Sentencia Nº 166-2016 de Sala de lo Constitucional, 16-04-2018
| Número de sentencia | 166-2016 |
| Fecha | 16 Abril 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
166-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce horas con
veintinueve minutos del día dieciséis de abril de dos mil dieciocho.
Analizada la demanda presentada por los ciudadanos Ricardo Antonio Soriano, José René
Pérez, Marcela Magali Ramos Cuellar y Genevieve Matilde Rosales Morales, mediante la cual
solicitan se declare la inconstitucionalidad, por vicios de forma y contenido, del Decreto
Legislativo nº 497, de 29-IX-2016 o “D. L. 497/2016” –publicado en el Diario Oficial nº 180,
tomo 412, de 29-IX-2016–, que reformó el art. 3 inc. 1º, 7 nº 11, 11 inc. 1º, 13 y 16 inc. 1º de la
Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales o “LEFOP”, por la supuesta vulneración a los
arts. 135 inc. 1º y 148 Cn., así como al art. 106 inc. 5º Cn., en relación con los arts. 2 inc. 1º y
103 inc. 1º Cn., esta sala hace las siguientes consideraciones:
El D. L. 497/2016 que reformó la LEFOP en lo pertinente literalmente establece:
“Art. 1.- Refórmase el inciso primero del Art. 3 de la siguiente manera:
Art. 3.- El Fideicomiso tendrá por objeto atender las obligaciones que se generen y se deriven del
sistema p revisional, para lo cual podrá emitir Certificados de Inversión Previsionales. Los fondos que se
obtengan una vez realizada la colocación de los Certificados de Inversión Previsionales será n d estinados
para los fines establecidos en esta ley”.
“Art. 2.- Adiciónase un numeral 11 en el art. 7 de la manera siguiente:
11. Pagar, previo acuerdo del Consejo de Administración, a los Tenedores de los Certifica dos de
Inversión Previsionales, los intereses y la amortización de capital, con los recursos que se obtengan de las
emisiones que realice el fiduciario de tales certificados”.
“Art. 3.- Sustitúyese el inciso primero del artículo 11 de la manera siguiente:
Art. 11.- El Banco de Desa rrollo de El Salvador, en su calidad de Fiduciario, podrá emitir
Certificados de Inversión Previsionales que servirán para financiar el pago que se genere o derive de las
obligaciones previsionales a que se refiere la presente Ley”.
“Art. 4.- Sustitúyese el artículo 13 de la manera siguiente:
Monto de las Emisiones
Art. 13.- Cada e misión de Certificados de Inversión Previsionales será aprobada por el Consejo de
Administración del Fideicomiso, de acuerdo a los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones
Previsionales y a las necesidades que se tengan para atender las obligaciones que se deriven del sistema
previsional, las cuales deberán estar enmarcadas dentro del Programa Anual de Emi siones.
Cada Progra ma Anual de Emisiones deberá ser autorizado por el Consejo de Administración del
Fideicomiso, el que deberá consolidar las necesidades expresadas en los Planes Anuales de Cumplimiento
de Obligaciones Previsionales que hayan sido aprobadas por el Consejo Directivo del ISSS y de la Junta
Directiva del INPEP dentro de sus respec tivos presupuestos, así como de los fondos para atender las
obligaciones que se deriven del sistema previsional.
Para asegurarse que en dichos Planes se contemplen las necesidades de pago de los beneficios
indicados en el artículo 16 de la presente Ley, la Superintendencia consolidará las proyecciones d e
beneficios realizadas por las AFP para entregárselas a cada uno de los organismos de dirección del ISSS y
del INPEP. Una vez aprobados los planes a q ue se refiere este inciso, deber án ser remitidos a la
Superintendencia para revisar su razonabilidad. Corresponderá a la Superintendencia comunicarlos al
Consejo de Administración del Fideicomiso, al Fiduciario y a las AFP, cuando hayan sido revisados por
aquélla.
Cada Programa Anual de E misiones deberá ser notificado a las AFP, para los efectos de la Ley del
Sistema de Ahorro para Pensiones.
