Sentencia Nº 204-2016 de Sala de lo Constitucional, 01-06-2022
| Número de sentencia | 204-2016 |
| Fecha | 01 Junio 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
204-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
treinta y cinco minutos del uno de junio de dos mil veintidós.
El presente proceso de inconstitucionalidad fue promovido por los ciudadanos M.
.P.A...I., M.C..L.T., B.Y..R.B.,
K..V..R..C. y S..A..S..T., a fin de que este Tribunal
declare la inconstitucionalidad por omisión parcial del art. 8 ord. 2º de la Ley de Notariado
1
(LN),
Una vez analizados los argumentos, se realizan las siguientes consideraciones:
I.O. de control.
“Art. 8.- Podrán ser suspendidos en el ejercicio del notariado:
[…]
2º.- Los que observaren mala conducta profesional o privada notoriamente
inmoral”.
Han intervenido en el proceso los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal
General de la República.
II. Alegaciones de los intervinientes.
1. Según los actores, el objeto de control incurre en una omisión parcial, debido al
2
. A su juicio, el Órgano
Legislativo debió indicar en la Ley de Notariado en qué consistía esa mala conducta profesional o
conducta privada notoriamente inmoral. Para ellos, el mandato estaría contenido en la parte final
de tal disposición, que prevé que “[e]n los casos de suspensión e inhabilitación procederá en la
forma que la ley establezca”. En ese sentido, afirman que la Ley de Notariado no contiene los
parámetros indispensables para considerar que una conducta privada es mala o que la profesional
es notoriamente inmoral, por lo que esos conceptos jurídicos indeterminados quedan a
discrecionalidad del operador de justicia. Pero, tratándose de una sanción de suspensión al
1
Dicha ley fue emitida mediante el Decreto Legislativo nº 218, de 6 de diciembre de 1962, publicado en el Diario
Oficial nº 225, tomo 197, de 7 de diciembre de 1962.
2
Dicha disposición estipula: “Son atr ibuciones de la Corte Suprema de Justicia: […] Practicar recibimientos de
abogados y autorizarlos para el ejercicio de su profesión; suspenderlos por […] mala conducta pr ofesional, o por
conducta privada notoriamente inmoral […]”.
notario, dichos conceptos no deben ser permitidos por ser parte del Derecho Administrativo
Sancionador.
2. La Asamblea Legislativa sostuvo que el objeto de control no es inconstitucional. En su
opinión, aunque los conceptos de mala conducta profesional o conducta privada notoriamente
inmoral son discrecionales, esto no supone que sean por sí mismos inconstitucionales, sobre todo
“tratándose del derecho administrativo sancionador y de aspectos morales que deben ser
preponderantes a la hora de instruir la inhabilitación de un abogado o notario tanto como en
cualquier servidor público, los cuales tienen que ceñirse a la sociedad cambiante”. Por ello,
manifestó que por ser la Corte Suprema de Justicia en Pleno –integrada por quince Magistrados–
la que impone la sanción contenida en la Ley de Notariado, tiene las facultades para “discernir y
sostener criterios sobre qué es la ética y moral en términos generales, en los términos de la
sociedad actual en la que viven”. Afirma que hay parámetros establecidos sobre qué es lo moral y
éticamente correcto.
3. El Fiscal General de la República opinó que el art. 8 ord. 2º LN es inconstitucional,
porque no ha establecido lo expresado por el constituyente en la Ley Fundamental. Para él,
cuando se trata de la potestad sancionadora del Estado, es necesario que hayan parámetros que
delimiten con certeza en qué consiste la conducta prevista. Esta es una exigencia propia del
principio de legalidad, porque, de lo contrario, el marco de posibilidades para interpretar y aplicar
el Derecho supera en exceso la discrecionalidad que resulta admisible.
III. Determinación del problema jurídico y del orden temático de la sentencia.
Luego de considerar los argumentos de los intervinientes, esta Sala advierte que el
problema jurídico que debe ser resuelto consiste en determinar si el art. 8 nº 2 LN viola el art. 182
atrib. 12º Cn. Esto se debería a que hay una supuesta omisión parcial por el desarrollo deficiente
de los conceptos de mala conducta profesional o privada notoriamente inmoral. Para resolver tal
cuestionamiento, este Tribunal seguirá el orden siguiente: (IV) se analizará la figura de la
inconstitucionalidad por omisión parcial por regulación deficiente; luego, (V) se examinará el
vínculo entre la técnica legislativa, los conceptos jurídicos indeterminados, la seguridad jurídica y
el Derecho Administrativo Sancionador; y finalmente, (VI) se resolverá el problema jurídico
planteado.
IV. Inconstitucionalidad por omisión parcial por regulación deficiente.
1. La Constitución contiene mandatos constitucionales, que se caracterizan por su
estructura relativamente incompleta
3
. Generalmente, las disposiciones que establecen mandatos
se traducen en órdenes al legislador, sin perjuicio de que puedan tener otros destinatarios. Estas
normas, en principio, invocan una remisión hacia un cuerpo jurídico diferente para ser
completadas, con el fin de que la circunstancia a la que se refieren pueda cobrar plena eficacia
4
.
No es una exigencia que los mandatos sean expresos, pues pueden derivarse de la jurisprudencia
constitucional, cuando la emisión de actos o disposiciones infraconstitucionales sea
imprescindible para la eficacia plena de la norma constitucional que los contiene. De igual forma,
no es imprescindible que contengan un plazo para su emisión, pues esta Sala, como órgano
encargado del control de constitucionalidad, puede determinar la razonabilidad del retardo de los
órganos con competencias normativas
5
.
Esto es así porque si se dejara a los órganos ordinarios o constituidos la opción de cumplir
esos mandatos, se les colocaría en el mismo nivel del constituyente
6
. Por ello, el ordenamiento
jurídico debe tener mecanismos y vías de defensa contra la violación de la Constitución por
omisión, porque de otra forma esta no acarrearía consecuencia alguna y se negaría su carácter de
norma jurídicamente vinculante
7
. Pero, a diferencia de otros países, la actual Ley de
Procedimientos Constitucionales no prevé expresamente la inconstitucionalidad por omisión
como uno de los instrumentos que garantizan la eficacia constitucional
8
. Aun así, tal instrumento
es aplicable por derivación directa de las funciones de la jurisdicción constitucional y el carácter
normativo de la Constitución
9
.
