Sentencia Nº 13-2014AC de Sala de lo Constitucional, 15-02-2017
| Número de sentencia | 13-2014AC |
| Fecha | 15 Febrero 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
13-2014/60-2014
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las trece horas con
cincuenta y un minutos del quince de febrero de dos mil diecisiete.
Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos, el primero (nº
13-2014), por el ciudadano José Rafael Cortez Maravilla y el segundo (nº 60-2014), por el
ciudadano Manuel Arturo Montecino Giralt, a fin de que este tribunal declare la
inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 4 de la Ley Especial Transitoria para la Suspensión de
Embargos por Créditos Otorgados al Sector Productor de Café (Decreto Legislativo nº 499, de
19-IX-2013, publicado en el Diario Oficial nº 182, Tomo nº 401, del 2-X-2013; en adelante, D.L.
499/2013), por la supuesta contradicción con los arts. 2 inc. 1º, 23, 102 inc. 1º, 110 inc. 2º y 246
inc. 1º de la Constitución (Cn.).
Las disposiciones impugnadas prescriben lo siguiente:
“Art 1.- La presente ley tiene por objeto contribuir a enfrentar la crisis generada por la caída de los precios
del café y los daños por el fuerte rebrote de la roya del cafeto; asimismo, seguir contribuyendo a la reactivación del
sector cafetalero, mediante la suspensión de embargos a productores de café con créditos provenientes del
Fideicomiso Ambiental para la Conservación del Bosque C afetalero (FICAFE) y d el Fondo de E mergencia para el
Café (FEC), que hubieren cumplido con parte total o parcial de las cuotas correspondientes hasta el año 2012.
Art. 2.- Quedan suspendidos, a partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre del 2018,
los pagos de capital e intereses sobre la deuda contraída con fondos provenientes del FICAFE y del FEC aplicados a
las cuotas de pago a partir del año 2013 y subsiguientes.
Quedan suspendidos por el mismo plazo los efectos de la prescripción.
Art. 4.- Durante la vigencia del presente De creto se suspenden los juicios de naturaleza ejecutivo mercantil
o civil que implique e mbargo, así como los que estén iniciados o se encuentren en cualquier etapa del proceso
judicial ejecutivo o mercantil en contra de los productores de café que se encuentren en deuda con fondos
provenientes del FICAFE, FEC y créditos relacionados con los mismos fondos”.
En estos procesos han intervenido los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal
General de la República.
Analizados los argumentos y considerando:
I. 1.A. Según el ciudadano Cortez Maravilla, en primer lugar, el art. 1 D.L. 499/2013
impide que durante su vigencia se aplique la medida cautelar de embargo de los bienes del
demandado, en los procesos de naturaleza ejecutiva civil y mercantil contra productores de café
con créditos de los fondos mencionados, con lo cual se elimina una de las herramientas de las que
dispone el juzgador para asegurar la eficacia de sus decisiones y lograr que estas se ejecuten en
los términos en que han sido dictadas. Así, el derecho a la ejecución de las resoluciones
judiciales, como manifestación del derecho a la protección jurisdiccional, sería anulado en forma
absoluta dentro del plazo del decreto en mención.
En segundo lugar, dicho demandante afirmó que el art. 4 D.L. 499/2013, al suspender
durante su vigencia los juicios de naturaleza ejecutivo mercantil o civil que implique embargo
contra los beneficiarios del decreto: i) viola el derecho de acceso a la jurisdicción, porque impide
a los acreedores el inicio de los procesos que tengan por objeto el cobro de cualquiera de las
obligaciones a que se refiere dicha normativa; ii) viola el derecho a una sentencia de fondo,
motivada y congruente, porque también impide la continuación de procesos iniciados que se
encuentren en la fase de cognición y que no podrán pasa a la etapa de sentencia; y iii) viola el
derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, porque impide la continuación de procesos
iniciados que hayan superado la fase de cognición y que se encuentren a punto de su
cumplimiento forzoso, de modo que la sentencia obtenida perderá eficacia, pues no podrá ser
ejecutada. Los derechos de acceso a la jurisdicción y a obtener una sentencia de fondo son
también expresiones del derecho a la protección jurisdiccional, que por ello resultaría “anulado”
temporalmente mediante estas disposiciones, lo que “excluye la posibilidad que se analice su
proporcionalidad”.
B. Por su parte, el ciudadano Montecino Giralt dijo que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013, al
suspender los pagos de capital e intereses de los créditos a que se refieren y suspender también
los juicios ejecutivos civiles y mercantiles que impliquen embargos, están sustituyendo el
acuerdo de voluntades suscrito por las partes contratantes al celebrar el respectivo contrato de
crédito, antes de la entrada en vigencia del D.L. 499/2013, modificando las cláusulas convenidas
sobre dichos pagos de capital e intereses, así como sobre las consecuencias judiciales o
procesales de una eventual mora. Esto vulneraría la libertad de contratación, art. 23 Cn. Además,
alegó que dichas disposiciones, al suspender el pago de obligaciones de los caficultores con los
bancos (que es la fuente de ingresos para que estos a su vez cumplan con las obligaciones del
FICAFE), vuelven impracticable la actividad empresarial de los bancos, no solo en sus
obligaciones con el fideicomiso citado, sino también el resto de sus actividades ordinarias, como
el cumplimiento de sus obligaciones con terceros –tenedores de títulos a la vista o a plazo– o el
otorgamiento de créditos a los diferentes sectores de la economía, entre otros.
