Sentencia Nº 31-2017 de Sala de lo Constitucional, 26-06-2017
| Número de sentencia | 31-2017 |
| Fecha | 26 Junio 2017 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
31-2017
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las catorce horas
con cuarenta y dos minutos del veintiséis de junio de dos mil diecisiete.
Analizada la demanda presentada por la ciudadana Mirella Catarina Schoenenberg de
Wollants, mediante la cual solicita que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1, 10, 15, 16,
17, 18 y 21 del Reglamento del Programa de Médicos y Odontólogos Residentes del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (RPMORISSS), por la supuesta contradicción con los arts. 3 inc.
1° y 38 inc. 1° ords. 1°, 6°, 7°, 8° y 9° Cn.; esta sala considera:
Las disposiciones impugnadas literalmente prescriben lo siguiente:
Reglamento del Programa de Médicos y Odontólogos Residentes del Ins tituto Salvadoreño del
Seguro Social.
"Art. 1.- Este Reglamento tiene por objeto, regular las relaciones durante su adiestramiento
docente-asistencial entre el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en adelante "ISSS" , los
Médi cos y Odo ntólogos R esidente s, en a delante " Los Res identes" ; y l as Insti tuciones
Formadora s de Re cursos Humanos en S alud, e n ad elante "las Instituc iones Formadoras" ;
establ eciendo las reg las t écnicas y admin istrativas a que est arán s ujetos los Méd icos y
Odontólogos Residentes en la ejecución y desarrollo de sus funciones".
"Art. 1 0.- El Adie stramiento Doce nte Asistenci al de los Residentes, no constituye u na relación
laboral contemplada en el Código de Trabajo o en el Contrato Colectivo vigente en el Instituto, ya que
los Reside ntes son BECARIOS del ISSS, y en tal calidad goz arán de una cuota escalafonada
según el ni vel jerár quico. Mien tras dure la beca, a los Residentes se les otorgarán los siguientes
beneficios:
Vacaci ones Anu ales.
Bonificac ión anual y semestral.
Alimentació n durante el tie mpo que esté de servicio
Tres sacolas y/o gabachas para usar de ntro de los Hospitales.
Casa de médicos o estar de médicos para uso en los turnos.
Ayuda de transporte.
Ayuda para l a compra de ante ojos.
Ayuda en caso de muer te.
Seguro de Vida .
Seguros de S alud a través de l ISSS.
Seguro d e IVM a trav és de AFP".
"Art. 15.- Dada la naturaleza especial de los servicios médico asistenciales, los Residentes estarán
sujetos a jo rnadas, horarios y turnos, que serán determinados oportunamente por los Jefes de
Enseñanza o Coordinadores Docentes en atención a las necesidades de la Institución y demás
circunstancias, debiendo asimismo ejercer el debido control al respecto".
"Art. 16.- Po r la calidad o naturaleza de los Programas en base a los cuales funciona el
Residentado, los Re sidentes sólo tendrán derecho a permisos cuando se trate de fuerza mayor o caso
fortuito; pero en los casos siguientes se otorgará permiso así:
. Por muerte de padre, madre, hermanos, cónyuges e hijos: 3 días.
. Por contraer matrimonio civil: 3 días".
"Art. 17. - Las jornadas, horario s y turnos, así como las funciones y obligaciones de los
Residentes, deberán estar especificadas, según cada nivel, en el programa respectivo de cada
Especialidad y Subespecialidad".
"Art. 18.- Dada la naturaleza especial de sus funciones, los Residentes deberán permanecer a
disponibilidad del Instituto a tiempo integral, durante todo el período de adiestramiento, excepto cuando
gocen sus vacaciones. Esta excepción no aplica en caso de emergencia nacional".
"Art. 21. Los Reside ntes que acrediten un año de Residentado, tendrán derecho a vac aciones en
un solo período, durante el tiempo correspondiente y se otorgará de la siguiente manera:
a) A los Residentes promovidos al año superior, se les otorgarán sus vacaciones en el año
siguiente, d e acuerdo al Programa que a tal efecto elab orará el Jefe de Residentes respe ctivo, el
cual será aprobado por el Jefe de la especialidad correspondiente tomando en cuenta de que no se
menoscabe la función asistencial que desarrolla el cuerpo de Residentes, así como las rotaciones que
obligatoriamente deben realizar.
b) Cada Residente, al final izar su año dentro del Progra ma, recibirá una compensación
eco nómica e xtraor dinar ia para e l g oce de su s v acaci ones, l a c ual se rá entr egada
inmedi atamente d espués de cumplid o el añ o de Res idencia, a quienes ya no hayan de
continuar en el Programa y, en el periodo señalado en la letra a), del presente artículo, a quien
continúe en el mismo".
