Sentencia nº 210-2011 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 13 de Abril de 2015

• Fecha de Resolución: 13 de Abril de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 210-2011
• Acto Reclamado: (i) Resolución mediante la cual se le sancionó con multa por la supuesta infracción prevista en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor; y, (ii) Resolución por medio de la cual declara sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la resolución anterior.
• Derechos Vulnerados: La seguridad jurídica.
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

210-2011

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador a las ocho horas treinta y dos minutos del día trece de abril de dos mil quince.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, que se abrevia INPEP, Institución Autónoma, por medio de su apoderada general judicial y administrativa abogada S.M.P. del Cid, contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, por haber emitido las resoluciones de fecha: (i) doce de noviembre del año dos mil diez, mediante la cual se le sancionó con multa por la supuesta infracción prevista en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor; y, (ii) catorce de febrero de dos mil once, por medio de la cual declara sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la resolución anterior.

Han intervenido en el juicio: la parte actora, por medio de su apoderada, la abogada S.M.P. delC.; el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor como parte demandada; y el abogado J.C.C.T., en carácter de Agente Auxiliar y delegado del F. General de la República.

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES

1. DEMANDA

   1. Autoridad demandada y actos impugnados.

   La parte demandante, dirige su pretensión contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, por la emisión de los actos administrativos detallados en el preámbulo de esta sentencia.

   b) Circunstancias.

   Relata la parte demandante, que el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos -INPEP-, nace como entidad autónoma de derecho público que tendrá por objeto el manejo e inversión de sus recursos económicos destinados al pago de prestaciones para la cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y muerte de los empleados públicos. Bajo esta finalidad de aseguramiento y bienestar económico para una vida digna, el poder ejecutivo, emitió

   el decreto ejecutivo que autorizaba se otorgaran prestamos personales a los asegurados y pensionados del INPEP, con fondos provenientes de F. que se constituyeron para tal fin. De tal manera que se realizaba cobro administrativo de la cartera de prestamos de una forma irregular, siendo que, a partir de observaciones realizadas por la Superintendencia de Pensiones y la Corte de Cuentas, en las que mandaron efectuar cobros por ser una entidad gubernamental en la cual no existe condonación de deudas, por lo que en el año dos mil nueve, se implementó una política de cobros de la mora de la cartera.

   Es el caso que, el dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y siete, se le otorgó crédito al señor M.E.B.R., el cual de acuerdo a los registros del INPEP, muestra saldo en mora a la fecha, cancelando únicamente treinta y dos cuotas de las treinta seis que se pactaron. Sin embargo, el señor B.R., asegura tener los comprobantes del pago de la totalidad de la deuda, no obstante al ser requeridos manifestó no poseerlos.

   De ahí que, se realizaron las gestiones de cobro y por esa razón el señor B.R. interpuso denuncia ante la Defensoría del Consumidor y no habiendo conciliado se inició procedimiento sancionatorio, dictando el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, la resolución de fecha doce de noviembre de dos mil diez, en la cual se le impuso sanción de multa por la supuesta infracción regulada en el artículo 44 letra c) en relación con el artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor -en adelante LPC-. En dicha sentencia se sostuvo, que la práctica de cobros era indebida, por haber transcurrido un período de tiempo sin cobrarse judicialmente.

   De la resolución anterior se interpuso recurso de revocatoria, ante el referido tribunal, dictando resolución final el día catorce de febrero de dos mil once, mediante la cual se confirmó la resolución anterior.

   c) Argumentos jurídicos de la pretensión.

   Alegó que la resolución que se impugna es ilegal ya que se han violentado los siguientes principios y derechos:

   (i) El artículo 172 inciso primero de la Constitución de la República - en adelante Cn-, en relación con el derecho a la seguridad jurídica (artículos 2 y 15 de la Cn, 2232, 1341 y 1342 del Código Civil).

   (ii) El artículo 246 de la Cn, respecto al principio de reserva de ley, en relación con los artículos 44 letra e) y 18 letra c) de la LPC.

   (iii) Asimismo, alega desviación de poder, por haber impuesto una sanción que no está acorde con el bien jurídico que pretende protegerse, ya que la tipificación buscada por el sancionador no faculta para dirimir un conflicto que dependerá únicamente de un ente jurisdiccional, atentando a la seguridad jurídica.

   d) Petición.

   Solicitó se admitiera la demanda, se tuviera por parte, se decretara la medida cautelar y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad del acto impugnado.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA

   Se admitió la demanda contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, y se decretó la suspensión de la ejecución de los efectos del acto administrativo impugnado en el sentido que no se podía realizar ninguna acción tendiente al cobro de la multa impuesta a la parte demandante, mientras se tramitaba el presente juicio. Se requirió el primer informe de ley y el expediente administrativo a la autoridad demandada.

3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA

   En su primer informe la autoridad demandada expresó que efectivamente pronunció la resolución discutida en el presente proceso y remitió el expediente administrativo relacionado. Respecto a la medida cautelar, interpuso recurso de revocatoria.

