Sentencia Nº 380-2007 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 19-06-2017
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 19 Junio 2017 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 380-2007 |
380-2007
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas dieciocho minutos del diecinueve de junio de dos
mil diecisiete.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Universidad
Salvadoreña Isaac Newton, que puede abreviarse USIN, contra la Directora Nacional de
Educación Superior del Ministerio de Educación y la Ministra de Educación, por la emisión de
los siguientes actos administrativos.
i) Resolución de las quince horas del día once de junio de dos mil siete, mediante la cual
la Directora Nacional de Educación Superior canceló la autorización de funcionamiento a la
Universidad Salvadoreña Isaac Newton, como institución de Educación Superior, y ordenó iniciar
el proceso de disolución forzosa de la misma.
ii) Resolución del trece de julio de dos mil siete, mediante la cual la Ministra de
Educación confirmó en todas sus partes la resolución emitida por la Directora Nacional de
Educación Superior a las quince horas del día once de junio de dos mil siete.
Han intervenido en el proceso: la Universidad Salvadoreña Isaac Newton, por media de
sus apoderados generales judiciales, licenciados Luis Antonio Martínez González, Héctor
Mauricio Sandoval Miranda y Juan Antonio Mejía Henríquez, y su apoderada general judicial
con clausula especial, licenciada Ana Virginia Galeas Rodríguez, como parte actora; la Directora
Nacional de Educación Superior del Ministerio de Educación y la Ministra de Educación, como
parte demandada; y, los licenciados Oscar Jerónimo Ventura Blanco y Manuel Antonio González
Portillo, en carácter de agentes auxiliares y delegados del Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora manifestó que por medio de la resolución emitida por la Dirección
Nacional de Educación Superior, a las doce horas y quince minutos del día doce de octubre de
dos mil seis, se inició de oficio un procedimiento administrativo en el cual se ordenó la práctica
de una inspección en su campus, archivos y documentos.
La demandante manifestó que por medio de la resolución emitida por la Dirección
Nacional de Educación Superior, a las ocho horas del día trece de noviembre de dos mil seis
abrió a pruebas el procedimiento por el plazo de ocho días ordenando, a su vez, la realización de
una compulsa de documentos e inspección en las instalaciones de la misma, diligencias que
fueron realizadas el día veinte de noviembre de dos mil seis.
La demandante expresó que el procedimiento concluyó con la emisión del primer acto
administrativo cuestionado, el cual fue recurrido en apelación ante la Ministra de Educación,
quien emitió el segundo acto administrativo impugnado.
II. La parte actora expone que los actos administrativos impugnados fueron emitidos en
vulneración a los principios de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso. Concretamente, los
vicios de ilegalidad que fundamentan la pretensión, son los siguientes.
A. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por la ausencia de un
reglamento general de la Ley de Educación Superior —en adelante LES—. La demandante
sostiene que el artículo 80 de la LES ordena al Presidente de la República emitir el reglamento
general de la ley; en un plazo de noventa días contados a partir de su vigencia, el cual es
imprescindible para hacer efectivo el cumplimiento de las normas y principios que inspiran la
propia LES.
En este orden de ideas, la actora afirma que las actuaciones impugnadas «(...) son ilegales
en razón de que hasta la fecha no existe el Reglamento General como complemento normativo
que desarrolle y ejecute el contenido general de la ley (...) y más grave aun cuando (...) aplican
el Reglamento General de la ley derogada (...)» [sic] (folio 4 frente).
B. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por falta de competencia en
razón de grado y materia. La demandante afirma que la «(...) Dirección Nacional de Educación
Superior no tiene facultades legales para imponer sanciones de ninguna naturaleza en base a la
ley (...)» (folio 4 vuelto). De acuerdo a lo establecido en el artículo 59 de la LES es únicamente el
Ministro de Educación el facultado para sancionar las infracciones a la ley y sus reglamentos.
C. Violación al principio .de legalidad y seguridad jurídica por omisión del
procedimiento legalmente establecido. La demandante fundamenta su argumento en dos
afirmaciones.
1. La parte actora manifestó que de acuerdo a lo establecido en el artículo 52 letra b) de la
LES, es requisito para la disolución de las instituciones de educación superior un dictamen
emitido por el organismo consultivo denominado Consejo de Educación Superior.
Así, el artículo 53 inciso final de la LES mandata que será el Reglamento General de la
Educación Superior, sin embargo, en virtud de no existir a la fecha de los hechos— el referido
reglamento, las actuaciones de los miembros del Consejo de Educación Superior son ilegales,
pues no ejercieron sus funciones de conformidad a la normativa vigente.
Concretamente, la demandante afirma que los actos administrativos impugnados tienen a
su base dos acuerdos del Consejo de Educación Superior, el primero, de fecha siete de mayo de
dos mil cuatro, el cual por estar amparado en una normativa derogada vuelve invalidas las
actuaciones, y el segundo, de fecha cuatro de mayo de dos mil cinco, que adolece de ilegalidad en
virtud de no estar el Consejo de Educación Superior integrado de conformidad a lo preceptuado
en la ley de la materia.
2. Agrega la demandante que las autoridades demandadas transgredieron lo preceptuado
en el artículo 61 de la LES, el cual ordena que para iniciar el procedimiento para imponer
sanciones de oficio es necesario que el Ministerio de Educación “tuviere conocimiento de la
infracción o a petición de cualquier interesado”.
Así, afirma la actora que la Dirección Nacional de Educación Superior procedió «(...)
arbitrariamente de oficio a dar Apertura del Informativo de Ley sin el requisito del conocimiento
de la infracción y sin la petición de interesado alguno, ya que es el mismo desarrollo del
informativo que la misma Dirección va recopilando pruebas para determinar las supuestas
infracciones y no antes de iniciar el procedimiento sancionador, lo cual conlleva a atribuciones y
actuaciones ilegales y violatorias (...)» (folio 6 vuelto).
D. Violación al principio del debido proceso. La demandante sostiene e en el
procedimiento administrativo no se respetaron «(...) las garantías de audiencia y contradicción y
se minimizó arbitrariamente el ejercicio del derecho de defensa ya que nunca [fueron]
notificados de los hechos que se imputaron (...) ni de las infracciones que tales hechos pudieran
constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse (...)» (folio 7 frente).
Concretamente, la demandante afirma que dentro del procedimiento administrativo «No
hubo (...) la debida s eparación de funciones y de procesos de instrucción y sanción, ya que
confundieron en un mismo y único proceso (...) la imputación de infracciones y (...) la aplicación
de sanciones (...)» (folio 7 vuelto). Lo anterior imposibilitó ejercer el derecho de defensa en
forma eficaz, ya que las infracciones no fueron establecidas previamente sino que éstas fueron
elaboradas durante el desarrollo del procedimiento administrativo.
E. Violación al principio de tipicidad como manifestación del principio de legalidad. La
demandante aduce que al momento de los hechos no existía el Reglamento General de la Ley de
Educación Superior. A continuación, señala que en la referida ley no se encuentra la descripción
de las conductas que han de considerarse como infracciones a la misma, ni la correspondiente
sanción. De ahí que la sanción determinada por las autoridades demandadas carece de
fundamento legal.
Concretamente, la demandante apunta que «(...) los hechos señalados por la Dirección
Nacional de Educación Superior y la Ministra de Educación, no aparecen en la ley ni
reglamento, descritos como infracción a una norma (...)» De tal manera que «(...) las autoridades
demandadas no pueden en razón de la falta de normativa vigente proceder a subsumir los hechos
en algún tipo normativo de infracción (...)» (folio 8 vt.lto).
III. Por medio del auto de las catorce horas treinta y un minuto del ocho de octubre de dos
mil siete (folios 79 al 81), se admitió la demanda y se tuvo por parte a la Universidad
Salvadoreña Isaac Newton, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Luis Antonio
Martínez González
En el mencionado auto se requirió de las autoridades demandadas el primer informe que
ordena el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) y la
remisión del expediente administrativo. Además, se declaró sin lugar la suspensión provisional de
la ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados, por falta de fundamentación
de los presupuestos de ley.
En el primer informe, las autoridades demandadas confirmaron la existencia de los actos
administrativos impugnados. Asimismo, remitieron el expediente administrativo del caso.