Los Planes a nuales podrán ser modificados, previa revisió n de la Superintendencia, la que los
comunicará. El Programa Anual de Emisión, se modificará tomando en cuenta lo comunicado por la
Superintendencia y cualquier otro requerimiento de ajuste, para su correspondiente ap robación por el
Consejo de Administración.
La emisión d e Certificados de Inversión Previsionales a que se refiere este artículo no podrán
exceder el Programa Anual de Emisiones, el cual a su vez no podrá ser superior a la su ma de las
necesidades contenidas en los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales más los
fondos para atender las obligaciones que se deriven del sistema previsional”.
“Art. 5.- Sustitúyese el inciso primero del art. 16 de la manera siguiente:
Destino de los fondos
Art. 16.- Realizada la colocación de los Certificados de Inversiones Previsionales, el fiduciario
entregará los fondos captados al ISSS e INPEP en su calidad de fideicomisarios, de conformidad a los
Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previs ionales. Los fondosobtenidos para atender las
obligaciones que se deriven del sistema previsio nal, los utilizará directamente el fiduciario para la
transferencia a los Tenedores de los Certificados de Inversión Previsionales”.
I. 1. En lo pertinente, los actores hicieron mención de los antecedentes fácticos y jurídicos
de los sistemas de pensiones en El Salvador, en específico: al modelo previsional de reparto que
existió bajo la administración del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Instituto Nacional
de Pensiones de los Empleados Públicos –“ISSS” e “INPEP”, respectivamente–; a la posterior
implementación del Sistema de Ahorro para Pensiones o “SAP”, que permitió la existencia de un
modelo de capitalización individual de ahorros; a la subsistencia paralela del anterior modelo
público previsional con respecto a las personas que se encontraban pensionadas en el ISSS e
INPEP, o en proceso de serlo, y que optaron por no trasladar sus ahorros previsionales al SAP; al
agotamiento de las reservas técnicas en ambas instituciones señaladas para el pago de pensiones y
a la modificación a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones o “LESAP” para asumir el
déficit y el financiamiento de las pensiones y gastos administrativos del subsistente Sistema
Público de Pensiones; y a la promulgación en el año 2006 de la Ley del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales o “LEFOP”, en la que se creó un mecanismo de financiamiento para
cubrir las obligaciones previsionales del sistema público.
Acto seguido, se refirieron al mecanismo y efectos del citado Fideicomiso, a saber: la
emisión de Certificados de Inversión Previsionales –arts. 3 y 11 LEFOP–; la obligación de las
Administradoras de Fondos de Pensiones o “AFP” de adquirir dichos certificados hasta un
porcentaje determinado según la ley, utilizando para ello los ahorros previsionales de los
trabajadores que administran –art. 223-A LESAP–; la transferencia de los recursos captados
mediante el Fideicomiso al ISSS e INPEP para el pago de las pensiones a su cargo –arts. 3, 11 y
16 LEFOP–; y los aportes anuales que el Estado hace a este Fideicomiso, aprobados en el
presupuesto general del estado, para afrontar la amortización anual y el pago de intereses que
generan los certificados –art. 12 letra d LEFOP–. Para los demandantes, este mecanismo se altera
con las reformas que comprende el D. L. 497/2016 porque permite que el Fideicomiso emita
Certificados de Inversión Previsionales para pagar el compromiso financiero del Estado señalado
con anterioridad, es decir, para cubrir la amortización anual y los intereses generados por los
certificados ya emitidos, lo que significa que aquél “[...] deja de ser un instrumento financiero
destinado exclusivamente al financiamiento de obligaciones previsionales del ISSS e INPEP y se
convierte –también– [sic] en una herramienta de financiamiento de deuda pública”.
