Sentencia Nº 189-2016 de Sala de lo Constitucional, 11-05-2022
| Número de sentencia | 189-2016 |
| Fecha | 11 Mayo 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
RR/XO
189-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas y
veinte minutos del once de mayo de dos mil veintidós.
El presente proceso ha sido promovido por la ciudadana M.G..P.
.R., a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 1 letra B del Acuerdo Ejecutivo
n° 1724, de 5 noviembre de 2012
1
Una vez analizados los argumentos, se realizan las siguientes consideraciones:
I..O. de control.
Art. 1: “El Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda, a solicitud del Ministerio de
Gobernación y de conformidad con el Art. 153 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos […]
ACUERDA:
1. Modificar los precios por la venta de servicios prestados por medio del Fondo de
Actividades Especiales del Ministerio de Gobernación, los cuales incluyen IVA, de
la manera siguiente:
[…]
B. SERVICIOS POR REGISTRO DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES SIN
FINES DE LUCRO
SERVICIO
PRECIO EN
DÓLARES (EE.UU.)
1.Trámite de otorgamiento de personalidad jurídica de iglesias
120.00
2. Extensión de certificaciones y constancias de documentos
15.00
3. Foliado de hojas de libro de actas
0.25
4. Foliado adicional en certificación de documentos
0.25
5. Edictos (por extravío de libro de actas o folios de los
mismos)
20.00
6. Devolución de libros de actas por desistimiento de trámite
de autorización de personalidad jurídica
20.00”.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. La demandante afirma que el art. 1 letra B del Acuerdo Ejecutivo n° 1724 es
inconstitucional, porque viola el principio de reserva de ley en materia tributaria. Dicha
contradicción radica en que la citada disposición crea una tasa, a pesar de que el art. 131 ord.
6° Cn. establece que la Asamblea Legislativa es el órgano competente para legislar en materia
de tributos. Añade que el art. 153 de las Disposiciones Generales de Presupuestos (DGP)
habilita al Órgano Ejecutivo para establecer precios sobre algunos elementos relacionados con
la agricultura y la industria agropecuaria. Pero, el precio tiene lugar cuando se trata de exigir
1
Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial n° 211, tomo 397, de 12 de noviembre de 201 2.
sumas de dinero como contraprestación de un servicio no inherente al Estado, con un hecho
generador que puede ser un servicio colectivo, que se solicita voluntariamente y que puede
brindarse en concurso con el sector privado. En consecuencia, señala que la diferencia entre
tasa y precio público radica en que la primera se cobra en virtud de una actividad inherente al
Estado, mientras que el segundo sirve para financiar actividades que se prestan tanto por el
sector público como por el privado.
Por tanto, concluye que el Órgano Ejecutivo, por medio del Acuerdo Ejecutivo n° 1724
Asamblea Legislativa en virtud del principio de reserva de ley en materia tributaria.
2. El Viceministro de Hacienda —en representación del Ministro de Hacienda—
expone que el cobro realizado en virtud de Acuerdo Ejecutivo n° 1724 no es un impuesto, tasa
ni contribución especial, sino un precio que se paga por la venta de servicios prestados por el
Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro. De manera que no contraría
competencias que la Constitución atribuya a la Asamblea Legislativa. Aduce que el objeto de
control fue emitido por lo regulado en el art. 153 n° 3 DGP, que faculta al Ministerio de
Hacienda para que, a petición del ramo correspondiente y por medio del respectivo acuerdo
ejecutivo, modifique los precios que se cobran por los servicios que presta el Registro de
Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
Por ello, concluye que los precios establecidos en el acuerdo impugnado no implican
un tributo, sino que se trata de un servicio prestado por una dependencia estatal para facilitar
el acceso a los diferentes trámites cuya utilización se materializa con la creación del Fondo de
Actividades Especiales correspondiente.
3. El Fiscal General de la República sostiene que el precio por la venta de los servicios
prestados por el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro no encaja en
ninguno de los supuestos de actividades o situaciones reguladas por el art. 153 ord. 3° DGP.
Dicho trámite no tiene relación con cuestiones agrícolas ni es una actividad comercial que
puede prestar otro organismo público o privado que no sea el Ministerio de Gobernación. Así,
luego de analizar los arts. 26, 27, 52 inc. 2º, 56, 63 y 64 de la Ley de Asociaciones y
Fundaciones sin Fines de Lucro, concluye que el cobro por los servicios prestados por el
Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro no reviste la naturaleza de un
precio, sino que se adecúa a las características de una tasa, por lo que su creación le
corresponde a la Asamblea Legislativa.
III. Vigencia del objeto de control e inconstitucionalidad por conexión.
1. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la tramitación y normal conclusión
del proceso de inconstitucionalidad estarán condicionadas por la existencia del objeto de
control, es decir, de la disposición infraconstitucional sobre la cual se realizará el examen de
constitucionalidad. Si el objeto de control ha sido derogado cuando se presenta la demanda, se
derogó durante el desarrollo del proceso, o es expulsado del ordenamiento jurídico mediante el
pronunciamiento general y obligatorio de este Tribunal, el objeto de control deja de existir, por
lo que el proceso carecería de finalidad, pues no habría un sustrato material sobre el cual
pronunciarse
2
.