Se puede conceptualizar la omisión inconstitucional como la falta de desarrollo, en un
plazo razonable, de los mandatos constitucionales, de forma que impida su eficaz aplicación
10
.
No se trata de una simple negativa de hacer: significa no hacer aquello a lo que, de forma
concreta, se está constitucionalmente obligado
11
. Esta modalidad de vulneración constitucional se
puede llevar a cabo de dos formas: como omisión absoluta, que consiste en la total ausencia de
cualquier normativa o acto que dote de eficacia a las normas constitucionales que lo requieren
12
;
3
Sentencia de 10 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 8-2015 AC.
4
Sentencia de 23 de enero de 2015, inconstitucionalidad 53-2012.
5
Sentencia de 26 de febrero de 2002, inconstitucionalidad 19-98.
6
Sentencia de inconstitucionalidad 8-2015 AC, ya citada.
7
Sentencia de 26 de enero de 2011, inconstitucionalidad 37-2004.
8
Sentencia de 20 de noviembre de 2007, inconstitucionalidad 18-98.
9
Sentencia de inconstitucionalidad 53-2012, ya citada.
10
Véase la sentencia de 28 de abril de 2000, inconstitucionalidad 2-95.
11
Sentencia de 18 de febrero de 2022, inconstitucionalidad 33-2016/195 -2016.
12
Por ejemplo, la sentencia de inconstitucionalidad 53-2012, ya citada.
y como omisión parcial, en la cual la normativa o acto de desarrollo existe, pero es insuficiente
13
.
Por ello, en las omisiones relativas se distinguen dos especies: las que infringen el principio de
igualdad –exclusión arbitraria de beneficio
14
– y las que suponen una deficiente regulación de un
aspecto que le daría plenitud
15
.
2. A) Para este caso resulta de interés referirse a la inconstitucionalidad por omisión
parcial por regulación o protección deficiente. En primer lugar, se debe partir de que esta
constituye una vertiente del examen de proporcionalidad. En los precedentes constitucionales se
ha afirmado que dicho test opera como prohibición de exceso o prohibición de protección
deficiente
16
, según se trate de medidas que afecten posiciones de derecho fundamental de defensa
o de prestación, respectivamente. El presupuesto del examen es que, en cualquiera de esos dos
casos, se trate de una injerencia en dichas posiciones iusfundamentales
17
.
Cuando se alude a posiciones de defensa o de prestación, se asume que los todos los
derechos fundamentales tienen una estructura triádica: a) una disposición de derecho
fundamental, es decir, el texto de una fuente de Derecho apta para contenerlos –la propia
Constitución o la jurisprudencia constitucional
18
–; b) una norma de derecho fundamental, esto es,
lo que la disposición respectiva manda, prohíbe o permite, si se tratase de una norma regulativa –
de una sola disposición puede derivar más de una norma
19
–; y c) las posiciones de derecho
fundamental adscritas a la norma, o como le ha denominado esta Sala, las modalidades de
ejercicio del derecho, que pueden consistir en un derecho a algo, libertad, competencia o
inmunidad
20
. Un derecho a algo es una posición en la que el titular tiene un derecho a que el
destinatario haga u omita algo. La libertad es un modo de ejercicio en que el titular es libre frente
al destinatario para hacer u omitir algo. La competencia es una posición en la que, mediante una
acción o un conjunto de acciones del titular, puede modificarse la situación jurídica del
destinatario. Por último, la inmunidad o barrera significa que la situación jurídica del titular no
puede ser modificada por las acciones del destinatario. En cada modo de ejercicio, el destinatario
tiene un deber jurídico frente al titular –ej., hacer u omitir lo que el derecho a algo confiere al
13
Sentencia de inconstitucionalidad 8-2015 AC, ya citada.
14
Por ejemplo, la sentencia de 12 de julio de 2005, inconstitucionalidad 59 -2003.
15
Sentencia de inconstitucionalidad 8-2015 AC, ya citada.
16
Sentencia de 24 de septiembre de 2010, inconstitucionalidad 91-2007.
17
Sentencia de 8 de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 AC.
18
Véase el auto de 29 de mayo de 2015, inconstitucionalidad 32-2015.
19
Véase la sentencia de 25 de junio de 2014, inconstitucionalidad 163-2013.
20
Sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, ya citada.
titular–.
Pues bien, como un derecho fundamental puede obligar a hacer u omitir frente al derecho
a algo, libertad, competencia o inmunidad, las posiciones jurídicas pueden ser de defensa o de
prestación. Las primeras serían las que vinculan al destinatario mediante una obligación de
abstención o no hacer
21
; y las segundas, mediante deberes de prestación o de hacer
22
. El examen
de proporcionalidad por regulación o protección deficiente operaría frente a las segundas, esto es,
cuando no se brinde la prestación o se omita hacer lo que es obligatorio, con el fin de determinar
si ello es inconstitucional atendiendo a las posibilidades fácticas y jurídicas del caso concreto
23
.
Es necesario reafirmar, como ya se ha dicho en la jurisprudencia constitucional, que todos
los derechos tienen una dimensión de abstención y de prestación
24
. En ese sentido, ni los
derechos civiles y políticos obligan solo a no hacer, ni los derechos sociales obligan solo a hacer,
por lo que todos los derechos fundamentales son susceptibles de examinarse bajo la óptica del
principio de proporcionalidad en sus dimensiones de prohibición de exceso o prohibición de
regulación o protección deficiente, según sea el modo de ejercicio afectado –de defensa o
dimensión de abstención o de prestación o dimensión de hacer–
25
.
