Sentencia Nº 44-2013AC de Sala de lo Constitucional, 29-11-2019
| Número de sentencia | 44-2013AC |
| Fecha | 29 Noviembre 2019 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
44-2013/145-2013
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las catorce horas
con cuarenta minutos del día veintinueve de noviembre de dos mil diecinueve.
Agréganse al presente expediente: (i) el escrito presentado el 16 de octubre de 2019 por
los ciudadanos José Benjamín Cuéllar Martínez y Pedro Antonio Martínez González, por medio
del cual formulan una serie de peticiones relacionadas con la actividad desarrollada por la
Asamblea Legislativa para dar cumplimiento a la sentencia dictada en este proceso; y (ii) escrito
y documentos anexos presentados el 12 de noviembre de 2019 por la Asamblea Legislativa, por
el que solicita que se extienda el plazo otorgado para emitir la Ley Especial de Justicia
Transicional y Restaurativa para la Reconciliación Nacional; (iii) escritos y documentación anexa
presentados el 26 de noviembre de 2019 por la ciudadana Ima Rocío Guirola, en los cuales
solicita que este tribunal tenga por no cumplida la sentencia emitida en este proceso, se pronuncie
sobre los mecanismos de participación de víctimas en el proceso de formación de la normativa de
justicia transicional y se programe audiencia oral de seguimiento, con el objetivo de que la
Asamblea Legislativa rinda informe sobre el cumplimiento de la sentencia. Además, señala
nuevo lugar y medios técnicos para recibir actos de comunicación procesal.
I. Plazo para emitir la normativa que dé cumplimiento a la sentencia pronunciada el 13 de
julio de 2016 en el presente proceso y solicitudes de prórroga.
1. Mediante resolución de 12 de julio de 2019, esta sala, a solicitud de los ciudadanos
José Benjamín Cuéllar y Pedro Antonio Martínez González, así como de la Asamblea
Legislativa, decidió prorrogar por 4 meses el plazo para que la Asamblea Legislativa aprobara
una ley de reconciliación nacional y de asistencia a víctimas que cumpliera con lo establecido en
la sentencia. En consecuencia, dicha autoridad debía emitir la normativa correspondiente a más
tardar el día 13 de noviembre de 2019, de acuerdo con los parámetros establecidos en la
sentencia pronunciada en este proceso y en las resoluciones de seguimiento. Asimismo, se reiteró
que en su elaboración debía tomarse en consideración la opinión de las víctimas del conflicto
armado, las asociaciones que las representan y otros sectores de la sociedad que se muestren
interesados en contribuir a los fines de su elaboración.
2. A. Ahora bien, los demandantes José Benjamín Cuéllar Martínez y Pedro Antonio
Martínez González exponen que, a pesar de los pronunciamientos que esta sala y los órganos del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos han efectuado en el tema de la obligatoriedad de
participación de víctimas y sectores sociales en el proceso de creación de normativa de justicia
transicional, la Asamblea Legislativa ha incumplido su obligación de promoverla de forma real,
ya que nunca se conoció cómo procedió dicha autoridad para realizar las supuestas consultas, no
hubo una programación de ellas y no se sabe cuándo serán las próximas. A su criterio, el
supuesto proceso de consulta fue inadecuado, debido a que las víctimas y organizaciones fueron
citadas con uno o dos días de antelación y, además, se reunió a las víctimas con victimarios en
un mismo lugar.
Vinculado con lo anterior, los actores consideran necesario que esta sala extienda la
prórroga del plazo para la creación de una normativa que dé cumplimiento a la sentencia emitida
en este proceso constitucional. Las razones que fundamentan tal petición son que la Asamblea no
tiene los insumos ni las condiciones para la aprobación de la ley, aprobar una ley en tan breve
plazo implicaría hacer valer intereses partidistas en beneficio de los victimarios y crear una ley
en el plazo originalmente otorgado por este tribunal daría “una excusa para emitir la [l]ey en un
abierto desprecio del clamor de las víctimas y en una descarada burla de lo dispuesto por esta
[s]ala”.