Sin embargo, cuando se verifica alguna modificación en la disposición sometida a
control, o su derogatoria expresa por una nueva normativa, es preciso determinar los efectos
que ello genera en la norma impugnada, pues si el contraste normativo subsiste en el nuevo
cuerpo legal, es posible examinar la continuidad de los términos de impugnación del precepto
derogado
3
. Así, ante cualquier modificación legislativa efectuada sobre el objeto de control
propuesto en un proceso de inconstitucionalidad, lo determinante para este Tribunal es
establecer la permanencia o no en el ordenamiento jurídico de la norma que fue inicialmente
impugnada o inaplicada
4
. Y si dicho contraste se mantiene, es posible examinar una
disposición con el mismo o similar contenido material que la disposición originalmente
objetada
5
.
2. En este caso, se advierte que la disposición impugnada fue derogada
6
. Sin embargo,
la Sala advierte que su contenido ha sido replicado en el Acuerdo Ejecutivo n° 1097, de 4 de
septiembre de 2015
7
, pues se mantienen los cobros por los servicios previstos en el precepto
impugnado: a) los trámites para la obtención de la personalidad jurídica; b) la certificación y
constancia de documentos; c) el sellado de folios de libros de actas, hojas y certificación de
documentos; d) el trámite por extravío de libros de acta o de sus folios; y e) la devolución del
libro de actas por desistimiento de trámites de autorización de personería jurídica. Entonces,
pese a la derogatoria del objeto de control, los mandatos impugnados persisten dentro del
ordenamiento jurídico, con la diferencia de que los montos cobrados por cada uno de los
servicios referidos se han incrementado. Consecuentemente, corresponde efectuar el traslado
del objeto de control, de manera que el análisis constitucional recaerá sobre el art. 1 letra B
del Acuerdo Ejecutivo n° 1097 que prevé los cobros impugnados en la demanda. Así, la
disposición que será objeto de control literalmente dice:
“El Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda, a solicitud del Ministerio de
Gobernación y Desarrollo Territorial y de conformidad con el Art. 153 de las
Disposiciones Generales de Presupuestos […]
2
Auto de 13 de julio de 2018, inconstitucionalidad 230-2016.
3
Auto de 31 de julio de 2009, inconstitucionalidad 94-2007.
4
Auto de 7 de abril de 2017, inconstitucionalidad 1-2017.
5
Sentencia de 31 de julio de 2014, inconstitucionalidad 8-2009.
6
Al respecto, véase el art. 6 del Acuerdo Ejecutivo n° 1097, de 4 de septiembre de 2015, publicado en el Diario
Oficial n° 1 76, tomo 408, de 28 de septiembre de 2015, en el q ue se menciona que se deja sin efecto el decreto
impugnado, lo cual equivale a su derogatoria. En cuanto a dicha derogatoria, se ad vierte que ocurr ió antes de que
diera inicio el presente proceso, pero no fue advertida al momento de admitir la demanda ni durante la
tramitación del proceso, pues la autoridad d emandada no dio cuenta de ello y tampoco lo observó el Fiscal
General de República. Sin embargo, cuando han acaecido tales circunstancias —que no se advierte la derogatoria
del precepto propuesto como objeto de control antes de la admisión de la demanda ni durante la tra mitación del
proceso— y el contraste normativo planteado subsiste, esta Sala ha examinado la inconstitucionalidad del
mandato propuesto como objeto de control. Como ejemplo, véase la sentencia de 25 de octubre de 2017,
inconstitucionalidad 67-2015.
7
Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial n° 176, tomo 408, de 28 de septiembr e de 2015.
ACUERDA:
1. Autorizar precios para la prestación de servicios del Ministerio de Gobernación
y Desarrollo Territorial, los cuales incluyen IVA, de la manera siguiente:
[…]
B. SERVICIOS POR REGISTRO DE ASOCIACIONES Y
FUNDACIONES SIN FINES DE LUCRO
SERVICIO
PRECIO EN
DÓLARES (EE.UU)
1.- Servicios administrativos por obtención de personalidad
jurídica de iglesias
200.00
9.- Extensión de certificaciones y constancias de documentos
25.00
11.- Servicio de sellado de folios de libros de actas, de
registro de miembros, Contables y adicionales por cierre de
libro y certificaciones (por folio)
0.40
12.- Servicio de trámite por extravío de folio o libros
30.00
14.- Devolución de libros de actas por desistimiento de
trámite de autorización de personería jurídica
30.00”.