B) Hasta la fecha, la jurisprudencia constitucional ha asemejado de alguna manera los
requisitos argumentativos de las dos modalidades de proporcionalidad ya mencionadas, con solo
ligeros cambios
26
. Como es sabido, en el caso de la prohibición de exceso se efectúa un test
escalonado
27
que se estructura en tres fases sucesivas: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto –o ponderación–
28
. Sin embargo, pese a la ligera equiparación mencionada, se
advierte la necesidad de que en la prohibición de protección o regulación deficiente dichas fases
sucesivas se adapten a la estructura de la dimensión prestacional de los derechos fundamentales,
por lo que habría de mejorarse los precedentes en este sentido. Por ello, esta Sala considera que
21
Sentencia de 1 de febrero de 2013, inconstitucionalidad 53-2005/55-2005.
22
Sentencia de inconstitucionalidad 53-2005/55-2005, ya citada.
23
Esto es una necesidad que deriva de que los derechos funda mentales se conciban como normas con la estructura de
un principio ( aunque, por supuesto, algunos poseen la estructura de reglas). Sobre el tema, véase la sentencia de 19
de agosto de 2020, controversia 8-2020.
24
Sentencia de inconstitucionalidad 53-2005/55-2005, ya citada.
25
A manera de ejemplo, el derecho al sufragio obliga al Estado a no interferir en el voto ciudadano y p ermitir que se
ejerza co n total libertad –dimensión de abstención–, pero también a organizar el evento electoral, con todo lo que
ello implica hacer: licitaciones, depuración del padrón electoral, campañas informativas, etc. –dimensión
prestacional–.
26
Véase la sentencia de inconstitucionalidad 91-2007, ya citada.
27
Auto de 10 de diciembre de 2018, inconstitucionalidad 23-2018.
28
Sentencia de 29 de julio de 2010, inconstitucionalidad 61-2009.
debe reformular el examen de acuerdo con las siguientes pautas:
a. Presupuesto. El presupuesto del examen es que haya una intervención en alguno o
todos los modos de ejercicio de un derecho fundamental, siempre que incida en sus
manifestaciones prestacionales
29
. En tal sentido, será procedente si existe una limitación
30
,
suspensión o pérdida de derechos en el sentido apuntado, pero no lo será si únicamente existe una
regulación, entendiendo esta como la dotación de contenido material, es decir, disposiciones que
establezcan sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización y
procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías
31
.
b. Subprincipio de idoneidad
32
. En los casos de la prohibición de protección deficiente, la
normativa será idónea solamente cuando favorezca la realización de algún fin
constitucionalmente imperativo, pues la omisión de hacer algo estaría justificada en la medida en
que la Constitución imponga un mandato de no hacerlo o la de hacer algo diferente. También es
necesario que haya una relación medio-fin entre lo que se busca y el instrumento empleado para
conseguirlo, el cual debe tener un fundamento objetivo basado en la ciencia
33
, estadísticas o
pronósticos sustentados en algún estudio fiable
34
. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando la
protección deficiente del derecho de prestación implica correlativamente la no injerencia en un
derecho de defensa.
c. S. de suficiencia. En este caso, se entenderá que una regulación deficiente
contradice el mencionado subprincipio de suficiencia si existe otra abstención u otra medida legal
alternativa que favorezca la realización del fin del precepto concernido por lo menos con igual
29
Sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, ya citada.
30
La limitación de un derecho fundamental consiste en la mod ificación de su objeto o sujetos de forma que impide o
dificulta el ejercicio de las acciones, propiedades o situaciones habilitadas por el derecho afectado. Al respecto, véase
la sentencia de 5 de diciembre de 2012, inconstitucionalidad 13 -2012.
31
Sentencia de inconstitucionalidad 13-2012, ya citada.
32
La fórmula tradicional de la idoneidad como estructura formal en el examen de protección deficiente deriva de la
sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania, BVerfGE 88, 2 03, caso aborto.
33
Sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC. E n este caso, la base científica que se nece sitaba para determinar si
la suspensión de derechos fundamentales era idónea consistía en la existencia de algún grado relevante de contagios
por COVID-19 o de un alto peligro de contagio colectivo.
34
En el Derecho Comparado, véanse lo s siguientes casos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina:
R., N.N.v. Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; P.A.
.v.I. y P (ex PAMI) s/am paro y P.E.Á.v.I. y P. s/amparo . Todas las sentencian son de 16 de
mayo de 20 06, y el caso es más o menos el si guiente: había un reclamo resp ecto de la insuficiente entrega de
medicamentos al Instituto Nacional de Servicios Sociales para J. os y P.. El Programa Médico
Obligatorio únicamente preveía la cobertura de un porcentaje de los medicamentos e insumos necesarios para los
pacientes. Al decidir, la Corte Suprema ordenó que los remedios reclamados debían ser provistos íntegramente. En
todos los casos se había probado que los asociados no podían afrontar el costo de los fármacos e insumos y que sus
enfermedades eran graves.
intensidad y simultáneamente favorezca más la realización del derecho fundamental cuya
protección se requiere
35
. Es decir, debe argumentarse la existencia de medidas legislativas
alternas que, por un lado, favorezcan, como mínimo, en igual medida la realización del fin de la
normativa objetada; y que, además, favorezcan la realización del derecho prestacional en mayor
medida que el objeto de control.
d. Subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto. La particularidad que muestra la
alegación de este subprincipio es que una abstención legislativa o un precepto legal que no
proteja un derecho fundamental de manera óptima lo infringe cuando el grado de favorecimiento
del fin legislativo o derecho contrapuesto sea inferior al grado de incumplimiento del derecho
fundamental prestacional
36
.
V. Técnica legislativa, conceptos jurídicos indeterminados, seguridad jurídica y Derecho
Administrativo Sancionador.
