Sentencia Nº 154-2016 de Sala de lo Constitucional, 21-03-2018
| Número de sentencia | 154-2016 |
| Fecha | 21 Marzo 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
154-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las catorce horas
con cuarenta y un minutos del día veintiuno de marzo de dos mil dieciocho.
Analizada la demanda presentada por la ciudadana Leticia Osegueda de Henríquez, por
medio de la cual solicita que se declare la inconstitucionalidad por omisión parcial en que ha
incurrido la Asamblea Legislativa por no haber emitido la regulación que desarrolle el contenido
de los arts. 38 ord. 12º y 252 Cn. para los trabajadores permanentes de la Policía Nacional Civil –
en lo siguiente “PNC”–; se hacen las siguientes consideraciones:
I. En síntesis, la actora expone que este tribunal mediante sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-
2005/55-2005, declaró la inconstitucionalidad por omisión total en que la Asamblea Legislativa
incurrió por haber diferido el cumplimiento del mandato constitucional contenido en el art. 252
de la Cn., en relación con el art. 38 ord. 12º de la misma, y no haber emitido la ley que
determinara las condiciones bajo las cuales los patronos estaban obligados a pagar una prestación
económica a los trabajadores permanentes que renunciaran a su trabajo.
Afirma que, a efecto de cumplir con dicha sentencia, la Asamblea Legislativa emitió la
siguiente normativa: (i) Decreto Legislativo nº 592, de 18-XII-2013, publicado en el Diario
Oficial nº 12, tomo nº 402, de 21-I-2014, que contiene la Ley Reguladora de la Prestación
Económica por Renuncia Voluntaria, por medio de la que se regula las condiciones bajo las
cuales las y los trabajadores permanentes que laboren en el sector privado, e instituciones
autónomas que generen recursos propios y cuyas relaciones laborales se rigen por el Código de
Trabajo, aun cuando no se mencionen en esta ley, incluyendo el Instituto Salvadoreño del Seguro
Social y la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, gozarán de una prestación
económica por la renuncia voluntaria a su empleo; y (ii) Decreto Legislativo nº 593, de 18-XII-
2013, publicado en el Diario Oficial nº 12, tomo nº 402 de 21-I-2014, mediante el cual se
incorporó a la Ley del Servicio Civil el art. 30-A, el cual establece que “las y los servidores
públicos, gozarán de una prestación económica por la renuncia voluntaria a su empleo”. Ambas
normativas entraron en vigencia el 29-I-2014 para el sector público.
Sin embargo, asevera que la Asamblea Legislativa no cumplió íntegramente con la
referida sentencia porque omitió reformar la Ley Orgánica de la PNC y la Ley de la Carrera
Policial, generando con ello la exclusión de los miembros de la PNC de gozar de la prestación
económica por renuncia del trabajador. Afirma que dicho argumento se refuerza con la resolución
emitida por el Tribunal del Servicio Civil el 26-VIII-2014, mediante la cual se señaló que los
miembros de la PNC –entendiéndose por tal el personal policial, administrativo, técnico y de
servicio– se encuentran excluidos de la Carrera Administrativa y, por tanto, la Ley de Servicio
Civil no les es aplicable. Además, mediante la resolución PNC/UAIP/413/2016, el Oficial de
Información de la PNC expuso que la prestación económica por renuncia voluntaria no es un
derecho aplicable a los trabajadores de la PNC porque la normativa que los rige es la Ley
Orgánica de la PNC, Ley de la Carrera Policial, Ley Disciplinaria Policial y Reglamento de la
Ley Orgánica de la PNC, no la Ley del Servicio Civil.
