabajadores. Sin embargo, ninguno de estos supuestos ha sido
considerado de forma expresa en el ordenamiento como una condición jurídica habilitante para
iniciar un procedimiento administrativo y obtener el aumento del pasaje antedicho.
Esta premisa nos permite concluir que la potestad administrativa para modificar las tarifas
del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, potestad que tiene su origen en el
artículo 43 del RIOE y en la LTTTSV y que es desarrollada en el RGTT, no constituye una
potestad “reglada” sino, por el contrario, “discrecional”.
i. Por su vinculación previa con la norma las potestades administrativas pueden ser
regladas o discrecionales. En las primeras, el ordenamiento jurídico determina exhaustivamente
todas y cada una de las condiciones de su ejercicio. Así, la ejecución de las potestades regladas
reduce a la Administración a la constatación del supuesto de hecho legalmente definido de
manera completa y a aplicar, en presencia del mismo, lo que la propia ley ha determinado
también agotadoramente. Hay aquí un proceso aplicativo de la ley que no deja resquicio a juicio
subjetivo alguno salvo a la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con
el tipo legal.
Por diferencia con esa manera de actuar, el ejercicio de las potestades discrecionales de la
Administración comporta un elemento sustancialmente diferente: la inclusión en el proceso
aplicativo de la ley de una estimación subjetiva de la propia Administración con la que se
completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. No
obstante, debe precisarse que esa estimación subjetiva no es una facultad extra-legal. Por el
contrario, es un ámbito de valoración instituido expresamente por el legislador que ha
configurado la potestad y que se atribuido a la Administración justamente con ese carácter.
ii. En lo que importa al presente caso, dado que la modificación de las tarifas del
transporte colectivo de pasajeros no está sometida a requisitos taxativos —reglados— sino a
estimaciones administrativas subjetivas —que no llegan a ser facultades extra-legales— tales
como: la proporcionalidad, la uniformidad, la naturaleza y tipo de cada servicio que justifica
autorizar tarifas diferenciadas dentro de cada ruta, análisis técnicos y económicos particulares,
equilibrio financiero, condiciones de eficiencia, garantía de la calidad del servicio, los derechos
de los usuarios, etc.; es concluyente que tal modificación tarifaria ha de ser producto de una
potestad discrecional ejercida dentro de los límites que impone la Constitución y la ley.
En este orden de ideas, ninguno de los aspectos materiales aducidos por la sociedad actora
se instituye como requisito taxativo, predeterminado en la ley y de consecuencias automáticas,
que esta Sala deba examinar para obligar a la modificación tarifaria que dicha sociedad solicitó
en sede administrativa. Hacer lo contrario implicaría para este Tribunal apropiarse de una
potestad discrecional que el legislador ha concedido de manera expresa a la Administración.
5. En este punto cabe mencionar que las peticiones en general pueden tener por objeto
iniciativas, informaciones, sugerencias, quejas o súplicas. Sin embargo, existe una diferencia
relevante entre una “mera petición” y una petición cualificada que implica, en esencia, una
“solicitud de iniciación de un procedimiento administrativo”. Así, tal diferencia viene dada por la
presencia de dos factores: la ostentación de un derecho subjetivo y la previsión de un
procedimiento específico.
Cuando una persona se dirige a la Administración solicitando algo por causa de ostentar
un derecho subjetivo —como sería el caso de la solicitud de una licencia para la venta de bebidas
alcohólicas, por poseer el derecho de ejercer el comercio—, no se está ejercitando el derecho de
petición de forma general sino que, de manera particular, se está iniciando un procedimiento
administrativo.