Posteriormente, por medio del auto de las catorce horas treinta y dos minutos del día diez
de diciembre de dos mil siete (folios 152 y 153), se tuvo por parte a la Directora Nacional de
Educación Superior del Ministerio de Educación y a la Ministra de Educación, y se requirió de
dichas autoridades el informe justificativo de legalidad de la actuación impugnada que señala el
artículo 24 de la LJCA.
Adicionalmente, se revocó el numeral cuarto de la parte resolutiva del auto de las catorce
horas treinta y un minutos del ocho de octubre de dos mil siete y se suspendió provisionalmente
la ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados. Finalmente, se ordenó
notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
Al rendir el segundo informe requerido, la Directora Nacional de Educación Superior del
Ministerio de Educación manifestó: «(...) esta Dirección, ha actuado en aplicación de una norma
las sanciones a las infracciones de la referida Ley y el procedimiento para la aplicación de las
mismas (...) siendo éste la vulneración al artículo 37 de la referida Ley (...) ya que [la
Universidad Isaac Newton] no cumple con todos los requisitos mínimos para su funcionamiento
(...)» (folio 203 frente).
Por su parte, la Ministra Educación manifestó lo siguiente.
a. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por la ausencia de un
reglamento general de la Ley de Educación Superior. La autoridad demandada expuso que en
íntima conexión con el principio de legalidad «( ...) se ha basado en la Ley de Educación
superior, la cual expresamente establece el procedimiento ha seguir para la imposición de
sanciones para aquellas instituciones que no cumplan con lo establecido en la misma; no
teniendo validez los señalamientos del demandante al argumentar que el acto esta viciado con
ilegalidad por falta de reglamento, ya que no es necesario el desa rrollo posterior de un
procedimiento que el Legislador ya plasmó en su momento (...)» (folio 168 frente).
b. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por falta de competencia en
razón de grado y materia. La Ministra de Educación manifestó que conforme a lo establecido en
los artículos 68 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo y 42 de la LES, emitió el Acuerdo
Ejecutivo en el Ramo de Educación número 15-1130, de fecha diecisiete de diciembre de dos mil
cinco, publicado en el Diario Oficial número ciento cuarenta y dos, tomo trescientos setenta y
dos, de fecha veintinueve de julio de dos mil seis, mediante el cual delegó a la Dirección
Nacional de Educación Superior las atribuciones que señalan los artículos 41 y 42 de la LES y
todas las demás que le competen de conformidad a dicha ley. Consecuentemente, es de entender
que dicho acuerdo abre la competencia a la Dirección Nacional de Educación Superior para
conocer de los procedimientos que se encuentren regulados en los artículos 55 al 61 de la LES,
concernientes a la creación, funcionamiento y disolución de las instituciones de educación
superior.
c. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por omisión del procedimiento
legalmente establecido. La autoridad demandada manifestó que no es cierto que el Decreto
Legislativo número cuatrocientos sesenta y ocho, de fecha catorce de octubre de dos mil cuatro,
haya derogado el Reglamento de la Ley de Educación Superior, puesto que el artículo 81 de la
mencionada ley «(...) expresa que se deroga cualquier otra disposición que contraríe lo
dispuesto por la presente ley, y en ningún momento deroga el Reglamento de la Ley de
Educación Superior de una forma expresa, por lo que se entiende que las disposiciones
contenidas en dicho reglamento que no contraríen a la nueva Ley siguen vigentes y con plena
aplicabilidad, siendo legales el nombramiento y todas las actuaciones emanadas del Consejo de
Educación Superior (...)» (folio 169 frente y vuelto).
d. Violación al principio del debido proceso. La Ministra de Educación manifestó que
«(...) cumplió con todas las etapas previamente establecidas por la Ley de Educación Superior,
para la imposición de sanciones, ya que en todo momento (...) le proporcionó los mecanismos
necesarios [a la] demandante para que ejerciera su derecho de audiencia y defensa (...)
proporcionándoles y notificándoles oportunamente la documentación que respaldaba la
iniciación del informativo de ley (...)» (folio 170 frente).
La Ministra de Educación concluyó que la actuación administrativa impugnada fue
emitida observando los parámetros de actuación establecidos en la ley, en el legítimo ejercicio de
las atribuciones y responsabilidades encomendadas en la Constitución y en la LES.
IV. Por medio del auto de las quince horas cinco minutos del diecinueve de febrero de dos
mil ocho (folios 441 y 442), el proceso se abrió a prueba por el plazo establecido en el artículo 26
de la LJCA. Además, se revocó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los
actos administrativos impugnados, y se dio intervención al licenciado Oscar Jerónimo Ventura
Blanco, en el carácter de agente auxiliar y como delegado del Fiscal General de la República.
Las partes no hicieron uso del plazo de prueba.
Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA. La parte
actora no hizo uso del traslado conferido.
Las autoridades demandadas ratificaron los argumentos vertidos en sus informes
justificativos de legalidad de la actuación impugnada.
La representación fiscal señaló que la actuación administrativa de las autoridades
demandadas «(...) es legal, por estar [apegada] a derecho» (folio 525 vuelto).
V. Expuestas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
emitirá el pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por la ausencia de un
reglamento general de la Ley de Educación Superior.
1. La demandante sostiene que el artículo 80 de la LES ordena al Presidente de la
República emitir el reglamento general de la ley en un plazo de noventa días contados a partir de
su vigencia, el cual es imprescindible para hacer efectivo el cumplimiento de las normas y
principios que inspiran la propia LES.
En este orden de ideas, la actora afirma que las actuaciones impugnadas «(...) son ilegales
en razón de que hasta la fecha no existe el Reglamento General como complemento normativo
que desarrolle y ejecute el contenido general de la ley (...) y más grave aun cuando (...) aplican
el Reglamento General de la ley derogada (...)» [sic] (folio 4 frente).
2. Sobre el vicio alegado, la Directora Nacional de Educación Superior del Ministerio de
Educación omitió pronunciamiento alguno.
Por su parte, la Ministra de Educación manifestó que en íntima conexión con el principio
de legalidad «(...) se ha basado en la Ley de Educación superior, la cual expresamente establece
el procedimiento. ha seguir para la imposición de sanciones para aquellas instituciones que no
cumplan con lo establecido en la misma; no teniendo validez los señalamientos del demandante
al argumentar que el acto esta viciado con ilegalidad por falta de reglamento, ya que no es
necesario el desarrollo posterior de un procedimiento que el Legislador ya plasmó en su
momento (...)» (folio 168 frente).
3. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. De conformidad con el artículo 168 atribución 14' de la Constitución, corresponde al
Presidente de la República decretar los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y
asegurar la aplicación de las leyes cuya ejecución le corresponde.
Así, el artículo 80 de la LES —vigente desde el veintiocho de noviembre de dos mil
cuatro— establece: “El Reglamento General de la presente Ley deberá ser emitido por el
Presidente de la República, en un plazo de noventa días contados a partir de su vigencia”. Según
lo preceptuado, el Reglamento General de la Ley de Educación Superior debió haber entrado en
vigencia en el mes de marzo de dos mil cinco.
Este último cuerpo normativo constituye un reglamento de ejecución cuya finalidad
justamente es desarrollar una ley, llenar de detalle y contenido a la misma.
En este orden de ideas, debe acotarse que en todo caso la ley formal impone límites y
alcances al reglamento, estableciendo las bases de la disciplina o materia que regula, así como,
proporciona criterios y directrices de la regulación subordinada. De ahí que, el reglamento de
ejecución esté subordinado jerárquicamente a la ley secundaria que ejecuta, con la cual guarda
intrínseca relación, formando entre los dos un solo bloque normativo.
Ahora bien, en este punto debe analizarse el caso de las leyes que requieren un desarrollo
reglamentario y no lo poseen, es decir, el caso de las leyes no reglamentadas.
Al respecto, debe puntualizarse que ciertas leyes, por la materia sobre la que legislan,
requieren de un conjunto de dispositivos reglamentarios que les transfieren operatividad.
Consecuentemente, sin esta reglamentación los efectos de la ley se verían neutralizados. Sin
embargo, esto constituye una regla general para la cual, en la casuística del derecho
administrativo, pueden existir justificadas excepciones.