Según el ciudadano antes citado, dichas intervenciones de los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 en
los derechos de libre contratación y libre empresa de los bancos son desproporcionadas, por las
razones siguientes:
i) con base en los considerandos IV, V y VI del D.L. 499/2013, así como de su art. 1,
sostuvo que la finalidad de “incentivar y apoyar el sector productivo del café” parte de
“presupuestos básicos [...] relativos a la cifra de empleos, precios internacionales [...] rebrote de
la roya” que “no son ciertos”, porque “la situación actual del café no es de tipo coyuntural [...]
sino que se trata de una problemática estructural [...que] no ha sido atacada en forma adecuada”;
“los precios del café [...] en los últimos 13 años se han mantenido estables y, por el contrario, han
tenido algunas alzas”; y países centroamericanos “que también han resultado afectados por los
precios, fenómenos biológicos y naturales” no han bajado sus exportaciones en porcentajes tan
elevados como El Salvador. “De ser así, no existe una finalidad constitucionalmente legítima para
la creación del decreto”.
ii) las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son idóneas, “pues lejos de
atacar la caída de los precios del café, los daños ocasionados por la roya y, en general, contribuir
a la reactivación del sector cafetalero, produce[n] un efecto contrario”, ya que “en 2018 la deuda
suspendida revivirá y los beneficiarios del decreto estarán igual o mayormente endeudados”; “el
no pago ubica a los beneficiarios [...] en una situación de mora con las instituciones bancarias,
con la consecuente imposibilidad de obtener créditos para incrementar la producción y
productividad de las fincas”; “no conlleva inversión racionalizada sobre las fincas de café”; la
suspensión “desde ninguna perspectiva [...] incidirá en el aumento de los precios internacionales,
atacará la roya ni mucho menos la mora bancaria”.
iii) las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son necesarias o menos
graves, porque “la finalidad de incentivar la producción del café [...] puede ser alcanzada
mediante muchos programas del Estado que no se reducen a políticas financieras”, tales como el
apoyo contra plagas como la roya, apoyo comercial al exterior, capacitaciones del sector. “El
sector cafetalero necesita más que u n congelamiento temporal y politizado de deudas. El
problema de este sector va más allá de sus cargas crediticias” e implica “la vejez del parque
cafetalero” (que exige mejor capacitación y una renovación estratégica de los cafetales) y “difícil
acceso a créditos que requieren para su solución un esfuerzo acompañado de la Banca de
Desarrollo de El Salvador, pero no con perdones o congelamiento de deudas, sino con créditos
bien estructurados, mejoramientos de tasas de interés y plazos con mayores años de gracia”.
iv) las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son proporcionadas en
sentido estricto, porque “las ventajas que podrían obtenerse –que, en realidad, no incentivan la
producción de café– no compensan los sacrificios que la medida conlleva para los acreedores”, ya
que puede afectar al dinero de los ahorrantes, en vista de que los bancos siempre deben responder
al fideicomiso con sus propios activos financieros, que proceden de los depósitos que hacen
aquellos. Las medidas también producen “falta de liquidez para otorgar créditos” al mismo sector
cafetero o a otros sectores económicos del país, “incidiendo, consecuentemente, en la economía
en general”. Finalmente, afectan al mismo sector beneficiado, porque al finalizar la vigencia del
D.L. 499/2013 “las deudas podrán ser cobradas en su totalidad, lo que conlleva –a su vez– un
efecto contraproducente”.
2. La Asamblea Legislativa, en el proceso nº 13-2014, presentó en forma extemporánea su
informe sobre la constitucionalidad de los artículos impugnados, es decir, respondió después de
que el tiempo conferido para ello ha bía terminado. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala,
el efecto de esa demora es la preclusión del plazo procesal o la imposibilidad de realizar luego,
válidamente, el acto requerido, de modo que su cumplimiento tardío carece de relevancia jurídica
y procesal y no puede ser considerado en el análisis de la pretensión planteada (así se ha reiterado
en las Sentencias de 16-XII-2013, 23-XII-2014 y 23-I-2015, Inc. 7-2012, Inc. 42-2014 e Inc. 53-
2012).
Sin embargo, en el proceso nº 60-2014, la Asamblea Legislativa sí presentó en tiempo su
informe y, luego de extensas referencias sobre el alcance de los derechos invocados por los
demandantes y citando la jurisprudencia de esta Sala, sostuvo que: “los derechos fundamentales
no son ilimitados, y en su necesaria regulación puede incluso concebirse su obstaculización o
impedimento con una finalidad constitucionalmente justificada”. En cuanto al derecho a la
protección jurisdiccional dijo que: “el mismo Código Procesal Civil y Mercantil en su contenido
también contempla, una medida similar de suspensión temporal de las actuaciones del proceso,
específicamente en el caso de las prejudicialidades, suspensión concreta y temporal que de la
misma manera como se establece el contenido del D.L. No. 499/2013, no tratan de impedir el
desarrollo del derecho a la protección jurisdiccional, esperando que se resuelvan primeramente
otras situaciones para luego resolver lo peticionado”.
Luego, la autoridad demandada se refirió a la “motivación legislativa” para emitir el D.L.
499/2013, mencionando ciertos problemas de la cadena de producción del café (roya, precios
internacionales y nivel de endeudamiento) y agregó que: “Los procesos de embargo por créditos
que se otorgaron al sector productor del café pondrían en riesgo, no solo a las inversiones y
subsistencia de los productores, sino a las miles de familias que participan en esta cadena
productiva, por lo que en una balanza entre la suspensión temporal de los procesos de embargos y
las utilidades que perciben las instituciones financieras por el otorgamiento de créditos, se ha
considerado importante la que menos haga daño al sistema constitucional y a las personas
salvadoreñas”.