   En esta etapa, esta S., declaró sin lugar la solicitud de revocatoria de la medida cautelar. Se requirió el informe justificativo a la parte demandada, se dio acuse de recibido del expediente administrativo y se mandó notificar la existencia del proceso al F. General de la República, para los efectos del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   Al rendir su informe la parte demandada expuso:

   i) Que el artículo 18 letra c) de la LPC, prohibe expresamente la práctica abusiva de efectuar cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no han sido previamente autorizados o solicitados por el consumidor. Lo que constituye una protección especifica contra las denominadas prácticas abusivas, entendidas como aquellas actuaciones del proveedor que colocan al consumidor en una situación de desventaja, desigualdad o que anulan sus derechos. Dicha práctica se encuentra tipificada como infracción en el artículo 44 de la LPC.

   El Tribunal Sancionador, en su jurisprudencia, ha establecido que, para la configuración del cobro indebido como conducta constitutiva de infracción, no se exige, entre sus elementos tipo,

   que el cobro en mención se haya concretado, en el sentido que el consumidor haya pagado la suma cobrada indebidamente, sino mas bien esta se perfila cuando el proveedor realiza un cobro contrario a la ley, que como tal, se califica como indebido.

   Que con la prueba documental aportada al procedimiento administrativo, quedó acreditado el cobro efectuado por el INPEP al consumidor, mediante una nota de fecha nueve de octubre de dos mil nueve, en la cual se hacia del conocimiento del consumidor su morosidad.

   Asimismo, se encuentra la certificación del detalle de amortización del préstamo, agregado al expediente administrativo, mediante el cual se comprobó el último movimiento de pago efectuado por el consumidor que fue en diciembre de mil novecientos noventa.

   Lo anterior, aseveró, evidencia que trancurrieron diecinueve años, desde el año mil novecientos noventa al dos mil nueve, para que el INPEP efectuara el cobro de una deuda cuyo plazo venció en diciembre de mil novecientos noventa, habiéndose realizado el último abono en dicho mes y año, sin que el INPEP ejerciera su derecho de acción para obtener el pago total de la misma.

   De ahí que, consideró que el cobro efectuado por el INPEP, al descontar de la pensión del consumidor una cantidad de dinero, sin haber sido autorizado ni solicitado previamente por éste, constituye una práctica abusiva en los términos señalados en el artículo 18 letra c) de la LPC.

   Por todo lo expuesto concluye que habiéndose motivado los actos administrativos impugnados, dentro del marco legal que rige su actividad sancionadora, estos son legales.

4. TÉRMINO DE PRUEBA

   El juicio se abrió a prueba por el término de ley. Se dio intervención al abogado J.C.C.T. en el carácter de agente auxiliar y como delegado del F. General de la República.

   La parte actora, por medio de su apoderada, presentó copia de la resolución impugnada, y de la nota realizada por la Corte de Cuentas de la República, con fecha ocho de diciembre de dos mil diez, en la cual consta que es necesario que se realicen cobros de la cartera de prestamos que se otorgaron por el INPEP.

   Por su parte, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, respecto a lo alegado por la parte actora, en relación a que la resolución impugnada ha sido pronunciada sobre la base de una supuesta prescripción de la deuda, sin tomar en cuenta que dicha figura legal es de índole judicial y únicamente puede ser alegada y declarada por el Órgano Judicial, reiteró lo dicho en el informe justificativo.

5. TRASLADOS

   En esta etapa se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa.

   1. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda y agregó que:

   La multa impuesta carece de fundamento jurídico, violando así la seguridad jurídica, que se encuentra regulada en la Cn., ya que se dictó una sentencia sin motivación, en la que no se analizó el grado de afectación que se realizó en la vida, salud, integridad o patrimonio del "consumidor", sin cumplir con las exigencias de la tipicidad que encuentra su asidero constitucional en los principios de legalidad y seguridad jurídica.

   En relación a la prohibición de realizar cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no han sido previamente autorizados o solicitados por el consumidor, manifestó, que no consta en la denuncia del consumidor, ni en el fundamento de la sentencia realizada por el Tribunal Sancionador, ni en nuestros registros que exista descuento en pensión, además, el señor B.R. se encuentra registrado en una AFP desde el seis de noviembre del año mil novecientos noventa y ocho, no pudiéndose realizar por parte del INPEP descuento en asignación o pensión del consumidor, porque no es parte de los pensionados del INPEP, por lo tanto no se cumple el principio de tipicidad y seguridad jurídica.

   Asimismo, agregó que la prescripción de la acción, es exclusiva de dictarse en sede judicial, y debe ser alegada por el interesado, por lo que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, es incompetente para declararla, por lo que el INPEP puede requerir un cobro por no haberse tenido por cancelada la obligación dentro del plazo pactado sin vulnerar el derecho que tiene el consumidor de alegar los derechos legales en sede judicial y que este crea conveniente. Es por lo anterior que, el Tribunal Sancionador en sentencias posteriores, referencia 28-2011 dijo que no podía sancionar porque el consumidor debía acudir a la autoridad judicial en materia civil para que declararan en caso de proceder la prescripción de la obligación de pago derivada del contrato suscrito.

   b) La autoridad demandada ratificó los argumentos vertidos en su informe justificativo, y agregó que, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor es del criterio que en los casos en que el consumidor reclamaba por supuestos cobros indebidos alegando que la obligación de pago se había extinguido por el transcurso del tiempo, constituían obligaciones naturales, y que el hecho de efectuar gestiones de cobro, como por ejemplo remitir al supuesto deudor una nota en los términos redactados por el INPEP, era una acción que conminaba al pago de la obligación contraída.

