Sentencia Nº 98-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 07-07-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 07 Julio 2021 |
| Número de sentencia | 98-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
98-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con treinta y cinco minutos del día siete de julio de
dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por DIZAC, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que se abrevia DIZAC, S.A. de C.V. –en adelante, DIZAC–, por
medio de sus apoderados generales judiciales, licenciados R.E.I.M. y
J..E..S..M.; contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del
Consumidor –en lo sucesivo: Tribunal Sancionador– por la emisión de la resolución de las ocho
horas con treinta y dos minutos del quince de julio de dos mil quince, mediante la cual se
sancionó a DIZAC con la cantidad de tres mil novecientos cuarenta y ocho dólares con treinta
centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($3,948.30), en concepto de multa por la
infracción regulada en los artículos 43 letra f), en relación con el 27 y el 7 inciso primero, todos
de la Ley de Protección al Consumidor –en adelante, LPC–, por incumplimiento al artículo 7.4 de
la NSO 67.01.05:95.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Tribunal
Sancionador, como autoridad demandada, compareciendo inicialmente de forma colegiada y,
luego, por medio de su apoderada general judicial, licenciada E.A.R.Z.; y
en calidad de agente auxiliar delegada por el F. General de la República intervino la
licenciada E.A..R.Z., posteriormente sustituida por la licenciada E.E...
.A.A..
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. Los apoderados de la sociedad actora relataron –en síntesis– que el veintitrés de
septiembre de dos mil once los delegados de la Defensoría del Consumidor se presentaron en el
establecimiento comercial denominado “Súper Selectos San Miguelito Dos”, propiedad de la
sociedad Calleja, Sociedad Anónima de Capital Variable, y practicaron inspección en la que
hicieron constar el hallazgo de productos distribuidos por DIZAC en los que no se consignaba en
la etiqueta: ciudad, país y dirección del domicilio del distribuidor, ni país de origen del producto.
Posteriormente, refirieron que con base en los resultados de la inspección antes descrita, el
treinta de octubre de dos mil doce la Presidencia de la Defensoría del Consumidor interpuso
denuncia contra su mandante ante el Tribunal Sancionador. Este último admitió la denuncia
interpuesta mediante resolución del doce de marzo de dos mil trece y posterior al trámite de ley
emitió la resolución impugnada en el presente proceso.
Los apoderados de DIZAC invocan como vicios de ilegalidad del acto administrativo
impugnado –en resumen– los siguientes: (a) violación a las garantías del debido proceso,
legalidad y seguridad jurídica, en virtud de i) no haber notificado a DIZAC sobre la realización
de la inspección cuyos hallazgos determinaron la infracción atribuida, ii) no haberle posibilitado
el ejercicio de sus derechos de audiencia y defensa durante la realización de la referida diligencia,
y iii) haber valorado como prueba el acta de inspección y sus anexos que fueron obtenidos sin la
presencia o notificación previa de su mandante; (b) vulneración al principio de culpabilidad,
alegando que el Tribunal Sancionador fundamentó la resolución impugnada en criterios de
responsabilidad objetiva, sin tomar en cuenta la prueba ofrecida por su mandante en el
procedimiento sancionatorio; y (c) haber emitido el acto impugnado en violación a las reglas
sobre prescripción durante el procedimiento o caducidad de la instancia, reguladas en los
artículos 34 del Código Procesal Penal y 133 del Código Procesal Civil y M.,
argumentando que el Tribunal Sancionador tardó demasiado en la tramitación del procedimiento
administrativo sancionador.
De esta manera, la parte actora solicitó que se admitiera la demanda, se le diera el trámite
de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de la actuación
impugnada. Además, requirió la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de la
resolución controvertida mientras se tramitaba el proceso, así como la condena en costas, daños y
perjuicios para la Administración pública.
II. La demanda fue admitida en los términos que constan en el auto de las diez horas con
un minuto del trece de abril de dos mil dieciséis [folios 53 al 55]. Se tuvo por parte demandante a
DIZAC y se requirió al Tribunal Sancionador que rindiera el informe que regula el artículo 20 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo
número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Asimismo, se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de
la resolución impugnada.
III. En auto de las diez horas con siete minutos del quince de agosto de dos mil dieciséis
[folios 64 y 65], se tuvo por parte demandada al Tribunal Sancionador y por rendido el primer
informe requerido a dicha autoridad, el cual confirmó la existencia del acto cuestionado; se le
solicitó el informe al que hace referencia el artículo 24 de la LJCA; se declaró sin lugar la
suspensión provisional de la ejecución de los efectos del acto impugnado solicitada nuevamente
por la parte actora y se ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia del
presente proceso, para los efectos del artículo 13 de la LJCA.
El Tribunal Sancionador, al rendir el segundo informe, se pronunció sobre cada uno de los
motivos de ilegalidad invocados por la parte actora, señalando –en síntesis– lo siguiente:
En lo referente a la violación a las garantías de debido proceso, legalidad y seguridad
jurídica; relacionados con los derechos de audiencia y defensa, alegó que la inspección constituye
prueba anticipada y no la atribución directa de una infracción regulada en la LPC, por lo que la
misma puede ser controvertida en el eventual procedimiento sancionatorio. En ese sentido,
determinó que no existía obligación de notificar a los proveedores antes de realizar una
inspección, que la prueba valorada cumplió con los requisitos de emisión legalmente establecidos
y que el contenido de la misma no pudo ser desvirtuado por la parte hoy demandante.