1. A) La técnica legislativa es el conjunto de reglas a las que se debe ajustar la conducta
funcional del legislador para una idónea elaboración, formulación e interpretación general de las
leyes
37
. Por lo tanto, se conforma por los procedimientos, formulaciones, reglas y estilos
ordenados y sistematizados que tratan a la ley durante su proceso. Esta se divide en interna y
externa. Al primer ámbito pertenecen los instrumentos que se utilizan para la elaboración de la
ley: su integración formal, estructura interna y desarrollo material –estructura externa y
35
En el Derecho Comparado, véase la sentencia del caso Nikolaus-Beschluss del Tribunal Constitucional Federal de
Alemania. El asunto versaba sobre si un seguro público de salud tenía la obligación de cubrir nuevos tratamientos, en
estado experimental, en los casos de una enfermedad con riesgo de muerte o co n un desarrollo generalmente fatal
para la salud. El actor padecía de distrofia muscular de Duchenne y estaba asegurado como familiar. A pesar de que
la cura tenía un pronóstico favorable, la caja de salud pública rechazó la solicitud de asumir los gastos de la terapia
alternativa. Pues bien, el demandante cuestionaba que existía o tra medida alternativa de mayor suficiencia para su
derecho a la salud: el reembolso de gastos. De igual modo, véase el salvamento de voto d el exmagistrado C.
.B.P. en la sentencia de 2 de marzo de 2020, C-089/20, pronunciada por la Corte Constitucional de
Colombia. El caso se refería a la inconstitucionalidad del art. 90 del Código Civil colombiano, que establece: “La
existencia legal de toda persona principia al nacer, esto es, al separarse completamente de su madre”. P ara él, “la
Corte Constitucional ha debido reconocer que el Legislador preconstitucional vulneró el principio de respeto a la
dignidad humana y la prohibición de protección deficiente de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad
física, a no ser so metido a tortura, tratos crueles inhumanos y degradantes, y a la salud y a la igualdad de los niños y
niñas en gestación, al no reconocerles la titularidad de estos y otros derechos desde la concepción. Esta vulneración
deriva del uso legislativo, en la disposición demandada, de la ficción, según la cual, solo se es persona a partir del
nacimiento. Como todas, esta ficción es arbitraria. No existen razones que hoy la fundamenten”. Po r ello, el medio
alterno más idóneo consistía en prever que “la e xistencia legal de toda persona pr incipia desde la concepción”. Vale
decir que este caso es similar a la sentencia de 15 de febrero de 2017, inconstitucionalidad 22-2011, resuelta por esta
Sala.
36
Tribunal Constitucional Federal de Alemania, BVerfGE 39, 1 (42); BVerfG, NJW 199 9, 3399 (3401); BVerfG,
NJW 2004, 3100 (3101); BVerfGE 53, 30 (65).
37
Sentencia de controversia 8-2020, ya citada.
redacción–. El segundo refiere al contexto en el que se legitima la ley: estructura, organización y
funcionamiento del Órgano Legislativo, procedimientos legislativos desde la generación de la ley
hasta su sanción, cobertura técnica, el rol del asesor legislativo y la capacitación legislativa.
Según los precedentes constitucionales, la técnica legislativa en realidad no es
necesariamente una tarea del legislador, sino del técnico, y apunta al continente, es decir, al texto
que formaliza la decisión política –el decreto respectivo, por ejemplo–. Entre la voluntad política
del legislador al tomar esa decisión –lo que quiere aprobar– y el texto aprobado debe existir
fidelidad, por lo que la técnica legislativa entraña un acto de “traducción” de su decisión
política
38
. Y, de conformidad con lo dicho, tal decisión sí es una tarea exclusiva del legislador,
pues ella determina el contenido del producto normativo, mientras que la técnica legislativa no lo
es necesariamente, debido a que podría ser tarea del técnico o asesor correspondiente.
B) Por su parte, un concepto jurídico es indeterminado cuando no hace explícito de forma
exhaustiva el conjunto de significados que pueden ser atribuibles a la expresión
39
. Dichos
conceptos poseen una propiedad del lenguaje llamada “vaguedad”. Decir que un concepto es
vago significa que posee tal propiedad, que, en esencia, consiste en que algunos de estos no
presentan claridad respecto de sus notas características –vaguedad intencional– o del conjunto de
objetos a los que resultan aplicables –vaguedad extensional–. Pero, esto no significa la
imposibilidad de poder establecer nociones lo suficientemente aproximativas a ellos, aunque no
exhaustivas.
C) La seguridad jurídica es la capacidad que nos proporciona el Derecho de prever, hasta
cierto punto, la conducta humana y las consecuencias de dicha conducta (art. 2 inc. 1º Cn.)
40
. En
su dimensión valorativa o axiológica (art. 1 inc. 1º Cn.) es la situación que se produce cuando el
estado de cosas de previsibilidad es objeto de valoración positiva, en el sentido de que se
considera bueno y deseado que se produzca dicho estado de cosas y se acepta que hay razones
para procurar obtenerlo y maximizarlo
41
. La seguridad jurídica es esencial para la existencia del
Derecho como sistema que pretende la solución de controversias o conflictos sociales mediante
actos institucionales de debate y decisión.
La seguridad jurídica tiene dos manifestaciones: la primera, como una exigencia objetiva
38
Sentencia de 21 de agosto de 2020, controversia 4-2020.
39
Sentencia de 6 de julio de 2020, controversia 3-2020.
40
Sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, ya citada.
41
Sentencia de 6 de septiembre de 2021, inconstitucionalidad 47-2016.
de regularidad estructural y funcional del sistema jurídico a través de sus normas e
instituciones
42
; y la segunda, como exigencia subjetiva de certeza del Derecho en las situaciones
personales, en el sentido que los particulares puedan organizar sus conductas presentes y
programar expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de
previsibilidad
43
. La primera manifestación incide de manera directamente proporcional en la
segunda, pues en cuanto se procure que las instituciones funcionen de conformidad con el
principio de legalidad y constitucionalidad y que el diseño normativo sea lo suficientemente claro
y ofrezca cobertura al mayor número de actuaciones, se garantiza a su vez que todas las personas
puedan poseer un sentido de confianza en el trazado y operatividad normativos.