Con relación a lo anterior, aduce que de acuerdo con los arts. 38 ord. 12º y 252 Cn., existe
un mandato constitucional que impone a la Asamblea Legislativa la obligación de regular la
prestación económica por renuncia del trabajador, sin discriminación alguna; razón por la cual, al
no hacerlo con los miembros de la PNC, dicho órgano incurre en una inconstitucionalidad por
omisión parcial y en la afectación del derecho a la igualdad. Para reforzar sus alegatos citó la
sentencia de 22-X-1999, Inc. 3-93, respecto a la naturaleza social del derecho al trabajo, se refirió
a los arts. 2 y 3 de la Carta Internacional de Garantías Sociales, arts. 14.2 y 16 de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, arts. 23 y 24 de la Declaración de los
Derechos Humanos y art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Además, citó la recomendación R119 que la Organización Internacional del Trabajo
emitió sobre el tema.
Finalmente, solicitó que se pronuncie una sentencia de las denominadas manipulativas,
que obligue a la Asamblea Legislativa a reformar la Ley de la Carrera Policial para proporcionar
el 252 Cn. a los trabajadores de la PNC.
II. 1. Expuestos los argumentos comprendidos en la demanda, este tribunal considera
pertinente citar lo establecido en la sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-2005/55-2005, en tanto que
los argumentos aducidos en esa providencia guardan íntima relación con el objeto de control cuya
inconstitucionalidad ahora se pretende.
A. En tal sentencia se declaró que existía la inconstitucionalidad por omisión total alegada
por las demandantes en razón de que la Asamblea Legislativa había diferido el cumplimiento del
misma, y no había emitido la ley que determinara las condiciones bajo las cuales los patronos
estaban obligados a pagar una prestación económica a los trabajadores permanentes que
renunciaran a su trabajo. En consecuencia, la Asamblea Legislativa debía emitir, a más tardar el
31-XII-2013, la ley por la que se fijara de manera precisa, organizada y sistemática las
condiciones de ejercicio del derecho a la indemnización por renuncia voluntaria de los
trabajadores permanentes. Para ello, debía tener presente los parámetros determinados en la
referida sentencia.
B. En la decisión en comento, se expuso que el principio de constitucionalidad obliga a
reconocer la existencia del derecho de los trabajadores permanentes a una prestación económica
por renuncia voluntaria –establecido en el art. 38 ord. 12º Cn.– y, por ello, tienen una fuerza
normativa que vincula al Legislativo. Sin embargo, en lo que atañe a sus garantías, la Asamblea
Legislativa hasta ese momento no había establecido normativamente los cauces mediante los
cuales ese derecho debía ser protegido y asegurado. De esta forma, la ausencia de garantías
primarias para el derecho de los trabajadores permanentes a una prestación económica por
renuncia voluntaria debía ser considerada como una laguna que ineludiblemente debía ser
colmada por la Asamblea Legislativa. Por otra parte, se indicó que lo que el art. 252 Cn. hace al
estatuir que “el derecho establecido en el art. 38 ord. 12º Cn. tendrá aplicación hasta que sea
regulado en la ley secundaria” es imponer al Legislativo la obligación de prever instrumentos
normativos idóneos por medio de los cuales ese derecho pueda ser protegido.
En otro orden, se acotó que la circunstancia alegada por la Asamblea para justificar su
omisión legislativa –consistente en que, cuando entró en vigencia la Constitución, El Salvador se
encontraba en una guerra civil– había desaparecido por lo que el mandato dirigido al legislador
ya era exigible y, por tanto, la abstención legislativa era inconstitucional. Además, se determinó
que la Asamblea Legislativa no probó que hubiese tomado en cuenta las recomendaciones y
opiniones del Ministerio de Trabajo sobre el tema o que hubiese promovido alguna especie de
optimizado. Aunado a ello, se estableció que habían transcurrido más de siete años desde que se
presentó el último de los anteproyectos de la “Ley de Indemnización Universal”.