En concreto, explicaron que el decreto legislativo impugnado crea un “ciclo infinito de
generación de deuda” pues para pagar la amortización de capital e intereses generados por los
certificados aludidos se emiten, a su vez, más certificados, consagrando un régimen para que el
pago de deuda estatal se cubra mediante la apropiación indefinida de los ahorros previsionales de
los afiliados al SAP. Tal circunstancia implica que el D. L. 497/2016 es una burla a la sentencia
de 23-XII-2014, Inc. 42-2012 pues en esta se dispuso que la inversión obligatoria en los
Certificados de Inversión Previsionales era justificada únicamente en razón de su finalidad,
consistente en procurar el mantenimiento y sostenibilidad del Sistema Público de Pensiones y de
la regularidad y continuidad del pago de las pensiones por vejez a los jubilados en el mismo.
2. Con base en todo lo anterior, y según el principio de eventualidad, los pretensores
formularon el primer motivo de inconstitucionalidad contra el mencionado decreto legislativo
haberse aprobado con dispensa de trámite pero sin justificar objetivamente la circunstancia de
urgencia para ello. Al respecto, señalaron que esta figura, establecida para casos de urgencia en
el art. 76 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, es una excepción o alteración de
las fases constitucionalmente previstas para que exista una ley en sentido formal, que solo puede
darse en casos en que se demuestre una urgencia objetivamente demostrable y debidamente
justificada. En concreto, dijeron que “[...] para que un proceso de formación de ley aprobada
es preciso que [...] se predique respecto de la urgencia aducida [...]”.
En relación con esto, los ciudadanos manifestaron que tanto el Ministerio de Hacienda
como la Asamblea Legislativa omitieron prever de modo suficiente en el presupuesto general del
Estado correspondiente al ejercicio 2016 una partida que permitiera el pago de las obligaciones
previsionales provenientes del mecanismo del fideicomiso, esto es, se previó un gasto previsional
considerablemente menor al que era necesario. Siendo así, los pretensores afirmaron que “[...] es
evidente que en el caso del D. L. 497/2016 no concurre una situación de urgencia objetivamente
demostrable, como tampoco una urgencia justificada, en tanto que se trata de una obligación
previsible objetivamente [...] no existe manera de demostrar objetivamente que existió un
impedimento para presupuestar el servicio de la deuda de los CIPʼs [certificados] y que ahora el
tema se haya convertido en una urgencia”.
3. Como segundo vicio del decreto impugnado, los ciudadanos alegaron la inobservancia
de exigencia de mayoría legislativa calificada para la contratación de deuda pública, art. 148
Cn. Sobre esto, expusieron que según la jurisprudencia de esta sala –en específico, la sentencia de
26-VI-2000, Inc. 9-99– las obligaciones financieras del Estado generadas por empréstitos
voluntarios constituyen deuda pública, dentro de lo cual se incluye la colocación de títulos
valores en el mercado. Citando el precedente aludido, indicaron que la exigencia constitucional
de que el Órgano Ejecutivo reciba en estos casos la autorización legislativa con no menos de dos
tercios de los votos de los diputados electos, responde a la necesidad de que exista un mecanismo
de control parlamentario sobre actos o contratos que dan origen a endeudamiento público y que
incluso pueden comprometer para su pago a generaciones futuras. Según los actores, esto es
aplicable al caso de la emisión de Certificados de Inversión Previsionales para el pago de
compromisos financieros del Estado pues se trata de un empréstito voluntario bajo la modalidad
de colocación de títulos valores.
Conforme a los demandantes, el carácter de “herramienta de financiamiento de deuda
pública” del D. L. 497/2016 –y la consecuente exigencia de aprobarse con mayoría legislativa
calificada– se demuestra, entre otros aspectos, en que en la Ley de Presupuesto General del
Estado 2016 se dispuso en el Ramo de Hacienda la partida presupuestaria correspondiente al
“financiamiento al Fondo de Amortización y Fideicomiso del Sistema de Pensiones Público”,
estableciéndose como su responsable al Ministro de Hacienda y consignándose como fuente de
financiamiento el Fondo General de la Nación. Sin embargo, añadieron que “[...] las reformas
introducidas a la L-FOP [sic] con motivo del D. L. 497 fueron aprobadas únicamente por 46
votos, pero en tanto el D. L. 497 es, en estricto sentido, autorización para emisión de títulos
valores para captar recursos para pago de deuda pública, es evidente que dicha aprobación
legislativa debió hacerse por mayoría legislativa calificada [...] se vulnera o defrauda el art. 148
Cn. por vía de crear el espejismo que la deuda emitida por el FOP [sic] para el pago de deuda
pública de ser deuda pública por relacionarse con obligaciones previsionales [...]”.