Asimismo, la Asamblea Legislativa dijo que: “este D.L. No. 499/2013 es indispensable y
es una de varias acciones que los órganos del Estado han llevado a cabo para poder sacar adelante
a esta cadena productiva, se han emitido otras normativas de parte de esta Asamblea Legislativa
como las Disposiciones Especiales y Transitorias para el Control Integral de la Roya del Cafeto
en las Zonas Cafetaleras de El Salvador, Disposiciones Especiales y Transitorias a la Ley de
Creación del Fideicomiso de Apoyo a la Producción del Café, Disposiciones Especiales y
Transitorias para la Adquisición de Bienes y Servicios para Contribuir al Control de la Roya en el
Parque Cafetero de El Salvador, entre otras”; y que “De parte del Ejecutivo como desarrollo de
estas normativas emitidas, el Banco de Desarrollo de El Salvador creó las líneas de
financiamiento de segundo piso para apoyo a la caficultura”. En conclusión, la Asamblea
Legislativa sostuvo que no existen las inconstitucionalidades alegadas.
3. El Fiscal General de la República, en el proceso nº 13-2014, en lo esencial y de manera
inconsistente dijo que: “resulta viable extender el pago del FICAFE ya que se torna necesario
para que los productores se puedan sobreponer a la situación de pérdida que han tenido [...]
siendo un caso fortuito a nivel nacional y regional [...] la norma impugnada no afecta el derecho a
la protección jurisdiccional ya que los afectados o demandantes, tienen la posibilidad de
interponer sus acciones ante el órgano jurisdiccional siguiendo el debido proceso de acuerdo a los
principios básicos que señala la Constitución, ya que al diferir los efectos del embargo vulnera las
pretensiones del acreedor, ya que al no decretar la medida cautelar no existe la posibilidad de que
se garantice la ejecución del derecho pretendido”. Luego, concluyó “que tienen vicio de
inconstitucionalidad los artículos 1 y 4” del D.L. 499/2013 “por vulnerar el derecho a la
protección jurisdiccional”.
Por otra parte, en el proceso nº 60-2014, el Fiscal expuso que el FICAFE es un
fideicomiso privado, creado el 27-VII-2001, para 25 años, constituido por 7 bancos comerciales
(2 estatales y 5 privados), que son a la vez fideicomitentes, tenedores de los Certificados
Fiduciarios de Participación Amortizables (CFPAs), emitidos por el fiduciario, que es el Banco de
Desarrollo de El Salvador (BANDESAL). “El activo subyacente lo constituyen las carteras de
crédito cuyo destino tenga relación directa con el sector cafetalero salvadoreño, que los bancos
cedieron y traspasaron a Bandesal en propiedad [...] Los fondos recaudados en esta emisión
sirvieron para que FICAFE comprara a los bancos participantes en el fideicomiso la cartera
crediticia cafetalera [...] Estos préstamos fueron cedidos, sin garantías reales, por los bancos
originadores de FICAFE, quienes en la actualidad siguen administrándolos”.
A partir de ello, el Fiscal destacó que: “en el caso objeto de análisis, no estamos frente a
un contrato privado suscrito entre una entidad bancaria y un caficultor de forma directa; sino que
se trata de la relación entre un fideicomiso administrado por BANDESAL, en su función
fiduciaria [...] Las entidades bancarias en todo caso, se constituyeron como fideicomitentes y no
en acreedores como si se tratase a manera de ejemplo de un mutuo y consintieron en aquel
momento, formar parte de FICAFE”. Agregó que: “Lo que las disposiciones impugnadas
persiguen no es la falta de cobro o evitar el procedimiento judicial, sino diferir en el tiempo su
pago, estableciendo un período de gracia en razón de circunstancias ciertas y válidas [...] el
período de gracia es una beneficio que los mismos bancos otorgan en otros negocios que realizan
como préstamos o aperturas de crédito y no por ello, ven comprometidos sus capitales [...] Con
base en lo anterior no es posible establecer una transgresión a la libertad de contratación”.
En cuanto a la supuesta violación de la libertad de empresa, el Fiscal dijo que: “El giro de
las entidades bancarias no se circunscribe solamente al mencionado Fideicomiso del cual forman
parte, sino que es tan solo uno de sus diversos negocios y la emisión del Decreto impugnado no
subvierte la libertad de empresa puesto que no le está impidiendo cobrar las deudas sino
solamente ampliar el plazo, en aras de permitir realizar las actividades de producción que
incentiven la producción del café y disponer entonces de los bienes y recursos económicos
necesarios para que puedan hacer efectivos los pagos adeudados, lo cual redunda en beneficio de
su giro comercial y de la golpeada economía nacional [...] Si se afectara enormemente el giro
comercial de las entidades bancarias con estas disposiciones señaladas por el recurrente, aquellas
no hubiesen apoyado la medida a favor de sus clientes con problemas de insolvencia. Lo hacen
para brindar la oportunidad de que este sector se recupere u honre sus deudas, pues de lo
contrario, se verían en la necesidad de adquirir inmuebles destinados a la caficultura, cuyo giro
no es propio de las entidades bancarias”.