D) La jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa coinciden en reconocer
un fundamento común o una sola razón que justifica el poder del Estado para sancionar ciertas
conductas, ya sea mediante el Derecho Penal o por medio del Derecho Administrativo
Sancionador. Es decir, las normas penales y las normas administrativas sancionadoras son
manifestaciones de un mismo poder estatal: el de utilizar la fuerza pública para reprimir el
comportamiento de las personas mediante la aplicación de penas o sanciones, como forma de
protección de ciertos bienes jurídicos valiosos para la sociedad en cada contexto histórico. La
exclusividad de ese poder punitivo o represivo del Estado es aceptada y conferida por los propios
ciudadanos, mediante sus representantes, con el reconocimiento constitucional (ejemplo, arts. 14
y 172 inc. 1º Cn.) y el desarrollo legislativo de sus alcances y límites (arts. 8, 11, 15, 131 ord. 5º
Cn., entre otros)
44
.
Una de las consecuencias más importantes de lo anterior es que si la potestad
sancionadora de la administración es una manifestación del poder punitivo del Estado, es
imperioso que los principios constitutivos del Derecho Penal también sean aplicables al Derecho
Administrativo Sancionador, con los matices que exige la materia, de tal forma que vinculen, por
un lado, al legislador al crear normas relativas a las conductas constitutivas de infracciones y sus
consecuentes sanciones, y por otro lado, a las autoridades administrativas competentes al
momento de aplicarlas
45
. Los “matices que exige la materia” resultan de ponderar el fundamento
de cada principio penal con los fines de la actividad administrativa con el fin de modularlos.
42
Sentencia de 31 de julio de 2009, inconstitucionalidad 78-2006.
43
Sentencia de 23 de diciembre de 2014, inconstitucionalidad 42-2012 AC.
44
Sentencia de 24 de agosto de 2015, inconstitucionalidad 53-2013 AC.
45
Sentencias de 13 de julio de 2011 y 15 de diciembre de 2014, amparos 16 -2009 AC y 358-2012, por su orden.
2. El nexo entre la técnica legislativa, conceptos jurídicos indeterminados, seguridad
jurídica y Derecho Administrativo Sancionador se traduce en una serie de exigencias
constitucionales para la formulación de textos normativos que integren a esta rama jurídica, que
son expresión resultante de los principios de legalidad formal
46
, reserva de ley
47
y tipicidad
48
, los
cuales le rigen
49
. Sobre este último, se ha afirmado que impone la redacción clara, precisa e
inequívoca de la conducta regulada en la infracción administrativa y de su sanción, sin que se
pueda dejar al arbitrio absoluto de la autoridad sancionadora la potestad de definir qué debe
entenderse como la materia de prohibición
50
. Esto es conocido como las exigencias de certeza y
taxatividad.
Aunque la jurisprudencia constitucional usa expresiones que podrían interpretarse como
un estándar inalcanzable en la práctica por el legislador –como la exigencia de términos
“unívocos”, con los que cada persona entienda “perfectamente a qué atenerse
51
”–, en realidad, la
precisión de las leyes penales y administrativo sancionadoras es una cuestión de grado, y lo que
exige el mandato de determinación es una precisión relativa
52
. Esto supone que un concepto
jurídico indeterminado no es por sí mismo inconstitucional, pues solo lo será si la deficiente
técnica legislativa empleada o las propiedades vagas de este suponen una desproporcionada
inseguridad jurídica, en detrimento de la certeza y taxatividad. De modo que la aspiración de
absoluta precisión, rigor total o exactitud terminológica en dichas leyes es irrealizable. En otras
palabras, el requisito de taxatividad implica que las disposiciones legales que contienen los
presupuestos, condiciones o elementos para considerar que una conducta es delito o infracción
administrativa deben formular, describir, establecer o definir dichas conductas mediante
términos, conceptos o expresiones que tengan la mayor precisión posible o una determinación
suficiente, de acuerdo con el contexto de regulación
53
.
Un concepto o un término es absolutamente preciso cuando se sabe, de manera exhaustiva
o total, qué casos, objetos, supuestos o situaciones están comprendidos dentro de su ámbito de
aplicación. Es decir, cuando el conjunto de los objetos a los que la expresión se aplica o se refiere
46
Sentencia de 28 de mayo de 2015, inconstitucionalidad 64-2013.
47
Sentencia de 21 de junio de 2002, inconstitucionalidad 3-99.
48
Sentencia de 1 de febrero de 2013, inconstitucionalidad 127-2007.
49
Sentencia de inconstitucionalidad 18-2008, ya citada.
50
Sentencia de inconstitucionalidad 53-2013AC, ya citada.
51
Auto de 23 de abril de 2014, inconstitucionalidad 170-2013.
52
Sentencia de 8 de julio de 2015, inconstitucionalidad 105-2012.
53
Sentencias de 17 de enero de 2020 y 23 de diciembre de 2010, inconstituciona lidades 28-2015 AC y 5-2001 AC,
por su orden.
es cerrado, o puede ser determinado en su totalidad. Por el contrario, cuando existen o pueden
surgir desacuerdos o dificultades para saber si el concepto se aplica o no a uno o varios casos,
actuales o posibles, entonces se dice que dicho concepto es impreciso, indeterminado o de textura
abierta –lo que incluye la vaguedad o indefinición de casos referidos, y la ambigüedad o
posibilidad de más de un significado–. En estas circunstancias, falta información sobre los
criterios de uso del término en los casos marginales y la precisión alcanzable en la realidad solo
puede ser relativa, ya que la división o clasificación de objetos o casos producida por el concepto
utilizado no es completa, sino que conserva un grupo de supuestos a los que es discutible su
aplicación
54
. Dentro de este espectro encajarían los conceptos jurídicos indeterminados.