En este sentido, cabe la posibilidad de estudiar, en cada caso, si la materia sobre la cual la
Administración Pública ha de decidir, requiere —como conditio sine qua non— de una
reglamentación o si, por el contrario, existe en la ley un núcleo de regulación suficiente para
desarrollar la actividad administrativa pertinente.
Ello parte de la naturaleza de las leyes secundarias; concretamente, sus caracteres
obligatorio, coercible, permanente y general.
Pues bien, en lo que importa al presente caso, la LES posee, entre otros asuntos: (i) la
regulación dé la creación y autorización de instituciones privadas de educación superior artículos
28 al 36 en los que se destaca la regulación de la autorización de nuevas instituciones, requisitos
del estudio de factibilidad, autorización provisional, autorización definitiva—, (ii) la regulación
del funcionamiento de las instituciones de educación superior —artículo 37 que regula los
requisitos mínimos para que una institución de educación superior conserve la calidad como
tal—, (iii) los mecanismos de vigilancia, inspección, registros e información —artículos 41 al
44—, (iv) los métodos de evaluación y acreditación —artículos 45 al 50—, y (y) las sanciones y
los procedimientos administrativos respectivos —artículos 55 al 62—.
Precisado lo anterior y habiéndose delimitado el contenido esencial de la actuación
administrativa impugnada (cancelación de la autorización de funcionamiento de la actora como
una institución de educación superior), resulta evidente que, en el presente caso, la inexistencia
de un reglamento general de la LES —al momento de los hechos— no constituía un obstáculo
para emitir los actos administrativos cuestionados en aplicación directa e inmediata de la
regulación pertinente de la LES.
ii. Por otra parte, la actora ha afirmado que las autoridades demandadas aplicaron, al
emitir los actos cuestionados, el “Reglamento General de la ley derogada”.
Al respecto, esta Sala ha verificado la resolución emitida por la Dirección Nacional de
Educación Superior, a las quince horas del día once de junio de dos mil siete, que corre agregada
de folios 971 al 989 del expediente administrativo —primer acto administrativo impugnado—, la
cual, en su romano VII, establece: «Que mediante resolución emitida por [esa] Dirección se
sometió al Consejo de Educación Superior en cumplimiento a lo dispuesto al artículo 52 literal
b) de la Ley de Educación Superior, el procedimiento de sanción y disolución forzosa que
iniciare el Ministerio de Educación contra la Universidad Isaac Newton, a fin de que se emitiera
dictamen al respecto. Con base a la prueba vertida, consistente en, el informe de los Inspectores
nombrados,- los documentos presentados y compulsados y la inspección por parte de la
Directora Nacional de Educación Superior y lo dispuesto en los artículos 11, 57 inciso 2°, 61
incisos 3° y 4° de la Constitución de la República y artículos 41, 42, 28, 37, 61 y 65 y siguientes
de la Ley de Educación Superior, y aplicando lo pertinente a este tipo de resoluciones contenidos
en los artículo 417 y siguientes del Código de Procedimientos Civiles, esta Dirección Nacional, y
visto el dictamen favorable emitido por el Consejo de Educación Superior, y en cumplimiento a
los dictámenes emitidos por dicho Consejo, según consta en Acta de Sesión del Consejo de
Educación Superior de fecha siete de mayo de dos mil cuatro, y Acta de Sesión de fecha cuatro
de febrero de dos mil cinco, en donde dictaminaron aplicar el artículo 58 de la Ley de Educación
Superior emitida mediante el Decreto Legislativo Número quinientos veintidós de fecha 30 de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial Número doscientos
treinta y seis, Tomo trescientos veintinueve de fecha veinte de diciembre del mismo año, y
artículo 61 de la nueva ley, los cuales contemplan el proceso de disolución de las instituciones de
educación superior, RESULEVE: (...)» (folio 985 frente del expediente administrativo).
Como se advierte la Dirección Nacional de Educación Superior ha fundamentado su
resolución administrativa en los artículos 11, 57 inciso 2°, 61 incisos 3° y 4° de la Constitución
de la República y artículos 41, 42, 28, 37, 61 y 65y siguientes de la Ley de Educación Superior, y
417 y siguientes del Código de Procedimientos Civiles. De ahí que, la afirmación de la
demandante relativa a que la autoridad demandada aplicó, al emitir el primer acto administrativo
impugnado, el “Reglamento General de la ley derogada”, es errónea.
Asimismo, este Tribunal ha verificado que la resolución emitida por la Ministra de
Educación a las quince horas del once de junio de dos mil siete, la cual corre agregada de folios
1041 al 1069 del expediente administrativo —segundo acto administrativo impugnado—, tiene
como fundamento jurídico los artículos 1, 37, 41, 42, 61 y 62 de la LES. Consecuentemente, para
el segundo acto administrativo impugnado, la afirmación de la demandante, respecto de la
aplicación del Reglamento General de la ley derogada, también es errónea.
Por otra parte, esta Sala ha realizado una revisión exhaustiva del procedimiento
administrativo diligenciado en el presente caso y no se advierte la aplicación de normas
reglamentarias derogadas por parte de las autoridades demandadas.
En este punto conviene precisar que la Dirección Nacional de Educación Superior, en
primer acto cuestionado, se refirió a las actas (i) de sesión del Consejo de Educación Superior, de
fecha siete de mayo de dos mil cuatro, y (ii) de sesión del Consejo de Educación Superior, de
fecha cuatro de febrero de dos mil cinco; estableciendo que se dictaminó aplicar el artículo 58 de
la LES emitida mediante el Decreto Legislativo número quinientos veintidós, de fecha treinta de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, tomo trescientos veintinueve de fecha veinte de diciembre del mismo año, y
artículo 61 de la nueva ley.
Al respecto, este Tribunal advierte que en el acta de sesión del Consejo de Educación
Superior, de fecha siete de mayo de dos mil cuatro, identificada como CES-04-337 (folios 337 al
340 del expediente judicial), el referido Consejo determinó que la Universidad Isacc Newton no
cumplía con los requisitos mínimos de funcionamiento que establecía la LES, por lo que debía
aplicarse lo prescrito en su artículo 58 de tal cuerpo normativo y proceder a la disolución forzosa
de la misma.
La recomendación realizada por el Consejo de Educación Superior tiene a su base la
norma secundaria vigente. Ahora, la Dirección Nacional de Educación Superior del Ministerio de
Educación, al retomar en el romano VII de su resolución administrativa lo dictaminado por el
Consejo de Educación Superior, no aplicó normas derogadas, sino que relacionó las
recomendaciones hechas por el referido cuerpo colegiado y la base legal vigente que sustentó las
mismas.
iii. A partir de lo expuesto en los apartados precedentes, es concluyente que no existe la
violación al principio de legalidad y seguridad jurídica, en los términos señalados por la
demandante.
B. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por falta de competencia en
razón de grado y materia.
1. La demandante afirma que la «(...) Dirección Nacional de Educación Superior no tiene
facultades legales para imponer sanciones de ninguna naturaleza en base a la ley (...)» (folio 4
vuelto). De acuerdo a lo establecido en el artículo 59 de la LES es únicamente el Ministro de
Educación el facultado para sancionar las infracciones a la ley y sus reglamentos.
2. La Directora Nacional de Educación Superior del Ministerio de Educación manifestó
«(...) esta Dirección, ha actuado en aplicación de una norma precedente (...) el Artículo 59y 61
la referida Ley y el procedimiento para la aplicación de las mismas (...) siendo éste la
vulneración al artículo 37 de la referida Ley (...) ya que no cumple con todos los requisitos
mínimos para su funcionamiento (...)» (folio 203 frente).
Por su parte, la Ministra Educación manifestó que conforme a lo establecido en los
artículos 68 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo .y 42 de la Ley de Educación Superior,
emitió el Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Educación número 15-1130, de fecha diecisiete de
diciembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial número ciento cuarenta y dos, tomo
trescientos setenta y dos, de fecha veintinueve de julio de dos mil seis, mediante el cual delegó a
la Ley de Educación Superior y todas las demás que le competen de conformidad a dicha ley.
Consecuentemente, es de entender que dicho acuerdo abre la competencia a la Dirección
Nacional de Educación para conocer de los procedimientos que se encuentren regulados en los
artículos 55 al 61 de la Ley de Educación Superior, concernientes a la creación, funcionamiento y
disolución de las instituciones de educación superior.
3. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. Según el artículo 59 de la LES «Las infracciones (...) serán sancionadas por el
Ministerio de Educación, de acuerdo a la gravedad de las mismas, mediante: a) Amonestación
privada escrita; b) Amonestación pública escrita; c) Suspensión o cancelación de la autorización
de funcionamiento de carreras; d) Suspensión temporal de la autorización para funcionar como
institución de educación superior; y, e) Cancelación de la autorización de funcionamiento de la
institución».
Por otra parte, el artículo 61 de la LES establece: «El procedimiento para imponer
sanciones podrá ser iniciado por el Ministerio de Educación de oficio, siempre que tuviere
conocimiento de la infracción, o a petición de cualquier interesado. El Ministerio de Educación
iniciará el informativo y mandará a oír al presunto infractor por el término de tres días hábiles
contados a partir de la notificación respectiva. Transcurrido el término de la audiencia,
habiendo comparecido el infractor, o en su rebeldía, se abrirá el informativo a pruebas por el
término de ocho días hábiles. Las pruebas podrán recabarse de oficio y su valoración quedará
sujeta a las reglas de la sana crítica. Concluido el término probatorio, en el plazo de quince días
hábiles se emitirá la resolución correspondiente, que se notificará a la parte interesada».
A partir de las anteriores normas jurídicas, puede concluirse que al Ministerio de
Educación le compete llevar a cabo el procedimiento relativo a la cancelación de la autorización
de funcionamiento de instituciones de educación superior.
ii. Ahora bien, a fin de precisar cuál es el funcionario o autoridad pública específica del
Ministerio de Educación que puede ejecutar tal potestad administrativa (cancelar la autorización
de funcionamiento de una institución de educación superior), es necesario referirse a lo siguiente.
En relación a la organización del sistema administrativo salvadoreño, la Sala de
Constitucional de esta Corte, en la sentencia de las doce horas con quince minutos del día
dieciséis de diciembre de dos mil tres (Habeas Corpus 236-2002), estableció: «(...) que nuestro
sistema de organización administrativa se encuentra imbuida por la teoría del órgano, de
manera que la fragmentación del Estado, las condiciones de funcionamiento de esas unidades,
sus relaciones recíprocas y externas y la acción del hombre: por el Estado, se explica a través de
la misma, por ser la única que puede regular eficientemente los aspectos jurídicos y técnicos de
la organización del Estado (...) el órgano ha sido considerado en dos diferentes sentidos: (i)
órgano institución, compuesto por las instituciones públicas estatales, de existencia ideal y que
no pueden actuar y desenvolverse por sí mismas sino que requieren de las personas físicas para
que actúen en nombre de la institución y expresen su voluntad. Dicha “institución”, que es
permanente y estable, no se identifica con las personas físicas que la integran razón por la que
no cambia la identidad de la institución pese al cambio de los individuos que la integran. (ii)
órgano persona, representado por la persona física que realiza la función o cumple la actividad
administrativa; siendo su voluntad la que adopta las decisiones y resoluciones que sean
necesarias, emitiendo los actos que se deben dictar, con la singularidad que la voluntad
expresada por tales personas físicas es imputable a la persona jurídica que integran, como si
fuera la voluntad verdadera del órgano en cuestión; en ese sentido, las personas investidas de la
función del órgano no recaban sus poderes de sus predecesores sino directamente de la ley, dado
que no hay herencia en las formas, sino sucesión en el ejercicio de las prerrogativas concedidas
por la Constitución a la función del órgano (...)».
gestión de los negocios públicos habrá las Secretarías de Estado que fueren necesarias, entre las
cuales se distribuirán los diferentes Ramos de la Administración. Cada Secretaría estará a cargo
de un Ministro, quien actuará con la colaboración de uno o más Víceministros (...)».
De acuerdo con la jurisprudencia y disposición constitucional relacionadas podemos
concluir que la competencia atribuida por la LES al Ministerio de Educación —órgano
institución— es ejercida a través del titular de dicha secretaría de Estado —órgano persona—.
Consecuentemente, las potestades dadas al Ministerio de Educación en el capitulo VIII de la LES
deben ser ejercidas por el Ministro de Educación, autoridad facultada para diligenciar el
procedimiento administrativo relativo a la verificación del cumplimiento de los requisitos
mínimos que una institución de educación superior debe observar para conservar su calidad y, a
su vez, facultada para cancelar o revocar la autorización respectiva por el incumplimiento
sobrevenido de tales requisitos.
iii. Corresponde ahora determinar si la Dirección Nacional de Educación Superior del
Ministerio de Educación emitió la resolución de las quince horas del día once de junio de dos mil
siete (primer acto administrativo impugnado), en ejercicio de atribuciones previamente otorgadas
por la ley.
Esta Sala ha verificado que la LES confiere al Ministerio de Educación atribuciones
concernientes a: a. emisión de autorizaciones referentes a la estructura de la educación superior,
b. creación y autorización de instituciones de educación superior, c. funciones de vigilancia,
inspección, registro e información de las instituciones de educación superior, d. evaluación y
acreditación de las instituciones de educación superior, e. desarrollo de procedimientos sobre
autorizaciones de instituciones de educación superior y sanciones por el cometimiento de
infracciones a la referida ley, f. aprobación de los planes y programas de estudios de las
instituciones de educación superior, y, g. desarrollo de procedimiento de disolución y liquidación
de las instituciones de educación superior.
En el presente caso, el Ministerio de Educación, mediante el Acuerdo Ejecutivo en el
Ramo de Educación número 15-1130, de fecha diecisiete de diciembre de dos mil cuatro,
publicado en el Diario Oficial número ciento cuarenta y dos, tomo trescientos setenta y dos, de
fecha veintinueve de julio de dos mil seis, delegó en la Dirección Nacional de Educación
Superior las atribuciones del capítulo V de la LES.
Dicho acuerdo puntualmente establece que «(...) de conformidad a la estructura
administrativa del Ministerio de Educación, la actual Dirección de Educación Superior
continuará siendo encargada de las funciones de vigilancia, Inspección, Registro e Información
que regula el CAPITULO V de la Ley de Educación Superior y dentro del contexto de la citada
Ley (...) Facultando en consecuencia de lo anterior, a la DIRECCION NACIONAL DE
EDUCACION SUPERIOR, para velar por el cumplimiento de la Ley por parte de las
instituciones de educación superior, la Jefatura de dicha Unidad tendrá bajo su responsabilidad
todas las atribuciones que señalan los Arts. 41 y 42 de la Ley de Educación Superior, así como
todas las demás que le competen de conformidad a dicha ley y otras gestiones relacionadas con
el cargo (...)»
A partir del contenido del acuerdo ejecutivo relacionado, esta Sala advierte que el
Ministerio de Educación —su titular— no delegó a la Dirección Nacional de Educación Superior
la potestad administrativa de cancelar la autorización de funcionamiento de una institución .de
educación superior [potestad contenida en el artículo 59 letra e) del capítulo VIII de la LES:
“procedimiento y sanciones”]. Atendiendo el tenor literal del referido acuerdo ejecutivo, las
únicas funciones que han sido delegadas son las de vigilancia, inspección, registro e información
que regula el capitulo V de la LES.
En este punto debe relacionarse que las autoridades demandadas manifiestan que el
acuerdo ejecutivo relacionado supra otorga a la Dirección Nacional de Educación Superior la
potestad relativa a la cancelación de una autorización de funcionamiento de una institución de
educación superior, ello, dado que la parte final del mismo establece que tal Dirección deberá
velar por el cumplimiento de la ley y tendrá bajo su responsabilidad todas la atribuciones que
competen de conformidad a dicha ley”.
Al respecto debe puntualizarse que la delegación de competencia debe cumplir ciertos
,requisitos esenciales, siendo uno de ésos la determinación expresa y específica de las potestades
administrativas que son objeto de la comisión. En correspondencia con lo anterior, en el presente
caso, el enunciado “todas las demás [atribuciones] que le compete de conformidad a dicha ley”
contenida en el decreto ejecutivo relacionado, no hace referencia a potestad administrativa
específica que sea objeto de la delegación.
En este sentido, no puede estimarse que tal enunciado implique, válidamente, la
delegación a la Dirección Nacional de Educación Superior de la potestad administrativa relativa a
cancelar la autorización de funcionamiento de una institución de educación superior, ello,
máxime cuando el decreto ejecutivo analizado se ha referido expresa y específicamente a la
delegación de las facultades contenidas en los artículos 41 y 42 de la LES.