Finalmente, sobre la proporcionalidad de las medidas impugnadas, el Fiscal se refirió a la
importancia de la producción del café en la economía nacional y los empleos directos e indirectos
que genera, así como al beneficio ambiental derivado del parque cafetalero. Luego dijo que:
“Sostener que el suspender los pagos a capital e intereses y juicios ejecutivos mercantiles o
civiles [...] es desproporcional, pues se afecta la actividad empresarial de las entidades
financieras, resulta incongruente si se comparan los perjuicios que acarrearía su
inconstitucionalidad. La desproporcionalidad sucedería en que dando razón al recurrente, se
afectaría gravemente esta fuente principal de empleo, la recaudación fiscal como actividad
productiva y más aún, un daño ambiental al no permitir continuar dedicándose a la conservación
de estos cultivos que tanto beneficio trae a la conservación del bosque tropical. Eso sí sería
desproporcional”. Por esto, concluyó que no existen las inconstitucionalidades alegadas.
II. Para resolver sobre la pretensión planteada es necesario analizar la posibilidad de
limitar los derechos fundamentales invocados –derecho a la protección jurisdiccional, derecho a
la libre contratación y a la libre empresa–, en relación con una medida legal de aplazamiento o
moratoria de pagos y acciones judiciales de cobro en los casos de crisis económica o insolvencia
de un deudor (III); y luego examinar los motivos de las pretensiones de inconstitucionalidad
planteadas por los demandantes (IV).
III. 1. En el auto de admisión del proceso nº 13-2014, de 9-IV-2014, se recordó que, entre
otras, en la sentencia de 12-XI-2010, Inc. 40-2009, esta Sala ha dicho que el derecho a la
protección jurisdiccional (art. 2 inc. 1º Cn.) implica la posibilidad de que un supuesto titular del
derecho o interés legítimo pueda acceder a los órganos jurisdiccionales a plantear su pretensión
en todos los grados y niveles procesales, y en ta l caso debe obtener una respuesta a sus
pretensiones fundada en derecho, a través de un proceso equitativo tramitado de conformidad con
la Constitución y las leyes correspondientes. De la anterior definición se advierte que esta
protección jurisdiccional se manifiesta en los siguientes derechos específicos: el acceso a la
jurisdicción; el proceso constitucionalmente configurado o debido proceso; el derecho a una
resolución de fondo motivada y congruente; y el derecho a la ejecución de las resoluciones.
Por otra parte, en Sentencias como las de 13-VIII-2002 y de 22-IV-2015, Inc. 15-99/17-99
definido como la posibilidad de que los particulares celebren convenciones de cualquier tipo,
incluso acuerdos no reglamentados expresamente por la ley, determinando el contenido de los
contratos y las obligaciones que derivan de estos, sin que el Estado pueda, en principio, obligar a
los particulares a aceptar dichos acuerdos ni interferir en la autonomía de la voluntad que fija el
alcance de tales contratos entre las partes. El derecho a la libre contratación incluye, como
aspectos fundamentales, el derecho a decidir si se quiere o no contratar, esto es, el derecho a
decidir la celebración o no celebración de un contrato; el derecho a elegir con quién se quiere
contratar; y el derecho a determinar el contenido del contrato, es decir, la forma y modo en que
quedarán consignados los derechos y obligaciones de las partes.
Sin embargo, en dichas sentencias se ha aclarado también que la autonomía de la
voluntad, como centro del contrato, no es absoluta, sino que la presencia razonable del Estado es
necesaria ante situaciones de disparidad y asimetría entre las partes contratantes o por otras
razones de interés público. En otras palabras, esta Sala ha reconocido que el Estado puede
eventualmente alterar los efectos de los contratos celebrados con anterioridad al pronunciamiento
de una norma; puede establecer de manera obligatoria el contenido de los contratos (derechos y
obligaciones), como sucede comúnmente con los servicios públicos; y puede también, cuando
haya razón suficiente, imponer a determinados individuos incluso la celebración o no de un
contrato.
2015, Amparo 297-2012, se dijo que es una manifestación de la libertad económica y tiene como
finalidad la protección de la empresa, es decir, la forma de organización productiva que propicia
las condiciones para el intercambio o circulación de bienes o servicios en el mercado, cuyo límite
radica en el interés social. La libertad de empresa se manifiesta en la libertad de los particulares
de crear empresas, es decir, de elegir y emprender las actividades económicas lícitas que deseen y
de adquirir, utilizar, destinar o afectar los bienes y servicios necesarios para el real y efectivo
ejercicio de esa actividad; la libertad de realizar la gestión de la empresa –por ejemplo, el
establecimiento de sus objetivos, su planificación, dirección, organización y administración–; y la
libertad de cesar el ejercicio de dicha actividad. También allí se recuerda que la regulación
legislativa de la libertad de empresa debe velar porque, sin anular el contenido esencial del
derecho, su ejercicio no se oponga al interés social.
2. La posibilidad de intervenciones estatales en el ejercicio de estos derechos es una
manifestación de su carácter limitado o relativo. Este es un efecto inevitable de la situación de
interdependencia de los diversos contenidos de la Constitución, de modo que cada uno de ellos
está determinado por la necesidad de hacerlo compatible con los demás derechos y bienes
protegidos por la Ley Suprema. Los derechos fundamentales no son absolutos, sino que: “todos
ellos en mayor o menor medida están sujetos a límites [...] los límites pueden estar prescritos en
la misma disposición o en otras disposiciones constitucionales. También puede ocurrir que los
límites sean implícitos, y es básicamente la interpretación constitucional la que los descubre [...]
el individuo no vive aislado, sino en sociedad. En esa medida, debe coordinar y armonizar el
ejercicio de sus derechos con el ejercicio igualmente legítimo de ese mismo derecho u otros por
parte de los demás individuos”. (Sentencias de 24-IX-2010, 28-II-2014 y 13-VI-2014, Inc. 91-
2007, Inc. 8-2014 e Inc. 18-2014, respectivamente).