Sobre la vulneración al principio de culpabilidad, expuso que se valoró y comprobó la
culpabilidad de DIZAC en la infracción sancionada, puesto que de la prueba aportada en el
procedimiento, específicamente del acta de inspección y formularios anexos, se determinó que el
producto “leche entera en polvo” distribuido por DIZAC no contenía la dirección de dicha
proveedora, acreditándose el ofrecimiento de un producto que incumplía la norma técnica NSO
67.01.05:95.
Finalmente, en lo relacionado a la violación a las reglas sobre prescripción del
procedimiento y caducidad de la instancia, refirió que no existe violación de derechos ni garantías
cuando el incumplimiento de los plazos legales se encuentra debidamente justificado en aspectos
como la complejidad fáctica y jurídica del caso y cualquier otra causa que habilite al ente
administrativo sobrepasar los plazos determinados en la ley. Por tal razón, expuso que
circunstancias como la complejidad del caso, el volumen de trabajo, el comportamiento de los
intervinientes o el uso de recursos, así como cambios en la estructura organizacional del ente
administrativo, viabilizan a dicho Tribunal a emplear un tiempo adicional del plazo que la ley
establece para resolver los asuntos de su conocimiento.
Asimismo, agregó que los artículos 34 del Código Procesal Penal y 133 del Código
Procesal Civil y M. no resultan aplicables al presente caso. El primero, puesto que señala
que la normativa supletoria en el procedimiento es el derecho común, de conformidad al artículo
167 de la LPC; y el segundo, porque la figura de la caducidad de la instancia está regulada en el
derecho privado que se rige por el principio dispositivo, alegando que la misma es incompatible
con la naturaleza del procedimiento sancionatorio que se tramita ante la autoridad demandada.
IV. En auto de las ocho horas con cincuenta y tres minutos del diecinueve de abril de dos
mil diecisiete [folio 84] se tuvo por rendido el informe justificativo requerido al Tribunal
Sancionador; se dio intervención a la licenciada E..A..R..Z., en calidad de
agente auxiliar delegada por el F. General de la República; y se abrió a prueba el proceso por
el término de ley, de conformidad al artículo 26 de la LJCA.
La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal.
El Tribunal Sancionador ofreció como prueba la documentación que consta el expediente
administrativo relacionado con el presente caso, específicamente el acta de inspección de fecha
veintitrés de septiembre de dos mil once, junto con su anexo denominado formulario de
inspección para productos alimenticios y el informe de etiquetado de leche entera en polvo,
elaborado por la unidad de seguridad y calidad de la dirección de vigilancia de mercados de la
Defensoría del Consumidor.
V. Mediante auto de las diez horas con nueve minutos del veinticuatro de julio de dos mil
diecisiete [folio 91] se admitió la prueba ofrecida por el Tribunal Sancionador y se corrieron los
traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:
a) La parte actora ratificó las argumentaciones vertidas en su escrito de demanda y emitió
razonamientos jurídicos con el objeto de desvirtuar los alegatos de defensa que expuso el
Tribunal Sancionador en el informe justificativo del presente proceso.
b) La representación fiscal únicamente valoró las vulneraciones invocadas al debido
proceso, legalidad, seguridad jurídica, derechos de defensa y audiencia, y estimó que la sociedad
actora tuvo las oportunidades de defenderse en sede administrativa, por lo que no existían los
vicios de ilegalidad antes señalados.
c) La autoridad demandada reiteró que, de conformidad con la prueba agregada al
procedimiento y que no fue desvirtuada por la sociedad hoy demandante, se determinó que la
proveedora incumplió con las normas técnicas de etiquetado.
VI. Concluidas las etapas procesales, el presente proceso quedó en estado de dictar
sentencia. Con el objeto de emitir una decisión acorde al principio de congruencia, es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia.
Por orden lógico procesal, esta Sala iniciará el análisis de la presente sentencia con los
vicios de ilegalidad adjetivos alegados por la demandante consistentes en (i) la prescripción del
procedimiento o caducidad de la instancia (VII); y (ii) las vulneraciones al debido proceso,
legalidad, seguridad jurídica y a los derechos de audiencia y defensa; para luego verificar el vicio
de ilegalidad sustantivo referente a la vulneración al principio de culpabilidad.
VII. Prescripción del procedimiento o caducidad de la instancia.
1. Los apoderados de la parte actora detallaron que el Tribunal Sancionador emitió
resolución definitiva «…hasta el 15 de julio de dos mil quince [¡tres años y nueve meses después
de la susodicha inspección; dos años con nueve meses después de la respectiva denuncia, y luego
de dos años de concluidas las actuaciones subsecuentes del Tribunal!](…) Ello, no obstante que
el Art. 147 LPC, es bien claro al prescribir de manera imperativa que “El tribunal, concluidas
las actuaciones, dictará resolución en el plazo máximo de diez días» [folio 100 frente].