   De esa manera, concluyó que el INPEP incumplió la prohibición prescrita en el artículo 18 letra c) de la LPC, al realizar la gestión de cobro cuestionada, cuando la obligación había adquirido el carácter de natural, configurando tal acción en una práctica abusiva en los términos señalados en la disposición legal citada, por la cual fue sancionada la institución del INPEP.

   Respecto a la facultad de prescripción de la acción, hizo relación a su jurisprudencia referencia 28-2011, en la cual sostuvo que conforme a los artículos 2253 y siguientes del Código Civil, corresponde únicamente a la autoridad judicial en materia civil, la facultad de declarar la prescripción de las obligaciones. De ahí que concluyó que no es de su competencia pronunciarse sobre dicha institución jurídica.

   En esta línea aclaró que lo anterior no representa un óbice para que el consumidor acuda a la autoridad judicial en materia civil competente, con el propósito en caso de ser procedente - de que sea declarada la prescripción de la obligación de pago derivada de un contrato de mutuo aún vigente.

   c) El delegado fiscal por su parte, señaló en síntesis, que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor ha actuado conforme a derecho, ya que según lo establecido en la resolución impugnada, que a la fecha en que se interpuso la denuncia ante la Defensoría del Consumidor, la deuda ya se encontraba prescrita, y la obligación se perfilaba corno natural, es una acción que indudablemente configura la exigencia de una obligación natural, que no se considera licita conforme a Derecho Común.

   Asimismo sostuvo que el artículo 18 letra c) de la LPC prohíbe al proveedor realizar prácticas abusivas, de efectuar cobros indebidos, tales como cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no hayan sido previamente autorizados o solicitados por el consumidor. De ahí que en ningún caso el silencio podrá ser interpretado por el proveedor como señal de aceptación del cargo de parte del consumidor.

   2. FUNDAMENTOS DE DERECHO

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN

   El INPEP, por medio de su apoderada, dirige su pretensión contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, por haber emitido las resoluciones de fecha: (i) doce de noviembre del año dos mil diez, mediante la cual se le sancionó con multa por la supuesta infracción prevista en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la LPC; y, (ii) catorce de febrero de dos mil once, por medio de la cual declara sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la resolución anterior.

   La parte demandante hizo recaer la ilegalidad de los actos impugnados aduciendo que ha existido violación a los siguientes principios y derechos:

   (i) El artículo 172 inciso primero de la Constitución de la República - en adelante Cn-, en relación con el derecho a la seguridad jurídica (artículos 2 y 15 de la Cn, 2232, 1341 y 1342 del Código Civil).

   (ii) El artículo 246 de la Cn, respecto al principio de reserva de ley, en relación con los artículos 44 letra e) y 18 letra c) de la LPC.

   (iii) Asimismo, alega desviación de poder, por haber impuesto una sanción que no está acorde con el bien jurídico que pretende protegerse, ya que la tipificación buscada por el sancionador no faculta para dirimir un conflicto que dependerá únicamente de un ente jurisdiccional, atentando a la seguridad jurídica.

2. NORMATIVA APLICABLE

   La normativa legal aplicable se enmarca en la Constitución de la República; Ley de Protección al Consumidor, contenida en el Decreto Legislativo número setecientos sesenta y seis, del treinta y uno de agosto de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial número ciento sesenta y seis, Tomo trescientos sesenta y ocho, del ocho de septiembre de ese mismo año (sin las reformas del año dos mil trece, pero de aplicación al presente caso) y el Código Civil.

3. ANÁLISIS DEL CASO

   Antes de entrar a conocer los argumentos esgrimidos por la parte actora, este Tribunal considera necesario examinar la potestad sancionadora de la Administración Pública así como mencionar brevemente los principios que la rigen.

   3.1- POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

   Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, está concebido corno la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito en la norma, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento jurídico. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente corno potestad sancionadora de la Administración.

   Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República, sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso, cuando en lo pertinente establece que "(...) la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas (...)" pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución que prescribe: «El poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas».

   Así pues, en virtud de la sujeción a la ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.

   3.2- SOBRE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

   Una importante consecuencia de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes, que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales .

   Esta S. ha sostenido en reiteradas ocasiones, que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, no obstante, ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi en los procedimientos administrativos sancionadores, pues aquellos tienen origen primordialmente en la norma fundamental.

   Puede de esta manera afirmarse que, en el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal, encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados. Consecuentemente, los destinatarios de sanciones administrativas, estarán siempre amparados por las garantías constitucionales.

   En este orden de ideas, las garantías fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado son las siguientes: a) principio de tipicidad; b) principio de irretroactividad; c) regla del "non bis in ídem"; d) principio de prescripción; e) principio de culpabilidad; f) principio de legalidad y g) principio de proporcionalidad.

   Dicha traslación de principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador no es automática, y debe cada uno de ellos ser matizados conforme a los principios que rigen esta segunda materia, ellos son:

   1- Una acción u omisión: el comportamiento positivo u omisivo del administrado vulnera un mandato o una prohibición contenida en la norma administrativa;

   2- La sanción: para que este comportamiento sea constitutivo de infracción es necesario que el ordenamiento legal reserve para el mismo una reacción de carácter represivo; y

   3- La tipificación: el comportamiento inequívoco del infractor, así como la sanción prevista para el mismo, deben aparecer descritos con suficiente precisión en una norma con rango de ley.