I. 1. En síntesis, la actora expuso que las disposiciones impugnadas contravienen el derecho
odontólogos residentes existe una verdadera relación de trabajo, lo cual se denota en que el art. 1
RPMORISSS denomina "adiestramiento docente-asistencial" al vínculo de trabajo en referencia.
Asimismo, el art. 10 dispone que el adiestramiento docente asistencial de los residentes "no
constituye una relación laboral" contemplada en la ley secundaria y denomina a los residentes
con el término de "becario" en vez de trabajador. Aunado a ello, los arts. 15, 16, 17, 18 y 21
hacen referencia implícita a dicho "adiestramiento" para justificar jornadas de trabajo con
características diferentes a las reconocidas a las demás personas en la Constitución.
Agregó que la relación entre el ISSS y los médicos y odontólogos residentes es de naturaleza
laboral porque concurren los elementos establecidos por la jurisprudencia de la Sala de lo Civil y
de la Sala de lo Constitucional: subordinación, dependencia, salario, exclusividad y prestaciones
laborales como los seguros de salud, invalidez, vejez y muerte. Entre otras resoluciones, citó
extractos de la sentencia de 11-II-2015, Amp. 73-2013, en la que se reconoce a los médicos
residentes el derecho a la estabilidad laboral durante el plazo de vigencia del contrato.
Afirmó que dicha entidad suscribe una relación laboral con personas que cuentan con un
título universitario que los acredita como doctores en medicina o en odontología para brindar los
servicios sanitarios-asistenciales pertinentes y necesarios a las personas derecho-habientes del
ISSS, a quienes imparte adiestramiento para su desarrollo intelectual, técnico y de destreza. En
iguales condiciones se encuentran los residentes médicos y odontólogos puesto que están
acreditados con un título académico del área de salud, prestan un servicio profesional de tipo
sanitario asistencial, se benefician con adiestramiento impartido por el ISSS y tienen un vínculo
de naturaleza laboral. Sin embargo, se trata de manera desigual a dos grupos de sujetos porque el
RPMORISSS no concede derechos laborales al grupo de médicos y odontólogos residentes que sí
les concede a los médicos y odontólogos que no son residentes, aspecto que se puede observar en
los arts. 27, 28, 29, 20, 31, 32, 46, 47, 49, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69 y 70 del el
Reglamento Interno de Trabajo del ISSS (RITISSS). En ese sentido, alegó que, por un lado, el
RITISSS concede a los médicos y odontólogos que no son residentes los derechos laborales
previstos en el art. 38 ords. 1°, 6°, 7°, 8° y 9°, mientras que, por otro lado, los arts. 15, 16, 17, 18
y 21 RPMORISSS no conceden a los médicos y odontólogos residentes los derechos contenidos
en las referidas disposiciones constitucionales, sin que exista justificación alguna para el trato
desigual. Aseveró que dicha desigualdad provoca que residentes médicos y odontólogos del ISSS
trabajen un promedio de 88 a 92 horas a la semana de manera permanente y realicen turnos de 30
horas continuas cada cuatro días de manera permanente. Esta desigualdad carece de un fin
constitucionalmente legítimo, por lo que se configura una violación al derecho a la igualdad.
2. En otra línea de argumentación, manifestó que los arts. 1, 10, 15, 16, 17, 18 y 21
RPMORISSS vulneran el "derecho al trabajo" puesto que no reconocen ni garantiza los derechos
establecidos en el art. 38 inc. 1° ords. 1°, 6°, 7°, 8° y 9° Cn. al grupo de trabajadores médicos y
odontólogos residentes. Para fundamentar este punto de su pretensión manifestó que el art. 15
establece que las jornadas, horarios y turnos de trabajo serán determinados oportunamente por
jefaturas, es decir que se dejan al arbitrio de estas autoridades, lo que contraviene el art. 38 ord.
6° Cn. que manda con claridad el número de horas de la jornada laboral diurna, nocturna,
ordinaria, extraordinarias y las realizadas en condiciones de peligrosidad o insalubridad.