En ese sentido, alegaron que: «[l]a expresada sentencia, fue emitida en franca violación a
las reglas elementales sobre Prescripción durante el Procedimiento (Art. 34 CPrPn) y
Caducidad de la Acción [sic] (Art. 133 CPCM) (…) [que si bien] la LPC no establece Plazo de
Prescripción durante el Procedimiento, habiéndose limitado a omitir o soslayar tan importante
circunstancia procesal, para solamente regular en su Art. 7 [sic] LPC las prescripciones de la
acción y de la sanción. Sorpresivamente tampoco lo hace la Ley de Procedimiento para la
Imposición del Arresto o Multa Administrativos, de aplicación supletoria a todo proceso [sic]
sancionatorio administrativo (…) No obstante estas graves e inexcusables omisiones legislativas,
tal tipo de prescripción se encuentra debidamente regulada en la legislación penal, la cual es de
aplicación supletoria durante el ejercicio del “ius puniendi” del Estado salvadoreño en el
ámbito administrativo…» (negritas suprimidas) [folio 12 vuelto].
Por ello, en primer lugar, invocaron el artículo 34 del Código Procesal Penal, indicando
que el mismo es «…la norma general que regula al detalle los plazos de prescripción durante
cualquier tipo de procedimiento punitivo [sea penal o administrativo], de cuya simple lectura
notamos que el plazo previsto para tal tipo de prescripción en el caso de las faltas es de UN
AÑO, por lo que claramente dicho plazo ha sido excedido con creces en el caso de estudio…»
(negritas suprimidas) [folios 12 vuelto y 13 frente].
En segundo lugar, hicieron alusión al artículo 133 del Código Procesal Civil y M.
refiriendo que es de aplicación supletoria en esta clase de procedimientos y que «…contempla
con claridad la figura de la Caducidad de la Instancia, precisamente cuando ocurre una
inacción dentro del procedimiento que vaya más allá de seis meses. Caducidad que, conforme a
dicho artículo, opera incluso “contra el Estado y demás personas de derecho público.”, lo cual
también tuvo lugar en el caso de la sentencia de análisis» (negritas suprimidas) [folio 13 frente].
Finalmente, precisaron que: «[e]l Tribunal Sancionador demandado trata de disculpar tan
inexplicable retraso a través de una serie de argumentos (…) a) complejidad del caso: ¡una
simple etiqueta de empaque de leche, sin aparente mención de una dirección!; b) ¡¿volumen de
trabajo?! ¿en magnitud suficiente para excusar casi tres años de tramitación?: muy poco
probable y, en todo caso, no establecido o probado adecuadamente dentro del proceso que nos
incumbe; c) “comportamiento de intervinientes” y “uso de recursos”: argumentos inaplicables
de cara a la simplicidad de trámites de esta clase de procesos disciplinarios, bastando la mera
revisión ocular del que nos incumbe –agregado en autos– para comprobación; y d) )¡¿cambios
de la estructura organizacional?!: nunca han sido tan dramáticos como para representar una
gran afectación en la carga laboral de las instituciones estatales y, muchos menos, por largos
períodos de tiempo. Las instituciones gubernamentales tienen la suficiente capacidad técnica y –
sobre todo– el deber jurídico ineludible de continuar brindando los servicios públicos para los
cuales fueron legalmente creadas, independientemente de los cambios a nivel de sus mandos
medios y superiores. Es más que evidente que tales excusas no pueden obviar las consecuencias
jurídicas de semejante dilación indebida injustificada en resolver un procedimiento sencillo…»
(negritas suprimidas) [folio 100 vuelto].
2. La autoridad demandada, por su parte, señaló que: «[l]a doctrina es unánime en
sostener que no existe violación de derechos ni garantías fundamentales cuando el
incumplimiento de los plazos legales se encuentra debidamente justificado en aspectos como la
complejidad fáctica y jurídica del caso y cualquier otra causa que habilite al ente administrativo
sobrepasar los plazos determinados en la ley, siempre y cuando el retraso y exceso estén dentro
de los parámetros de la razonabilidad» [folio 74 frente].
En esa línea, alegó: «…circunstancias como la complejidad del caso, el volumen de
trabajo, el comportamiento de los intervinientes o el uso de recursos, así como cambios en la
estructura organizacional del ente administrativo –entre otras–, viabilizan a este Tribunal
Sancionador emplear un tiempo adicional del plazo que la ley establece para resolver los
asuntos que son sometidos a su conocimiento, siempre y cuando la demora sea razonable –no
excesiva ni antojadiza– y proporcional al examen objetivo del asunto planteado» [folio 74
vuelto].
Por otro lado, acotó que «…el artículo 34 C.Pr.Pn no es aplicable al caso en análisis,
contrario a lo que erróneamente considera la parte demandante, porque el artículo 167 de la
LPC dispone que: “En lo no previsto en esta ley, se aplicarán las disposiciones del derecho
común siempre que no contradigan los principios que informan la presente”. Esto implica que en
el procedimiento administrativo sancionador pueden aplicarse supletoriamente las disposiciones
del derecho común, pero tal remisión opera para aquellas figuras y principios procesales no
regulados expresamente por la ley especial, para el caso la LPC. Específicamente, la
prescripción tiene una regulación clara en la [LPC], por lo [que] no existe supletoriedad para el
caso…» [folio 74 vuelto].