   En conclusión la sanción administrativa, es pues "un infligido a un administrado en ejercicio de la correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutiva de infracción, es decir tipificado legal y previamente como tal".

   3.3- APLICACIÓN AL CASO EN DEBATE

   El demandante asevera que el acto administrativo cuestionado es ilegal porque se violentó, el derecho a la seguridad jurídica y reserva legal y además alegó desviación de poder -por haber impuesto una sanción que no está acorde con el bien jurídico que pretende protegerse, ya que la tipificación buscada por el sancionador no faculta para dirimir un conflicto que dependerá

   únicamente de un ente jurisdiccional, atentando a la seguridad jurídica-, en relación a una serie de disposiciones constitucionales y del Código Civil. Sin embargo, de la lectura de la demanda, se advierte que el argumento principal se refiere a si el supuesto encaja en la infracción de "cobro indebido" atribuida a la parte actora -principio de tipicidad-, lo cual se encuentra delimitado en la determinación de si se realizó un descuento sin autorización del consumidor y acerca de si era una obligación civil o natural, que podía ser exigible o no, en razón del tiempo - prescripción-.

   Ante ello, es preciso analizar si el supuesto se acopla a lo establecido en el artículo 18 letra

   c) de la LPC -principio de tipicidad-, para efectos de determinar si le era atribuible dicha infracción y por lo tanto su consecuencia jurídica, para lo cual se examinará qué se debe entender por cobro indebido, procediendo a constatar si efectivamente se trató de un descuento sin autorización para posteriormente analizar si se trata de una obligación exigible o no, tornando como base el origen de la obligación y la relación existente entre el INPEP y el consumidor.

   3.3.1 VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD

i. Antecedentes

Del expediente administrativo, se extrae, que el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, el INPEP, le otorgó un crédito al señor M.E.B.R., por la cantidad de Tres mil novecientos colones equivalentes a cuatrocientos cuarenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América con setenta y un centavos de dólar, según consta en la copia certificada del préstamo número uno uno ocho siete cero seis dos dos cuatro cero (folio 29). En el mismo se constata, que el señor B.R. se obligó a pagar la cantidad mutuada en treinta y cinco cuotas mensuales, vencidas y sucesivas de ciento veintinueve colones con veinticinco centavos de colón equivalentes a catorce dólares de los Estados Unidos de América con setenta y siete centavos de dólar, las cuales autorizó el consumidor en su momento, que fueran deducidas por orden de descuento en la institución en donde laboraba, es decir, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (folio 46).

Sin embargo, del registro que lleva la Sección de Control de Prestamos, de la Unidad Financiera Institucional del INPEP, el señor B.R., reflejó el pago de treinta y un cuotas de las treinta y cinco (folio 28), denotando inconsistencia en las cuotas de junio y julio del año de mil novecientos ochenta y ocho, enero y marzo del año de mil novecientos noventa. Reflejando un saldo pendiente de quinientos un colones con setenta y siete centavos de colon, equivalentes a cincuenta y siete dólares de los Estados Unidos de América con veintitrés centavos de dólar. Lo anterior se comprueba con la copia certificada de las hojas de descuentos de préstamos personales del INPEP, del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, en las cuales no se refleja que se haya realizado el pago ( folios 48 al 51).

De ahí que, se le realizaron cobros vía telefónica desde el año dos mil hasta el año dos mil nueve, que se le envió nota de cobro administrativo (folio 4), para que el señor B.R. se apersonara al INPEP, para discutir lo relacionado con la deuda. Por lo que el señor B.R. se apersonó el día diez de diciembre de dos mil nueve, y autorizó a la Sección de Prestamos para que realizaran la revisión de aplicación de cuotas.

Consecuentemente, de la revisión, se determinó que el saldo pendiente con intereses, intereses por mora, seguro, cargos pactados al momento de contratar, asciende a doscientos cuarenta y seis dólares con ochenta centavos de los Estados Unidos de América (folio 47).

Ante ello, es preciso analizar el presente caso, tomando como base el principio de tipicidad, para efectos de constatar que se trata del supuesto de cobro indebido plasmado en la LPC, tomando en cuenta que la tipicidad es la coincidencia del comportamiento con el descrito por el legislador. Cuando no se integran todos los elementos descritos en el tipo legal, se presenta el aspecto negativo llamado atipicidad que es la ausencia de adecuación de la conducta al tipo legal sujeto a sanción.

ii. Exposición de la parte actora.

La institución demandante al respecto señaló que en los actos impugnados se le ha impuesto una multa, por el supuesto cometimiento de una infracción muy grave contemplada en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la LPC, y siendo que la ley ha establecido claramente lo que se considera como cobro indebido, no es procedente encuadrar mediante la analogía los elementos objetivos del tipo que plantea la norma como supuesto válido para interponer una sanción con un concepto civilista, es decir basados en la prescripción.