En consecuencia, la Dirección Nacional de Educación Superior del Ministerio de
Educación no posee la atribución (por delegación) para ordenar la cancelación de la autorización
de funcionamiento a la Universidad Salvadoreña Isaac Newton, como institución de educación
superior.
iv. Ahora bien, el vicio identificado supra es conocido en la doctrina del derecho
administrativo como “incompetencia jerárquica”.
La competencia jerárquica funciona como una forma de distribución vertical, es decir,
dentro de una misma entidad la ley puede graduar las facultades concedidas a cada estrato de la
organización. Entonces, la falta de competencia jerárquica supone la emisión de un acto
administrativo por una autoridad que estando dentro del órgano competente, no ostenta la
potestad para emitir la actuación administrativa.
La infracción al ordenamiento jurídico por falta de competencia jerárquica acarrea la
anulabilidad del acto administrativo, sin embargo, es reconocido también que este tipo de vicio es
susceptible de convalidación —resultado que se produce cuando un acto inválido adquiere
validez—, cuando la propia autoridad que ostenta la competencia reconoce y declara válido el
acto o remedia la omisión mediante un acto de confirmación.
En el caso en estudio, la Ministra de Educación —funcionaria competente para cancelar la
autorización de funcionamiento de la demandante— conoció en apelación del acto administrativo
emitido a las quince horas del día once de junio de dos mil siete por la Directora Nacional de
Educación Superior del Ministerio de Educación —funcionaria incompetente por jerarquía—.
Así, la Ministra de Educación emitió la resolución del trece de julio de dos mil siete,
mediante la cual confirmó en todas sus partes la resolución emitida por la Directora Nacional de
Educación Superior, convalidando de esta forma el acto emitido por la autoridad jerárquica
inferior e incompetente.
En consecuencia, el vicio de incompetencia jerárquica que poseía el primer acto
impugnado fue convalidado por la Ministra de Educación al confirmar en todas sus partes el
referido acto administrativo. Por lo tanto, el acto administrativo emitido por la Directora Nacional
de Educación Superior no resulta inválido en cuanto al análisis de la competencia material para
emitirlo.
C. Violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por omisión del procedimiento
legalmente establecido.
1. La demandante fundamenta su argumento en dos afirmaciones.
i. La parte actora manifestó que de acuerdo a lo establecido en el artículo 52 letra b) de la
LES, es requisito para la disolución de las instituciones de educación superior un dictamen
emitido por el organismo consultivo denominado Consejo de Educación Superior.
Así, el artículo 53 inciso final de la LES mandata que será el Reglamento General de la
Educación Superior, sin embargo, en virtud de no existir —a la fecha de los hechos— el referido
reglamento, las actuaciones de los miembros del Consejo de Educación Superior son ilegales,
pues no ejercieron sus funciones de conformidad a la normativa vigente.
Concretamente, la demandante afirma que los actos administrativos impugnados tienen a
su base dos acuerdos del Consejo de Educación Superior, el primero, de fecha siete de mayo de
dos mil cuatro, el cual por estar amparado en una normativa derogada vuelve inválidas las
actuaciones, y el segundo, de fecha cuatro de mayo de dos mil cinco, que adolece de ilegalidad en
virtud de no estar el Consejo de Educación Superior integrado de conformidad a lo preceptuado
en la ley de la materia.
ii. Agrega la demandante que las autoridades demandadas transgredieron lo preceptuado
en el artículo 61 de la LES, el cual ordena que para iniciar el procedimiento para imponer
sanciones de oficio es necesario que el Ministerio de Educación “tuviere conocimiento de la
infracción o a petición de cualquier interesado”.
Así, afirma la actora que la Dirección Nacional de Educación Superior procedió «(...)
arbitrariamente de oficio a dar Apertura del Informativo de Ley sin el requisito del conocimiento
de la infracción y sin la petición de interesado alguno, ya que es el mismo desarrollo del
informativo que la misma Dirección va recopilando pruebas para determinar las supuestas
infracciones y no antes de iniciar el procedimiento sancionador, lo cual conlleva a atribuciones y
actuaciones ilegales y violatorias (...)» (folio 6 vuelto).
2. Sobre el vicio alegado, la Directora Nacional de Educación Superior del Ministerio de
Educación omitió pronunciamiento alguno.
Por su parte, la Ministra de Educación manifestó que no es cierto que el Decreto
Legislativo número cuatrocientos sesenta y ocho, de fecha catorce de octubre de dos mil cuatro,
haya derogado el Reglamento de la Ley de Educación Superior, puesto que el artículo 81 de la
mencionada ley «(...) expresa que se deroga cualquier otra disposición que contraríe lo
dispuesto por la presente ley, y en ningún momento deroga el Reglamento de la Ley de
Educación Superior de una forma expresa, por lo que se entiende que las disposiciones
contenidas en dicho reglamento que no contraríen a la nueva Ley siguen vigentes y con plena
aplicabilidad, siendo legales el nombramiento y todas las actuaciones emanadas del Consejo de
Educación Superior (...)» (folio 169 frente y vuelto).
3. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. En el presente caso, la actora cuestiona las actuaciones del Consejo de Educación
Superior —que sustentan, junto con otros elementos de prueba, los actos administrativos
impugnados—, sobre la base de la inexistencia de un reglamento general de la LES.
Al respecto, y tal como ha quedado establecido en parágrafos anteriores, la inexistencia
del reglamento que señala la actora —al momento de los hechos— no constituía un obstáculo
para emitir los actos cuestionados.
En lo que importa al análisis del alegato de la demandante, la LES contiene un núcleo de
regulación suficiente de la actividad administrativa ejecutada por el Consejo de Educación
Superior, verbigracia, sus requisitos y constitución, atribuciones, integración, mecanismos para
la adopción de decisiones —artículos 51 al 54 de la LES—, etc.
En este orden de ideas, la inexistencia del reglamento que señala la actora no genera la
invalidez per se de los actos cuestionados mediante los cuales se canceló la autorización de
funcionamiento de la actora como una institución de educación superior.
ii. Por otra parte, esta Sala ha verificado que los actos administrativos impugnados
(resolución de las quince horas del día once de junio de dos mil siete, emitida por la Directora
Nacional de Educación Superior —folios 971 al 989 del expediente administrativo–– y
resolución del trece de julio de dos mil siete, emitida por la Ministra de Educación —folios 1041
al 1098 del expediente administrativo, tienen como fundamento el incumplimiento, por parte de
la demandante, de las condiciones mínimas de operatividad que impone el artículo 37 de la LES a
las instituciones de educación superior.
Tales actos administrativos relacionan todos los elementos probatorios que determinaron
la decisión administrativa, entre los cuales se pueden mencionar: informe de inspectores,
documentos presentados y compulsados, inspección realizada por la Dirección Nacional de
Educación Superior del Ministerio de Educación, resultados de evaluación estadística de las,
instituciones de educación superior del año dos mil cinco, e informes de evaluación de la
Universidad Isaac Newton.
Parte de este material probatorio son dos dictámenes emitidos por el Consejo de
Educación Superior en fechas siete de mayo de dos mil cuatro (folios 337 al 340 del expediente
judicial) y cuatro de febrero de dos mil cinco (folios 304 al 306 del expediente judicial).
Ahora, la actora afirma que el primer dictamen es ilegal pues está amparado en una
normativa derogada, y el segundo también es ilegal por no estar integrada legalmente la autoridad
emisora del mismo.
Al respecto, esta Sala ha constatado —del estudio del expediente administrativo— que el
dictamen de fecha siete de mayo de dos mil cuatro realizado por el Consejo de Educación
Superior, tiene a su base la norma secundaria vigente al momento de su emisión, es decir, la LES
promulgada mediante Decreto Legislativo número quinientos veintidós, de fecha treinta de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo trescientos veintinueve, de fecha veinte de diciembre de mil novecientos
noventa y cinco.