Asimismo, sobre la caducidad de la instancia alegada por el apoderado de la parte actora,
refirió que «…dicha figura está regulada bajo la óptica del derecho privado, el cual se rige por
el principio dispositivo, ya que es considerada por la doctrina como una institución procesal
aplicable a los procesos dispositivos, en virtud de la cual, ante la inactividad de la parte sobre
quien pesa la carga de operar el procedimiento –durante determinado lapso– de oficio o a
pedido de la parte contraria, el tribunal puede declarar el cese del curso de la instancia (…)
debe aclararse que el procedimiento sancionatorio que rige en la LPC tiene naturaleza punitiva
y una vez iniciado debe ser tramitado de oficio por el Tribunal Sancionador (…) ya no se está
dilucidando un conflicto entre partes, sino que se está investigando la comisión de un ilícito
administrativo (…) si bien, el artículo 167 de la LPC dispone que se aplicarán supletoriamente
las disposiciones del derecho común, debe entenderse que tal remisión opera para aquellas
figuras y principios procesales compatibles con la naturaleza del procedimiento sancionatorio.
En el caso concreto, la caducidad de la instancia no tiene aplicación en el procedimiento
administrativo sancionador, pues dicha figura no es compatible con dicho procedimiento» [folios
74 vuelto y 75 frente].
3. Precisadas las posturas jurídicas sobre la controversia, esta S. procederá a efectuar el
análisis correspondiente:
3.1. En principio, es necesario aclarar que las potestades o facultades de la Administración
pública, como consecuencia de su origen legal y su carácter genérico, son imprescriptibles; no
obstante, desde la perspectiva singular, cada procedimiento administrativo o la ejecución de las
decisiones pueden estar sometidas a la caducidad, o prescripción en la configuración de la
sanción, o de su cumplimiento forzoso. Este efecto particular, es una técnica de protección al
administrado en virtud de la cual se pone «...un límite temporal a “la eficacia intrínsecamente
punitiva” que posee de por sí el procedimiento sancionador antes de su resolución, fijando así
un límite temporal terminante al sufrimiento que tales procedimientos infligen» [C.C.,
T.. Las Sanciones de Tráfico. Primera Edición. Pamplona. Editorial A., SA. 2011, p.
492].
Por esta razón, se sostiene que la potestad sancionadora de la Administración pública debe
ejercerse siguiendo un procedimiento previo constitucionalmente configurado, y dentro de los
plazos legalmente establecidos, sin dilaciones indebidas. En esta línea, interesa distinguir el
ejercicio de acciones y potestades que pueden sufrir interrupción o suspensión: (i) la iniciación o
incoación del procedimiento o el ejercicio de la acción punitiva; (ii) la terminación del
procedimiento; y (iii) la ejecución forzosa de la sanción. Corresponde, entonces, diferenciar las
figuras de la prescripción y la caducidad.
La prescripción como institución jurídica, goza de una mixtura de contenido material y
procesal, ya que si bien no es un efecto netamente procesal, si es un hecho que produce
situaciones jurídicas; para el caso del derecho administrativo, genera la extinción de
responsabilidad administrativa por el transcurso de un plazo sin la debida acción, ya sea para
perseguir la infracción, para imponer la sanción o [según sea el caso] para ejecutar de manera
forzosa una sanción; por tanto, se constituye como una figura jurídica que limita a la
Administración pública para incoar la acción que inicia un procedimiento, imponer una sanción,
o ejecutar la sanción impuesta. Es decir, al amparo de la prescripción en el ámbito de la potestad
sancionadora, se exige un uso razonable de la misma, evitando que se prolongue su ejercicio
indefinidamente y se cree incertidumbre sobre la situación jurídica de los administrados. Esta
última idea, tomando como fundamento el principio de seguridad jurídica.
Por su parte, la caducidad del procedimiento en derecho administrativo sancionador
doctrinariamente [y ahora desarrollada en la Ley de Procedimientos Administrativos, legislación
no aplicable al presente caso, por ser anterior a la entrada en vigencia de la referida normativa] es
una figura jurídica de naturaleza netamente adjetiva, se define como una forma de terminación
del procedimiento por la inactividad en el mismo, lo cual impide su prosecución y resolución
final; es decir, supone la terminación de un procedimiento sancionador sin una resolución sobre
el fondo, cuando éste se encuentra detenido durante un período excesivo de tiempo sin que le sea
notificada al administrado resolución expresa.
3.2 En el presente caso, la parte actora invocó las figuras de la prescripción del
procedimiento (regulada en la normativa procesal penal) y de la caducidad de la instancia
(regulada en la normativa procesal civil), pero al margen de la denominación de las figuras
realizada por el actor, lo que expresamente argumentó fue una dilación indebida e injustificada en
la tramitación del procedimiento administrativo sancionador que culminó con el acto
administrativo impugnado ante esta sede.