4. El tercer vicio argüido por los ciudadanos contra el D. L. 497/2016 es la supuesta
inobservancia a la prohibición de confiscación como garantía del derecho de propiedad –arts.
106 inc. 5º, 2 inc. 1º y 103 inc. 1º Cn.–. En lo que a esto concierne, mencionaron que la
confiscación consiste en el apoderamiento de todos los bienes de una persona o de una parte
sustancial de su capital o renta, dentro de lo cual se encuentra también el tipo de confiscación
“encubierta”, la que existe cuando se priva a un particular de una parte de su patrimonio o renta o
cuando se imposibilita el uso de un bien de su titularidad, aunque ello se lleve a cabo por medios
indirectos y no por la transferencia de bienes del particular a favor del Estado o terceros.
Así, dijeron que la aplicación del nuevo régimen del Fideicomiso aludido implica una
confiscación de los fondos de pensiones de los afiliados al SAP pues el D. L. 497/2016 crea un
ciclo infinito de generación de deuda por el cual los tenedores de los Certificados de Inversión
Previsionales nunca recibirán dinero, sino únicamente títulos valores sin respaldo monetario –
más certificados de este tipo–, es decir, que “[...] a cambio del dinero que se detrae de los fondos
de pensiones, estos reciben CIPʼs [certificados] en supuesto concepto de pago [...] a pesar de ser
títulos valores, teóricamente representativos de dinero, en la práctica, quedan reducidos a simples
papeles, ya que se está frente a un círculo vicioso, en el que [...] ʻsaleʼ [sic] dinero del fondo de
pensiones pero nunca ingresa dinero como amortización a capital ni como pago de intereses, lo
que significa que el fondo de pensiones va disminuyendo y la deuda va creciendo [...] y, de esa
forma, se consumaría –de modo definitivo– la confiscación de ahorros previsionales”.
5. Por último, los ciudadanos pidieron la adopción de una medida cautelar consistente en
la suspensión provisional de los efectos del D. L. 497/2016, en el sentido que el Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales quede inhibido de emitir Certificados de Inversión Previsionales
destinados al pago de amortización de capital e intereses generados por los certificados
previamente emitidos y que las AFP no se encuentren obligadas, mientras se desarrolla el
presente proceso, de adquirir dichos títulos destinados a atender las obligaciones derivadas del
sistema previsional. Según los pretensores, la adopción de dicha medida es procedente por
cumplirse los presupuestos procesales respectivos. Así, aseveraron que existe apariencia de buen
derecho porque se ha acreditado la verosímil infracción constitucional que se genera a partir del
decreto legislativo impugnado. Sobre el peligro en la demora, señalaron que se cumple por el
hecho que –a la fecha de la presentación de la demanda– existía el peligro inminente de que se
obligue a las AFP a adquirir los certificados emitidos por el D. L. 497/2016 para el pago de deuda
estatal, lo que ocasionaría un daño irreversible para los afiliados al SAP, como se ha explicado.
Finalmente dijeron que con la medida solicitada no hay afectación a ningún interés social ni
puede ocasionar peligro al orden público, principalmente porque no supone en ninguna forma el
impago de las pensiones de los jubilados del ISSS e INPEP, al tratarse de un instrumento para el
pago de deuda pública y no para el pago de las pensiones de dichas instituciones.