Además, acotó que el art. 16 RPMORISSS que concede permisos únicamente en caso de
después de las jornadas diurnas y nocturnas de trabajo con un máximo de 48 horas laborales
semanales, día de descanso remunerado por cada semana laboral, remuneración extraordinaria
para los trabajadores que no gocen del día de descanso, descanso remunerado en los días de
el trabajador tendrá derecho a vacaciones anuales remuneradas, pero el art. 18 RPMORISSS las
concede sin establecer que deben ser remuneradas.
Asimismo, el art. 17 RPMORISSS transgrede el art. 38 ord. 6° ya que no expresa
literalmente lo ordenado en el enunciado constitucional. Esto permite la arbitrariedad en las
decisiones que tomen las autoridades del ISSS en lo pertinente a las jornadas de trabajo de los
residentes médicos y odontólogos. Por otra parte, adujo que el art. 18 RPMORISSS dispone que
los residentes deberán permanecer disponibles al ISSS a tiempo integral durante todo el tiempo
del adiestramiento excepto durante el gozo de sus vacaciones, lo que refuerza la vulneración de
derechos laborales configurada en el contenido de los arts. 1, 10, 15, 16, 17, 18 y 21
RPMORISSS. Finalmente, señaló que el art. 21 RPMORISSS concede vacaciones a los
residentes, pero estas dependen del arbitrio de una autoridad superior y no según los parámetros
II. En el proceso de inconstitucionalidad el fundamento jurídico de la pretensión se
configura con el señalamiento preciso de las disposiciones legales impugnadas y de las
disposiciones constitucionales que permitan establecer el contraste normativo correspondiente;
mientras que el fundamento material de la pretensión lo constituye, por un lado, el contenido del
objeto y del parámetro de control y, además, los argumentos tendentes a evidenciar la
contradicción existente entre ambos (resolución de improcedencia de 11-X-2013, Inc. 150-2012).
En este sentido, el inicio y desarrollo de este proceso solo es procedente cuando dicha
pretensión de inconstitucionalidad expresa claramente la confrontación internormativa que
demuestre la presunta inconstitucionalidad advertida y, además, cuando se funde en la exposición
suficiente de argumentos sobre la probabilidad razonable de dicha confrontación, no solo entre
dos disposiciones o textos. Y es que, debido a que las normas son productos interpretativos y su
formulación no se logra con una simple lectura o un mero cotejo de enunciados lingüísticos, una
pretensión de esta índole requiere un auténtico ejercicio argumentativo de interpretación de
disposiciones, más allá de una ligera impresión subjetiva de inconsistencia, causada por una
lectura superficial de los enunciados respectivos, por una simple contraposición textual o por una
interpretación aislada o inconexa de las disposiciones en juego.
Además, es preciso indicar que para no banalizar el control de constitucionalidad, la tesis o
idea de que existe una incompatibilidad entre objetos y parámetros de control debe ser plausible,
es decir, aceptable en principio, mínima o tentativamente, o por lo menos no rechazable de modo
manifiesto o inmediato. El fundamento de la pretensión no puede ser sólo aparente o sofisticado,
como sería el construido con base en una patente deficiencia interpretativa, cuyo resultado sea
ajeno al sentido racional ordinario de los contenidos lingüísticos analizados, según su contexto,
finalidad y alcance jurisprudencial.
De lo anterior se deriva que en los procesos de inconstitucionalidad existe un defecto de la
pretensión que habilita su rechazo mediante una decisión de improcedencia: (i) cuando el
fundamento jurídico de la pretensión es deficiente –ej., cuando en la demanda se omite
mencionar las disposiciones constitucionales supuestamente violentadas o bien, en un caso
extremo, cuando no se expresa cuál es la normativa impugnada–; (ii) cuando el fundamento
material de la pretensión de inconstitucionalidad es deficiente, es decir, cuando la argumentación
expuesta por el demandante no logra evidenciar la contradicción entre el objeto de control y las
disposiciones constitucionales supuestamente violadas o bien, cuando, habiendo invocado como
parámetro de control una disposición constitucional, se le atribuye un contenido inadecuado o
equívoco –argumentación incoherente ; y (iii) cuando la pretensión de inconstitucionalidad carece
totalmente de fundamento material.