Por tanto, solicitan que: (i) se exija a la Asamblea Legislativa que informe los criterios
que utilizó para realizar las consultas y para convocar al desarrollo de las mismas; (ii) se otorgue
una nueva prórroga para la aprobación de la ley, permitiendo la participación efectiva de las
víctimas; (iii) se ordene a la asamblea que “sean condiciones sine qua non planificar, publicar y
ejecutar una metodología de participación efectiva e incluyente de las víctimas durante el
proceso de [...] diseño, discusión y elaboración”; y (iv) se señale fecha para la realización de otra
audiencia de seguimiento del cumplimiento de la sentencia.
B. Por su parte, la Asamblea Legislativa manifiesta que el plazo concedido por esta sala
es “insuficiente para llegar a acuerdos entre los grupos parlamentarios”. Entonces, para evitar
incurrir en el incumplimiento de la sentencia, dicho órgano de Estado solicita una nueva prórroga
“a fin de estudiar minuciosamente las dos propuestas que se tienen en estudio”, siendo estas los
proyectos de “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la Reconciliación
Nacional” (versión noviembre de 2019) y “Ley Especial [p]ara la Reparación Integral y Acceso a
la Justicia [p]ara Víctimas de Graves Violaciones a Derechos Humanos en el Contexto del
Conflicto Armado” (versión octubre de 2019). Anexan a su escrito los proyectos de ley aludidos
y el informe de la subcomisión respectiva.
II. Análisis relativo a las peticiones de prórroga de plazo para emitir normativa de
cumplimiento a la sentencia.
1. Esta sala advierte que la petición efectuada por los demandantes -José Benjamín
Cuéllar Martínez y Pedro Antonio Martínez González- y la Asamblea Legislativa, en el sentido
de que se otorgue la prórroga del plazo para emitir la normativa de justicia transicional que dé
cumplimiento a la sentencia pronunciada en este proceso, se fundamenta en la necesidad de que
el Legislativo cuente con suficiente tiempo para realizar más acciones que fomenten la
participación de las víctimas del conflicto armado, profundizar en el estudio de los proyectos de
ley y desarrollar un diálogo transparente que permita adoptar acuerdos entre los diferentes
grupos parlamentarios.
Esta sala ha sido clara en indicar los lineamientos que deben regir la normativa de justicia
transicional coherente con la sentencia pronunciada en este proceso (al respecto, véase la
resolución de 13 de julio de 2018). Asimismo, ha enfatizado que esta normativa no puede ser
producto de copiar modelos externos, de reciclar fórmulas cuestionadas (a nivel constitucional y
convencional) utilizadas en el pasado o de la imposición de una visión de la justicia de un
determinado grupo de interés. Esta debe ser el resultado de una evaluación imparcial y objetiva
de las necesidades del país y de procesos de consulta nacional, con una participación significativa
del gobierno, de grupos de la sociedad civil, de organizaciones de derechos humanos y víctimas,
para determinar un mejor resultado y con ello el fortalecimiento del Estado de Derecho. El
compromiso de la justicia transicional establecido en la sentencia no pretendía la emisión de una
legislación desde una concepción formalista, sino una capaz de lograr el reconocimiento de las
víctimas y sus derechos, promover la confianza cívica de los ciudadanos entre sí y de los
ciudadanos con las instituciones del Estado, y lograr el fortalecimiento del Estado de Derecho
(véase la resolución de 12 de julio de 2019).