Que en su caso, no ha realizado un cobro de algo inexistente, pues se ha establecido la existencia de la obligación del señor B.R. a favor del INPEP, por lo que su actuar no es típico, según lo que la norma administrativa tipifica como cobro indebido, y se ha pretendido encuadrar como típico, el cobro de una obligación que a su parecer ha catalogado como prescrita y en consecuencia natural y no civil; cuando no es competente, ni la ley le otorga tal facultad; y, en todo caso lo que se ha realizado es un cobro extrajudicial de una obligación natural, el cual no constituye un cobro de lo no debido, tal como lo contempla el artículo 18 literal c) de la LPC.

Aseveró, que en ningún momento existe un cargo a cuenta de bienes del señor B.R., ni tampoco se recibió dinero bajo ningún concepto, de ahí que no consta ni en la denuncia del consumidor ni en el fundamento, registros que exista descuento en pensión, pues el señor B.R., se encuentra registrado en una AFP desde el seis de noviembre del año de mil novecientos noventa y ocho, no pudiéndose realizar por parte de la institución descuento en asignación o pensión del consumidor, pues no es parte de los pensionados del INPEP.

iii. Argumentos de la parte demandada.

La autoridad demandada, por su parte manifiesta que el procedimiento sancionatorio fue iniciado por denuncia interpuesta por el señor M.E.B.R., contra el INPEP, sin embargo, a la fecha de interposición de la denuncia en el Centro de Solución de Controversias de la Defensoría del Consumidor, le habían cobrado un supuesto saldo pendiente a pesar de que han transcurrido más de diecinueve años sin que hubiesen iniciado alguna acción de cobro.

De ahí que, adujo, se aplicó el artículo 18 letra c) de la LPC, que prohibe expresamente la práctica abusiva de efectuar cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no han sido previamente autorizados, entendiendo según su criterio jurisprudencial, que "para la configuración del cobro indebido como conducta constitutiva de infracción, no se exige, entre sus elementos tipo, que el cobro en mención se haya concretado, en el sentido que el consumidor haya pagado la suma cobrada indebidamente. La figura se perfila cuando el proveedor, realiza un cobro contrario a la ley, que como tal, se califica de indebido", por lo que habiendo quedado acreditado el cobro efectuado por el INPEP al consumidor, mediante nota de fecha nueve de octubre de dos mil nueve, en el cual se hacía de su conocimiento el estado de morosidad con dicha institución; además, que trascurrieron diecinueve años desde que venció en el año de mil novecientos noventa, y por lo tanto estaba prescrito su derecho de acción para obtener el pago total de la misma.

Señaló, que el cobro efectuado por el INPEP, al descontar de la pensión del consumidor una cantidad de dinero, sin haber sido autorizado ni solicitado previamente por este, constituye una práctica abusiva en los términos señalados por el artículo 18 letra c) de la LPC.

iv. Consideraciones de esta S..

Tomando en cuenta los argumentos de cada una de las partes, la documentación que obra al proceso y al expediente administrativo, este Tribunal analizará si la conducta sancionada se acopla al supuesto de hecho establecido en la LPC vigente para la fecha en que sucedió la supuesta infracción, tomando en cuenta la supletoriedad otorgada por la misma, en relación a las disposiciones pertinentes del Código Civil, de conformidad con el artículo 11 de dicha ley "Los intereses económicos y sociales de los consumidores serán protegidos en los términos establecidos en esta ley, aplicándose supletoriamente lo previsto por las normas civiles, mercantiles, las que regulan el comercio exterior y el régimen de autorización de cada producto o servicio".

La LPC tiene por objeto primordial el de proteger los derechos de los consumidores a fin de procurar el equilibrio, certeza y seguridad jurídica en sus relaciones con los proveedores, de ahí que en sus primeros artículos se reitera que son irrenunciables en forma anticipada, aun cuando hubiere estipulación escrita entre el proveedor y el consumidor en contrario, según lo dispuesto en los artículos 1 y 5 de la referida ley.

Teniendo entre los derechos básicos de los consumidores, según el artículo 4 de dicho cuerpo normativo: el de la defensa de sus derechos en procedimientos administrativos de solución de conflictos, con la inversión de la carga de la prueba a su favor, cuando se trate de la prestación de servicios públicos; así como, a ser protegidos de prácticas abusivas y de la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos, entre otros más que se señalan en dicha disposición y que para su observancia no podrán alegarse costumbres, usos o prácticas, convenios o estipulaciones en contrario.

Asimismo, el cuerpo normativo en estudio determina un régimen disciplinario para los infractores a la misma a partir del Título II, el cual se rige por los principios de legalidad y culpabilidad.

Con base en lo expuesto, debe tenerse en cuenta en el caso de autos, que el proceso sancionatorio fue iniciado por conducta atribuida a la institución demandante, con base a lo establecido en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la LPC.

Ahora bien, para que se cumpla con el principio de legalidad y tipicidad, esta norma no puede ser independiente, es decir, debe estar íntimamente relacionada con la disposición que contenga la obligación que se alega violentada y que conlleva al cometimiento de una infracción de esta índole.

La separación de la exigencia de tipicidad proviene fundamentalmente del principio, propio del Estado de Derecho y recogido en el Principio de Seguridad Jurídica, el cual conlleva la certeza, con la consecuencia de que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir ciertas características de precisión que satisfagan esa demanda de certeza, para ser válida.