3. A) Por otra parte, esta Sala ha fijado una línea jurisprudencial sobre la
inconstitucionalidad derivada o por conexión. Esta se presenta en aquellos supuestos de
supervivencia de las disposiciones jurídicas hacia las cuales se extiende el pronunciamiento
estimatorio por ser incompatibles con este
8
y, sobre todo, con las finalidades que la sentencia
persigue, ya sea porque contiene el mismo reproche de inconstitucionalidad, o porque se trata
de preceptos cuya única razón de ser es desarrollar una regulación instrumental o
complementaria
9
. Así, sin ánimo de taxatividad, la inconstitucionalidad por conexión o
derivada puede presentarse cuando: a) la declaración de inconstitucionalidad se extiende a
otras disposiciones que coinciden con la impugnada en el efecto considerado como
inconstitucional
10
; y, b) si la supervivencia de las disposiciones con respecto a las cuales se
extiende el pronunciamiento, plantea una incompatibilidad con la resolución estimatoria y con
las finalidades que esta ha querido alcanzar, ya sea porque contiene el mismo reproche de
inconstitucionalidad o porque son una regulación instrumental o complementaria de la que es
declarada inconstitucional
11
.
B) Ahora bien, el motivo de inconstitucionalidad alegado se fundamenta en la creación
de una tasa a nivel nacional por parte de una autoridad del Órgano Ejecutivo, con infracción al
cobros impugnados se les ha denominado precios, materialmente tienen la naturaleza de una
tasa. En ese orden, la supuesta vulneración constitucional también estaría contenida en el resto
de preceptos del art. 1 letra B del Acuerdo Ejecutivo n° 1097, así:
8
Sentencia de 29 de julio de 2010, inconstitucionalidad 61-2009.
9
Sentencia de 23 de octubre de 2010, inconstitucionalidad 35-2002.
10
Sentencia de 12 de diciembre de 2018, inconstitucionalidad 126 -2014.
11
Sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005.
SERVICIO
PRECIO EN
DÓLARES (EE.UU.)
2.- Servicios administrativos por obtención de personalidad
jurídica de Asociaciones y fundaciones.
20.00
3.- Servicios por reforma de estatutos
20.00
4.- Servicio por disolución y liquidación de entidades
20.00
5.- Servicios autorización de personas jurídicas extranjeras
50.00
6.- Servicios administrativos por revisión de sistemas
contables formales
30.00
7.- Servicios administrativos por revisión de sistemas
contables informales
20.00
8.- Servicios administrativos por revisión de cambio de
sistema contables informal a formal
40.00
10.- Servicio de revisión u aprobación de libros contables, de
actas y de registro de miembros
25.00
13.- Servicio de aprobación de folio adicional únicamente
par cierre de libros
20.00
15.- Servicio por calificación de poderes nacionales
10.00
16.- Servicio por calificación de poderes extranjeros
10.00
17.- Servicio por calificación de órganos de administración
10.00
18.- Servicio por búsqueda de denominaciones similares
registrados o en trámite
5.00”.
C) En ese sentido, debido a la conexión que existe entre los anteriores preceptos y los
mandatos impugnados, se observa el mismo supuesto vicio de inconstitucionalidad alegado
por la demandante, por lo que el problema jurídico que debe resolverse incluye a tales
preceptos. De tal manera, por la conexión que guardan con el objeto de control originalmente
propuesto, serán incorporados al análisis constitucional que efectuará este Tribunal. Por tanto,
el juicio de constitucionalidad, por conexión, se extenderá a todos los mandatos previstos en
el art. 1 letra B del Acuerdo Ejecutivo n° 1097.
IV. Problema jurídico y orden temático.
El problema jurídico planteado consiste en determinar si el art. 1 letra B del Acuerdo
Ejecutivo n° 1097 viola el principio de reserva de ley en materia tributaria (art. 131 ord. 6°
Cn.), porque los cobros regulados en dicha disposición supuestamente constituyen tasas y no
precios públicos, por lo que tal tributo debe ser creado por ley formal y no por un acuerdo
ejecutivo. Para la solución de tal cuestionamiento se seguirá este orden temático: (V) se
expondrán algunas generalidades sobre la clasificación de los tributos; posteriormente, (VI) se
desarrollarán los criterios diferenciadores entre la tasa y el precio público; a continuación,
(VII) se abordará el tema de la reserva de ley en materia tributaria. Por último, (VIII) se
resolverá el problema jurídico.
