Sentencia Nº 123-2017 de Sala de lo Constitucional, 01-11-2017

• Número de sentencia: 123-2017
• Fecha: 01 Noviembre 2017
• Emisor: Sala de lo Constitucional
• Materia: CONSTITUCIONAL

123-2017

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las doce horas y

treinta y siete minutos del día uno de noviembre del año dos mil diecisiete.

Analizada la demanda presentada por José Remberto Escobar y Luis Gustavo Gallardo, en

su carácter de ciudadanos y de Presidente y Secretario de la Asociación Ciudadana de Contraloría

Social de la Gestión Pública del Estado de El Salvador (ACIGEPES, de acuerdo con sus

estatutos), respectivamente, mediante la cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad por

omisión total en la que la Asamblea Legislativa ha incurrido por no haber emitido la legislación

necesaria para darle cumplimiento al mandato constitucional supuestamente contenido en el art.

17 inc. 2 Cn.; se hacen las siguientes consideraciones:

El precepto constitucional que los actores aducen que ha sido inobservado expresa:

"Habrá lugar a la indemnización por retardación de justicia. La ley establecerá la responsabilidad directa del

funcionario y subsidiariamente la del Estado".

I. 1. Antes de efectuar el análisis liminar de la demanda interpuesta por los ciudadanos José

Remberto Escobar y Luis Gustavo Gallardo, se fijará lo atinente al carácter en el que

comparecerán en este proceso de inconstitucionalidad. La legitimación activa para iniciar un

proceso de control de constitucionalidad posee matices según se trate de un control abstracto o

concreto. En específico, para el caso del proceso de inconstitucionalidad, la legitimación activa se

ha concedido de manera amplia pues conforme con lo dispuesto en el art. 183 Cn. y el art. 2 de la

Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC) cualquier ciudadano puede solicitar a la Sala de lo

Constitucional la defensa del orden constitucional cuando se considera vulnerado por la emisión

de una disposición, un cuerpo normativo, un acto de aplicación directa de la norma fundamental o

una omisión de cumplimiento de un mandato constitucional –auto de 10-IV-2003, Inc. 3-2003–.

Esta legitimación "popular" para intervenir en un proceso de inconstitucionalidad puede

aducirse personalmente mediante la comprobación que haga el demandante de su calidad de

ciudadano de acuerdo con el art. 6 inc. 2° LPC –mediante la presentación de su Documento

Único de Identidad–. Ello en cumplimiento del deber establecido en el art. 73 inc.1° ord. 2° Cn. o

bien en razón de un interés propio y directo. También puede aducirse mediante representante, con

la debida acreditación de tal carácter y de la capacidad de postulación según lo determina el

Código Procesal Civil y Mercantil –de aplicación supletoria en los procesos constitucionales–

incluso a nombre de una persona jurídica (sentencia de 13-XII-2005, Inc. 58-2003 e

improcedencia de 31-V-2000, Inc. 11-2000). En ambos casos, la demanda se entenderá incoada

por los ciudadanos que la suscriben y que han acreditado dicha calidad en la forma indicada, con

independencia de si comparecen en carácter personal o en representación de un interés ajeno. Por

tal razón, en este proceso constitucional se tendrá por actores a José Remberto Escobar y Luis

Gustavo Gallardo en su carácter de ciudadanos.

2. Los demandantes aducen que la Asamblea Legislativa ha incurrido en una

inconstitucionalidad por omisión total al no haber emitido la legislación que desarrolle el art. 17

inc. 2 Cn. Ellos exponen que los arts. 1, 131 ord. 5°, 182 atrib. 5a y 271 Cn. también son

inobservados y ello coadyuva a la inconstitucionalidad por omisión pues el Estado tiene fines

específicos que deben ser cumplidos (art. 1 Cn.). Además, la Asamblea Legislativa tiene la

competencia de decretar las leyes secundarias que sean necesarias para el correcto desarrollo del

Estado de Derecho (art. 131 ord. 5° Cn.). También, el art. 182 atrib. 5ª confiere al Órgano

Judicial la función de vigilar que se administre pronta y cumplida justicia, para lo cual adoptará

las medidas que estime necesarias. De esta disposición deriva la exigencia de cumplir con los

plazos. En igual sentido, el art. 271 Cn. previó el período de un año para armonizar la legislación

secundaria con la Constitución.

Agregan que "puede decirse que la retardación de justicia, no se produce, necesaria o

únicamente por la carga laboral, sino que se produce porque el [j]uez, no tramita o emite

resolución (bajo los parámetros legales) y no solamente [...] las sentencias definitivas [...] sino

[...] todas las providencias [...], con afectación de la consecución del proceso, porque, o no llega

constantemente a sus labores o llega tarde, o se retira constantemente o temprano. Control que

solamente se puede efectuar al poseerse las disposiciones o medios específicos que sirvan como

mecanismos para asegurar la verdadera consecución de la pronta y cumplida justicia".