Es aquí donde resulta necesario precisar que el derecho de petición en general tiene por
objeto una decisión graciable, no fundada en un derecho subjetivo o en una norma previa
habilitante; en otras palabras, una persona puede dirigir a la Administración la petición más
extraña, variada o creativa teniendo como único límite lo establecido en el artículo 18 de la
Constitución: «Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera
decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se le resuelvan, y a que se le haga
saber lo resuelto». En cambio, cuando se actúa con base en una facultad subjetiva con titularidad
legal, requisitos preestablecidos que condicionan su ejercicio y normas jurídicas habilitantes,
realmente lo que se ejercita es un “derecho de instancia” del que se deriva el inicio de un
procedimiento administrativo, obviamente, a instancia del interesado.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sentado las bases que permiten resolver
una petición que se fundamenta en un título específico y predeterminado en el ordenamiento
jurídico: «(…) se exige a los funcionarios estatales responder, contestar o resolver las
solicitudes, denuncias, excepciones, en general, que se les planteen, lo cual no puede limitarse a
dar constancia de haberlas recibido, sino que la autoridad correspondiente debe resolverlas
conforme a las facultades que legalmente le han sido conferidas de manera oportuna y
congruente, es decir, debe analizar el contenido de las mismas y satisfacerlas, conforme a las
potestades jurídicamente conferidas u ordenar las diligencias que estime necesarias para su
resolución, siendo necesario aclarar que ello no implica que la respuesta deba ser
necesariamente favorable a lo pedido» (Sentencia de las catorce horas y cuarenta y siete minutos
del día catorce de diciembre de dos mil siete. Amparo 705-2006).
En este orden de ideas, sólo el planteamiento de una solicitud con la debida regulación
legal del “supuesto constitutivo” de lo pedido permitirá, en el caso de su denegación presunta,
ejercer un control judicial y determinar la conformidad o no de ésta última con la ley. Así, a
modo de ejemplo en una diversidad de posibilidades, la denegación presunta de una licencia para
la venta de bebidas alcohólicas se somete a control judicial analizando los concretos requisitos
que la ley prevé para su procedencia; sin embargo, en el caso de peticiones generales relativas,
verbigracia, a la creación o a la mejora de un servicio público, o a la adopción de decisiones
discrecionales en materias que la legalidad permite, para las que no existe previsión de requisitos
de procedencia, su rechazo expreso o presunto será, en principio, “conforme con la ley”.
6. Con fundamento en las premisas expuestas en los apartados precedentes, en el presente
caso se concluye lo siguiente.
i. La parte actora fundamenta la procedencia de su petición relativa a aumentar la tarifa
del servicio público de transporte colectivo de pasajeros que brinda la ruta MB252X0SO, en el
recorrido autorizado de Sonsonate – Acajutla y viceversa, en primer término, en la simple
existencia de la potestad para la regulación y aprobación de las tarifas en materia de transporte
colectivo de pasajeros, de la cual resulta titular la de la autoridad demandada.
ii. El ordenamiento administrativo sectorial del transporte colectivo de pasajeros no regula
un “procedimiento administrativo a instancia del interesado” que tenga por objetivo el aumento
del pasaje del servicio público de transporte colectivo de pasajeros. Tampoco el legislador ha
establecido un “catálogo de requisitos” que el prestatario material del referido servicio público
deba cumplir y acreditar, para conminar a la Administración a conceder el aumento del pasaje
pretendido.
iii. Las condiciones materiales invocadas por la sociedad actora relativas a sus costos de
operación, problemas de liquidez derivados de los altos precios del diésel y sus derivados,
repuestos, llantas y lubricantes, aunado a sus obligaciones tributarias con el Ministerio de
Hacienda, con las Municipalidades y frente a sus trabajadores; no constituyen requisitos o
condiciones jurídicas habilitantes para iniciar un procedimiento administrativo y,
fundamentalmente, para obtener un aumento del pasaje en el área de transporte colectivo.
iv. La potestad administrativa para modificar las tarifas del servicio público de transporte
colectivo de pasajeros es, en esencia, de carácter “discrecional”.
Con fundamento en lo anterior y, además, siendo contundente la inexistencia del supuesto
de hecho o requisitos legales que puedan ser verificados por esta Sala para determinar la
ilegalidad de la denegación presunta impugnada, corresponde desestimar los vicios atribuidos a
tal actuación administrativa, mismos que fueron fundamentados por la parte actora en los
artículos 86, 101 y 110 inciso 4° de la Constitución, en integración con los artículos 88 de la
LACAP, 43 del RIOE y 47, 48 y 50 del RGTT.
V. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de
contenido, del art. 14 ínc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)», disposición que hace referencia al
carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias de
esta Sala.