Ahora bien, sobre la aplicación de la normativa procesal penal como regulación
complementaria o supletoria para procedimientos sancionatorios, se efectuará el análisis
respectivo en el siguiente apartado.
No obstante, sobre la aplicación de la figura de la caducidad de la instancia regulada en el
derecho procesal civil debe acotarse que, en efecto, su naturaleza es distinta al procedimiento
administrativo sancionador pero el contra-argumento del Tribunal Sancionador se limitó a refutar
tal alegación de conformidad al principio dispositivo, declarando sin más su incompatibilidad con
el procedimiento sancionatorio que se tramita al amparo de la LPC. Es decir, no entró a valorar la
verdadera impugnación de la parte agraviada respecto a la inactividad del ente sancionador y los
derechos que tal inactividad puede significar para el administrado que la soporta; sobre todo en
aquellos casos donde la Administración pública es la única imputable de esta inactividad
procedimental.
Por tanto, al margen del apelativo nominal [caducidad de la instancia o prescripción del
procedimiento] que el actor ocupó para alegar la desidia de la Administración en su inactividad
para ejercer el ius puniendi, el referido Tribunal Sancionador, conocedor y aplicador del derecho,
tuvo que haber revisado su actuación y el efecto que el tiempo jugaba en la emisión del acto que
hoy se impugna.
3.3 En esa línea, cuando la prescripción del procedimiento es producida exclusivamente
por causa de la Administración pública, ello imposibilita a que la autoridad, ante su propia
inactividad, continúe instruyendo el procedimiento sancionatorio fuera de un determinado
espacio de tiempo establecido para el ejercicio del ius puniendi. Es decir, una vez iniciado un
procedimiento, si éste no concluye en un plazo razonable, la consecuencia jurídica es que el
mismo prescribe, liberando de responsabilidad al administrado por la desidia de la
Administración, configurándose entonces una forma de darlo por finalizado. Por ello, si se dicta
una resolución fuera del plazo razonable, la sanción se habrá impuesto de manera ilegal, por
haberse configurado la prescripción del procedimiento.
Ahora bien, en el sub júdice el Tribunal Sancionador ha invocado como alegatos de
defensa que «…circunstancias como la complejidad del caso, el volumen de trabajo, el
comportamiento de los intervinientes o el uso de recursos, así como cambios en la estructura
organizacional del ente administrativo –entre otras–, viabilizan a este Tribunal Sancionador
emplear un tiempo adicional del plazo que la ley establece para resolver los asuntos que son
sometidos a su conocimiento, siempre y cuando la demora sea razonable –no excesiva ni
antojadiza– y proporcional al examen objetivo del asunto planteado» [folio 74 vuelto].
De lo citado, esta S. advierte que ni en el expediente administrativo relacionado con el
presente caso ni en el transcurso de este proceso, la referida autoridad demandada ha comprobado
fehacientemente la concurrencia de cualquiera de las circunstancias invocadas para justificar el
uso de un plazo “adicional” para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.
Asimismo, hace alusión reiteradamente a que ese exceso en el plazo es válido siempre que
el mismo sea una demora “razonable”. Pues bien, interesa definir qué debe entenderse como
plazo razonable en el límite al ejercicio del ius puniendi en aplicación de la seguridad jurídica, ya
que, en efecto, no cualquier violación de plazos genera un vicio tal que inhiba la persecución y
represión sancionadora de la que es titular la Administración, sino solo aquellos casos de grosera
inactividad predeterminada legalmente.
3.4 En el caso en autos, se verifica que la LPC únicamente contempla plazos de
prescripción de la acción y de las sanciones, regulada en su artículo 107. Es decir, contrario a lo
que afirma el Tribunal Sancionador, la normativa especial de la materia no contempla un plazo de
prescripción del procedimiento como tal, aunque sí regula plazos para el desarrollo de cada
actuación [de conformidad a los artículos 144 al 146 de la LPC, el procedimiento sancionatorio
tendría una duración total de veintiocho días: cinco días para el estudio de admisibilidad, cinco
días para la comparecencia del proveedor, ocho días de apertura a prueba y diez días para emitir
la resolución final], no se ha establecido de forma expresa la prescripción del procedimiento
como consecuencia de la extemporaneidad de la resolución sancionatoria.
Sin embargo, esta S. ya ha afirmado que si en el derecho [en general] el transcurso del
tiempo no es un elemento inocuo con relación a la titularidad de derechos y obligaciones, con
mayor razón deberá ser así cuando se trata del ejercicio de la potestad sancionadora aplicada de
manera unilateral en perjuicio de la esfera jurídica de los administrados [sentencia de las doce
horas con veinte minutos del veintisiete de septiembre de dos mil diecinueve, emitida en el
proceso contencioso administrativo con referencia 153-2014].