Luego afirman que: (i) el mandato constitucional impone a la Asamblea Legislativa la

obligación de emitir una ley que regule la pronta y cumplida justicia para evitar su retardación;

(ii) que la única forma de exigir el cumplimiento de una norma es que esta exista; (iii) que si

existe un mandato constitucional para la elaboración de una ley en donde se otorga plazo para

ello y no se efectúa, entonces existe mora legislativa; (iv) que tal mora afecta a todos los usuarios

del sistema judicial, sobre todo si se toma en cuenta que ya han transcurrido tres décadas sin que

tal derecho tenga protección legal; (v) que no existen los parámetros legales necesarios como

para que puedan evitarse o al menos disminuirse considerablemente los efectos "dañinos" que

genera la mora; y (vi) que al no existir regulación legal no se producen las condiciones necesarias

que permitan el verdadero o completo derecho al acceso a la justicia. De acuerdo con ellos, del

art. 17 inc. 2 Cn. deriva que la retardación de justicia genera daños, que estos merecen

indemnización y que debe existir una ley especial que establezca el tipo de responsabilidad con

que debe responder el funcionario y el Estado en caso que tal retardación se produzca.

Finalmente, aducen que se ha inobservado el "principio" de acceso a la justicia (art. 2 inc. 1

Cn.) al no promulgarse la ley que exige el art. 17 inc. 2 Cn. También, expresan que se ha

inobservado el principio de legalidad (arts. 15 y 86 Cn.) en tanto que no puede completarse una

exigencia si no se ha promulgado la ley pertinente pues, por ahora, el incumplimiento de plazos

se refleja en observaciones del Consejo Nacional de la Judicatura. Añaden que se viola el

"principio de jerarquía constitucional" (art. 246 Cn.) debido a que la normativa secundaria debe

estar sujeta a la Constitución tanto en su creación como su desarrollo. Finalmente, señalan que se

ha desconocido el "principio del debido proceso" (art. 11 y 12 Cn.) porque con la omisión se ha

negado la facultad de todo afectado por retardación de justicia de defender o proteger sus

derechos frente a quien se los ha conculcado. Ello se produce porque el derecho en cuestión

existe en nuestra Constitución, pero no existen los mecanismos ni los medios para acceder a él.

Luego, se refieren a los más de 30 años de mora que tiene el Legislativo en cuanto a la emisión

de la ley en comento (arts. 17 inc. 2 y 271 Cn.) y reseñan la jurisprudencia de este tribunal sobre

la inconstitucionalidad por omisión y piden que en sentencia definitiva se declare su existencia y

se ordene a la Asamblea Legislativa que emita la normativa correspondiente.

II. 1. Para no banalizar el control de constitucionalidad, la tesis o idea de que existe una

incompatibilidad o contradicción entre el objeto y el parámetro de control debe ser plausible, es

decir, aceptable en principio, mínima o tentativamente, o por lo menos no rechazable de modo

manifiesto o inmediato. El fundamento de la pretensión no puede ser solo aparente, como sería el

construido con base en una patente deficiencia interpretativa, cuyo resultado sea ajeno al sentido

racional ordinario de los contenidos lingüísticos analizados, según su contexto, finalidad y

alcance jurisprudencial; o cuando en lugar de contenidos normativos se contraponen

especulaciones personales sobre las posibles desviaciones de la aplicación del objeto de control.

Una pretensión planteada en esas condiciones es insustancial o improcedente, incapaz de

justificar el desenvolvimiento de una amplia actividad jurisdiccional sobre la existencia de la

inconstitucionalidad alegada (auto de 25-I-2016, Inc. 146-2015).

Debido a la importancia capital de la pretensión de inconstitucionalidad, su adecuada

configuración se constituye en un elemento indefectible para el examen de constitucionalidad del

objeto de control. En caso de no estar configurada adecuadamente y al tratarse de un defecto que

por su naturaleza no se puede subsanar, este tribunal debe declarar la improcedencia de la

pretensión. Una de las causas de improcedencia es la argumentación insuficiente, que en el

proceso de inconstitucionalidad por omisión total se produce por la falta de identificación del

mandato constitucional o de su incumplimiento (improcedencia de 29-V-2015, Inc. 32-2015).