Esta ley estuvo vigente hasta el día veintisiete de noviembre de dos mil cuatro, pues fue
sustituida por la nueva LES promulgada mediante Decreto Legislativo número cuatrocientos
sesenta y ocho, de fecha catorce de octubre de dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial
número doscientos dieciséis, Tomo trescientos sesenta y cinco, de fecha diecinueve de noviembre
de dos mil cuatro. Sin embargo, esta circunstancia no implica que el dictamen relacionado supra
haya sido emitido en base a una normativa derogada como erróneamente lo interpreta la parte
actora. Por el contrario, el dictamen en mención, tal como esta Sala ha verificado de su contenido
contiene una relación de las disposiciones normativas vigentes a la fecha de su emisión.
Ahora, en cuanto al dictamen de fecha cuatro de febrero de dos mil cinco y la supuesta
integración ilegal del Consejo de Educación Superior para emitirlo, esta Sala precisa lo siguiente.
Al momento de la emisión de tal dictamen estaba vigente la LES promulgada mediante el
mencionado Decreto Legislativo número cuatrocientos sesenta y ocho, de fecha catorce de
octubre de dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial número doscientos dieciséis, Tomo
trescientos sesenta y cinco, de fecha diecinueve de noviembre de dos mil cuatro. Esta normativa
fue objeto de ciertas reformas (Decreto Legislativo número seiscientos, de fecha diez de abril de
dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número ochenta y nueve, Tomo trescientos setenta y
nueve, de fecha quince de mayo de dos mil ocho; Decreto Legislativo número seiscientos setenta
y dos, de fecha tres de julio de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número ciento
cuarenta y ocho, Tomo trescientos ochenta, de fecha doce de agosto de dos mil ocho; Decreto
Legislativo número setecientos quince, de fecha trece de mayo de dos mil once, publicado en el
Diario Oficial número ciento siete, Tomo trescientos noventa y uno, de fecha nueve de junio de
dos mil once; y, Decreto Legislativo número quinientos noventa y seis, de fecha dieciocho de
diciembre de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial número once, Tomo cuatrocientos dos,
de fecha veinte de enero de dos mil catorce).
Para el presente caso importa destacar que al momento de emitirse el dictamen de fecha
cuatro de febrero de dos mil cinco, resultaba aplicable el artículo 53 de la LES sin la reforma del
Decreto Legislativo seiscientos setenta y dos, de fecha tres de julio de dos mil ocho, publicado en
el Diario Oficial número diento cuarenta y ocho, Tomo trescientos ochenta, de fecha doce de
agosto de dos mil ocho.
Este artículo originalmente establecía, en cuanto a la integración del Consejo de
Educación Superior, lo siguiente:
«El Consejo de Educación Superior estará integrado por: a) Dos representantes del
Ministerio de Educación; b) Un representante de la Universidad de El Salvador; c) Tres
representantes de las uni versidades privadas; d) Un representante de los institutos tecnológicos;
e) Un representante de las asociaciones gremiales de la empresa privada; y, fi Un representante
de las asociaciones gremiales de profesionales (...)».
Ahora bien, esta Sala ha tenido a la vista el acta que contiene el dictamen de fecha de
fecha cuatro de febrero de dos mil cinco (folios 304 y 305 del expediente judicial).
Del contenido de dicho documento esta Sala no puede determinar si su órgano
administrativo emisor estaba integrado en legal forma o no, ello, dado que en el mismo se
relacionan únicamente los nombres de las personas integrantes del ente colegiado emisor
haciendo la simple referencia de “Miembros Propietarios” y “Miembros Suplentes”, omitiendo la
específica calidad funcionarial de cada una de ellas, la representación del sector que ejercen y el
período para el cual fueron nombradas en el cargo.
Resulta importante advertir que la parte actora no ha proporcionado elementos de prueba
a partir de los cuales esta Sala pueda fijar algún vicio de ilegalidad en la integración del Consejo
de Educación Superior. A manera de ejemplo, la demandante no ha probado (a) cuál es la calidad
de las personas relacionadas en el dictamen mencionado —a qué sector representa cada una—,
(b) cuál era el período de desempeño del cargo para cada una de ellas, (c) si a la fecha del
dictamen dicho período ya había terminado, (d) si algunas de las personas suscriptoras del
dictamen analizado no eran integrantes del ente colegiado, etc.
Ante ello esta Sala debe precisar que conforme con el artículo 237 del Código de
Procedimientos Civiles derogado pero de aplicación directa al presente caso en virtud del
artículo 706 del Código Procesal Civil y Mercantil—, “La obligación de producir pruebas
corresponde al actor; si no probase, será absuelto el reo (...)”.
En este sentido, resulta evidente que, en el caso en estudio, corresponde a la parte actora
comprobar todos aquellos elementos o circunstancias para acreditar la ilegal configuración del
Consejo de Educación Superior al momento de emitir el dictamen de fecha cuatro de febrero de
dos mil cinco.
Sin embargo, tal como se ha expuesto, la demandante no ha proporcionado elementos de
prueba al respecto. Concretamente, no evidencia la forma en que se ha producido la su sé
vulneración a la integración jurídica del órgano colegiado, es decir, no relaciona cuál o cuáles de
los miembros firmantes carecían de legitimación o, según el artículo 53 de la LES, cual sector de
educación superior no estaba representado en el referido dictamen.
Así, las manifestaciones vertidas no trascienden más allá de una mera denuncia en
abstracto de la violación al ordenamiento jurídico. En tal sentido, el planteamiento con el que se
pretende sustentar jurídicamente la pretensión, en este punto, resulta insuficiente para qué este
Tribunal concluya la vulneración de los principios alegados.
Por ello, esta Sala omitirá pronunciamiento sobre la legalidad del dictamen de fecha
cuatro de febrero de dos mil cinco (segundo dictamen que sustenta los actos cuestionados).
iii. En suma, a partir de lo expuesto en los apartados precedentes, debe desestimarse los
argumentos referentes a la violación al principio de legalidad y seguridad jurídica por omisión del
procedimiento legalmente establecido.
iv. Respecto a la supuesta violación del artículo 61 de la LES, esta Sala hace las
siguientes consideraciones.
La demandante afirma que la Dirección Nacional de Educación Superior inició de manera
oficiosa el procedimiento administrativo, lo que resulta ilegal pues para el inicio del mismo debía
existir una petición o denuncia de algún interesado. Aduce la actora, además, que la Dirección
Nacional de Educación Superior no documentó, en el procedimiento administrativo, de que finilla
obtuvo la información de las infracciones atribuidas.
Frente a tal alegación debe puntualizarse que, en el presente caso, los actos
administrativos cuestionados son producto de la denominada técnica autorizatoria, es decir, la
actividad administrativa mediante la cual la Administración Pública, por mandato de la ley,
habilita o no— el derecho del administrado para desarrollar determinada actividad bajo un
criterio de legalidad y oportunidad.
La técnica autorizatoria está sujeta al ejercicio de un control previo y reglado, es decir, un
control “ex ante”, de carácter preventivo que se establece a partir de una prohibición general, que
impide realizar una actividad sin previa autorización. En este sentido, la autorización sirve para
habilitar y legitimar el normal desarrollo de una actividad que es conforme a derecho y no
perjudica intereses generales.
Ahora bien, el otorgamiento de una autorización no agota la actividad administrativa de
control de las actividades privadas. La administración posee, frente al otorgamiento de una
autorización, funciones de supervisión, vigilancia e inspección —control ex post facto—, las que
tienen por finalidad comprobar mediante su ejercicio el exacto cumplimiento de las obligaciones
que las normas imponen, es decir, que los parámetros fácticos y jurídicos que en su oportunidad
dieron cabida a la autorización, se respeten efectivamente y/o actualicen a las normas vigentes.
En el caso particular, la actividad de la administración pública se ha desenvuelto en el
ejercicio de estas funciones de control “ex post facto”. Así, la Dirección Nacional de Educación
Superior del Ministerio de Educación, por medio de la resolución de las doce horas y quince
minutos del día doce de octubre de dos mil dieciséis, dio inicio a un procedimiento administrativo
con el objeto de determinar si la Universidad Salvadoreña Isaac Newton cumplía con los
requisitos mínimos establecidos en el artículo 37 de la LES para seguir funcionando como una
institución de educación superior.
Tal instrucción oficiosa tiene su fundamento en los artículos 28, 37, 41 y 42 de la LES.
Específicamente, los artículos 41 y 42 de la LES regulan las funciones de vigilancia e inspección
que posee el Ministerio de Educación ante las autorizaciones otorgadas a las instituciones de
educación superior.