III. Al aplicar los criterios antes expuestos al contenido relevante de la demanda planteada
por la ciudadana Schoenenberg de Wollants, este tribunal advierte que la pretensión carece de
fundamento.
1. En primer lugar, en cuanto a los argumentos relativos a la vulneración al derecho de
igualdad en las disposiciones reglamentarias objeto de control, la demandante no ha logrado
identificar los elementos indispensables para llevar a cabo el test ,de igualdad que verifique la
objetividad y razonabilidad de las situaciones contempladas en los artículos impugnados.
Esta sala ha reiterado en su jurisprudencia que el alegato de violación al principio de
la concurrencia de elementos concretos: (i) si el precepto contra el que se dirige su pretensión
contiene una desigualdad por equiparación o diferenciación; (ii) el criterio objetivo con arreglo al
cual se hace la comparación –el término de comparación–, debiendo precisar, entre cuáles sujetos
o situaciones ocurre la desigualdad; (iii) la inexistencia de una justificación para el trato
equiparador o diferenciador; y (iv) la imputación de consecuencias jurídicas a los sujetos
comparados, en virtud de la igualdad o desigualdad advertida (improcedencia de 23-XII-2015,
Inc. 134-2015).
Respecto al término de comparación, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que se
trata de una herramienta de análisis que permite constatar que a determinados sujetos, ante
situaciones de hecho iguales, se les ha dispensado un trato diferente sin justificación razonable o
que en supuestos distintos se les ha equiparado injustificadamente, para lo cual debe reunir como
elementos indispensables: (i) el factual, es decir los hechos, situaciones, regímenes o normas en
los cuales se basa la comparación que permita deducir la diferenciación de trato; (ii) el
establecimiento de similitudes y diferencias del elemento fáctico, que sirvan de fundamento para
reclamar un trato equiparador o diferenciado; y (iii) la finalidad y perspectiva de comparación,
que se refiere a las razones por las cuales se formula la comparación estableciendo la necesidad o
la irrelevancia del factor diferencial para la protección de bienes jurídicos (sentencias de 15-III-
2006 y 29-VII-2015, Incs. 10-2005 y 65-2012, respectivamente).
Ahora bien, para que un objeto, sujeto, situación o relación sirva como término de
comparación es preciso que presente las cualidades de validez e idoneidad. La validez se refiere a
su conformidad con el ordenamiento jurídico, de modo que no hay igualdad en la ilegalidad,
mientras que la idoneidad hace referencia a la necesidad de que este represente una situación
fáctica o jurídica que comparta una esencial identidad, en sus propiedades relevantes, con el trato
desigual que se denuncia, es decir que se traten de situaciones jurídicamente comparables.
En el presente caso, de la demanda se advierte que la peticionaria propone como término de
comparación, en el marco de una vinculación contractual de trabajo, a los médicos y odontólogos
no residentes. Sin embargo, dicho término de comparación no resulta idóneo para efectuar el
juicio de igualdad respectivo ya que se proponen situaciones que no son susceptibles de
comparación en términos fácticos y jurídicos: La razón es que la actora pretende comparar
categorías no homogéneas de sujetos que, aunque poseen un vínculo contractual con el ISSS, se
encuentran en regímenes laborales diferentes. Del RPMORISSS y de la "Norma del Programa
General de Médicos y Odontólogos Residentes del ISSS" se advierte que el contrato de trabajo de
los médicos y odontólogos residentes constituye un tipo de trabajo con sujeción a un régimen
especial en el que la persona se encuentra en el marco de una relación de adiestramiento docente-
asistencial, el ISSS opera como una institución formadora y los médicos residentes son
profesionales que se instruyen y capacitan, fundamentalmente través de la práctica, para
especializarse o sub especializarse en un área médica.
La residencia de salud es un sistema de educación profesional para graduados universitarios
con título de doctor en medicina u odontología, con capacitación en servicio, a tiempo completo y
en un plazo determinado, con supervisión, a fin de prepararlos para la práctica integral, científica,
técnica y humanista de una especialidad o sub especialidad médica. El cargo de residente no es de
carácter permanente pues tiene un plazo de un año, los médicos y odontólogos que se
desempeñan en tales plazas tienen que ser evaluados, se someten a un proceso de selección de
médicos residentes en plazas que de acuerdo a tal sistema se encuentran vacantes al día uno de
enero de cada año. Lo anterior no es impedimento para que les sean aplicables algunas normas de
carácter laboral que regulan la prestación subordinada de servicios, entre otros: la retribución de
un salario, jornadas de trabajo, descansos, vacaciones y licencias.