Esencialmente, en la referida sentencia se estableció: «(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
En virtud del anterior razonamiento, en los casos en que se alcance el consenso de la
mayoría y no de todos, es decir tres a uno, para emitirse la decisión respectiva, se habilita el
mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar constancia de las
razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto, adoptándose la decisión por
mayoría.
Conforme con lo anterior, la decisión contenida en la presente sentencia se adopta con los
votos de las Magistradas Paula Patricia Velásquez Centeno y Elsy Dueñas Lovos y del
Magistrado Roberto Carlos Calderón Escobar. El Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez hará
constar su voto concurrente a continuación de esta resolución.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 216, 217, 218 y 272 inciso 1° del Código Procesal Civil y Mercantil, 31, 32, 33, 34 y 53
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo
número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de
fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento derogado pero
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente; a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad invocados por
Transporte de Microbuses
Asociados de Sonsonate, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse
TRANMAS, S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula
administrativa especial, licenciado Juan Manuel Hernández Menjívar, en la denegación presunta
de una solicitud presentada el cinco de septiembre de dos mil trece, para aumentar la tarifa del
servicio público de transporte colectivo de pasajeros que brinda la ruta MB252X0SO, en el
recorrido autorizado de Sonsonate – Acajutla y viceversa.
2. Conforme a la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011, de las doce horas
del uno de marzo de dos mil trece, la mayoría de votos con los que se emite la presente sentencia
corresponden a las Magistradas Paula Patricia Velásquez Centeno y Elsy Dueñas Lovos y al
Magistrado Roberto Carlos Calderón Escobar. El Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez hará
constar su voto concurrente a continuación de esta resolución.
3. Condenar a la parte actora en costas conforme al derecho común.
4.
En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
5.
Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.
S. L. RIV. MARQUEZ.--------P. VELASQUEZ C.----------DUEÑAS.--------RCCE.-------
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------M. A. V.------RIA.------RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ.
Concurro con la decisión adoptada en el fallo de la anterior sentencia, sin embargo, estimo
indispensable formular algunas valoraciones respecto de la afirmación realizada por este
Tribunal, al señalar que la potestad administrativa para modificar las tarifas del servicio público
de transporte colectivo de pasajeros, no constituye una potestad “reglada” sino una potestad
“discrecional”.
i. Se asevera en la sentencia que antecede, que al analizar el ordenamiento jurídico
sectorial se constata, que «(…) la modificación de las tarifas del transporte colectivo de
pasajeros no está sometida a requisitos taxativos —reglados— sino a estimaciones
administrativas subjetivas—que no llegan a ser facultades extra-legales— tales como: la
proporcionalidad, la uniformidad, la naturaleza y tipo de cada servicio que justifica autorizar
tarifas diferenciadas dentro de cada ruta, análisis técnicos y económicos particulares, equilibrio
financiero, condiciones de eficiencia, garantía de la calidad del servicio, los derechos de los
usuarios, etc.; es concluyente que tal modificación tarifaria ha de ser producto de una potestad
discrecional ejercida dentro de los límites que impone la Constitución y la ley.».
ii. Sin lugar a dudas, es el legislador quien a través de las potestades discrecionales brinda
a la Administración Pública un margen o ámbito de libertad de acción, con el fin que ésta frente a
una situación concreta, adopte la decisión idónea para el cumplimiento de la ley, brindándole
para ello la oportunidad de emitir un juicio subjetivo respecto de las circunstancias que se le
plantean.
No obstante, se hace necesario aclarar que toda potestad administrativa, incluyendo las
discrecionales, poseen elementos reglados que deben ser respetados. Es decir, que las potestades
discrecionales no son ajenas al principio de legalidad, de ahí que los doctrinarios García de
Enterría y Ramón Fernández, afirman que «No hay, pues, discrecionalidad al margen de la ley,
sino justamente solo en virtud de la ley y en la medida en que la ley haya dispuesto»; es en dicha
línea que continúan señalando «Puede decirse que son cuatro los elementos reglados por la ley
en toda potestad discrecional y que no pueden dejar de serlo: la existencia misma de la potestad,
su extensión (…) la competencia para actuarla (…) y el fin (…). Además de estos cuatro
elementos preceptivamente reglados puede haber en la potestad otros que lo sean eventualmente:
tiempo u ocasión de ejercicio de la potestad, forma de ejercicio, fondo parcialmente reglado (…)
De este modo el ejercicio de toda potestad discrecional es un compositum de elementos
legalmente determinados y de otros configurados por la apreciación subjetiva de la
administración ejecutora»(García de Enterría Eduardo y Ramón Fernández- Tomas, Curso de
Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Temis-Palestra, Bogotá-Lima, 2008, pags.436 y 437).