Hay que recordar que la precisión –y sus contrarios: imprecisión, indeterminación o
textura abierta– del lenguaje utilizado en las disposiciones penales y administrativo
sancionadoras influye en el mayor o menor margen de discrecionalidad interpretativa de los
jueces y de la administración pública. La limitación de esta discrecionalidad, como un poder de
elección entre alternativas, es por ello un complemento necesario de los mandatos de certeza y
taxatividad. En tal sentido, una mayor indeterminación o contenido valorativo de los términos,
conceptos o expresiones legales exige del aplicador una labor de justificación más intensa o
detenida sobre por qué tales términos deben considerarse suficientemente precisos para guiar la
conducta de sus destinatarios. Además, al aplicarlos a los casos concretos, el campo de juego de
la actividad interpretativa sobre los términos utilizados por el legislador en ningún caso debe
sobrepasar su significado literal posible, de acuerdo con las convenciones lingüísticas vigentes –o
los usos del lenguaje generalmente aceptados– en la comunidad jurídica y social del tiempo del
hecho enjuiciado. Fuera de dicho límite, no sería el legislador quien estaría decidiendo lo que
constituye delito o infracción
55
.
VI. Resolución del problema jurídico.
1. A) Ahora corresponde determinar si el art. 8 ord. 2º LN viola el art. 182 atrib. 12º Cn.,
que prevé la atribución de la Corte Suprema de Justicia suspender abogados y notarios por mala
conducta profesional o por conducta privada notoriamente inmoral. Esto se debería a que hay
una supuesta omisión parcial por el desarrollo deficiente de los conceptos en ambas causales.
Al respecto, debe iniciarse por afirmar que las expresiones “mala conducta profesional” y
54
Sentencia de inconstitucionalidad 105-2012, ya citada.
55
Sentencia de 16 de abril de 2018, amparo 20-2016.
“conducta privada notoriamente inmoral” son conceptos jurídicos indeterminados. Pero, poseen
una particularidad de interés para este caso: ambos conceptos están previstos en el art. 182 atrib.
12ª Cn., por lo que tienen un anclaje normativo directo en nuestra norma fundamental. En ese
sentido, el objeto de control es el mismo que establece un mandato constitucional dirigido al
legislador, consistente en emitir las leyes necesarias para que esas causas de suspensión del
ejercicio de la abogacía y notariado sean efectivas. En el estado actual de la normativa
salvadoreña, y respecto de los notarios –que es lo que se impugna–, esto se realiza mediante la
B) Como se infiere de las alegaciones de los actores, lo que se cuestiona no es que se haya
ser resuelto– es que la misma disposición que manda que se regulen (art. 182 atrib. 12ª Cn.)
también mandaría que se desarrollen de modo que no exista una discrecionalidad excesiva por el
ente aplicador
56
. En ese orden, la inconstitucionalidad por omisión, en cualquiera de sus
modalidades, se debe examinar: a) si en el texto constitucional existe el mandato; b) si hay una
omisión de cumplirlo; c) si el comportamiento omiso ha sido excesivo e injustificadamente
dilatado; y d) fijar las consecuencias derivadas de este test
57
. Por tal razón, en lo que sigue se
analizarán estos cuatro aspectos, con el fin de concluir si efectivamente hay una regulación
deficiente en el art. 8 nº 2 LN.
2. A) En primer lugar, se analizará si en el texto constitucional existe el mandato que
alegan los demandantes. En este punto debe recordarse que, como se expuso, las expresiones
“mala conducta profesional” y “conducta privada notoriamente inmoral” son conceptos jurídicos
tienen un anclaje normativo directo en nuestra norma fundamental, que es la que requeriría que se
reflejen en la ley, de manera que el legislador no tendría a su disposición el elegir si estas
causales de suspensión de notarios pueden constituir un fundamento para sancionarles de ese
modo. La Constitución misma es la que le impone que así sea. El aspecto cuestionable para los
actores es que dichos conceptos jurídicos indeterminados no se hayan desarrollado
suficientemente para que no exista una discrecionalidad excesiva por el ente aplicador, en
56
Según el art. 11 LN, en caso de una hipotética mala conducta profesional o conducta privada notoriamente inmoral
por parte de un notario o de un aspirante a serlo, la Corte Suprema de Justicia, a pedimento de parte interesada o de
oficio, denegará la autorización para el ejercicio del notariado que se le haya pedido o declarará la suspensión d e
quien ya hubiere sido autorizado.
57
Véase la sentencia de inconstitucionalidad 8-2015 AC, ya citada.
detrimento de la seguridad jurídica.
Como se dijo con anterioridad, un concepto jurídico indeterminado no es por sí mismo
inconstitucional. Únicamente lo es cuando la deficiente técnica legislativa empleada o sus
propiedades vagas supongan una desproporcionada inseguridad jurídica, en detrimento de los
mandatos de certeza y taxatividad que exige el principio de legalidad. Pues bien, dado que el art.
182 atrib. 12ª Cn. prescribe que la Corte Suprema de Justicia suspenderá o inhabilitará a
abogados y notarios por las causas determinadas en tal disposición y por “[otros] motivos que
establezca la ley”, y que “[e]n los casos de suspensión e inhabilitación procederá en la forma que
la ley establezca […]”, es razonable sostener que, además de ser una norma de aplicación
directa
58
, dicho artículo establece un deber de desarrollo legal que se concretó en el art. 8 ord. 2º
LN.
Bajo ese contexto, al hacer dicha concreción, cualquier legislador debería tener en cuenta
que: a) es un intérprete de la Constitución
59
; b) al interpretar las disposiciones que esta contiene,
es necesario tomar en cuenta el criterio de “unidad de la Constitución”, según el cual debe
considerar a cada precepto como parte integrante de un todo sistemático y coherente, y dotarle de
un contenido que se construye desde sus interconexiones con el resto de disposiciones
60
; c) de
modo que, al retomar los conceptos de “mala conducta profesional” y “conducta privada
notoriamente inmoral” en el desarrollo legislativo, también debe tomar en consideración las
exigencias de seguridad jurídica y del principio de legalidad (arts. 2 y 15 Cn.), particularmente la
certeza y taxatividad en el Derecho Administrativo Sancionador, por ser aquellos indeterminados.
Por tanto, es posible afirmar que existe un mandato genérico de desarrollo legislativo del art. 182
atrib. 12ª Cn., el cual debe ser compatible con los mandatos de certeza y taxatividad.