Como se observa, los médicos y odontólogos residentes poseen un régimen laboral especial
en atención a que se trata de un profesional en salud en proceso de formación en una especialidad
o sub especialidad médica, es decir, que todavía no posee la instrucción técnica necesaria para su
desempeño totalmente efectivo, cuyas tareas, por ende, son complementarias y en distinto nivel a
las de médicos y odontólogos no residentes, quienes tienen mayor formación al haber finalizado
su programa de formación como especialistas o sub especialistas médicos. Por lo expuesto, al
haber propuesto un término de comparación no idóneo para llevar a cabo el juicio de igualdad
correspondiente ante la supuesta vulneración alegada al art. 3 inc. 1° Cn., dicha pretensión se
declarará improcedente.
2. En segundo lugar, la demandante no ha formulado una argumentación suficiente de
contraste entre las disposiciones propuestas como objeto de control y parámetro de control. Ella
únicamente transcribió el contenido literal de los artículos. Sus argumentos se limitaron a
sostener que los arts. 15, 16, 17, 18 y 21 RPMORISSS no reconocen los derechos a gozar de
jornadas laborales semanales que no excedan las 48 horas, a gozar de días de descanso,
vacaciones y licencias remuneradas porque no expresan literalmente el mismo contenido que el
adopten decisiones arbitrarias sobre las jornadas de trabajo de los residentes médicos y
odontólogos, al punto de trabajar un promedio de 88 a 92 horas a la semana de manera
permanente, realizar turnos de 30 horas continuas cada cuatro días de manera permanente, no
gocen de días de descanso, licencias ni vacaciones.
Se advierte que el texto de los arts. 15, 16, 17, 18 y 21 RPMORISSS no prevé expresamente
que los médicos y odontólogos residentes tengan derecho a jornadas de trabajo que no excedan de
48 horas semanales, días de descanso, licencias y vacaciones remuneradas. Únicamente dice que
la especificación de las jornadas, horarios, turnos y vacaciones serán determinadas por los jefes
de enseñanza o coordinadores docentes y, además, serán detalladas en el programa respectivo de
cada especialidad y subespecialidad.
Aquí es pertinente aclarar que la discrecionalidad que los preceptos impugnados les
confieren a los jefes de enseñanza o coordinadores docentes posee un límite en los derechos que
la Constitución y el ordenamiento jurídico estatuyen a favor de las personas que se encuentran en
una vinculación laboral especial con el ISSS. Vinculado con ello, también es oportuno señalar
que la jurisprudencia de esta sala ha establecido que, debido a que la Constitución es el conjunto
de normas jurídicas superiores del ordenamiento, y su carácter vinculante se extiende a todos los
planos de la normatividad, las autoridades administrativas y judiciales tienen el deber de
interpretar conforme a la Constitución toda normativa infraconstitucional (al respecto véase la
resolución de improcedencia de 14-XII-2012, Inc. 48-2012).
En el caso en estudio las presuntas irregularidades denunciadas por la demandante
devendrían de prácticas abusivas amparadas en una interpretación y aplicación arbitraria que las
autoridades del ISSS estarían realizando de las referidas disposiciones. Dicha situación
configuraría problemas de vulneración concreta a derechos fundamentales que podrían ser
conocidos mediante el proceso constitucional de control concreto, pero no un conflicto de
constitucionalidad producido por la norma abstracta sometida a control constitucional. Por tanto,
este punto de la pretensión también deberá declararse improcedente.
IV. Con base en lo antes expuesto y de conformidad con el artículo 6 n° 3 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente, por falta de fundamento, la pretensión contenida en la demanda
formulada por la ciudadana Mirella Catarina Schoenenberg de Wollants, mediante la cual solicita
que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1, 10, 15, 16, 17, 18 y 21 del Reglamento del
Programa de Médicos y Odontólogos Residentes del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por
2. Tome nota la secretaría de esta sala del lugar señalado para recibir los actos procesales de
comunicación.
A. PINEDA.----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.----------- FCO. E. ORTIZ. R.--
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN------------ X.
M. L.---------SRIA.---------INTA.------------RUBRICADAS.