Por el contrario el abandono de esa certeza para incurrir en una indefinición insatisfactoria causante de inseguridad jurídica no es aplicable; es por ello que la operación de tipificación debe devenir de una ley formal, sin perjuicio de la legítima colaboración reglamentaria, y que aquella precise formalmente los supuestos correspondientes como "infracciones", clasificando estas en leves, graves y muy graves, y su consecuente "sanción aplicable a las infracciones".

En el caso de autos, se observa que la norma que se considera infringida, es la señalada en el Título I, "DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR", en cuyo capítulo III regula lo relativo a la PROTECCIÓN DE LOS INTERESES ECONÓMICOS Y SOCIALES, en el cual se enmarca el artículo 18 en comento denominado PRÁCTICAS ABUSIVAS, dispuesto como una norma de tipo prohibitivo, es decir que el incumplimiento genera una infracción, de la cual deviene la sanción legal correspondiente, dicha norma es prohibitiva para el proveedor, así: artículo 18 letra

c) prescribe: " (...) Efectuar cobros indebidos, tales como cargos directos a cuenta de' bienes o servicios que no hayan sido previamente autorizados o solicitados por e! consumidor. En ningún caso el silencio podrá ser interpretado por el proveedor como señal de aceptación del cargo de parte del consumidor (...)" (N. suplida).

Dicha inobservancia, de conformidad con lo sostenido por la autoridad demandada, constituye una infracción muy grave, que según lo dispuesto por el artículo 44 de la LPC, son aquellas acciones u omisiones detallas en dicha disposición, en la cual figura la señalada en el literal e) que dispone "(...) Introducir cláusulas abusivas en los documentos contractuales o realizar prácticas abusivas en perjuicio de los consumidores" (Negrita suplida).

De las disposiciones en comento, se deduce que para que la conducta de la parte actora se adecúe a la señalada anteriormente por el legislador, es necesario que concurran dos situaciones, en primer lugar que el proveedor haya efectuado un cobro y que este sea indebido, la ley señala entre estos, de una forma ilustrativa y no taxativa -ya que se entiende en la ley, en derecho comparado y en doctrina, que un agente económico realiza cobros indebidos cuando el proveedor cae en uno o más de los siguientes supuestos: a) cuando se cobra por medio de facturas o por cualquier otro medio con el mismo fin, servicios que no han sido efectivamente prestados; b) cuando se altera la estructura tarifaría sin que medie autorización del cobro por parte del consumidor; y c) cuando se efectúa un cobro sin el respaldo que lo legitime para realizarlo-, los que no hayan sido solicitados o no estén autorizados por el consumidor, entendido desde luego que todo cargo de esta naturaleza ocasiona un perjuicio al consumidor, y es por ello que la ley lo cataloga como una especie de cláusula abusiva estipulada en cualquiera de los documentos contractuales que la misma establece. Asimismo bajo ningún aspecto, el silencio del consumidor debe ser tomado como signo de aceptación de dichos cargos. Es decir que la autonomía de la voluntad del consumidor en estos casos es determinante para estipular cuándo un cobro tiene el carácter de indebido.

Según G.C., el concepto de indebido, deviene de lo que no es obligatorio, o inexigible, etc. Así señala, que tanto, es indebido lo que no se debe hacer por no ser Natural ni por Derecho Civil, lo que si bien se debe por este Derecho, no se debe por aquel otro, y lo que debido por el Natural, no se debe por el Civil (V. cobro de lo indebido...) (G.C., Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo IV, E.. Helíasta 28° edición, 2003, pág. 383).

En el presente caso la autoridad demandada manifestó que en las resoluciones impugnadas se consideró que el cobro efectuado por el INPEP, "al descontar de la pensión del consumidor una cantidad de dinero, sin haber sido autorizado ni solicitado previamente por éste" constituía una práctica abusiva.

Sin embargo, esta S. advierte que en ninguna parte del procedimiento administrativo consta que se le haya descontado de la pensión el monto adeudado, al señor B. R.

Ahora bien, respecto al fundamento principal de su resolución en la cual la autoridad demandada impuso la multa al INPEP, en relación a que el INPEP, no tenía derecho de exigir el cumplimiento de obligaciones prescritas, dado que las mismas no tienen carácter civil sino de naturales, y por esa razón concluyó que el INPEP, realizó una práctica abusiva referente a efectuar cobros por una deuda, originada de un préstamo personal de hace más de veinte años a nombre del señor B.R., es preciso analizarlo en aplicación directa del Código Civil, sobre la procedencia de la prescripción y en qué momento pasa a ser de una obligación civil a una obligación natural.

Relación INPEP -Consumidor.

Interesa en este punto destacar, que según el libro Cuarto, Título Primero del Código Civil, en el artículo 1309 "contrato es una convención en virtud de la cual una o más personas se obligan para con otra u otras, o recíprocamente a dar, hacer o no hacer algunas cosas". Existiendo así la clasificación de contratos en unilateral y bilateral, refiriendonos en este caso a la unilateral, artículo 1310 " (...) cuando una de las partes se obliga para con otra que no contrae obligación alguna (..)", encontrándose dentro de estos el contrato de "mutuo o préstamo de consumo" regulado en el artículo 1954 del Código Civil, que lo define como " (...) un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad", artículo 1957 del Código Civil "Si se ha prestado dinero, se debe la suma numérica enunciada en el contrato, ya sea en la especie de moneda convenida o en la suma equivalente de moneda de curso legal, en la relación de cambio establecida por la ley".