B) En segundo lugar, una vez que se ha establecido la existencia del mandato, es necesario
dilucidar si existe una omisión de cumplir con él. En este punto, debe partirse de que la versión
“absoluta” de dicho mandato sí ha sido cumplida: se ha emitido el art. 8 ord. 2º LN y el resto de
disposiciones de la Ley de Notariado que le complementan y que desarrollan legislativamente el
“relativa”, en tanto que existiría una posible regulación deficiente por no haberse armonizado con
58
Sobre la aplicación directa de la Constitución, véase la sentencia de 27 de febrero de 1998, amparo 17-A-95.
59
Auto de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 14-2011.
60
Sentencia de 13 de mayo de 2011, inconstitucionalidad 7-2011.
concretamente, los mandatos de certeza y taxatividad. Por ello, es necesario efectuar un examen
de proporcionalidad en su vertiente de regulación deficiente, para concluir si hay una concreción
legal desproporcionada.
a) El presupuesto del test es que haya una intervención en algún modo de ejercicio
prestacional de un derecho fundamental o principio constitucional. En este caso, dicha exigencia
se ha cumplido, toda vez que si existe el mandato de tomar en consideración las exigencias de
seguridad jurídica y del principio de legalidad (arts. 2 y 15 Cn.) en el desarrollo legislativo del
Sancionador, esto debió implicar algo más que una simple transcripción de los conceptos
jurídicos indeterminados de “mala conducta profesional” y “conducta privada notoriamente
inmoral”, pues debieron haberse definido o, al menos, fijado los parámetros para acotar la
excesiva discrecionalidad del ente aplicador.
b) En cuanto a la idoneidad, la medida debe favorecer la realización de un fin
constitucionalmente imperativo y ser adecuada para ello. En principio, la emisión del art. 8 ord.
2º LN y del resto de disposiciones de la Ley de Notariado que le complementan pretende ser una
acción estructural para elegir prever la “mala conducta profesional” y “conducta privada
notoriamente inmoral” como causas de suspensión de notarios
61
.
c) En torno de la suficiencia de la medida, debe analizarse si existen medidas legislativas
alternas que, por un lado, favorezcan, como mínimo, en igual medida la realización del fin de la
normativa objetada; y que, además, favorezcan la realización del derecho o principio prestacional
en mayor medida que el objeto de control. Al respecto, el art. 8 ord. 2º LN no supera este escaño
del examen. La razón es que, pese a ser un modo de cumplir con el mandato constitucional
también idónea, pero que procuraba una mejor realización de la seguridad jurídica y del principio
Administrativo Sancionador al cumplir con dicho mandato: definir los conceptos o al menos fijar
los parámetros para acotar la excesiva discrecionalidad del ente aplicador en casos de “mala
conducta profesional” y “conducta privada notoriamente inmoral” por parte de notarios.
61
Y es que, en efecto, esta Sala ha desarrollado en su jurisprudencia diversas pautas que el
legislador debe atender para crear un delito, falta o infracción administrativa. Primero,
seleccionar elementos descriptivos –palabras, frases, términos– de significado accesible, claro o
comprensible para la generalidad de las personas sin mayor esfuerzo. Segundo, cuando dichos
elementos sean insuficientes, aceptar excepcionalmente la referencia a elementos valorativos o
subjetivos por la naturaleza del objeto de regulación o por el fin de protección de la norma.
Tercero, ante la existencia de conceptos o términos ajenos al acervo conceptual de los
destinatarios, la ley puede definirlos con la finalidad de reducir los márgenes de la
indeterminación generados por su empleo. Cuarto, al enunciar la infracción, cuando sea
estrictamente necesario acudir a un concepto abierto, debe contener el núcleo del comportamiento
prohibido, para evitar que el operador jurídico utilice su opinión personal o recurra a la
discrecionalidad con el fin de determinar qué conductas se adecuan a tal supuesto de hecho y son
merecedoras de sanción. Por último, ante el uso de conceptos valorativos o abiertos, el mandato
de certeza requiere que el significado sea determinable mediante criterios, pautas o argumentos
controlables de tipo contextual, sociocultural, semántico, teleológico, técnico, dogmático o
jurisprudencial, por citar algunos, pero en todo caso se prohíbe la aplicación extensiva del
precepto y la interpretación en perjuicio del posible afectado
62
.
En este caso en particular, dichos requisitos son sensiblemente importantes, porque las
expresiones “mala conducta profesional” y “conducta privada notoriamente inmoral” (itálicas
propias) reconducen a conceptos morales. El uso de los conceptos morales no es en sí mismo
prohibido. No obstante, ha sido reconocida la necesidad de que sean excepcionales y que se
interpreten de manera restrictiva, para evitar que las impresiones subjetivas de un operador
jurídico restrinjan indebidamente los derechos fundamentales
63
. Por ejemplo, en las orientaciones
jurídicas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos se ha expresado que “[t]oda vez
que el concepto de moralidad pública varía según las épocas y las culturas, el Estado que invoque
la moralidad pública como objetivo para limitar los derechos humanos, si bien dispone de un
cierto margen de discreción, deberá demostrar que la limitación de que se trate es esencial para
62
Sentencias de inconstitucionalidad 105-2012 y 28-2015 AC, ya citadas.
63
Sentencias de 23 de marzo de 2001 y 9 de diciembre de 2009, inconstitucionalidad 8-97 AC y amparo 18-2004,
por su orden.
mantener el respecto de los valores fundamentales de la comunidad”
64
. Por tanto, el art. 8 ord. 2º
LN es desproporcionado por regulación deficiente, al no haber superado el subprincipio de
suficiencia del test de proporcionalidad que corresponde a esta vertiente, ya que como se señaló
previamente, otra medida idónea pero que procuraba una mejor realización de la seguridad
jurídica y del principio de legalidad, era definir los conceptos o, al menos, fijar los parámetros
para determinarlos.