2. La falta de realización de los mandatos constitucionales es una violación a la supremacía

constitucional pues si se dejara la opción de cumplirlas o no a discreción de los órganos

ordinarios o constituidos, se los colocaría, en el mismo nivel del Constituyente (resolución de 25-

XI-2015, Inc. 104-2015). Por lo tanto, la aceptación del instituto de la omisión vulneradora de la

norma constitucional se refleja en obligaciones de hacer, para cuya efectividad está diseñado el

mecanismo procesal de control de las inconstitucionalidades por omisión (sentencia de 26-I.-

2011, Inc. 37-2004). La jurisprudencia emitida por esta sala ha sostenido que tal instrumento de

protección reforzada es aplicable en nuestro Derecho Procesal Constitucional por derivación

directa de las funciones de la jurisdicción constitucional y el carácter normativo de la

Constitución (resolución de 5-XI-1999, Inc. 18-98). Las razones que han sido argüidas para

justificar la inconstitucionalidad por omisión son la fuerza normativa de la Constitución y su

rango de supremacía, y la fuerza normativa de los derechos fundamentales (sentencia de 23-I-

2015, Inc. 53-2012).

Por ello, la inconstitucionalidad por omisión ha sido definida por la jurisprudencia

constitucional como la falta, de cumplimiento, por parte de los órganos con potestades

normativas, de los mandatos constitucionales para el desarrollo obligatorio de ciertos temas o

asuntos, en la medida en que ese incumplimiento exceda un plazo razonable y obstaculice con

ello la aplicación eficaz de la Constitución (resolución de 31-VIII-2016, Inc. 128-2016 e Inc. 37-

2004, ya citada).

3. Este tribunal advierte que el art. 17 inc. 2 Cn. ya tiene desarrollo legislativo. En efecto, el

art. 4 incs. 2 y 3 de la Ley de Reparación por Daño Moral (LRDM) prescribe que "[t]ambién

habrá lugar a la indemnización por daño moral en virtud de la retardación de justicia. Así mismo,

cuando se haya producido una violación de los derechos constitucionales y los derechos

reconocidos por tratados internacionales vigentes y las leyes secundarias […]. En los casos de los

incisos anteriores, el funcionario público tendrá responsabilidad personal y el Estado responderá

de manera subsidiaria. El Estado será el obligado principal si no existe culpa o dolo del

funcionario público, o cuando éste procede con sujeción a una ley y en cumplimiento de sus

disposiciones". El inciso 5 de esta disposición establece la manera en la que se efectuará el pago

cuando corresponda al Estado hacerlo.

Según lo dicho, parece que el art. 17 inc. 2 Cn. tiene cobertura normativa en la LRDM. Esto

inhibe a este tribunal de efectuar el control de constitucionalidad pues para afirmar que se está en

presencia de una inconstitucionalidad por omisión es necesario advertir la existencia de una orden

concreta, específica e ineludible de producción normativa infraconstitucional de desarrollo, la

falta de desarrollo legislativo, y la ineficacia de las disposiciones constitucionales concernidas

(sentencia de 15-II-2012, Inc. 66-2005). En ese sentido, al existir desarrollo legislativo del

parámetro de control que los demandantes pretenden sostener, la pretensión debe ser declarada

improcedente pues no se configura el elemento de falta de desarrollo normativo.

Ahora bien, debe aclararse que la presente decisión no implica que este tribunal prejuzgue el

contenido de la regulación legal del art. 4 LRDM y que avale la manera en la que esta disposición

desarrolla el mandato constitucional contenido en el art. 17 inc. 2 Cn. Simplemente significa que

se ha constatado que existe una ley formal que lo desarrolla y que, por tanto, cumple con la

obligación que esta disposición le impone a la Asamblea Legislativa. En ese sentido, los efectos

materiales de esta resolución no se extienden hasta el punto de avalar la regulación que hace la

disposición legal mencionada del precepto constitucional aducido como parámetro de control.

III. Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia

constitucional citadas y en los arts. 6, 7 y 13 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se

RESUELVE:

1. Declárese improcedente la pretensión incoada por José Remberto Escobar y Luis Gustavo

Gallardo, mediante la cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad por omisión total en la

que supuestamente ha incurrido la Asamblea Legislativa por no haber emitido la legislación

necesaria para darle cumplimiento al mandato constitucional contenido en el art. 17 inc. 2 Cn.

pues tal norma fundamental encuentra cobertura legal en el art. 4 de la Ley de Reparación por

Daño Moral.

2. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por los demandantes para

recibir los actos procesales de comunicación.

3. Notifíquese.

A. PINEDA.------------E. S. BLANCO R.----------- FCO. E. ORTIZ. R.-----------M. R. Z.-----------

-PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN------------E.

SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.