Lo anterior evidencia, que en el presente caso, existe una relación contractual, por medio del cual el mutuante o prestamista, es decir el INPEP, transmitió a la otra, el mutuario o prestatario, es decir, el señor M.E.B.R., la propiedad de una suma de dinero, con la obligación de devolver igual cantidad y demás cantidades pactadas, como los intereses (folio 29 del expediente administrativo).

Como es sabido, existen diferentes tipos de obligaciones, que son consecuencia de los contratos en general, sin embargo, de lo argumentado por cada una de las partes, interesa referirnos a la clasificación que atiende a la eficacia de los contratos "obligación civil y natural", para efectos de determinar si esta aun podía ser exigida.

Obligaciones Civiles y Naturales.

Doctrinariamente, se dice que son civiles "aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento" y naturales "las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento; pero que cumplidas, autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón de ellas" (Rene Abeliuk Manasevich, Las Obligaciones, Tomo 1, Cuarta Edicion Actualizada, (Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001) pág. 309).

El Código Civil establece en el artículo 1341 que "Las obligaciones son civiles o meramente naturales (...) Civiles son aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento (...) Naturales las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que, cumplidas, autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón de ellas (...) Tales son: 1° Las contraídas por personas que teniendo suficiente juicio y discernimiento, .son, sin embargo, incapaces de obligarse según las leyes, como los menores adultos no habilitados de edad; (...) 2° Las obligaciones civiles extinguidas por la prescripción; (...) 3° Las que proceden de actos a que faltan las solemnidades que la ley exige para que produzcan efectos civiles; como la de pagar un legado impuesto por un testamento que no se ha otorgado en la forma debida; (...) 4° Las que no han sido reconocidas en juicio por falta de prueba".

De lo anterior se extrae, que la obligación de pago puede ser exigida mientras esta no haya sido extinguida por prescripción pues una vez prescrita esta se convierte en una obligación natural.

Ahora bien, el dilema planteado por las partes, es si para que se convierta en una obligación natural, esta tiene que ser declarada por el juez o si basta con que transcurra el tiempo para que la obligación civil prescriba.

Prescripción y Obligación Natural.

La parte actora argumenta que, se le ha violentado su derecho a la seguridad jurídica, al haberle impuesto una sanción sobre la base del supuesto de la prescripción de la deuda, sin tomar en cuenta que dicha figura legal únicamente puede ser alegada y declarada ante el ente judicial, asimismo manifestó que, aun siendo naturales no impiden que el "acreedor" no reclame su pago, y es cuestión del "deudor", que alegue prescripción y se beneficie de ella, pudiendo interrumpir el plazo con la aceptación del pago o inclusive con un medio de pago para cancelar la misma.

Por su parte, la autoridad demandada sostuvo que en aquellos casos en que el consumidor reclamaba supuestos cobros indebidos alegando que la obligación de pago se había extinguido por el transcurso del tiempo, constituían obligaciones naturales, y que el hecho de efectuar gestiones de cobro, como por ejemplo remitir al supuesto deudor una nota en los términos redactados por el INPEP, era una acción que conminaba al pago de la obligación contraída. Aclaró que lo anterior no representa un óbice para que el consumidor acuda a la autoridad judicial en materia civil competente, con el propósito -en caso de proceder -de que sea declarada la prescripción de la obligación de pago derivada de un contrato de mutuo aún vigente. Asimismo, manifestó que en dichos supuestos, en los casos que no se ha realizado gestión de cobro por una deuda adquirida desde hace más de diez años, corresponde únicamente a la autoridad judicial en materia civil, la facultad de declarar la prescripción de las obligaciones, y por lo tanto no es de su competencia..

Doctrinariamente, existen dos teorías respecto a cuándo nace la obligación natural, "si desde que transcurre el tiempo necesario para que la acción se extinga por prescripción, o es además indispensable que ella haya sido judicialmente declarada (...) "(R.A.M., Las Obligaciones, Tomo 1, Cuarta Edición Actualizada, (Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001)

pág. 317); sin embargo, el mismo autor, expresa que la primera postura, equivaldría a que el cumplimiento de la obligación natural se confundiría con la renuncia de la prescripción, por lo que en efecto, considera "la prescripción debe ser alegada, y no puede el juez declararla de oficio; si no opera de pleno derecho, quiere decir que la obligación subsiste como civil, máxime si, como queda dicho, ella puede ser renunciada expresa o tácitamente una vez cumplida. En consecuencia, la prescripción cumplida se renuncia antes de ser declarada, y si una vez ocurrido esto último se paga la obligación, entonces se ha solucionado una obligación natural " (R.A.M., Las Obligaciones, Tomo 1, Cuarta Edición Actualizada, (Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001) pág. 317).

El Código Civil en el artículo 2231 establece que "La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir acciones y derechos ajenos, por haberse poseído las cosas o no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo y concurriendo los demás requisitos legales. (..) Una acción o derecho se dice prescribir cuando se extingue por la prescripción"

Así el artículo 2232 del mismo Código prescribe "El que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el J. no puede declararla de oficio".