C) En tercer lugar, es necesario evaluar si la omisión parcial constatada es excesiva e
injustificadamente dilatada. En cuanto a este punto, tal y como se ha dicho en otros precedentes
constitucionales, esto es incuestionable, en tanto que han transcurrido más de treinta y ocho años
desde que la Constitución de la República entró en vigencia sin que se le haya dado
cumplimiento al mandato. Durante todo este tiempo, el art. 182 atrib. 12ª Cn. ha carecido de un
marco regulatorio que clarifique los parámetros para determinar que existe una “mala conducta
profesional” o “conducta privada notoriamente inmoral” por parte de un notario. En
consecuencia, deberá declararse la inconstitucionalidad por omisión parcial alegada por los
actores.
VII. Alcance de la sentencia.
Por último, es necesario aclarar las consecuencias de la declaratoria de
inconstitucionalidad. Primero, debido al margen de acción de estructural del legislador
65
, la
Asamblea Legislativa deberá emitir la normativa necesaria o reformar el art. 8 ord. 2º LN, a fin
de que se defina en qué consiste una “mala conducta profesional” o “conducta privada
notoriamente inmoral” por parte de un notario o, de que al menos, fije los parámetros para
determinar cuándo un comportamiento encaja en alguno de estos conceptos, lo cual deberá
hacerse a más tardar en el plazo de seis meses después de notificada la presente sentencia.
Segundo, es necesario hacer la aclaración de que todos los casos pasados en que se haya
suspendido a un notario por alguna de las causas antes apuntadas, no pueden ser considerados
automáticamente como violatorios de derechos fundamentales. La razón es que los conceptos
empleados en el art. 8 ord. 2º LN son previstos en el art. 182 atrib. 12ª Cn., por lo que tienen un
fundamento constitucional directo. De manera que el legislador debía usarlos para prever este
64
Cláusula 17 de los Principios de Siracusa so bre las Disposiciones de Limitación y Der ogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptados por en el 41º período de sesiones de la Organización de las
Naciones Unidas.
65
Sobre dicho margen, ver la sentencia de inconstitucionalidad 20-2006, ya citada.
modo de limitación al ejercicio de la función notarial. Por lo tanto, esos casos no podrán ser
revisados o impugnados por la jurisdicción ordinaria o constitucional.
Por otro lado, debido a que los conceptos de “mala conducta profesional” o “conducta
privada notoriamente inmoral” devienen directamente la Constitución y mientras la Asamblea
Legislativa no emita la normativa respectiva, será la Corte Suprema de Justicia quien deberá
argumentar suficientemente las razones por las cuales considera que un notario ha incurrido en
aquellos comportamientos, en los procesos sancionatorios en trámite. Para tal efecto, deberá
tomar considerar al menos los siguientes parámetros
66
:
a) En relación con el término “mala conducta profesional, la verificación de que dicha
conducta deberá tener una verdadera vinculación con la función notarial, es decir “la actividad
jurídico cautelar cometida al notario que consiste en dirigir imparcialmente a los particulares en
la individualización de sus derechos subjetivos, con el fin de dotarlos de certeza jurídica
conforme las necesidades de tráfico y de su prueba eventual”
67
, en consecuencia solo podrán
penalizarse aquellos comportamientos que incidan en finalidad de la función notarial, la cual es
principal –pero no únicamente– la de brindar certeza jurídica.
b) Acerca de la “conducta privada notoriamente inmoral”, no podrán sancionarse los
comportamientos que sean auto referentes, es decir, las conductas realizadas por los notarios en el
ejercicio de su libertad que, aún y cuando sean dañosas o arriesgadas para ellos mismos, no
tengan posibilidad de poner en peligro a otras personas o a la función notarial, pues ello
implicaría una desmesura punitiva violatoria de los principios de proporcionalidad y lesividad
68
,
que comparten tanto el Derecho Penal como el Derecho Administrativo Sancionador.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas
y los artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la
República de El Salvador, esta Sala FALLA:
1. D., de un modo general y obligatorio, la inconstitucionalidad por omisión
del mandato contenido en el artículo 182 atribución 12º de la Constitución. Esto se debe a que la
medida contenida en tal disposición legal no supera esa modalidad del test de proporcionalidad al
66
Los parámetros que se detallan deberán ser co nsiderados por el legislador a efectos de emitir la normativa
respectiva.
67
Sentencia de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 20-2006.
68
Auto del 5 de julio de 2013, inconstitucionalidad 47-2012.
ser insuficiente, pues en la interpretación y concreción del artículo 182 atribución 12º de la
Constitución, el legislador debió aplicar el criterio de unidad de la Constitución, a fin de
conciliarlo con la seguridad jurídica (artículo 2 de la Constitución) y el principio de legalidad
Administrativo Sancionador.
En consecuencia, la Asamblea Legislativa deberá emitir la normativa necesaria o reformar
el artículo 8 número 2 de la Ley de Notariado, para definir en qué consiste una “mala conducta
profesional” o “conducta privada notoriamente inmoral” por parte de un notario o, al menos, fijar
los parámetros para determinar cuándo un comportamiento encaja en alguno de esos conceptos,
lo cual deberá hacerse a más tardar dentro del plazo de seis meses de notificada la presente
sentencia. Además, se aclara que todos los casos pasados en que se haya suspendido a un notario
por alguna de tales causales no pueden ser considerados automáticamente como violatorios de
derechos fundamentales, debido a que los conceptos empleados en el artículo 8 número 2 de la
Ley de Notariado son previstos en el artículo 182 atribución 12º de la Constitución, en tanto que
tienen un fundamento constitucional, por lo que no podrán ser impugnados o revisados por la
jurisdicción ordinaria o constitucional. Por último, mientras que la Asamblea Legislativa no
emita la normativa respectiva, será la Corte Suprema de Justicia quien deberá argumentar
suficientemente las razones por las cuales considera que un notario ha incurrido en aquellos
comportamientos, en los procesos sancionatorios en trámite, debiendo seguir lo parámetros
expuestos en el considerando VII de esta sentencia.
2. N. la presente decisión a todos los intervinientes.
3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director del Diario Oficial.
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----A.L.J.Z.----J...A.P.J.S.M.----H. N. G.----
---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------
------------R.A.G..B.---------------RUBRICADAS-----------------
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