V. Clasificación de los tributos.
1. A) Los ingresos del Estado pueden ser de dos tipos: tributarios y no tributarios
12
. Los
primeros, comúnmente conocidos como tributos o contribuciones, son las prestaciones en
dinero o peculio evaluables que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud
12
Sentencia de 16 de diciembre de 2019, inconstitucionalidad 3-2019 .
de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines
13
. De esta
noción, interesa destacar que los tributos son exigidos por el Estado en ejercicio de su poder
de imperio, es decir, la coacción es un elemento esencial del tributo, y se manifiesta
especialmente en la falta de una contraprestación voluntaria y espontánea realizada por el
sujeto obligado
14
. Debido a este carácter coactivo, no puede existir tributo sin ley previa que lo
cree, entendida la ley en sentido formal, es decir como norma jurídica dictada por la Asamblea
Legislativa
15
B) Tomando en consideración lo anterior, se dice que la clasificación más aceptada por
la doctrina y el derecho positivo de los tributos es la que los divide en impuestos, tasas y
contribuciones especiales
16
. El impuesto es el tributo por antonomasia, cuyo hecho imponible
es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la administración
17
. Se paga
porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación
tributaria se conecte causalmente con alguna actividad administrativa. La tasa, por su parte, es
el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización de una
actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo
18
.
Las tasas se caracterizan porque
19
: a) su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad
que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; b) se trata de un
servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y c) la actividad o servicio
es inherente a la soberanía estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para
realizarla. Por último, la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste en
la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la
realización de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de
intereses generales
20
.
C) En relación con los ingresos no tributarios, la jurisprudencia constitucional ha
explicado que son las suma de dinero provenientes de los ingresos monopolísticos, los
ingresos crediticios, los ingresos patrimoniales, los precios públicos
21
y los ingresos por
sanciones patrimoniales
22
.
VI. Criterios diferenciadores entre tasa y precio público.
La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que el precio público es el ingreso que
percibe un ente público o municipal, en virtud de una actividad requerida por el interesado en
13
Sentencia de 13 de agosto de 2002, inconstitucionalidad 25-1999.
14
Sentencia de 4 de mayo de 2011, inconstitucionalidad 61-2005 AC.
15
Sentencia de 14 de diciembre de 2012, inconstitucionalidad 43-2006.
16
Sentencia de 9 de agosto de 2010, inconstitucionalidad 35-2009.
17
Sentencia de 26 de octubre de 2015, inconstitucionalidad 110-2013
18
Auto de 3 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 164-2013.
19
Sentencia de 17 de octubre de 2016, inconstitucionalidad 68-2014.
20
Sentencia de 25 de enero de 2016, inconstitucionalidad 95-2013.
21
En efecto, sobre la inclusión de los preci os públicos como ingresos no tributarios, el Tribunal Constitucional de
República Dominicana, en su sentencia TC/0104/13, de 20 de junio de 2013, al señalar que “[l]os precios
públicos son ingresos no tributarios que surgen como erogación pecuniaria de co ntrapartida directa, personal y
conmutativa a cargo de los beneficiarios, cuya causa jurídic a es la autorización para acceder al uso temporal de
bienes y servicios de propiedad estatal”.
22
Sentencia de 2 de septiembre de 2009, inconstitucionalidad 55-2003.
forma libre y espontánea
23
. Este se presta tanto en el sector público como en el sector privado
y que permite obtener un margen de utilidad, por lo que existe una relación de libre
competencia entre los precios de uno y otro sector
24
. La tasa es el tributo más cercano a los
ingresos de Derecho Privado denominados precios, y de ahí que la distinción entre uno y otro
es un problema en el Derecho Tributario
25
. Al respecto, la jurisdicción constitucional ha
aceptado un criterio material para establecer alguna diferencia entre la tasa y el precio
público
26
: la ejecución de actividades inherentes a la soberanía, solo puede dar lugar a tasas, y
que todas las otras sumas que el Estado exige como contraprestación de un bien, de una
concesión, de la ejecución de una obra o la prestación de un servicio no inherente a la
soberanía, da lugar a un precio
27
. En todos estos casos, el precio se denomina “precio
público”
28
.
Los precios públicos se diferencian claramente de los tributos en que los primeros
nacen de relaciones contractuales
29
; en cambio, los tributos son obligaciones que tienen su
origen en la ley
30
. Las tasas se diferencian de los precios públicos en que aquellas son de
solicitud obligatoria o se prestan sin necesidad de solicitud y los precios públicos son de
solicitud voluntaria
31
. Por otra parte, los servicios que generan las tasas son prestados sin
concurrencia de las empresas privadas; pero, los servicios que originan los precios públicos
pueden ejercitarse en concurso con el sector privado
32
.
En consecuencia, se concluye que la diferencia esencial entre tasa y precio público
radica en que la tasa se cobra en virtud de una actividad inherente al Estado, siendo que el
23
Sentencias de 28 de mayo de 2002 y 14 de junio de 2002, amparos 104-2001 y 396-2001, respectivamente.
24
Sentencia de 8 de julio de 2002, amparo 123-2001.
25
Inconstitucionalidad 110-2013, precitada.
26
Sentencia de 7 de agosto de 2015, amparo 351-2013.
27
Inconstitucionalidades 25-99 y 61-2005 AC, ya citadas.
28
Inconstitucionalidades 110-2013 y 61-2005 AC, precitadas.