II. El control realizado por esta sala en el proceso de inconstitucionalidad se refiere a la
validez formal y material de las disposiciones jurídicas que desarrollan la Constitución o de los
actos que le dan cumplimiento. Cuando la vulneración alegada tiene como motivo un vicio de
forma, la pretensión se refiere al incumplimiento en el objeto de control de los requisitos
establecidos por las disposiciones constitucionales para su validez, es decir, los relativos a su
producción por órganos y entes competentes, en observancia al correspondiente procedimiento
que la misma Constitución prescribe, mientras que cuando la vulneración argüida sea por vicio de
contenido, lo que se verifica es la compatibilidad material entre el contenido normativo de una
disposición o acto identificado como objeto de control y el contenido normativo de una
disposición constitucional propuesta como parámetro. En tal sentido, la Constitución establece
una doble limitante para los órganos encargados de la producción normativa: por un lado, solo
podrán producir normas jurídicas conforme a los procedimientos constitucionales establecidos
para tal efecto y, por otro, únicamente podrán formar parte del ordenamiento jurídico aquellas
normas que no contraríen el contenido constitucional –sentencia de 1-II-2001, Inc. 22-96–.
Aunado a esto, en coherencia con los requisitos establecidos en el art. 6 nº 2 y 3 de la Ley
de Procedimientos Constitucionales o “LPC”, es necesario mencionar que con independencia del
tipo de vicio alegado, para que una pretensión de inconstitucionalidad sea admitida a trámite debe
contener un fundamento jurídico, que se configura con el señalamiento preciso de las
disposiciones impugnadas y con la proposición de los respectivos parámetros de control, así
como de un fundamento material, que conlleva dotar de contenido a las disposiciones en
contradicción y, además, aportar los argumentos suficientes que evidencien dicha inconsistencia
normativa, más allá de ligeras impresiones subjetivas, causadas por una lectura defectuosa o
superficial de los enunciados respectivos, por una simple contraposición textual o por una
interpretación aislada, inconexa o fragmentaria de las disposiciones en juego o, en definitiva, por
la mera invocación de disposiciones sin que sean objeto de una genuina labor interpretativa.
III. A partir de lo anterior, se examinarán primero las pretensiones relativas a los vicios
de forma alegados en el D. L. 497/2016 y posteriormente la pretensión con fundamento en el
supuesto vicios de contenido argüido en el mismo.
1. A. En cuanto a la vulneración al art. 135 inc. 1º Cn. por la aprobación del decreto
impugnado bajo el mecanismo de dispensa de trámite sin justificación de la urgencia para su
utilización, debe mencionarse que la función de legislar que lleva a cabo la Asamblea Legislativa
–arts. 121 in fine y 131 ord. 5º Cn.– solo puede hacerse de manera constitucionalmente válida si
se siguen todas las normas de producción que para ello señala la misma Constitución. La razón de
ello es que se trata de un procedimiento que expresa y representa el pluralismo político de una
sociedad y que implica una operación compleja, en la que concurren diversos factores que
resultan ser coincidentes en la conclusión material que se adopte –sentencia de 13-XII-2005, Incs.
9-2004–.
En consideración a esto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que todo
procedimiento legislativo debe garantizar las actividades que potencien la transparencia, la
contradicción, el libre debate y la toma de decisiones, lo cual radica en la idea que –con
independencia de reunir el número de votos que en cada caso exija la aritmética legislativa– la
formación de la voluntad estatal en forma de ley sólo puede hacerse de manera
constitucionalmente legítima, después que los diferentes grupos legislativos hayan tenido la real y
libre oportunidad de exponer sus puntos de vista o propuestas, representativos de diversos
intereses o visiones de mundo, sobre una determinada iniciativa de ley –sentencias de 21-VIII-
2009 y 30-XI-2011, Incs. 24-2003 y 11-2010, respectivamente–.