Pues bien, si el legislador ha regulado expresamente la institución de la prescripción de la
acción y de la ejecución de las sanciones como una manifestación del principio de seguridad
jurídica, con mayor razón habrá de encontrarse una solución legal para comprender cuál es el
plazo razonable en el caso de la inactividad por parte de la Administración dentro de un
procedimiento administrativo sancionador. Ya que la única solución impensable en un Estado de
Derecho, es que exista una consecuencia más gravosa para la inactividad dentro de un
procedimiento [léase, encontrarse abierto ad perpetuam, es decir, eterna o indefinidamente],
versus la inactividad en el ejercicio del derecho punitivo al iniciar el procedimiento
administrativo [que sí conlleva la prescripción de la facultad del ejercicio del ius puniendi en el
caso concreto]; dado que tal conclusión implicaría una conculcación de los derechos a un proceso
sin dilaciones indebidas y a la seguridad jurídica, así como a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad del poder punitivo.
De ese modo, esta S. ha afirmado en precedentes «...que la potestad sancionadora debe
ejercitarse dentro de un plazo cierto; por ello, si la potestad sancionadora es una, es natural
determinar que también lo es el procedimiento administrativo sancionador, aparejado con la
iniciación y declaración de la sanción. Por ello, aunque la ley especial no tenga un plazo legal
para su terminación, éste no puede entenderse que es indefinido, sino por el contrario, debe
hacerse un esfuerzo de hermenéutica jurídica para concretizar la potestad sancionatoria
dentro de un plazo cierto» [sentencia de las quince horas del siete de junio de dos mil
diecinueve, emitida en el proceso contencioso administrativo con referencia 75-18-PC-SCA].
Así, la falta de regulación relativa a la inactividad del procedimiento sancionatorio
[iniciado en tiempo] provocada por la Administración pública, no impide al Tribunal brindar una
solución jurídica a la pretensión del administrado, quien fue sujeto a dilaciones injustificadas por
más de un año, atribuibles a la autoridad demandada.
En consecuencia, al no contar con otra ley de carácter general administrativa que regule
con la suficiente especificidad la figura de la prescripción dentro del procedimiento sancionador,
ni siquiera en el Código Procesal Civil y M., tal como se acotó supra; es necesario darle
contenido a esta laguna normativa tomando como parámetro general el derecho procesal penal,
pues es con el que comparte una naturaleza cualitativa común del ius puniendi del Estado.
Por ende, tal como invoca la parte actora, es necesario traer a colación que el artículo 34
del Código Procesal Penal regula un límite temporal a la persecución del delito dentro de un
proceso, llamado prescripción durante el procedimiento: «[l]a inactividad en el proceso tendrá
como consecuencia la declaratoria de la prescripción de la persecución, la que será declarada
de oficio o a petición de parte y el cómputo deberá realizarse a partir de la última actuación
relevante en los términos siguientes: 1) Después de transcurrido un plazo igual a la mitad del
máximo previsto en los delitos sancionados con pena privativa de libertad; pero, en ningún caso
el plazo excederá de diez años. 2) A los tres años, en los delitos sancionados sólo con penas no
privativas de libertad. 3) Al año en las faltas» [resaltado propio].
Al tratarse de una infracción administrativa [que tiene el menor de los grados de
intensidad, con relación a las faltas y delitos, siendo estos últimos los destinatarios del reproche
más grave connaturalmente, impuesto por el legislador], el plazo más favorable y que por
analogía ha de aplicarse [la cual no se encuentra proscrita cuando se aplica in bonam partem, en
este caso, a favor del administrado] es el de la comisión de una falta en el orden penal. En
consecuencia, el plazo de prescripción del procedimiento administrativo para el caso concreto,
será de un año a partir de la última actuación relevante.
Si bien el concepto de actuación relevante no se encuentra [por razones lógicas]
desarrollado en el Código Procesal Penal, la jurisprudencia de esta S. ya ha determinado que en
derecho administrativo sancionador ha de entenderse que son aquellas actuaciones
procedimentales de mayor importancia y propias del derecho sancionatorio, que deben no solo
ser notificadas al administrado [a manera de exclusión de las actuaciones administrativas que
ocurren exclusivamente adentro de la administración y que solo son conocidas por la
Administración misma, v. gr. solicitar un informe interno, nombramiento de delegados o la
producción de diligencias investigativas internas; las cuales naturalmente no interrumpen el plazo
de prescripción], sino que, además, estas decisiones relevantes deben ser trascendentales en la
sustanciación del procedimiento, por ejemplo, la resolución de inicio del procedimiento
administrativo, la resolución mediante la cual se le confiere audiencia al administrado para que
ejerza su derecho de audiencia, el auto de apertura a pruebas o la actuación que posibilita la etapa
de alegatos finales; es decir, actos que conforman las etapas procedimentales mínimas de un
procedimiento constitucionalmente configurado [véase sentencia de las quince horas con
cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de octubre de dos mil veinte, emitida en el proceso
contencioso administrativo con referencia 166-2013].
3.5 A partir de lo expuesto se determina que, para calcular el plazo de la prescripción del
procedimiento antes indicado, éste se computa desde la última actuación relevante que fue
efectivamente notificada al administrado. Lo anterior en virtud de que la notificación de los actos
administrativos supone una especial trascendencia a efectos de analizar la inactividad, puesto que
es un requisito de eficacia que posibilita que las resoluciones de la Administración surtan efectos
hacia las partes respecto a: (i) el cómputo de plazos de intervención o ejercicio de derechos [v.gr.,
plazo probatorio o para interponer recursos]; y (ii) la materialización de las consecuencias
concretas de las resoluciones administrativas [dar intervención, imponer una sanción, entre
otros].