En el año 2004 el Secretario General de Naciones Unidad destacaba que “las mejores
experiencias en la justicia de transición se deben en gran parte a la cantidad y la calidad de las
consultas celebradas públicamente y con las víctimas. Las consultas a nivel local permiten
comprender mejor la dinámica del conflicto anterior, los patrones de discriminación y los tipos de
víctimas. Si bien la comunidad internacional ha impuesto en ocasiones soluciones externas de
justicia de transición, actualmente se va imponiendo una nueva tendencia más abierta,
caracterizada por la celebración de consultas [...]. Si bien las experiencias extraídas de
actividades anteriores de justicia de transición influyen en la preparación de los trabajos futuros,
el pasado únicamente puede servir de orientación. Las soluciones prefabricadas no son
aconsejables. En cambio, simplemente habría que aprovechar las experiencias procedentes de
otros lugares corno punto de partida para los debates y las decisiones locales” (informe El Estado
de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos,
presentado ante el Consejo de Seguridad el 3 de agosto de 2004).
En igual sentido, esta sala ha insistido en que la Asamblea Legislativa, al diseñar y
aprobar la normativa de justicia transicional, debe evaluar y respetar los intereses de las víctimas,
pues la sostenibilidad de las medidas de justicia de transición depende de colocar los derechos y
las necesidades de aquellas en el centro. Precisamente por ello, es su deber establecer consultas
inclusivas de carácter continuo, no simples eventos puntuales, para que las víctimas y otros
grupos marginados tengan voz en estos procesos. Sin consultas públicas no es posible asegurar el
apoyo y la comprensión de la opinión pública para la adopción de una normativa de justicia
transicional. Las organizaciones de la sociedad civil, las asociaciones de juristas, los grupos de
derechos humanos, los defensores de las víctimas y las víctimas deben ser oídos en estos
procesos. El apoyo a la aprobación de una determinada legislación debe nacer del consenso entre
todos los grupos de la sociedad.
Relacionado con lo anterior, se observa que la Asamblea Legislativa adjunta a su escrito
de petición los proyectos de la “Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa para la
Reconciliación Nacional” (versión noviembre 2019) y “Ley especial para la reparación integral y
acceso a la .justicia para víctimas de graves violaciones a derechos humanos en el contexto del
conflicto armado” (versión octubre 2019), así como una copia del informe presentado por la
“Subcomisión Política para el análisis del informe presentado por la Comisión Ad Hoc para
estudiar las implicaciones de la sentencia de la Ley General de Amnistía”.
En dicho informe la subcomisión afirma que llevó a cabo catorce reuniones de trabajo y
cinco jornadas de consulta en los departamentos de Chalatenango, San Vicente, Morazán, San
Miguel y Santa Ana, los días 23 y 30 de agosto y 6 de septiembre del presente año. Durante el
desarrollo de las jornadas de consulta “se invitó a representantes de organizaciones de la
sociedad civil, militares, ex combatientes, víctimas del conflicto armado interno, entre otros”.
También se tuvo la participación de la Corte Suprema de Justicia, Fiscalía General de la
República, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, Procuraduría General de la
República, autoridades de la Universidad de El Salvador y universidades privadas, quienes
tuvieron oportunidad de brindar sus opiniones y recomendaciones en cuanto a la creación de la
nueva normativa objeto de estudio y su aplicación, con apoyo del personal de la Asamblea
Legislativa.
Agrega que recibió un anteproyecto de ley, trabajado por las asociaciones que representan
a algunas de las víctimas del conflicto armado, el cual se incorporó al estudio de la subcomisión
y contó con la iniciativa del diputado Juan José Martel, que a lo largo de estos meses ha sido
observado y enriquecido por las mismas asociaciones que lo presentaron. Asimismo, acota que
concedió las siguientes audiencias:
A. El 2 de septiembre de 2019 se recibió a representantes de la Fundación Mundubat, el
Instituto de Derechos Humanos de la UCA (IDHUCA), Tutela Legal “Dra. María Julia
Hernández”, y la Asociación Pro-Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidos. También,
organizaciones de derechos humanos y colectivos de víctimas adscritos a la Mesa Contra la
Impunidad en El Salvador, Grupo Gestor para una Ley Integral de Reparaciones y el Comité de
Trabajo Pro Memoria Histórica de El Salvador, quienes expresaron su posición sobre la temática
e hicieron énfasis en la metodología de las consultas.