En relación con lo anterior, cabe mencionar que de forma excepcional la tramitación de
las etapas previstas para el proceso de formación de ley puede alterarse bajo la figura de la
dispensa de trámite prevista en el art. 76 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa,
únicamente en aquellos casos en que se presente una urgencia objetivamente demostrable y que
esté debidamente justificada –resoluciones de inaplicabilidad de 6-VI-2011, Incs. 15-2011 y 38-
2011–. Si tales circunstancias no concurren, la aprobación de una ley con dispensa de trámite sin
justificación implicaría la vulneración al principio de deliberación legislativa a que se refiere el
B. Al aplicar lo precedente al motivo de inconstitucionalidad alegado, esta sala advierte
que, efectivamente, como consta en el registro de votación electrónica relativa a la pieza 12-A de
la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa nº 86 realizada el día 29-IX-2016 –disponible en
http://www.asamblea.gob.sv/sesion-plenaria/seguimiento/legislatura-2015-2018/no.-66-del-29-
sep-2016/votaciones-electronicas/piezas/pieza-12a-dt-fs/–, con el voto de 47 diputados se aprobó
la dispensa de trámite respecto de la iniciativa de reforma a los arts. 3 inc. 1º, 7 número 11, 11
inc. 1º, 13 y 16 inc. 1º la LEFOP y que luego, en la misma sesión plenaria, se dio la votación de
fondo, alcanzando el voto favorable de 46 diputados.
En atención a esto y a que los actores han configurado adecuadamente el fundamento
jurídico y material de su pretensión, al haber identificado los elementos de la confrontación
normativa y haberles dotado de contenido adecuado, además de verter los argumentos para
sustentar el supuesto vicio procedimental alegado y contar con la base fáctica corroborativa
necesaria (es decir, la aportación del principio de prueba a que se ha referido la jurisprudencia
constitucional en este tipo de impugnaciones –entre otras, improcedencias de 14-VIII-2013 y 8-
VIII-2016, Incs. 142-2012 y 72-2016, respectivamente–), la demanda se admitirá en este punto, a
efecto de determinar si la dispensa de trámite que se acordó en el pleno legislativo para la
aprobación del D. L. 497/2016 tuvo como fundamento una causa objetivamente demostrable y de
justificada urgencia para su adopción o si, al contrario, dicha dispensa carecía de justificación
alguna, vulnerando en consecuencia el principio de deliberación y publicidad parlamentaria a que
2. Sobre el vicio de forma en que supuestamente incurre el D. L. 497/2016 por violación a
es decir para la contratación de deuda pública, es necesario realizar ciertas consideraciones.
A. En la sentencia de 26-VI-2000, Inc. 9-99, este tribunal sostuvo que las obligaciones
financieras que el Estado asume como consecuencia de vínculos jurídicos de carácter económico
con sujetos públicos y privados es lo que constituye deuda pública, encontrándose entre éstas las
que se originan por préstamos de recursos financieros, donde existe un compromiso estatal de
reembolsar tales fondos más los respectivos intereses en una fecha y condiciones determinadas.
Este tipo de deuda constituye, pues, un ingreso extraordinario que permite financiamiento y
liquidez al Estado para enfrentar sus compromisos, pero que a la vez implica un endeudamiento y
una consecuente obligación de pago a corto o largo plazo y a tasas fijas o variables. En este orden
de ideas, en tanto que los empréstitos voluntarios constituyen obligaciones financieras del Estado
y, por ello, forman parte de la deuda pública, en el art. 148 Cn. se establece la exigencia de su
aprobación con al menos mayoría calificada de votos, como una forma de control interorgánico
del Órgano Legislativo hacia el Ejecutivo, limitando su capacidad de endeudamiento
extraordinario para atender el gasto público.