La eficacia de los actos administrativos alude a su cualidad de producir efectos jurídicos y
se diferencia si los actos son ad-intra, dentro del funcionamiento interno de la Administración
misma, sin producir efectos hacia terceros; o bien, cuando los actos son ad-extra, esto es, cuando
un acto ha de producir efectos en un administrado ajeno a la autoridad que adopta el referido
acto, o tienen la condición de interesado en sentido técnico en el procedimiento en que se trate;
en este caso, por regla general, el acto será eficaz a partir de su comunicación.
Específicamente en los actos ad-extra, con efectos hacia terceros, la notificación adquiere
una connotación especial no sólo para los intereses de la Administración, sino para los
ciudadanos que tienen la calidad de interesados en una relación procedimental, porque el
«...hecho de notificar integra el conjunto de deberes de la oficialidad que tiene la autoridad
administrativa que dirige el procedimiento administrativo»; en consecuencia, si no hay
notificación del acto no tiene eficacia y no existe el debido procedimiento administrativo. [M.,
H.A. “Manual de Derecho Administrativo”, Editorial Cuscatleca, primera edición, 2014, San
Salvador, p. 198].
Por tanto, las resoluciones administrativas que no son notificadas o cuya notificación no
se efectúa en legal forma a los terceros interesados dentro de un procedimiento sancionatorio, no
producen efecto alguno, por regla general.
3.6 En el presente caso, el actor ha alegado una dilación indebida del procedimiento
respecto a tres parámetros: (i) la fecha en que se efectuó la diligencia de inspección; (ii) la fecha
en que se interpuso la denuncia ante el Tribunal Sancionador; y (iii) la fecha en que dio inicio el
procedimiento sancionatorio. Tales situaciones fácticas se revisten de importancia según la
prescripción que se pretenda analizar.
3.6.1 Así, para contabilizar el plazo de prescripción de la acción regulado en el artículo
107 de la LPC, debe tomarse como fecha de inicio el momento en que se comete la infracción,
que para el caso sería la fecha en que se realiza la diligencia de inspección, entendiendo que ese
es el momento en que se constata el posible cometimiento de una conducta infractora; y como
fecha final, el momento en que se interpone la denuncia respectiva [se inicia la acción], ya sea
ante la Defensoría del Consumidor [cuando son los consumidores los que plantean tal denuncia,
de conformidad al artículo 109 de la LPC] o ante el Tribunal Sancionador [cuando es la
Presidencia de la Defensoría del Consumidor, como en el presente caso, según la potestad
regulada en el artículo 143 literales b) y d) de la LPC].
3.6.2 Por otro lado, para analizar la concurrencia del plazo de prescripción del
procedimiento sancionatorio, debe considerarse que el trámite del mismo inicia hasta que el
Tribunal Sancionador, después de realizar el examen de la denuncia o de la certificación remitida
por el Centro de Solución de Controversias de la Defensoría del Consumidor, considera que es
procedente tramitar el procedimiento contra un determinado proveedor, por lo que resuelve
iniciar el procedimiento respectivo. Ello es así porque quien tiene la potestad legal de sancionar
una conducta infractora de la LPC es exclusivamente el Tribunal Sancionador.
En consecuencia, a efectos de calcular el plazo de la prescripción del procedimiento, se
analizará la última actuación relevante que fue efectivamente notificada al administrado en el
marco del procedimiento administrativo sancionador como tal; es decir, desde la notificación del
auto de inicio del referido procedimiento emitido por el Tribunal Sancionador y las subsecuentes
actuaciones.
En el expediente administrativo relacionado con el presente caso, se constata que la
primera resolución notificada en legal forma al apoderado judicial de DIZAC en el procedimiento
sancionatorio fue la que dio inicio al procedimiento sancionatorio, de fecha doce de marzo de
dos mil trece [folios 18 y 19 del expediente administrativo], notificada el veinticuatro de junio
de dos mil trece [acta a folio 20 del expediente administrativo].
Consecuentemente, la siguiente actuación relevante que consta en el procedimiento
administrativo sancionatorio es la resolución de apertura a pruebas de fecha tres de julio de dos
mil trece [folios 46 al 50 del expediente administrativo]. En acta agregada a folio 52 del
expediente administrativo, el notificador del Tribunal Sancionador hizo constar que la
notificación de dicha resolución dio error en el medio técnico indicado por el apoderado de
DIZAC para recibir notificaciones. A folio 51 del expediente administrativo consta impresión de
registro de fax con fecha once de mayo de dos mil quince, en el que se plasma como resultado el
error mencionado por el notificador.
Sin embargo, a folio 55 del expediente administrativo consta acta de notificación de la
resolución de apertura a pruebas antes descrita en la que se verifica que el quince de mayo de dos
mil quince se realizó el referido acto de notificación a DIZAC en la dirección física señalada.