29
Al respecto, lo dicho puede justificarse a la luz de lo explicado por la Corte Constitucional de Ecuado r en su
sentencia n° 005-12-SIN-CC, de 29 de marzo de 2012, en la que dicha corte sostuvo que “los precios públicos
son contraprestaciones que suponen ventajas recíp rocas para ambas partes”; y que la característica de la
coactividad “no existe en los precios públicos”. En la misma línea se ha manife stó la Corte Constitucional de
Colombia en su sentencias C-352/20, de 26 de agosto de 2020, al señalar que los precios públicos “no se deben
analizar como obligaciones tributarias sino contractuales”.
30
Sentencia de 13 de marzo de 2006, inconstitucionalidad 27-2005.
31
Inconstitucionalidad 27-2005, ya r eferida. Este criterio también es compartido por la Corte Constitucional de
Colombia quien, en su sentencias C-927/06 y C-402/10, de 26 de mayo de 201 0 y 8 de novie mbre de 2006, por
orden ha explicitado, por un lado, “los p recios públicos son ingresos no tributarios que surgen como erogación
pecuniaria de contrapartida directa, personal y conmutativa a cargo de los beneficiarios, cuya causa jurídica es la
autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios de propiedad estatal. Los precios públicos y la s
tasas parten del mismo supuesto, relativo a que ‘el Estado entrega bienes o presta servicios frente a los cuales es
posible obtener a cambio una retribución. Sin embargo, mientras que en el caso de los ‘precios públicos’ la
obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía
de la voluntad (origen ex contractu); en tratándose de las tasas dicha obligación emana de la potestad tributaria
del Estado que se ejerce mediante ley (origen ex lege)”; y, por el otro, que “mientras que el contribuyente en el
caso de las tasas a partir de su solicitud, se co mpromete d e manera coercitiva con el pago de una suma de dinero
en la recuperación del costo que le implica al Estado la prestación de una actividad, bien o ser vicio de interés
público o general; el beneficiario en el caso de los precios públicos asume el compromiso de p agar una
remuneración como contraprestación co nmutativa por un bien o servicio que se demanda siempre de forma
voluntaria, en aras de obtener una ventaja o utilidad económica frente al resto de la población como beneficio
derivado de la cancelación de dicha erogación pecuniaria”.
32
Inconstitucionalidades 27-2005 y 110-2013, ya citadas.
precio sirve para financiar actividades que se prestan tanto por el sector público como por el
sector privado
33
.
VII. El principio de reserva de ley en materia tributaria.
1. El principio de reserva de ley en materia tributaria es de dos clases: a) absoluta, la
cual implica que la ley formal regula toda la materia, de tal suerte que se excluye por completo
la acción de los demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas
reconocidas por la Constitución y, en consecuencia, de sus productos normativos
34
; y b)
relativa, que supone que la ley formal no regula exhaustivamente la materia respectiva, sino
que se limita a lo esencial y para el resto, se remite a la normativa infralegal, a la que ordena o
habilita para colaborar en la regulación
35
. Esta Sala ha considerado que debe admitirse la
colaboración de las fuentes infralegales en las tareas reguladoras de detalle o de ejecución de
la ley, pero de manera subordinada y como mero complemento de aquella
36
.
2. A) En relación con la reserva de ley y la potestad reglamentaria de la administración,
este Tribunal ha sostenido que: “dicha potestad demanda un desarrollo legislativo —ley en
sentido formal— básico, aunque completo […], necesaria para que el ente al que corresponde
la potestad reglamentaria pueda cumplir su función de complementar ciertos aspectos de la
ley”
37
. Sin embargo, el legislador no está obligado al desarrollo exhaustivo de todos los
ámbitos reservados a la ley —reserva relativa—, basta con la demarcación del ámbito o tema
reservado para que el reglamento lo concretice. A menudo, la ley de la materia relaciona la
posibilidad de remisiones al reglamento, de manera que este último se circunscriba a un
desarrollo complementario de aquellos ámbitos que ya han sido cierta y claramente
establecidos en la legislación secundaria. El nivel de requerimiento de una reserva legal varía
de acuerdo con la materia y forma en la que una Constitución determine su desarrollo, pues
ello da lugar a la comprensión de la manera en que debe articularse el sistema de fuentes y a la
correcta distribución en cuanto a regulación de ámbitos entre la ley y el reglamento
38
.
B) En materia tributaria se observa que el constituyente ha establecido una reserva de
ley que habilita a la Asamblea Legislativa para establecer impuestos, tasas y contribuciones de
alcance nacional
39
sentido formal y al reglamento le está vedada esa posibilidad
40
. Así, los elementos esenciales
de los tributos de alcance nacional deben ser creados por la Asamblea Legislativa en atención
a los principios de representatividad, pluralismo y autoimposición
41
. Dichos elementos son: a)
el sujeto activo, es decir, la entidad estatal con derecho para exigir el pago del tributo
42
; b) el
33
Amparo 351-2013 e inconstitucionalidades 61-2005 AC y 110-2013, prec itados.