iii. Bajo las anteriores premisas, al analizar el ordenamiento sectorial es posible verificar
Vivienda y Desarrollo Urbano es la entidad administrativa con la competencia para regular y
aprobar las tarifas en materia de transporte terrestre; b) la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y
Seguridad Vial en su art. 49 estipula, que existe una Comisión Reguladora de Transporte
Terrestre, la cual está conformada tanto por el sector público, el privado así como el usuario, la
misma se erige como un organismo consultivo del Viceministerio de Transporte en materia de
concesiones y tarifas del transporte público colectivo de pasajeros; y su integración, funciones y
atribuciones, se establecen en el reglamento respectivo; y, c) el Reglamento de Transporte
Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, en su artículo 47 señala «La retribución del concesionario
por la prestación del servicio estará a cargo de los usuarios a través del pago de la tarifa
autorizada por el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano,
a propuesta del Viceministerio de Transporte»(negrillas y subrayado es propio).
De las disposiciones antes indicadas se advierte, que si bien es potestad discrecional del
Ministerio de Obras Públicas Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano el aprobar un
cambio tarifario, tal potestad está sujeta a un supuesto fáctico que legitima su empleo, siendo
éste, que dicha potestad sea ejercida a partir de la propuesta tarifaria que le sea realizada por el
Viceministerio de Transporte, quien a su vez actúa a partir del estudio técnico y dictamen
elaborado por la Comisión Reguladora de Transporte Terrestre, ̶ órgano colegiado que está
compuesto por el sector público privado y el usuario ̶
iv. De ahí que lo que importa al presente caso es que, al configurarse la modificación
tarifaria como una potestad discrecional ejercida dentro de los límites que impone tanto la
Constitución como el conjunto de normas que rigen el sector de transporte público, se constata
que para que el Ministerio de Obras Públicas pudiera realizar la modificación solicitada por el
demandante, era necesario cumplir con el elemento reglado que es: que el Viceministerio de
Transporte fuera el que formulará la propuesta tarifaria. Solo a partir de la verificación de tal
presupuesto legal, la autoridad demandada podía proceder a realizar las estimaciones subjetivas
correspondientes, las cuales como han sido indicadas, corresponderían a la valoración de
elementos tales como la proporcionalidad, la uniformidad, la naturaleza y tipo de cada servicio
que justifica autorizar tarifas diferenciadas dentro de cada ruta, análisis técnicos y económicos
particulares, equilibrio financiero, condiciones de eficiencia, garantía de la calidad del servicio,
los derechos de los usuarios, etc.
Es en el anterior orden de ideas, que se arriba a la conclusión que todos aquellos aspectos
materiales que fueron argüidos por la parte demandante en su petición, no constituyen requisitos
taxativos que se encuentren predeterminados en la ley y que habiliten a que el ente competente
para realizar la modificación tarifaria proceda a ejercitar la potestad que le corresponde.
Ahora bien, estimo necesario exponer que no obstante ha sido indicado en la sentencia
que antecede, que la regulación sectorial no habilita la instrucción de un “procedimiento
administrativo a instancia del interesado” que tenga por objetivo el aumento del pasaje del
servicio público de transporte colectivo de pasajeros, lo cierto es que ello de manera alguna
impide que los transportistas planteen su situación y peticiones a la Administración pública, a
efecto que el engranaje institucional se active, pero deberá hacerlo a través de los canales
institucionales que para tal efecto han sido establecidos por el legislador.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo, a las quince horas veintinueve minutos del cuatro
de noviembre de dos mil diecinueve.
S. L. RIV. MARQUEZ.--------PRONUNCIADO POR EL SEÑOR MAGISTRADO
SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ, QUIEN LO SUSCRIBE----------M AM V.-------
SRIA.--------RUBRICADAS.