En ese sentido, tomando en cuenta las consideraciones vertidas en la presente sentencia, el
conteo del plazo de prescripción del procedimiento administrativo sancionatorio inició el
veinticuatro de junio de dos mil trece [fecha en la que se notificó el primer acto relevante
consistente en el auto de inicio del procedimiento sancionatorio]; y el mismo, según la aplicación
supletoria del Código Procesal Penal, finalizaría un año después, es decir, el veinticinco de junio
de dos mil catorce.
No obstante, tal como se acreditó supra, el Tribunal Sancionador notificó en legal forma a
DIZAC el auto de apertura a pruebas hasta el quince de mayo de dos mil quince; es decir, más de
un año después de la notificación del inicio del procedimiento sancionador.
Y es que, aunque la resolución de apertura a pruebas tenga fecha tres de julio de dos mil
trece, tal como se acotó en el apartado anterior, la fecha que se toma en cuenta para el conteo del
plazo de prescripción es en la que los administrados conocen material y efectivamente la
existencia de las actuaciones administrativas.
3.5. Conclusión.
Ha quedado establecido que el procedimiento sancionatorio seguido contra DIZAC
prescribió el veinticinco de junio de dos mil catorce. Esto quiere decir que todas las actuaciones
posteriores a dicha fecha fueron emitidas sin el respaldo de un procedimiento válido.
En ese sentido, se determina la concurrencia del vicio de ilegalidad invocado por la parte
actora, puesto que el acto administrativo impugnado se dictó como una actuación posterior a un
procedimiento prescrito.
VIII. Sobre los demás vicios alegados.
Debe precisarse que, en principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño
la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente
invalidez de este último. En reiteradas decisiones de esta S. ha establecido que dicha
comprobación hace innecesario el examen de otros vicios, pues la declaratoria de ilegalidad no
admite graduaciones ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados.
Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en
ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa –pues solo de esa
manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión–, en el presente caso es
posible la estimación de la pretensión sin que sea necesario un examen adicional de legalidad. En
el sentido dicho, al haberse emitido la resolución impugnada como actuación posterior a un
procedimiento prescrito, esta S. considera inoficioso continuar el examen de los demás alegatos
planteados
IX. Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un
pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado, de conformidad al
multa a la sociedad demandante por la cantidad de tres mil novecientos cuarenta y ocho dólares
con treinta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($3,948.30), por la infracción
regulada en los artículos 43 letra f), en relación con el 27 y el 7 inciso primero, todos de la LPC,
por incumplimiento al artículo 7.4 de la NSO 67.01.05:95.
En vista de que esta S. declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los
efectos del acto administrativo impugnado, como medida para restablecer el derecho violado se
ordena que, en el plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al de la
notificación respectiva [en aplicación de los artículos 34 y 47, ambos de la LJCA], si el Tribunal
Sancionador ha hecho efectivo el cobro de la multa impuesta, deberá realizar las gestiones
necesarias para efectuar su devolución; y en caso de no haber ejecutado el cobro, deberá
abstenerse de efectuarlo. Asimismo, dentro de dicho plazo, se ordena remitir a esta S. informe
de cumplimiento de la presente medida.
Finalmente, la parte actora solicitó en su demanda que se reconociera la existencia de
daños y perjuicios a indemnizar por parte de la Administración, por lo que a partir de esta
providencia le queda expedito el derecho a la peticionaria para ventilar su pretensión en las
instancias judiciales correspondientes.
X. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y de conformidad a las disposiciones
citadas y a los artículos 31, 32, 33, 34 y 47 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa derogada, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de
aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente; en nombre de la República, esta S. FALLA:
1) Declarar ilegal la resolución pronunciada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría
del Consumidor a las ocho horas con treinta y dos minutos del quince de julio de dos mil quince,
mediante la cual se sancionó a DIZAC, Sociedad Anónima de Capital Variable, con multa por la
cantidad de tres mil novecientos cuarenta y ocho dólares con treinta centavos de dólar de los
Estados Unidos de América ($3,948.30), por la infracción regulada en los artículos 43 letra f), en
relación con el 27 y el 7 inciso primero, todos de la Ley de Protección al Consumidor, por
incumplimiento al artículo 7.4 de la NSO 67.01.05:95.
2) Como medida para restablecer el derecho vulnerado, se ordena al Tribunal Sancionador
que, en el plazo de treinta días hábiles, de conformidad con los artículos 34 inciso primero y 47
de la LJCA, si ha hecho efectivo el cobro de la multa impuesta a la sociedad impetrante, deberá
realizar las gestiones necesarias para efectuar su devolución; en caso de no haber ejecutado el
cobro, deberá abstenerse de efectuarlo. Asimismo, se ordena remitir a esta S., dentro del mismo
plazo legal, informe de cumplimiento de la presente medida.
3) Condenar en costas a la autoridad demandada, conforme al derecho común.
4) Queda expedita a DIZAC, Sociedad Anónima de Capital Variable, la promoción de un
proceso, por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la ilegalidad declarada en
esta sentencia contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor.
5) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al F. General
de la República.
6) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N.. -
S. L. RIV. M.-.P.V.C.. ----- E.A.P.-.J.C.V. -
---- P RONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----- M.B.A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