Por lo antes expuesto, la sala concluyó que el comportamiento omisivo del Legislativo de
expedir un cuerpo jurídico que estableciera las condiciones con base en las cuales los patronos
estaban obligados a pagar a sus trabajadores permanentes una prestación económica cuando
renunciaran voluntariamente a su trabajo, había sido excesivamente dilatado. En consecuencia,
declaró la inconstitucionalidad por omisión alegada por las demandantes debido a que hasta esa
fecha la Asamblea Legislativa no había emitido ningún cuerpo jurídico que actualizara el
2. A. En el presente caso, este tribunal advierte, por una parte, que la pretensión de la
demandante en este proceso de inconstitucionalidad es esencialmente análoga a la resuelta en la
sentencia de Inc. 53-2005/55-2005 pues plantea que de acuerdo con los arts. 38 ord. 12º y 252
Cn. existe un mandato constitucional que impone a la Asamblea Legislativa la obligación de
emitir una ley que regule la prestación económica por renuncia del trabajador, sin hacer
distinción alguna; razón por la cual, al no hacerlo incurre en una mora legislativa que afecta en
forma directa a los trabajadores, específicamente de los trabajadores que laboran en la PNC, sin
que tal derecho tenga protección legislativa.
Por otra parte, la línea argumentativa expuesta por la actora está orientada a poner de
manifiesto que la Asamblea Legislativa no ha ejecutado de forma íntegra la referida sentencia
debido a que emitió la Ley Reguladora de la Prestación Económica por Renuncia Voluntaria y
reformó la Ley del Servicio Civil para que trabajadores del sector privado, trabajadores de
instituciones autónomas y los servidores públicos gozarán de una prestación económica por la
renuncia voluntaria a su empleo, pero omitió reformar la Ley Orgánica de la PNC y la Ley de la
Carrera Policial, generando con ello la exclusión injustificada de los trabajadores de la PNC de
gozar dicha prestación.
B. En tanto que la pretensión plantea cuestiones ya resueltas en la sentencia de Inc. 53-
2005/55-2005 –por la analogía entre sus objetos y parámetros de control, así como en su
fundamento material– y los alegatos expuestos por la pretensora evidencian que la Asamblea
Legislativa ha omitido realizar las adecuaciones normativas pertinentes para regular lo relativo al
derecho de los trabajadores de la PNC a gozar de la prestación económica por renuncia, esta no
amerita la sustanciación de un nuevo proceso de inconstitucionalidad, sino que, más bien, debe
ser analizada dentro del trámite de seguimiento del proceso constitucional mencionado, a efecto
de constatar si la omisión legislativa alegada configura el vicio de inconstitucionalidad ya
declarado. Por tal razón, se declarará improcedente la demanda presentada.
Es pertinente aclarar que mediante resolución de 3-II-2016, Inc. 53-2005/55-2005, este
tribunal declaró sin lugar la intervención del ciudadano David Ernesto Ramírez Hernández
debido a que la jurisprudencia había sostenido que en el trámite de seguimiento de sentencia solo
pueden intervenir los demandantes originarios, ya que la figura de “tercero interesado” no estaba
incluida en la estructura subjetiva de la Ley de Procedimientos Constitucionales y la
jurisprudencia constitucional. Sin embargo, en la resolución de 11-VI-2014, Inc. 65-2012, se
estableció que debido al control abstracto que ocurre en un proceso de inconstitucionalidad, en su
tramitación intervienen el demandante, la autoridad demandada y el Fiscal General de la
República –por la trascendencia e interés público de la pretensión–, pero además de estos sujetos
procesales tradicionales, la casuística en esta materia y proceso ha puntualizado también la
intervención de otros sujetos eventuales, entre los que se encuentran (i) los amicii curiae y, de
forma muy particular, (ii) ciertos funcionarios –entendidos como órgano-persona– que por sus
atribuciones son aplicadores de la normativa impugnada en función de la Institución que
representan y (iii) personas que pudieran ser afectadas de forma individual y directa por la
sentencia que se pronuncie, como puede ocurrir en las impugnaciones contra actos de aplicación
directa de la Constitución, verbigracia el caso de los decretos de elección de funcionarios de
segundo grado, que constituyen normas individuales cuya regularidad jurídica se encuentra
determinada por la Ley Suprema. Si bien la sala entiende que la estructura y configuración del
proceso de inconstitucionalidad no permite la intervención de terceros tal como se entiende en el
Derecho Procesal común, es decir de partes subordinadas que por tener un verdadero interés en el
litigio coadyuvan con sus actos de postulación al éxito de la pretensión o defensa de una parte
principal, si admite que de forma excepcional intervengan personas que demuestren afectaciones
por la sentencia pronunciada o el incumplimiento de esta.