Consecuentemente, el artículo 61 de la LES invocado por la parte actora —”El
procedimiento para imponer sanciones podrá ser iniciado por el Ministerio de Educación de
oficio, siempre que tuviere conocimiento de la infracción, o a petición de cualquier
interesado”—, no resulta aplicable al procedimiento administrativo desarrollado por las
autoridades demandadas, ello, dado que tal disposición normativa regula el inicio de un
procedimiento de naturaleza “sancionadora”. Sin embargo, en el presente caso, el procedimiento
previo a los actos cuestionados no tuvo por objeto investigar la comisión de una infracción
administrativa sino verificar, en el ejercicio de la técnica autorizatoria ex post facto, si la
situación fáctica y jurídica de la actora seguía cumpliendo o no los requisitos o presupuestos de
ley para continuar operando como una institución de educación superior.
Por esta misma razón las autoridades demandadas no estaban obligadas a justificar
documentalmente con una petición particular o denuncia, el ejercicio de sus potestades de control
para verificar el cumplimiento o no de los requisitos establecidos por la normativa de la materia,
pues esta es una actividad propia de su competencia dada por la misma ley.
v. Por lo expuesto en los apartados precedentes, los vicios de ilegalidad alegados por la
demandante, relativos a la violación del principio de legalidad y al principio de seguridad jurídica
deben desestimarse.
D. Violación al principio del debido proceso.
1. La demandante sostiene que en el procedimiento administrativo no se respetaron «(...)
las garantías de audiencia y contradicción y se minimizó arbitrariamente el ejercicio del derecho
de defensa ya que nunca [fueron] notificados de los hechos que se imputaron (...) ni de las
infracciones que tales hechos pudieran constituir y de las sanciones que en su caso pudieran
imponerse (...)» (folio 7 frente).
Concretamente, la demandante afirma que dentro del procedimiento administrativo «No
hubo (...) la debida s eparación de funciones y de procesos de instrucción y sanción, ya que
confundieron en un mismo y único proceso (...) la imputación de infracciones y (...) la aplicación
de sanciones (...)» (folio 7 vuelto). Lo anterior imposibilitó ejercer el derecho de defensa en
forma eficaz, ya que las infracciones no fueron establecidas previamente sino que éstas fueron
elaboradas durante el desarrollo del procedimiento administrativo.
2. Sobre el vicio alegado, la Directora Nacional de Educación Superior del Ministerio de
Educación omitió pronunciamiento alguno.
Por su parte, la Ministra de Educación manifestó que «(...) cumplió con todas las etapas
previamente establecidas por la Ley de Educación Superior, para la imposición de sanciones, ya
que en todo momento (...) le proporcionó los mecanismos necesarios [a la] demandante para que
ejerciera su derecho de audiencia y defensa (...) proporcionándoles y notificándoles
oportunamente la documentación que respaldaba la iniciación del informativo de ley (...)» (folio
170 frente).
La Ministra de Educación concluyó, que la actuación administrativa impugnada fue
emitida observando los parámetros de actuación establecidos en la ley, en el legítimo ejercicio de
las atribuciones y responsabilidades encomendadas en la Constitución y en la LES.
3. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. Esta Sala advierte que la argumentación de la demandante está orientada a establecer
vicios de ilegalidad en un procedimiento administrativo que concibe como “sancionador” o de
naturaleza “sancionadora”.
En relación a ello es preciso acotar que en el ámbito del derecho administrativo existe una
clara diferencia entre las medidas de restablecimiento de la legalidad y las sanciones
administrativas.
Las medidas de restablecimiento de la legalidad (que son también actos administrativos
desfavorables), parten de la función defensiva del ordenamiento jurídico y su carácter obligatorio
o imperativo. Estas permiten imponer coactivamente la obediencia al derecho mediante la
cesación forzosa de la situación de desobediencia. El objetivo de la medida de restablecimiento
de legalidad es reponer el “statu quo” a una situación conforme a derecho, verbigracia: la
revocación de una autorización, las órdenes administrativas, el decomiso de bienes, la incautación
o intervención temporal de bienes y efectos, etcétera.
Por el contrario, la sanción administrativa es un acto de gravamen producto de la
comprobación de una conducta ilícita o infracción, a través de la cual se afecta negativamente la
esfera jurídica de los particulares, ya sea mediante la privación de un derecho o de una
determinada actividad, o mediante la imposición de un deber antes inexistente. La sanción
administrativa tiene una finalidad esencialmente represiva o de castigo. En la sanción
administrativa, el legislador tipifica la infracción, establece la sanción y atribuye a la
administración la potestad de aplicarla. Verbigracia, una multa por la comprobación del
cometimiento de una infracción a la ley.
Lo anterior es reafirmado por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en la sentencia de
las nueve horas cincuenta y tres minutos del veintiuno de septiembre de dos mil doce
(inconstitucionalidad de los procesos acumulados 60-2005/3-2006): «La potestad sancionadora
de la Administración está, en efecto, relacionada directamente con aquella capacidad del Estado
de ejercer un control social coercitivo y se caracteriza, entonces, por normar sanciones frente a
conductas constitutivas de infracción, es decir, conductas ilegales de los administrados por
atentar contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en los cuales se
concreta el interés general. En estos términos, la sanción administrativa es un mal infligido
como consecuencia de una actuación que constituye el supuesto hipotético de la infracción y que
consiste, básicamente, en la privación de un bien o de un derecho, la imposición de una
obligación o, incluso, el arresto del infractor. Por su lado, y como ya se expuso, la técnica
autorizatoria está en relación directa con el ejercicio de actividades que requieren intervención
estatal y se caracteriza por establecer, en términos generales, los requisitos y las condiciones de
dicho ejercicio. Esta técnica de intervención, además, abarca el control del despliegue de la
actividad del particular, de tal suerte que dentro de su cobertura material se incluye la potestad
de ejecutar las consecuencias del incumplimiento de aquellos requisitos y condiciones, para
contrarrestar el estado de ilegalidad del administrado. La diferencia, pues, entre una y otra está
en su génesis: la potestad sancionatoria surge generalmente— ante las conductas del
administrado tipificadas previamente como ilegales; en cambio, la técnica autorizatoria se crea
para regular el ejercicio de derechos o actividades que normalmente competen a los
administrados, para lograr que aquél se realice apegado al interés común y sin lesionar
derechos de terceros».
ii. Conforme con lo precisado en el apartado anterior, en el presente caso, los actos
administrativos impugnados mediante los cuales se ordenó la cancelación de la autorización de
funcionamiento de la Universidad Salvadoreña Isaac Newton como institución de educación
superior y el inicio del proceso de disolución forzosa de la misma, se encuentran comprendidos
dentro de las denominadas “medidas de restablecimiento de la legalidad o actos administrativos
que producen efectos desfavorables”. En otras palabras, los actos impugnados no constituyen
sanciones administrativas.
Frente a tal premisa debe analizarse si los vicios de ilegalidad alegados por la demandante
pueden configurarse.
Al respecto, la demandante ha sido categórica en establecer que el debido proceso resulta
vulnerado por lo siguiente: a. por la omisión de notificación de las infracciones administrativas
imputadas y de las sanciones correspondientes, b. por la falta de separación del procedimiento
administrativo en una fase de instrucción y una fase de sanción, y c. por la imposibilidad de
ejercer el derecho de defensa ya que las infracciones administrativas atribuidas fueron
establecidas durante el procedimiento y no antes.
Pues bien, en cuanto a la aplicación de las categorías del derecho administrativo
sancionador, debe hacerse una clara distinción “(...) entre sanciones en sentido estricto y las
simples medidas de disciplina orientadas al restablecimiento de la legalidad (...) por sus
consecuencias teóricas y prácticas; [así] los principios de legalidad y tipicidad, la presunción de
inocencia o el “non bis in idem” que se exigen en materia sancionadora, no son igualmente
aplicables a las medidas administrativas de restablecimiento de la legalidad vulnerada”
(BLANQUER, DAVID. “Derecho Administrativo”. Volumen 2°: “Los sujetos, la actividad y los
principios”, Editorial Tirant Lo Blanch. Valencia. 2010. Pág. 609).