La limitación de un derecho debe distinguirse de su mera regulación. La regulación o
configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales, es decir, la
determinación de sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la
organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de
sus garantías. Por otra parte, la limitación o restricción (también llamada intervención, injerencia
o afectación) a un derecho, es un tipo de regulación que implica la modificación del objeto o
sujetos del derecho, de forma que impide o dificulta el ejercicio de las acciones, posibilidades o
situaciones habilitadas por él. Una limitación a los derechos fundamentales es válida o
constitucionalmente aceptable cuando cumple los requisitos fijados por la Ley Suprema para
efectuar dicha restricción: reserva de ley, justificación constitucional del fin perseguido,
proporcionalidad de la medida (su idoneidad, necesidad y ponderación) y, finalmente, el respeto
al contenido esencial del derecho (Sentencias de 13-X-2010, Inc. 17-2006; y de 21-IX-2012, Inc.
60-2005).
Cualquier limitación legal del ejercicio de un derecho debe respetar la prohibición de
alterar, anular o destruir la esencia o el núcleo de los derechos fundamentales, art. 246 inc. 1 º Cn.
(Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97). Para identificar los supuestos de anulación de un derecho
fundamental, esta Sala se ha aproximado a la concreción del “contenido esencial” de un derecho
aludiendo al “conjunto de facultades que permiten identificarlo en abstracto bajo esa
denominación, en un determinado momento histórico”; que “no puede ser desplazado
permanentemente por el legislador ordinario”; y que debe ser definido con base “en las
convicciones generalmente admitidas entre los juristas, adecuándolas a las peculiaridades de
nuestro sistema jurídico, y respetando el pluralismo ético, ideológico y político” (Sentencia de
21-IX-2012, Inc. 60-2005). Asimismo, ha sostenido que dicho contenido esencial implica “lo que
configura el ámbito de actuación humana por sí protegido” y “los bienes o intereses que se
pretenden proteger con el derecho fundamental de que se trate” (Sentencia de 14-XII-2012, Inc.
103-2007).
En armonía con estos criterios, en diversas oportunidades se ha reconocido la validez de
ciertas intervenciones legales del Estado sobre el ejercicio de la libertad de empresa o la libertad
de contratación. Por ejemplo, en la Sentencia de 3-XII-2010, Amp. 584-2008, se estableció que la
libertad de empresa de los propietarios de centros privados de enseñanza, en cuanto a la fijación
de montos de matrículas y cuotas escolares, podía ser limitada para favorecer el derecho a la
educación de los estudiantes. Igualmente, en la Sentencia de 27 -VI-2014, Amp. 137-2012, se
estimó conforme a la Constitución una interferencia normativa en el ámbito de ejercicio de la
libertad de empresa de la actividad pesquera industrial, para armonizarla con el derecho al medio
ambiente y con la protección de otros sectores económicos, como el de la pesca artesanal. En la
Sentencia de 24-X-2014, Inc. 33-2012, se estimó conforme a la Constitución el control de precios
sobre medicamentos, para garantizar el derecho a la salud. Asimismo, en la Sentencia de 23 -XII-
2014, Inc. 42-2012, se validaron las limitaciones legales impuestas al ejercicio de la libertad de
contratación de las sociedades administradoras de fondos de pensiones, con base en el objetivo de
garantizar el derecho a la seguridad social de una parte de la población.
3. Para enfocarse en posibles limitaciones a la libertad de empresa, de contratación y en el
derecho a la protección jurisdiccional, es necesario recordar que la conservación de la actividad
productiva de una empresa depende hasta cierto punto de vínculos y obligaciones que su titular
adquiere con otras personas, que a su vez pueden ser también empresarias, en una compleja red
de operaciones patrimoniales y comerciales que en buena medida sostienen la economía del país.
Precisamente, una parte esencial de esos vínculos contractuales se relacionan con la obtención del
financiamiento para la actividad de la empresa, que puede provenir de préstamos o créditos
otorgados por bancos o instituciones financieras, en un intercambio cuyas condiciones se fijan, en
principio, mediante libre contratación. Así, las empresas constituyen fuentes de trabajo y de
contribuciones al fisco, son destinatarias de crédito y proveedoras de bienes o servicios, de modo
que en esa variada condición (empleadoras, deudoras, tributantes y productoras) cumplen una
importante función social, pues contribuyen al desarrollo económico del Estado.
De acuerdo con sus objetivos, la gestión empresarial debería permitir no solo el oportuno
cumplimiento de las obligaciones crediticias, laborales, comerciales, fiscales, etc., sino también el
incremento creciente de la rentabilidad del negocio y la realización efectiva de la empresa como
medio de generación de riqueza. Sin embargo, es posible y frecuente que diversas circunstancias
lleven a algunas empresas a enfrentar dificultades para cumplir de manera regular sus
compromisos patrimoniales, situación que puede desembocar en una disminución de los bienes
suficientes para el pago de créditos exigibles. Para evitarlo, desde los primeros signos de una
crisis económica en la empresa hasta el estado de insolvencia patrimonial por incapacidad de
pago a los acreedores hay un proceso de deterioro progresivo, durante el cual pueden aplicarse
medidas de prevención orientadas a salvaguardar los intereses de los acreedores, pero también a
procurar la recuperación y conservación de las empresas afectadas.