B. Así, en tanto que la pretensión de los ciudadanos radica en que la reforma a la LEFOP
permite la emisión de Certificados de Inversión Previsionales para el pago de compromisos
financieros del Estado, siendo por ello un empréstito para el financiamiento de la deuda pública
estatal que, en consecuencia, debió aprobarse con mayoría legislativa calificada y que, como se
ha expuesto, el decreto legislativo impugnado fue aprobado en la sesión plenaria legislativa del
29-IX-2016 únicamente con 46 votos favorables, la demanda se admitirá para analizar el vicio
procedimental planteado, determinando si por su contenido, finalidad y efectos dicha reforma a la
LEFOP constituye una vía de financiamiento de deuda pública que, por tanto, tuvo que haber sido
aprobado con no menos de dos tercios de los votos de los diputados electos, como lo establece el
3. Con respecto a la inconstitucionalidad del D. L. 497/2016 por la supuesta transgresión a
propiedad reconocido en los arts. 2 inc. 1º y 103 inc. 1º Cn., debe señalarse que la inversión
obligatoria de los ahorros previsionales de los cotizantes al SAP en los certificados que emite el
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales para el financiamiento de las pensiones del sistema
público, implica para el Estado la obligación de amortizar periódicamente capital e intereses
respectivos que se generan del uso de dicho fondo previsional. De esta manera, cualquier
circunstancia que produzca el incumplimiento de tal obligación afectará el derecho de los
trabajadores que cotizan en el sistema privado de obtener eventualmente una pensión por vejez y
demás beneficios que les permita jubilarse en condiciones de seguridad y dignidad.
Ahora bien, según el texto de la reforma a los arts. 3 inc. 1º, 7 nº 11, 11 inc. 1º, 13 y 16
inc. 1º LEFOP que se llevó a cabo mediante el D. L. 497/2016, además del propósito explicado,
lo cierto es que ahora el fideicomiso aludido tiene como finalidad adicional responder de las
obligaciones que se deriven del sistema previsional, facultándole para emitir, sin límite temporal
o económico, nuevos Certificados de Inversión Previsional que permitan obtener recursos para el
pago de capital e intereses a los tenedores de los certificados de este tipo previamente emitidos, lo
cual podría incidir negativamente en los ahorros previsionales de los afiliados al SAP y podría
mermar las posibilidades de su devolución oportuna e íntegra. Por lo expuesto, y encontrándose
debidamente fundamentada la pretensión planteada, es procedente admitir la demanda en este
punto a efecto de determinar si la modificación al funcionamiento y finalidad del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales que se realizó mediante D. L. 497/2016, conlleva la vulneración al
Sin perjuicio de esto, esta sala aclara que en atención a los principios de unidad de la
Constitución y de interpretación sistemática de la misma, además de los parámetros de control
planteados por actores en su demanda, en la sentencia definitiva también se analizará la posible
vulneración a otras disposiciones constitucionales que podrían verse afectadas por el contenido
del decreto legislativo impugnado.
4. Como último punto, se declara no ha lugar la solicitud de suspender provisionalmente
los efectos del D. L. 497/2016, en tanto que por resolución de fecha 4-XI-2016, pronunciado en
el proceso de inconstitucionalidad 162-2016, este tribunal dictó dicha medida cautelar
suspendiendo los efectos de ese decreto, en el sentido que, a partir de esa fecha, el Fideicomiso
de Obligaciones Previsionales no puede emitir Certificados de Inversión Previsionales para la
amortización de la deuda derivada de certificados previamente emitidos a través de ese
mecanismo.
5. En relación con el trámite que se le dará a esta demanda, debe recordarse que conforme
al principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar aquellas alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conozcan,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que corresponden según la ley. Desde esta perspectiva, es también posible que en el
proceso de inconstitucionalidad se ordene la concentración de actos procesales que no sean
incompatibles entre sí o que alteren su estructura contradictoria, de manera que se agrupen en una
sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación del mismo.
Por tal razón, además de solicitar informe a la autoridad demandada como lo indica el art.
7 LPC, en esta resolución también se ordenará conceder el traslado al Fiscal General de la
República a que se refiere el art. 8 de esa misma ley, por un plazo de diez días. En consecuencia,
la Secretaría de este tribunal deberá notificar dicho traslado inmediatamente después de que se
haya recibido el informe de la Asamblea Legislativa o de que haya transcurrido el plazo sin que
ésta lo rindiere. Esta decisión no implica la supresión de las etapas del proceso de
inconstitucionalidad, las que siempre se cumplirán en el momento oportuno.