Establecido lo anterior y habiéndose concluido que las autoridades demandadas emitieron
los actos administrativos impugnados en ejercicio de funciones de control “ex post facto”
connaturales a la técnica autorizatoria, los vicios de ilegalidad sobre los cuales la demandante
sostiene la violación al debido proceso deben desestimarse. Concretamente, el procedimiento
administrativo del presente caso no se basó en la imputación de infracciones y sanciones
administrativas para estimar una fase contradictoria con el objeto ejercer el derecho de defensa,
en los términos planteados por la demandante. En este sentido, el procedimiento administrativo
desarrollado no tenía por qué dividirse en una fase de instrucción y en otra de sanción. Esto
permite concluir que la defensa contra imputaciones de naturaleza sancionadora que la
demandante alega vulnerada no tiene cabida puesto que la actividad administrativa desarrollada
por las autoridades demandadas fue producto del ejercicio de la técnica autorizatoria y no de la
potestad administrativa sancionadora.
En este punto esta Sala considera necesario establecer que, según el expediente
administrativo del caso, a la parte demandante le fueron notificadas las actuaciones
administrativas con trascendencia para su esfera de derechos.
a. A folio 10 se encuentra la notificación realizada a la USIN de la resolución de las doce
horas y quince minutos del doce de octubre de dos mil seis, mediante la cual se ordenó: 1. Iniciar
el informativo para verificar el cumplimiento de los requisitos legales para conservar la calidad
de institución de educación superior, y oír hasta por el tercero día hábil a la mencionada
universidad. 2. Practicar inspección y revisión del status legal de dicha universidad y designar
inspectores para la actividad de verificación respectiva. 3. Poner a disposición de los inspectores
nombrados los documentos pertinentes.
b. A folio 151 se encuentra la notificación realizada a la USIN de la resolución de las diez
horas cincuenta minutos del siete de noviembre de dos mil seis, mediante la cual se tuvo por
recibido el informe de los inspectores y se ordenó oír a la referida universidad por tercero día
contados a partir de la notificación de la referida resolución, para que hiciera uso de su derecho
de defensa.
c. A folio 166 se encuentra la notificación realizada a la USIN de la resolución de las
ocho horas del trece de noviembre de dos mil seis, mediante la cual se dio intervención a la
referida institución y abrió a prueba el informativo por el término de ocho días hábiles.
d. A folio 169 consta la notificación realizada a la USIN de la resolución de las ocho
horas diecisiete minutos del dieciséis de noviembre de dos mil seis, mediante la cual se ordenó
compulsar documentos originales que se encontraban en poder de la universidad investigada.
e. A folio 952 se encuentra la notificación hecha a la USIN de la resolución de las trece
horas quince minutos del uno de junio de dos mil siete, mediante la cual se confirió audiencia y
vista del expediente a la rectora de dicha institución de educación superior.
f. A folio 990 consta la notificación realizada a la USIN de la resolución de las quince
horas del once de junio de dos mil siete, mediante la cual se ordenó la cancelación de la
autorización de funcionamiento de dicha universidad —primer acto administrativo impugnado.
Por otra parte, la Ministra de Educación, en la tramitación del recurso interpuesto por la
actora contra el primer acto administrativo impugnado, aseguró las garantías inherentes al debido
procedimiento administrativo, tal como consta de folio 991 al 1069 del expediente
administrativo.
De lo relacionado en los párrafos anteriores es concluyente que la USIN tuvo
conocimiento de la naturaleza y objetivos del procedimiento administrativo verificado por las
autoridades demandadas, del objeto de las inspecciones realizadas, los requerimientos realizados,
los requisitos cuyo cumplimiento debía acreditar para seguir gozando de la autorización
respectiva, etc. Además, esta Sala advierte que se concedió a la demandante plazos razonables
para comprobar sus posiciones respecto el cumplimiento de la LES.
A pesar de ello, la actora fue incapaz de acreditar el cumplimiento de los requisitos
mínimos establecidos en el artículo 37 letras a) a la g) de la mencionada normativa para seguir
funcionando como una institución de educación superior.
En suma, a partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, no existe la violación al
principio del debido proceso, en los términos expuestos por la parte actora.
E. Violación al principio de tipicidad como manifestación del principio de legalidad.
1. La demandante aduce que al momento de los hechos no existía el Reglamento General
de la Ley de Educación Superior. A continuación, señala que en la referida ley no se encuentra la
descripción de las conductas que han de considerarse como infracciones a la misma, ni la
correspondiente sanción. De ahí que la sanción determinada por las autoridades demandadas
carece de fundamento legal.
Concretamente, la demandante señala que «(...) los hechos señalados por la Dirección
Nacional de Educación Superior y la Ministra de Educación, no aparecen en la ley ni
reglamento, descritos como infracción a una norma (...)» De tal manera que «(...) las autoridades
demandadas no pueden en razón de la falta de normativa vigente proceder a subsumir los hechos
en algún tipo normativo de infracción (...)» (folio 8 vuelto).
2. Sobre el vicio alegado, las autoridades demandadas omitieron pronunciamiento alguno.
3. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
En el apartado precedente ha quedado establecido que los actos administrativos
impugnados constituyen medidas de restablecimiento de la legalidad —actos administrativos
desfavorables producto de las facultades de control ex post facto que apareja la técnica
autorizatoria— y no sanciones administrativas.
Así, el procedimiento administrativo del presente caso no se basó en la imputación de
infracciones y sanciones administrativas.
De ahí que el principio de tipicidad invocado por la demandante no resulta aplicable, por
su naturaleza, a la actuación administrativa ejercida por las autoridades demandadas. Claramente,
en el presente caso no existe una conducta típica constitutiva de una infracción administrativa que
haya sido imputada a la actora. Por el contrario, el fundamento de la actuación administrativa
cuestionada estriba en falta de acreditación, por parte de la actora, de los requisitos mínimos par
funcionar como una institución de educación superior establecidos en el artículo 37 de la LES.
En atención a ello, no existe violación al principio de tipicidad como manifestación del
principio de legalidad, en los términos expuestos por la parte demandante.
VII. Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 421, 427 y 439 del Código de Procedimientos Civiles (706 del Código Procesal Civil y
Mercantil) 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de
la República esta Sala FALLA
1. Declarar que no existen los vicios relativos a la vulneración de los principios de
legalidad y seguridad jurídica (por ausencia del Reglamento General de la Ley de Educación
Superior al momento de emitirse los actos cuestionados, y por falta del procedimiento legalmente
establecido), debido proceso y tipicidad (como manifestación del principio de legalidad),
invocados por la Universidad Salvadoreña Isaac Newton, que puede abreviarse USIN, por medio
de sus apoderados generales judiciales, licenciados Luis Antonio Martínez González, Héctor
Mauricio Sandoval Miranda y Juan Antonio Mejía Henríquez, y su apoderada general judicial
con clausula especial, licenciada Ana Virginia Galeas Rodríguez, en los siguientes actos
administrativos.
i) Resolución de las quince horas del día once de junio de dos mil siete, mediante la cual
la. Directora Nacional de Educación Superior canceló la autorización de funcionamiento a la
Universidad Salvadoreña Isaac Newton, como institución de Educación Superior, y ordenó iniciar
el proceso de disolución forzosa dé la misma.
ii) Resolución del trece de julio de dos mil siete, mediante la cual la Ministra de
Educación confirmó en todas sus partes la resolución emitida por la Directora Nacional de
Educación Superior a las quince horas del día once de junio de dos mil siete.
2. Declarar que el vicio de incompetencia jerárquica de la Dirección, Nacional de
Educación Superior para emitir la resolución de las quince horas del día once de junio de dos mil
siete — primer acto administrativo impugnado— no invalida la decisión administrativa de
cancelar la autorización de funcionamiento a la Universidad Salvadoreña Isaac Newton, como
institución de Educación Superior, por las razones expuestas en la letra B del romano V de esta
sentencia.
3. Omitir pronunciamiento sobre la legalidad del dictamen de fecha cuatro de febrero de
dos mil cinco (segundo dictamen que fundamentó los actos administrativos impugnados), por los
motivos expuestos en el apartado ii, número 3, letra C del Romano V de esta sentencia.
4. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
5. En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
6. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS------------P. VELASQUEZ C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------SANDRA
CHICAS-------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LA SUSCRIBEN.-------M. B. A.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