En el presente caso, el Código Civil es claro al establecer que se vuelve obligación natural la obligación civil extinguida por prescripción, y para que se produzcan esos efectos jurídicos de extinción por prescripción, esta debe ser pedida y declarada en vía judicial -artículo 2232 Código Civil-, pues el inciso segundo del artículo 2231 del referido cuerpo legal es determinante al establecer que se entiende prescrito únicamente cuando se extingue por prescripción. De forma que, únicamente cuando ésta es declarada judicialmente a petición de parte, se puede tener por extinguida la obligación civil por prescripción, pues precisamente ese es el objeto de la figura jurídica de la prescripción, en la cual lo que se busca es brindar seguridad y que por la negligencia del acreedor, la obligación ya no pueda exigirse. De ahí que, la obligación civil subsiste mientras no sea declarada, pues la parte puede renunciar a este derecho de pedirla después de cumplido el plazo, así el Código Civil regula la renuncia expresa o tácita de la prescripción - artículo 2233- estableciendo que puede tácitamente renunciar a la prescripción, pero solo después de cumplida, tácitamente al reconocer el derecho del dueño o del acreedor, de lo contrario debe alegarla y ser declarada por el Juez competente, para que esta surta sus efectos de extinción de la obligación civil.

Consecuentemente, en el presente caso, la obligación que fue adquirida por el señor M.E.B.R. -según el contrato agregado a folio 29-, el día dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, pagándose la última cuota en diciembre de mil novecientos noventa, podía seguir siendo exigida, mientras ésta no sea declarada judicialmente como prescrita, pues para que esta tenga efectos jurídicos debe ser declarada por el Juez competente a petición de parte.

No obstante lo anterior, le nacía el derecho al acreedor de exigir la obligación al haberse vencido el contrato, es decir el día dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa, fecha en la que se canceló la última cuota, por lo que desde la fecha en que le nace el derecho de exigir el cumplimiento de la obligación (diciembre de mil novecientos noventa) al nueve de octubre del año dos mil nueve, habían pasado únicamente dieciocho años diez meses, de ahí que la obligación civil aun no podía ser declarada prescrita - de conformidad al artículo 2254 del Código Civil que establece "Este tiempo es en general de diez años para las acciones ejecutivas y de veinte para las ordinarias"-.

En razón de todo lo anterior, esta S. concluye, que no se puede tener por prescrita la obligación civil del señor B.R., hasta que esta sea declarada judicialmente y haya concluido el plazo establecido en el artículo relacionado, por lo tanto no encaja en el supuesto de cobro indebido pues, de la revisión del expediente administrativo se constató la existencia de la relación contractual y la existencia de la deuda, y el derecho de la Institución actora de exigir el cumplimiento de la obligación.

Consecuentemente, esta S. advierte, de la lectura de los actos impugnados, que el fundamento principal de las resoluciones impugnadas, es que era cobro indebido por exigirse el cumplimiento de una deuda que estaba prescrita y que había dejado de ser obligación civil, siendo una obligación natural, no pudiendo exigirse su cumplimiento, y por lo tanto se ha violentado el principio de tipicidad, ya que dicha disposición exige que se trate de un cobro indebido y en el presente caso se determinó que no existe prueba de descuento no autorizado por parte del consumidor, y que esta obligación sí puede ser exigida - ya que para que se considere prescrita debe existir una declaración judicial a petición de parte -.

4. CONCLUSIÓN

   En razón de todo lo anterior, esta S. considera que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, actuó de forma ilegal al sancionar al Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, por atribuirle la infracción muy grave establecida en el artículo 44 letra e) de la LPC en relación con el artículo 18 letra c) de la misma ley, por cobro indebido, en relación a.un préstamo otorgado al señor M.E.B.R., en razón que no se constató ningún descuento realizado no autorizado por el consumidor y tampoco se había declarado judicialmente la prescripción para que la obligación civil se convirtiera en obligación natural y ésta no pudiera ser exigida, de tal forma que el INPEP tuviera la prohibición de exigir su cumplimiento.

   En vista que se determinó que la autoridad demandada actuó contrario a la Ley, procede realizar la declaratoria de ilegalidad de los actos impugnados.

5. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO

   Como medida para restablecer el derecho violado, la autoridad demandada deberá abstenerse de realizar el cobro de la multa impuesta al INPEP.

FALLO

Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas; y en los artículos 217 y 218 del Código Procesal Civil y M., 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República esta Sala

FALLA:

1. Declárase ilegal la resolución pronunciada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor dictada el día doce de noviembre de dos mil diez, mediante la cual se sancionó con multa al Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, por la infracción prevista en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor.

b) D. ilegal la resolución pronunciada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor dictada el día catorce de febrero de dos mil once, por medio de la cual declara sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la resolución anterior.

c) Como medida para restablecer el derecho violado, la autoridad demandada deberá abstenerse de realizar el cobro de la multa impuesta al INPEP.

d) Condénase en costas a la autoridad demandada conforme al Derecho Común.

e) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

f) D. el expediente administrativo a su oficina de origen.

Notifíquese DUEÑAS-----------L. C. DE AYALA G.------------J. R. ARGUETA-------------JUAN M.

BOLAÑOS S.----------PRONUNCIDADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS

SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.