Debido a que se observa un error en el criterio aplicado en la resolución de 3-II-2016, Inc.
53-2005/55-2005 ya que alegatos expuestos por la peticionaria ponen en evidencia que existe un
grupo de trabajadores estatales que están siendo afectados por el presunto incumplimiento de la
sentencia de Inc. 53-2005/55-2005 por parte de la Asamblea Legislativa es justificable que su
pretensión sea analizada dentro del trámite de seguimiento del citado proceso constitucional.
C. En consecuencia, al haberse configurado una causal de rechazo de la demanda de
inconstitucionalidad –atendiendo a que ella se fundamenta en una pretensión resuelta en la
sentencia de Inc. 53-2005/55-2005–, en aplicación del principio iura novit curia –el Derecho es
conocido por el tribunal– y según lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, se estima pertinente suplir la deficiencia de la queja propuesta.
Al respecto, se aclara que en la resolución de 9-XII-2015, Inc. 137-2015, se estableció
que en el proceso de inconstitucionalidades este tribunal no puede configurar la pretensión, pero
sí puede corregir la vía procesal utilizada por el actor. Los elementos del control constitucional
añaden un elemento primordial a la identificación del proceso pues ellos son los que determinan
si la intención del actor es la de iniciar una inconstitucionalidad, un amparo o un hábeas corpus.
Pero la vía procesal elegida por el demandante no es vinculante para esta sala simplemente
porque este presupuesto procesal no forma parte de la pretensión y porque todos los procesos
constitucionales son del conocimiento del mismo tribunal. En consecuencia, la prohibición de
suplir la queja deficiente en el proceso de inconstitucionalidad se aplica únicamente a los
elementos del control constitucional –parámetro, objeto de control y motivos de
inconstitucionalidad– y no al proceso mismo. De ahí que si el peticionario yerra al elegir la vía
procesal que debe tramitarse para que su pretensión sea resuelta, a este tribunal le es posible y
permitido “encausar” la pretensión hacia el proceso constitucional adecuado o correspondiente.
Y, como en el presente caso, del texto de la demanda se observa la existencia elementos
que deben ser analizados dentro del trámite de seguimiento del proceso constitucional 53-
2005/55-2005 y, con el fin de que la pretensión incoada se sustancie por el mecanismo procesal
correspondiente, deberá ordenarse a la Secretaría de esta sala que remita al expediente del
proceso de Inc. 53-2005/55-2005 certificación de la demanda que dio inicio a este proceso Inc.
154-2016 y de la presente resolución.
III. Con base en las consideraciones expuestas, esta sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda presentada por la
ciudadana Leticia Osegueda de Henríquez, por medio de la cual solicita que se declare la
inconstitucionalidad por omisión parcial en que ha incurrido la Asamblea Legislativa por no
trabajadores permanentes de la PNC, en virtud de no ser idónea la vía utilizada para conocer de
dicha pretensión.
2. Ordénase a la Secretaría de este tribunal que remita al expediente del proceso de Inc.
53-2005/55-2005 certificación de la demanda que dio inicio a este proceso Inc. 154-2016 y de la
presente resolución, con la finalidad de iniciar el trámite de ejecución correspondiente en el que
se analice y determine si la Asamblea Legislativa ha diferido el cumplimiento del mandato
constitucional contenido en el art. 252 Cn., en relación con el art. 38 ord. 12º de la misma, y no
ha emitido la normativa que determine las condiciones bajo las cuales los patronos estarán
obligados a pagar una prestación económica a los trabajadores permanentes que renuncien a su
trabajo.
3. Tome nota la Secretaría de este tribunal del lugar señalado por la demandante para
recibir actos de comunicación.
4. Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------R. E. GONZALEZ.---------
SONIA DE SEGOVIA.----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE
LO SUSCRIBEN---------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