En relación con estos eventos de crisis económicas, la protección constitucional de la
clase, dirigidas a favorecer la reactivación o reorganización de las empresas en aprietos
financieros, para evitar una situación de i nsolvencia. Primero, porque al establecer los
fundamentos del orden económico, la Constitución regula expresamente que, con la finalidad de
promover el desarrollo económico y social, el Estado “fomentará los diversos sectores de la
condiciones necesarias para acrecentar la riqueza nacional y para asegurar los beneficios de esta
el ejercicio de la libertad económica al interés social (art. 102 inc. 1º Cn.), que, como ya se dijo,
está implicado en el funcionamiento regular del mercado y la economía, que a su vez depende, en
una parte importante, de la subsistencia de las empresas como unidades productivas y
generadoras de distintos beneficios sociales.
Por supuesto que esas acciones estatales de “fomento y protección” de las empresas en
crisis tienen que ser compatibilizadas con los derechos de los acreedores, así como con otros
principios constitucionales como los de igualdad y libre competencia, arts. 3 y 110 Cn. Esto es
así, no solo debido a que los proveedores de crédito también son parte esencial de ese orden
económico diseñado por la Constitución, sino porque, con frecuencia, ellos mismos están
organizados como empresas, cuya función productiva debe ser igualmente conservada. Por eso,
cuando decida intervenir, el Estado debe encontrar fórmulas de estímulo y protección empresarial
que concilien en la mayor medida posible estos intereses contrapuestos. Para ello, la intervención
pública en la actividad económica de las empresas con dificultades para el pago de sus
obligaciones no puede ser arbitraria, discriminatoria o irrazonable, sino que las limitaciones de
derechos que ellas impliquen para otras empresas o agentes económicos deben ser justificadas,
necesarias y proporcionales.
4. En el marco de la autonomía de la voluntad del deudor y sus acreedores existen
alternativas de renegociación de las condiciones de crédito, arreglos extrajudiciales de
reestructuración de la deuda y procedimientos de reorganización empresarial, dirigidos sobre todo
a la conservación de la empresa como unidad productiva o negocio en marcha, procurando el
mayor beneficio posible para todos los interesados. Estas opciones tienen sus antecedentes en la
práctica de las entidades financieras, que por lo usual están más interesadas en la continuidad de
las relaciones comerciales con una empresa que tenga aún viabilidad económica, incrementando
la posibilidad de recuperación del dinero prestado, en lugar de apresurar su liquidación. La
naturaleza preventiva, eficiente y ágil de estos arreglos puede restablecer la capacidad financiera
de una empresa, normalizar sus operaciones comerciales y evitar la expulsión de su actividad
hacia sectores informales de la economía, con consecuencias negativas también en el ámbito
laboral. Asimismo, al evitar la connotación punitiva o el estigma social de la insolvencia, estos
convenios pueden favorecer el emprendimiento y la innovación. Todo ello explica el interés
público o social de las medidas estatales dirigidas a garantizar la eficacia de esas alternativas.
Uno de los elementos esenciales para lograr los objetivos de estos arreglos es la
aplicación de medidas orientadas a conservar la integridad de la masa de bienes de la empresa,
impidiendo acciones oportunistas de algunos acreedores que con ejecuciones individuales puedan
descomponer o fragmentar los activos del deudor. Como parece lógico, las posibilidades de
recuperación empresarial son mayores si se garantiza la continuidad de su actividad productiva,
lo que a su vez depende de que se mantengan los bienes y recursos destinados a ella. Además, en
el caso extremo de llegar a una liquidación, el interés de los acreedores puede resultar mejor
atendido por la rentabilidad mayor de una empresa en marcha, rehabilitada o reorganizada, que
por la venta parcial forzosa de sus activos. Por ello, los acuerdos de reestructuración de deuda o
de reactivación de una empresa pueden incorporar pactos de suspensión de cobros o paralización
de acciones ejecutivas contra el empresario deudor.
Más aún, para proteger a las empresas mediante el aseguramiento de que los arreglos
extrajudiciales citados cumplan sus objetivos, es también posible que estas medidas
complementarias de suspensión de cobros y paralización de acciones judiciales sean dispuestas
por la ley. De hecho, aunque se refiere al procedimiento de suspensión de pagos ya en sede
judicial, el art. 110 de la Ley de Procedimientos Mercantiles dispone que “quedan en suspenso
los juicios contra el deudor que tengan por objeto reclamar el cumplimiento de obligaciones
patrimoniales”. Si bien esta disposición responde al objetivo de mantener la paridad de los
acreedores en sus perspectivas de cobro, se trata de un antecedente que demuestra la utilización
legislativa de opciones para proveer al deudor un “tiempo de gracia”, “período de espera” o
margen de tranquilidad, incluso dentro del régimen tradicional de manejo del riesgo de
insolvencia. Gracias a una moratoria de ese tipo, el empresario en dificultades puede concentrarse
en las acciones necesarias para recuperar su liquidez y lograr mejores condiciones para cumplir
en su momento con los compromisos pendientes.
La congelación temporal de cobros y acciones ejecutivas es un elemento funcional de los
procesos de reestructuración de deuda, que puede ser convenido por los interesados o impuesto
legalmente, para garantizar la eficacia de los acuerdos alcanzados entre un empresario y sus
acreedores. Esto, en cumplimiento del deber estatal de protección y fomento de ciertos sectores
de la economía. En dicho sentido coinciden la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, de 20 -VII-2004, Asunto Bäck contra Finlandia; y la Sentencia de la Corte
Constitucional de Colombia nº C-586, de 6-VI-2001, sobre una ley de reactivación empresarial.