IV. Con base en lo expuesto y lo establecido en los arts. 6, 7 y 8 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Admítase la demanda presentada por los ciudadanos Ricardo Antonio Soriano, José
René Pérez, Marcela Magali Ramos Cuellar y Genevieve Matilde Rosales Morales, para
determinar si la dispensa de trámite que se acordó en el pleno legislativo para la aprobación del
Decreto Legislativo nº 497, de 29-IX-2016, publicado en el Diario Oficial nº 180, tomo 412, de
29-IX-2016, que reformó los arts. 3 inc. 1º, 7 nº 11, 11 inc. 1º, 13 y 16 inc. 1º de la Ley del
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, tuvo como fundamento una causa objetivamente
demostrable y de justificada urgencia para su adopción o si, al contrario, dicha dispensa carecía
de justificación alguna, vulnerando en consecuencia el principio de deliberación y publicidad
2. Admítase la demanda presentada por los ciudadanos mencionados, para determinar si
por su contenido, finalidad y efectos, la reforma a los arts. 3 inc. 1º, 7 número 11, 11 inc. 1º, 13 y
16 inc. 1º de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales llevada a cabo mediante el
referido Decreto Legislativo nº 497, de 29-IX-2016, constituye una vía de financiamiento de
deuda pública que, por tanto, tuvo que haber sido aprobado con no menos de dos tercios de los
3. Admítase la demanda presentada por los ciudadanos aludidos, a efecto de establecer si
la reforma a los arts. 3 inc. 1º, 7 número 11, 11 inc. 1º, 13 y 16 inc. 1º de la Ley del Fideicomiso
de Obligaciones Previsionales realizada por el citado Decreto Legislativo nº 497, de 29-IX-2016,
específicamente con respecto a las personas que cotizan al Sistema de Ahorro para Pensiones y
cuyos ahorros previsionales se invierten obligatoriamente para el financiamiento de dicho
Fideicomiso.
Se aclara que, en atención a los principios de unidad de la Constitución y de
interpretación sistemática de la misma, además de los parámetros de control planteados por los
actores en su demanda, en la sentencia definitiva también se analizará la posible vulneración a
otras disposiciones constitucionales que podrían verse afectadas por el contenido de decreto
legislativo impugnado.
4. No ha lugar a la medida cautelar solicitada por los demandantes, consistente en la
suspensión provisional de los efectos de la reforma a los arts. 3 inc. 1º, 7 número 11, 11 inc. 1º,
13 y 16 inc. 1º de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales que se realizó por medio
del Decreto Legislativo nº 497, de 29-IX-2016, en tanto que sobre dicho objeto de control ya
existe una medida cautelar con el mismo efecto que el requerido y que ha sido dictado en el
proceso de inconstitucionalidad Inc. 162-2016.
5. Rinda informe la Asamblea Legislativa, en el plazo de diez días hábiles contados a
partir del siguiente a la notificación de la presente resolución, en el cual se aclare, de forma
argumentada, si en el mencionado Decreto Legislativo nº 497, de 29-IX-2016, por el cual se
reformó el art. 3 inc. 1º, 7 número 11, 11 inc. 1º, 13 y 16 inc. 1 º de la Ley del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales, existe o no la inconstitucionalidad por vicios de forma y contenido
alegados por los pretensores, en supuesta vulneración a los arts. 135 inc. 1º y 148 Cn., así como
6. Confiérese traslado al Fiscal General de la República, para que, dentro del plazo de
diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación de la presente resolución,
se pronuncie sobre las pretensiones de inconstitucionalidad planteadas por los ciudadanos
Ricardo Antonio Soriano, José René Pérez, Marcela Magali Ramos Cuellar y Genevieve Matilde
Rosales Morales, en relación con el mencionado Decreto Legislativo nº 497, de 29-IX-2016. La
Secretaría de esta sala deberá notificar el traslado ordenado en este punto inmediatamente
después de que se haya recibido el informe respectivo de la Asamblea Legislativa o de que haya
transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere.
7. Tome nota la Secretaría de este tribunal del lugar y personas comisionadas para recibir
notificaciones y otros actos de comunicación procesal.
8. Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.----------J. B. JAIME.----------R. E. GONZALEZ.-----------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------
E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