B. El 18 de septiembre de 2019 asesores del equipo técnico de la subcomisión se
reunieron con representantes de la Mesa contra la Impunidad en El Salvador, Grupo Gestor para
la Ley Integral de Reparaciones y Comité de Trabajo Pro Memoria Histórica de El Salvador,
quienes brindaron elementos para abordar los proyectos objeto de estudio.
C. El 23 de septiembre de 2019 se recibió al licenciado Walter Gerardo Alegría, Oficial
Nacional Senior de Derechos Humanos de la Oficina Regional para América Central, Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, así como a Helena Tigroudja,
integrante del Comité de Derechos Humanos de la ONU, quien compartió su experiencia en el
tema.
D. El 30 de septiembre de 2019 se recibió al master Roger Armando Arias Alvarado,
rector de la Universidad de El Salvador, al licenciado Néstor Adonay Hernández Baires,
secretario de relaciones nacionales e internacionales y a la licenciada Sofía Zamora Briones,
Oficial de la Oficina de Acceso a la Información Pública, quienes presentaron sus aportes por
escrito.
E. El 14 de octubre de 2019 el equipo técnico de la subcomisión se reunió con
representantes de la Mesa contra la Impunidad en El Salvador, Grupo Gestor para la Ley Integral
de Reparaciones y el Comité de Trabajo Pro Memoria histórica de El Salvador, quienes
presentaron sus aportes al proyecto de ley.
2. En torno a lo anterior, de las acciones relacionadas se infiere que la Asamblea
Legislativa ha realizado un esfuerzo por dar cumplimiento al mandato derivado de la sentencia y
de los autos de seguimiento pronunciados. Sin embargo, tal como señalan los actores, parecería
que el proceso de consultas no ha logrado satisfacer las necesidades de las víctimas ni recopilar
los insumos aportados por estas. Asimismo, como ha dicho la Asamblea Legislativa, no se ha
finalizado el estudio profundo de los proyectos de ley ni se han desarrollado los procesos de
diálogo entre los diputados que integran las diferentes fracciones legislativas que permitan llegar
a un acuerdo para aprobar la normativa requerida por este tribunal.
Esto indica que el Legislativo ha desarrollado ciertas acciones orientadas a cumplir con la
sentencia, pero que por el momento son insuficientes para lograr acuerdos sobre los procesos de
justicia de transición que revisten el más alto interés público. Estos acuerdos requieren
imperiosamente de consultas, debates públicos profundos desde un punto de vista político y
técnico. De ahí que este tribunal considere procedente otorgar un plazo adicional para que la
Asamblea Legislativa emita, a más tardar el 28 de febrero de 2020, una ley de reconciliación
nacional y de asistencia a víctimas, según los parámetros establecidos en la sentencia dictada en
este proceso y en resoluciones de seguimiento.
Es conveniente apuntar que esta sala no ha efectuado ningún examen o valoración sobre el
contenido de los proyectos de “Ley Especial de .Justicia Transicional y Restaurativa para la
Reconciliación Nacional” (versión noviembre 2019) y “Ley especial para la reparación integral y
acceso a la justicia para víctimas de graves violaciones a derechos humanos en el contexto del
conflicto armado
”
(versión octubre 2019), anexos a la solicitud de la Asamblea Legislativa,
debido a que ello implicaría realizar un control previo de constitucionalidad sin que, por el
momento, concurra alguna condición para ejercer su competencia constitucional para ello. Y, por
la misma razón, tampoco se ha valorado el documento
“
Observaciones y análisis preliminar de la
versión 5 de noviembre del proyecto de la Ley Especial de Justicia Transicional y Restaurativa
para la Reconciliación Nacional
”
, presentado por Ima Rocío Guirola.
Asimismo, se precisa que mientras no se emita la normativa correspondiente, continua
vigente y, por tanto, debe aplicarse la Ley de Reconciliación Nacional, aprobada mediante
Decreto Legislativo no. 147 del 23 de enero de 1992, en lo que no contradiga la sentencia y
autos de seguimiento pronunciados en este proceso.