34
Sentencia de 1 de febrero de 2013, inconstitucionalidad 127-2007.
35
Sentencia de 16 de enero de 2013, inconstitucionalidad 81-2007 AC.
36
Sentencia de 1 de octubre 2014, inconstitucionalidad 87-2010.
37
Sentencia de 7 de febrero de 2014, inconstitucionalidad 63-2013.
38
Inconstitucionalidad 63-2013, precitada.
39
Sentencia de 13 de abril de 2016, inconstitucionalidad 98-2013.
40
Sentencia de 22 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 14-2014.
41
Sentencia de 25 de enero de 2017, inconstitucionalidad 66-2014.
42
Sentencia de 6 de enero de 2004, inconstitucionalidad 4-2003.
sujeto pasivo u obligado tributario
43
; c) el hecho generador o situación de hecho a la cual la
ley atribuye la capacidad de propiciar la obligación tributaria
44
; d) la base imponible
45
y e) el
quantum o tarifa
46
. Estos elementos precisan o determinan la cuantía misma del gravamen
47
.
En ese sentido, la Constitución prohíbe la “habilitación en blanco”, es decir, la posibilidad de
que la ley formal delegue a otras fuentes del derecho la regulación o el establecimiento de los
elementos esenciales del tributo
48
.
VIII. Resolución del problema jurídico.
1. La demandante aduce que los mandatos regulados en el art. 1 letra B del Acuerdo
Ejecutivo n° 1724, ahora contenidos en el art. 1 letra B del Acuerdo Ejecutivo n° 1097,
Asamblea Legislativa. Por su parte, el Viceministro de Hacienda sostiene que el precepto
impugnado no establece tasas sino precios, lo cual está autorizado por el art. 153 ord. 3° DGP.
Mientras que el Fiscal considera que, a partir del análisis normativo correspondiente, los
tributos regulados en el objeto de control no revisten la naturaleza de un precio, sino que se
adecúan a las características de una tasa, por lo que su creación le corresponde a la Asamblea
Legislativa.
2. A) En vista de lo sostenido por los intervinientes, es necesario determinar si el art.
153 ord. 3° DGP faculta a la autoridad demandada para determinar el valor por los servicios
jurídicos que presta el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro. Dicho
precepto establece que “el Ministerio de Hacienda, a petición del Ramo correspondiente podrá
autorizar la venta y fijar los precios de los productos provenientes de trabajos experimentales o
explotación de propiedades agrícolas nacionales”. Además, puede “fijar el precio de venta de
cualquier otro efecto realizable”, determinar la forma de dicha venta y establecer “las tarifas
que deban cobrarse por licencias para colocar anuncios, ingresos a centros recreativos, parques
de protección de la fauna y flora y para el uso de estadios, gimnasios, piscinas, canchas e
instalaciones deportivas en general” o de “locales ubicados en tales instalaciones de propiedad
del Estado, inclusive los Centros de Recreación del Ministerio de Educación, por concepto de
inscripción de socios, cuotas sociales, reposición de carnets, alquileres de locales e
instalaciones comerciales, etc.”.
En ese sentido, se advierte que el art. 153 ord. 3° DGP faculta al Ministerio de
Hacienda para fijar el precio de ciertos productos u otros efectos realizables, específicamente
sobre de aquellos provenientes de trabajos o explotación de propiedades agrícolas y para otras
actividades comerciales desarrolladas en bienes estatales, por ejemplo, colocar anuncios, usar
centros recreativos, gimnasios, piscinas, entre otras. Así, se observa que estas actividades
43
Sentencia de 1 de abril de 2011, inconstitucionalidad 1-2006.
44
Sentencia de 21 de junio de 2013, inconstitucionalidad 43-2010.
45
Sentencia de 15 de noviembre de 2013, inconstitucionalidad 18-2012.
46
Sentencia de 19 de septiembre de 2014, inconstitucionalidad 58-2010.
47
Sentencias de 14 de diciembre de 2012 y 16 de enero de 2013, inconstitucionalidad 43 -2006 y 81-2007.
48
Sentencia de 31 de julio de 2014, inconstitucionalidad 8-2009.
comerciales también son ofrecidas por comerciantes particulares. Sin embargo, el costo de los
servicios jurídicos que proporciona el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de
Lucro no encaja en ninguno de los supuestos de actividades o situaciones reguladas por el art.
151 ord. 3° DGP. Dichos trámites no están relacionados con cuestiones agrícolas ni implican
actividades comerciales prestadas por otro organismo —público o privado— que no sea el
Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial. Por tanto, el art. 151 ord 3° DGP no
habilita al Ministerio de Hacienda, como parte del Órgano Ejecutivo, para fijar el valor de los
servicios jurídicos referidos.