Es importante observar que, con la paralización de cobros o acciones los acreedores no son
privados de sus derechos, sino que únicamente se posterga o d emora la oportunidad en que
podrán ejercerlos. En otras palabras, es claramente una limitación en el tiempo para el ejercicio
de los derechos y no una supresión o anulación de su contenido esencial, como sería, por
ejemplo, si la paralización fuera indefinida, si se prorrogara sucesivamente sin justificación
reforzada ni compensaciones razonables para los acreedores o si se mantuvieran vigentes los
plazos de prescripción de las acciones respectivas.
IV. Partiendo de las consideraciones anteriores se analizarán enseguida los motivos de
inconstitucionalidad expuestos por los demandantes.
1. Como ya se dijo, el ciudadano Cortez Maravilla sostuvo que los arts. 1 y 4 D.L.
499/2013, al suspender los embargos y los juicios ejecutivos contra deudores del FICAFE y de l
FEC, “anulan” temporalmente los derechos de acceso a la jurisdicción, a una sentencia de fondo
y a la ejecución de lo resuelto, como manifestaciones del derecho a la protección jurisdiccional.
También alegó que por tratarse de una anulación del derecho, “excluye la posibilidad que se
analice su proporcionalidad”. Este planteamiento debe ser rechazado, porque califica como un
supuesto de alteración, privación o anulación del derecho a lo que en realidad es solo una
limitación temporal para su ejercicio. Desde su significado literal, la idea de “suspensión” indica
que el derecho en cuestión se conserva o se mantiene y que solo se aplaza o difiere su ejercicio
hasta la finalización del tiempo fijado en el decreto (desde el 2 -X-2013 hasta el 31-XII-2018).
Al calificar la medida legislativa cuestionada como un caso de anulación, y no de
limitación de derechos, la argumentación del demandante efectivamente se detiene en ese punto,
identificando indebidamente un impedimento legal transitorio para el ejercicio de un derecho
como si fuera una forma de alterarlo o suprimirlo. De esta manera, el ciudadano mencionado no
realiza más consideraciones sobre si dicha intervención legislativa cumple con los otros
requisitos (junto a la reserva de ley) para su validez jurídica. Por ello basta aclarar que los arts. 1
y 4 D.L. 499/2013 únicamente establecen un obstáculo temporal para la realización del derecho
referido y que esto no afecta su contenido esencial ni priva a los titulares de su posterior ejercicio.
El plazo de suspensión no es indefinido o indeterminado, sino que se fija con precisión en la ley y
además, no es desproporcionado; su extensión no ha sido cuestionada como irrazonable o
arbitraria; y al suspender en forma simultánea los efectos de la prescripción se conserva,
desplazado hacia el futuro, el mismo tiempo disponible para la satisfacción de los cobros y
acciones respectivas. Por estas razones, la pretensión de inconstitucionalidad del ciudadano
Cortez Maravilla será desestimada.
2. Por su parte, el ciudadano Montecino Giralt señaló que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013, al
suspender los pagos de capital e intereses y las acciones ejecutivas contra deudores del FICAFE y
del FEC, imponen limitaciones en los derechos a la libre contratación y libre empresa de los
bancos acreedores que son desproporcionadas (sin finalidad constitucionalmente legítima, sin
idoneidad, necesidad ni proporcionalidad estricta). En primer lugar, la falta de una finalidad
constitucionalmente legítima se argumenta negando la veracidad de las afirmaciones incluidas en
el considerando V del D.L. 499/2013, respecto a los factores que han incidido en la “crisis del
café”. Sin embargo, se observa que el demandante reconoce que “se trata de una problemática
estructural”, es decir, que admitiendo la existencia de dicha crisis, solo disputa la exactitud de los
datos causales reseñados en el considerando en mención.
Esta Sala considera que el análisis sobre la existencia de una finalidad
constitucionalmente legítima para limitar un derecho no puede extremarse hasta un debate sobre
la precisión diagnóstica o una particular percepción empírica de las causas que justifican la
intervención legislativa. Si el propio demandante acepta que el problema socioeconómico aludido
en el D.L. 499/2013 existe, y que además es “estructural” (o sea que compromete los
componentes más importantes del sector productivo), su diferencia de opinión sobre la
importancia relativa de los factores que originaron dicha crisis es insuficiente para descartar este
primer requisito del principio de proporcionalidad de las medidas legislativas impugnadas. Si la
crisis del sector productor del café es real (lo que el propio demandante reconoce), “una ley que
incentive la producción de café” (considerando VI del D.L. 499/2013) o que tenga por objeto
“contribuir a enfrentar” ese problema y “seguir contribuyendo a la reactivación del sector
cafetalero” (art. 1 D.L. 499/2013), es una ley que persigue una finalidad en principio compatible
En segundo lugar, el demandante alegó que las medidas legislativas de los arts. 2 y 4 D.L.