3. Finalmente, en razón de que se ha otorgado un nuevo plazo para que la Asamblea
Legislativa emita la normativa que dé cumplimiento a la sentencia emitida en este proceso,
deberá declararse improcedente la petición de la ciudadana Ima Rocío Guirola de tener por no
cumplida la sentencia por parte de dicha autoridad.
III. Análisis de las peticiones relativas a la participación ciudadana en el proceso de
diseño, discusión y elaboración de la normativa de justicia transicional.
1. Se observa que los ciudadanos José Benjamín Cuéllar Martínez y Pedro Antonio
Martínez González solicitan que este tribunal exija a la Asamblea Legislativa que informe los
criterios que utilizó para realizar las consultas y para convocar al desarrollo de las mismas y,
además, le ordene que “sean condiciones sine qua non planificar, publicar y ejecutar una
metodología de participación efectiva e incluyente de las víctimas durante el proceso de diseño,
discusión y elaboración” de la normativa que dé cumplimiento a la sentencia.
Relacionado con lo anterior, en síntesis, la ciudadana Ima Rocío Guirola afirma que dicho
proceso de consultas ha presentado “ilegitimidad y graves deficiencias”, por lo que requiere que
esta sala señale “un mecanismo en el que la participación de las víctimas sea efectiva con la
participación de organismos internacionales como la Oficina de la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos [...], su Relator Especial Fabián Salvioli, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, su Relatora Especial Antonia Urrejola, el
acompañamiento de CEJIL, DPLF y Amnistía Internacional.”
2. Sobre tales planteamientos, si bien en la sentencia y autos de seguimiento
pronunciados en este proceso se ha indicado a la Asamblea Legislativa los lineamientos de forma
y de fondo que debe satisfacer la normativa de cumplimiento, esto no habilita a la sala para que,
en este momento, solicite un informe sobre los criterios utilizados para realizar las consultas y la
forma de convocatoria, pues este es un aspecto de procedimiento que será analizado hasta
después de que se emita la legislación correspondiente.
Asimismo, es pertinente recordar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el
principio de corrección funcional exige al juez constitucional que, al realizar su labor de
interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias que el constituyente ha atribuido a
cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado
constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre
plenamente garantizado (por ejemplo, las sentencias de 21 de diciembre de 2007 y de 23 de
diciembre de 2010, inconstitucionalidades 15-2003 y 5-2001 AC). En ese sentido, esta sala se
encuentra inhabilitada para ordenar a la Asamblea Legislativa cuál es la metodología o
mecanismo específico debe utilizar para tramitar la participación y los procesos de consulta en el
proceso de elaboración de la normativa de cumplimiento de sentencia, porque estos son ámbitos
en los que el legislador tiene un amplio margen de apreciación. En consecuencia, deberá
declararse improcedente este punto de las solicitudes realizadas por los actores
IV. Resolución sobre la petición de practicar audiencia de seguimiento y análisis del
informe presentado por el Fiscal General de la República.
Respecto a las peticiones de los ciudadanos Jorge Alberto Amaya Hernández (en escrito
presentado el 27 de mayo del corriente año), José Benjamín Cuéllar Martínez (de forma
individual en escrito de 5 de septiembre del año en curso), Pedro Antonio Martínez González
(actuando de forma conjunta con José Benjamín Cuéllar Martínez en escritos de 28 de mayo y
16 de octubre del presente año) e Ima Rocío Guirola (en escrito de 26 de noviembre de 2019) de
practicar una nueva audiencia de seguimiento, es oportuno señalar que, en razón de que se ha
otorgado un plazo adicional para que la Asamblea Legislativa emita la normativa
correspondiente, deberá dejarse transcurrir el lapso de tiempo otorgado y, posteriormente, se
señalará día y hora para la práctica de la referida audiencia, en la que la Asamblea Legislativa,
el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y el Fiscal General de la República
expongan y acrediten las decisiones y acciones de cumplimiento de la sentencia dictada en este
proceso.