B) Desvirtuada la afirmación sostenida por la autoridad emisora del Acuerdo Ejecutivo
n° 1097, debe analizarse la naturaleza jurídica de los cobros regulados en el precepto
impugnado, a fin de verificar si se trata de una tasa o de un precio. Para ello, como lo expuso
el Fiscal General de la República, es necesario examinar algunas disposiciones de la Ley de
Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro y los considerandos del aludido acuerdo. Así,
los artículos 26 y 64 Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro prescriben, por un
lado, que las asociaciones y fundaciones “tienen derecho a solicitar el reconocimiento de su
personalidad jurídica por el Estado, a través del Ministerio del Interior” y, por el otro, que
“[la] personalidad y existencia jurídica de las asociaciones y fundaciones constituidas de
acuerdo a esta ley, se adquiere mediante la inscripción del instrumento constitutivo de la
entidad en el Registro, previo Acuerdo Ejecutivo para el caso de las asociaciones y por
Decreto Ejecutivo para las fundaciones”.
Por su parte, los considerandos I y III del Acuerdo Ejecutivo n° 1097 señalan, en su
orden, que “mediante Acuerdo Ejecutivo No 1724 de fecha 5 de noviembre de 2012, se
establecieron precios por servicios jurídicos, registro de asociaciones y fundaciones sin fines
de lucro…”, y “el Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial, con el objetivo de
continuar brindando servicios de calidad a los usuarios y recuperar los costos que implica la
prestación de dichos servicios, ha determinado la necesidad de actualizar los precios
existentes, a fin de adecuarlos a la realidad del mercado nacional y recuperar los costos que
implica proporcionar los referidos servicios”.
a) Al examinar la normativa citada, esta Sala advierte que el Ministerio de
Gobernación y Desarrollo Territorial es la única institución facultada en el país para ofrecer
los servicios jurídicos que presta el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de
Lucro. Por otra parte, no existe fuente normativa que acredite la posibilidad de que una
entidad privada se dedique —como actividad mercantil— a ofrecer esta clase de servicios
jurídicos. Esto significa que el Estado —por medio de la dependencia referida— ejerce un
monopolio en relación con dichas actividades, en el sentido de que no existe una libre
competencia que determine los precios de tales servicios. Además, el Ministro de Hacienda ha
manifestado que los ingresos que se obtienen por el pago de los servicios jurídicos
concernidos contribuyen a recuperar los costos que implica la prestación de dichos servicios.
b) D. análisis anterior, se concluye que el cobro relacionado con la prestación de
servicios jurídicos que realiza el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro
del Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial no reviste la naturaleza de un precio.
La razón es que el precio público se establece en condiciones de libre competencia, deja un
margen de utilidad, se paga voluntariamente por el interesado y está referido a actividades que
no son inherentes a la soberanía estatal. Por ello, pueden ser realizadas por el Estado y por
entidades privadas con una finalidad mercantil. En cambio, los cobros regulados en el art. 1
letra B del Acuerdo Ejecutivo n° 1097 encajan dentro de las características de una tasa, pues:
a) se cobran en virtud de una actividad inherente al Estado, porque solo puede ser ejercida por
el Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial a través del Registro de Asociaciones y
Fundaciones sin Fines de Lucro; b) no existe una relación de libre competencia entre los
precios de diferentes sectores; c) goza de un alto grado de coactividad, ya que el interesado no
requiere libre y espontáneamente el servicio o actividad que mejor le conviene, sino que se ve
obligado a solicitarlo al Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro del
Ministerio de Gobernación; y d) desde el plano puramente normativo, lo recaudado por tales
servicios está dirigido a financiar únicamente su costo, por lo que no buscan generar un
margen de utilidad.
En virtud de lo anterior, los cobros que realiza el Registro de Asociaciones y
Fundaciones sin Fines de Lucro por los servicios jurídicos establecido mediante el art. 1 letra
B del Acuerdo Ejecutivo n° 1097 corresponden a la naturaleza jurídica de tasas de aplicación
nacional. Ello implica que, tratándose de tributos de carácter general —como se indicó en el
apartado VII 2 B) de esta sentencia—, su creación, modificación o supresión únicamente
puede hacerse mediante ley en sentido formal, es decir, la que proviene de la Asamblea
Legislativa. Sin embargo, el objeto de control fue emitido por el Ministro de Hacienda. Por lo
tanto, viola el principio de reserva de ley en materia tributaria (art. 131 ord. 6° Cn.), por lo que
corresponde declarar su inconstitucionalidad.
IX. Alcance de la sentencia.
Determinado lo anterior, es preciso establecer el alcance y los efectos de la
inconstitucionalidad del art. 1 letra B del Acuerdo Ejecutivo n° 1097, por prever cobros cuya
naturaleza jurídica es de tasas y no de precios públicos.
1. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, por regla general,
“los efectos ínsitos a la sentencia pronunciada en un proceso de inconstitucionalidad” inician a
partir de su notificación
49
. Sin embargo, también se ha reiterado que “desde el punto de vista
constitucional no pueden eludirse los efectos nocivos” que, temporalmente, “pero no menos
irreparable, pudiera tener la invalidación de una disposición o cuerpo legal sobre situaciones o
sujetos cuyo ámbito de regulación abarca la norma que se declara inconstitucional”
50
. Entre
49
Auto de 15 de marzo de 2013, inconstitucionalidad 120-2007.
50
Sentencias de 30 de j ulio de 20 14 y 28 de mayo de 2018, inconstitucionalidades 21-20 09 y 96-2014,
respectivamente.
dichos efectos perniciosos está el vacío normativo que puede provocar la invalidación de un
precepto legal, ya que este puede poner en riesgo la supremacía constitucional y los derechos
fundamentales
51
. De manera que, siendo esta Sala el último intérprete de la Constitución, es
preciso que tome las medidas necesarias para evitar dichas consecuencias negativas
52
.
2. A) En ese sentido, este Tribunal advierte que el art. 69 de la Ley de Asociaciones y
Fundaciones sin Fines de Lucro prevé que todos los servicios que preste el Registro de
Asociaciones y F.iones sin Fines de Lucro tienen un costo de ¢300.00 —equivalentes a
$34.29—. A esta cantidad se le debe sumar el costo que cada servicio jurídico tiene, según el
Acuerdo Ejecutivo n° 1097. Así, una vez expulsado el precepto impugnado del ordenamiento
jurídico, los montos por los servicios jurídicos que establece no podrán seguir cobrándose. En
consecuencia, mientras no se emita la normativa correspondiente que cumpla con los
requisitos exigidos por la Constitución, el único valor que podría cobrarse por los referidos
servicios jurídicos es el estipulado por el art. 69 de la citada ley.
B) Sin embargo, no puede obviarse que, al prestar servicios jurídicos, el Registro de
Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro debe cubrir los costos que cada servicio
provoca, los cuales son recolectados en virtud de los valores señalados en precepto declarado
inconstitucional. De tal forma, en el presente caso, la expulsión inmediata del art. 1 letra B del
Acuerdo Ejecutivo n° 1097 puede generar efectos perjudiciales en la continuidad de los
servicios jurídicos que proporciona el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de
Lucro, afectando el regular funcionamiento de tales servicios. Por ello, este Tribunal considera
pertinente que la ejecución de los efectos de la inconstitucionalidad advertida en el art. 1 letra
B del Acuerdo Ejecutivo n° 1097 iniciará cuando haya transcurrido el término de seis meses,
contados a partir de la notificación de esta sentencia.
En ese orden, con el objeto de permitir al legislador corregir en el corto plazo la
inconstitucionalidad advertida, las tasas reguladas en el art. 1 letra B del Acuerdo Ejecutivo
1097 continuarán vigentes hasta que la Asamblea Legislativa, en uso de su libertad de
configuración, determine el valor de las tasas por los servicios jurídicos que suministra el
Registro de Asociaciones y F.iones sin Fines de Lucro. Tales adecuaciones normativas
deberán realizarse en el plazo de un año a partir de la notificación de esta sentencia.
Asimismo, en aras de la seguridad jurídica, se aclara que la presente decisión no afectará en
modo alguno las erogaciones que hayan hecho los usuarios de los servicios prestados por el
Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales
citadas y artículos 183 de la Constitución y 10 y 11 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
51
Sentencia de 19 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 3-2016.
52
Sentencias de 18 de mayo de 2015 y 29 de julio de 2015, inconstituciona lidades 50-2010 AC y 65-2012 AC, en
su orden.
1. D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el artículo 1 letra B
del Acuerdo Ejecutivo número 1097, de 4 de septiembre de 2015, por vulnerar el principio de
reserva de ley en materia tributaria (artículo 131 ordinal 6° de la Constitución). La razón es
que dicho precepto regula cobros cuya naturaleza jurídica no corresponde a la de precios
públicos, sino a tasas de alcance nacional, las cuales deben ser creadas por la Asamblea
Legislativa mediante ley formal y no por un acuerdo ejecutivo.
A fin de permitir al legislador corregir en el corto plazo la inconstitucionalidad
advertida, los cobros previstos en el artículo 1 letra B del el Acuerdo Ejecutivo número 1097,
de 4 de septiembre de 2015 continuarán vigentes hasta que la Asamblea L., en uso de
su libertad de configuración, determine el valor de las tasas por los servicios jurídicos que
suministra el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro. Tales adecuaciones
normativas deberán realizarse en el plazo de un año a partir de la notificación de esta
sentencia.
2. Notifíquese la presente sentencia a todos los intervinientes.
3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a
esta fecha, debiendo remitirse copia al Director de dicho órgano oficial.
“”””-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
------A.L.J.Z.-.D.-.J.P.-.L.J.S.M.-.H.N.G.-----------------------------------
-----------------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------------------------------------
--------------------R.A.G.B..-----------------------------RUBRICADAS---------------------------------------------------
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------”””