499/2013 no son idóneas, porque en 2018 los beneficiarios del decreto seguirán endeudados; la
falta de pago actual les cerrará el acceso a más crédito; la suspensión otorgada no implica más
inversión en las fincas de café y no tendrá ninguna incidencia en los precios internacionales ni en
el combate de la roya. Sobre este argumento debe aclararse que la idoneidad de una limitación de
derechos no exige que con la intervención legislativa en cuestión se resuelvan todos los aspectos
del problema respectivo. Es probable que ninguna medida legal sería idónea si se utilizara
semejante estándar de evaluación. Cuando una intervención pública sobre ciertos derechos forma
parte de un conjunto de acciones más amplio, todas ellas dirigidas a solucionar la situación
negativa identificada, lo que interesa es si la medida específica sirve o contribuye, dentro de su
propio campo de acción, al propósito general de la intervención del Estado.
Tanto ambos demandantes, como la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la
República, han coincidido en que el FICAFE se creó como un instrumento de reestructuración de
la deuda del sector, cuyos créditos siguen administrados por los bancos, pero en los que el
acreedor actual es BANDESAL. Es decir, que la suspensión legal de pagos y acciones ejecutivas
relacionados con esos fondos está vinculada con un proceso más amplio de medidas de
saneamiento y reactivación financiera, para cuya eficacia es indispensable conservar o mantener
las operaciones de las empresas beneficiadas, lo que a su vez requiere impedir una eventual
desmembración de sus activos, por acciones individuales de algunos acreedores. Desde esta
perspectiva, no parece haber duda de que la suspensión de pagos y de acciones ejecutivas contra
los deudores del FICAFE y del FEC posibilitan un período de alivio, de gracia o de espera para la
continuidad de las empresas cafetaleras comprendidas en el decreto impugnado, por lo que se
trata de una medida idónea o adecuada a la finalidad que se persigue.
En tercer lugar, el ciudadano Montecino Giralt dijo que las medidas reguladas en los arts.
2 y 4 D.L. 499/2013 no son necesarias o menos graves porque “la finalidad de incentivar la
producción del café [...] puede ser alcanzada mediante muchos programas del Estado que no se
reducen a políticas financieras”, tales como el apoyo contra plagas como la roya, apoyo
comercial al exterior y capacitaciones del sector. Como puede observarse, este alegato parte de la
misma premisa señalada en el apartado anterior, de que los elementos del principio de
proporcionalidad deben analizarse en relación con todas las dimensiones de un problema o con
todos los medios posibles para alcanzar un fin. Al situarse en esa perspectiva global o más
general del problema, las medidas “alternativas” sugeridas por el demandante no lo son
realmente, pues no tendrían el mismo efecto específico que la suspensión de pagos y de acciones
judiciales, esto es, asegurar la continuidad de las empresas cafetaleras sin desmembraciones de
sus activos. En otras palabras, las “alternativas” carecerían de la idoneidad que tienen las medidas
impugnadas y sin esta condición previa no pueden considerarse “menos graves”.
Finalmente, el ciudadano referido negó la proporcionalidad estricta de las medidas
impugnadas, porque sus costos o sacrificios serían mayores que sus beneficios o ventajas. En este
sentido, dijo que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 pueden afectar al dinero de los ahorrantes, con el
que los bancos deben responder al fideicomiso y pueden producir falta de liquidez para otorgar
créditos al sector cafetero o a otros sectores económicos del país. Para realizar un examen
adecuado de este argumento, ya que está centrado esencialmente en el impacto financiero de las
medidas cuestionadas, se requeriría información cuantitativa verificada, o proyectada con base
objetiva sobre dichos perjuicios, y que además, se compare con datos semejantes de los
rendimientos económicos de la intervención estatal. Tal como lo sostuv o el Fiscal en su opinión:
“El giro de las entidades bancarias no se circunscribe solamente al mencionado Fideicomiso del
cual forman parte, sino que es tan solo uno de sus diversos negocios”, por lo que no puede
aceptarse una formulación tan abstracta de riesgo de iliquidez financiera, como fundamento de la
supuesta desproporción.
En consecuencia, de acuerdo con los términos de la demanda, las medidas impugnadas
conservan su carácter ponderado o razonable, y por ello esta pretensión de inconstitucionalidad
también será desestimada.
Por tanto,
Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citadas y
en el artículo 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador, esta Sala
Falla:
1. Declárase que en los arts. 1 y 4 de la Ley Especial Transitoria para la Suspensión de
Embargos por Créditos Otorgados al Sector Productor de Café (Decreto Legislativo nº 499, de
19-IX-2013, publicado en el Diario Oficial nº 182, Tomo nº 401, del 2-X-2013; en adelante, D.L.
499/2013), no existe la inconstitucionalidad alegada, respecto a la supuesta violación del derecho
ejecutivas que regulan dichas disposiciones no anulan o suprimen el mencionado derecho, sino
que únicamente postergan o demoran la oportunidad para su ejercicio.
2. Declárase que en los arts. 2 y 4 de la Ley Especial Transitoria para la Suspensión de
Embargos por Créditos Otorgados al Sector Productor de Café, antes referida, no existe la
inconstitucionalidad alegada, respecto a la supuesta violación de los derechos a la libre
contratación y libre empresa, arts. 23, 102 inc. 1º, 110 inc. 2º y 246 inc. 1º Cn., pues la
suspensión de pagos y de acciones ejecutivas, si bien limitan el ejercicio de esos derechos, pero
no lo hacen en forma desproporcionada e inconstitucional.
3. Notifíquese la presente decisión a todos los sujetos procesales.
4. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, para lo cual se enviará copia al Director de dicha oficina.
A. PINEDA.----------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.------------E. S. BLANCO R.-----------
R. E. GONZALEZ.---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN--------J. R. VIDES.---------SRIO.----------RUBRICADAS.