Es necesario precisar a los actores que el hecho de que esta sala aún no haya celebrado
una audiencia pública oral no significa que no se esté dando seguimiento al cumplimiento de la
sentencia pronunciada en este proceso. En el ejercicio de sus atribuciones constitucionales para
destinatarios han cumplido con los mandatos emitidos en la referida sentencia, este tribunal,
conforme lo estime conveniente, puede hacer uso de las audiencias públicas orales o de
resoluciones escritas de seguimiento, como por ejemplo, el presente auto.
Asimismo, tal como se indicó en la resolución emitida el de 27 de septiembre de 2019, el
pronunciamiento sobre el informe presentado por el Fiscal General de la República, referente a
las acciones emprendidas para darle cumplimiento a la sentencia pronunciada en este proceso, se
hará luego de que la Asamblea Legislativa emita la normativa correspondiente; esto con el fin de
efectuar una análisis global sobre el estado de cumplimiento de la sentencia.
Por tanto, con base en las consideraciones que anteceden y en el artículo 172 inciso 1°
frase 2ª de la Constitución, se RESUELVE:
1. Otórgase a la Asamblea Legislativa un plazo adicional para que apruebe una ley de
reconciliación nacional y de asistencia a víctimas que cumpla con lo establecido en la sentencia
de 13 de julio de 2016. En consecuencia, dicha autoridad deberá emitir, a más tardar el 28 de
febrero de 2020, la normativa correspondiente, de acuerdo con los parámetros establecidos en la
sentencia y resoluciones de seguimiento pronunciadas en este proceso.
2. Declárase improcedente la solicitud de la ciudadana Ima Rocío Guirola de tener por no
cumplida la sentencia emitida en este proceso por parte de la Asamblea Legislativa, en razón de
que se ha otorgado a dicha autoridad un nuevo plazo para cumplir con ella.
3. Declárase improcedente la solicitud de los ciudadanos José Benjamín Cuellar Martínez
y Pedro Antonio Martínez González de exigir a la Asamblea Legislativa que rinda informe sobre
los criterios utilizados para realizar las consultas públicas y para convocar al diseño, discusión y
elaboración de la normativa de justicia transicional que cumpla con la sentencia adoptada en este
proceso.
4. Declárase improcedente la petición de la ciudadana Ima Rocío Guirola de señalar a la
Asamblea Legislativa el mecanismo específico de participación de las víctimas del conflicto
armado en el diseño, discusión y elaboración de la normativa de justicia transicional que cumpla
con la sentencia pronunciada en este proceso.
5. Declárase improcedente la solicitud de los ciudadanos José Benjamín Cuéllar Martínez
y Pedro Antonio Martínez González de ordenar a la Asamblea que “sean condiciones sine qua
non planificar, publicar y ejecutar una metodología de participación efectiva e incluyente de las
víctimas durante el proceso de [...] diseño, discusión y elaboración” de la normativa de justicia
transicional que cumpla con la sentencia pronunciada en este proceso.
6. Declárase improcedente la solicitud de los ciudadanos Jorge Alberto Amaya
Hernández, José Benjamín Cuéllar Martínez, Pedro Antonio Martínez González e Ima Rocío
Guirola de que se señale fecha para la realización de otra audiencia de seguimiento del
cumplimiento de la sentencia.
7. Tome nota la secretaría del lugar y medios técnicos señalados por la ciudadana Ima
Rocío Guirola para recibir los actos de comunicación procesal.
8. Notifíquese a todos los intervinientes.
““““----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
------ A. PINEDA ------- A. E. CÁDER CAMILOT----- C. S. AVILÉS ------C. SÁNCHEZ
ESCOBAR ----- M. DE J. M. DE T. ------ PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN ------ E. SOCORRO C.------RUBRICADAS-------------
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------”””
