Sentencia Nº 494-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 26-10-2017
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 26 Octubre 2017 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 494-2013 |
494-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San Salvador, a las quince horas del día veintiséis de octubre de dos mil diecisiete.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Asociación
Nacional de la Empresa Privada (ANEP), por medio de su presidente y representante legal, señor
Jorge José D. A., contra el Superintendente de Competencia —en adelante el Superintendente––,
por la supuesta ilegalidad de la resolución con referencia SC-026-O/PS/R-2013, emitida a las
dieciséis horas del cuatro de septiembre de dos mil trece, mediante la cual el Superintendente
declaró improcedente la intervención de la ANEP en el procedimiento administrativo sancionador
instruido contra ALBA PETRÓLEOS DE EL SALVADOR, SOCIEDAD POR ACCIONES DE
ECONOMÍA MIXTA DE CAPITAL VARIABLE —en adelante ALBA PETRÓLEOS––, a fin
de determinar si ésta última omitió solicitar autorización antes de efectuar ciertas operaciones que
constituirían concentraciones económicas sujetas a control previo, conforme los artículos 33 de la
Ley de Competencia y 23 del Reglamento de dicha ley.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el
Superintendente, como autoridad demandada; y el Fiscal General de la República, por medio de
la licenciada Kattia Lorena Sánchez Pineda.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. En 1ª demanda la parte actora expresó que el dieciocho de julio de dos mil trece, la
Superintendencia de Competencia emitió un comunicado de prensa titulado “SC inicia
procedimiento sancionador contra ALBA PETRÓLEOS”, mediante el cual informó que se había
iniciado un procedimiento administrativo sancionador contra la referida sociedad, por la supuesta
comisión de infracciones a la Ley de Competencia.
La ANEP, por medio de escrito de fecha treinta de julio de dos mil trece, solicitó al
Superintendente intervención en el procedimiento administrativo sancionador iniciado contra
ALBA PETRÓLEOS, en defensa del “interés legítimo”, cuyo origen —asevera— se encuentra
en sus estatutos que le exigen resguardar la libre empresa y la competencia en el mercado.
Finalmente, el Superintendente, por medio de la resolución de las dieciséis horas del
cuatro de septiembre de dos mil trece, declaró improcedente la intervención solicitada por la
ANEP.
II. La demandante alega que, con la actuación impugnada, la autoridad demandada ha
violentado sus derechos de defensa, seguridad jurídica y tutela no jurisdiccional, y el principio de
legalidad. Además, afirma que el acto impugnado carece de motivación.
La parte actora expuso la configuración fáctica de las violaciones administrativas, en
síntesis, de la siguiente forma.
1.
Interés legitimo de las asociaciones en los procedimientos administrativos (folio 6
vuelto). La actora expuso que al tratarse de personas jurídicas como lo son, las asociaciones y
fundaciones sin fines de lucro, el interés legitimo debe colegirse a partir de la coincidencia entre
los bienes jurídicos tutelados en un procedimiento administrativo y los bienes, objetivos, fines o
intereses que persiga esa asociación según lo establezcan sus estatutos. Por lo que considera que
en un procedimiento administrativo debe admitirse la intervención de terceros que invoquen un
interés legitimo.
2.
Legitimidad de la ANEP para participar en el procedimiento administrativo
sancionador por consumar concentraciones económicas sin autorización previa (folio 11 vuelto).
El Superintendente declaró improcedente la intervención de la ANEP argumentando que ésta
tiene un “mero interés simple (interés por la legalidad)” en el procedimiento administrativo
sancionador SC-026-O/PS/R-2013.
La demandante señaló que su intervención está amparada en un “interés legitimo”, pues
el procedimiento administrativo sancionador SC-026-O/PS/R-2013 tiene trascendencia en el
mercado y el resultado del mismo es de interés público. Además, expresó que los principios o
categorías que protege la Superintendencia de Competencia son coincidentes con los principios
que protege la ANEP.
Agrega que asociaciones como la ANEP tienen una amplia trayectoria en la defensa de
determinados derechos, aunado a ello, poseen como objetivo, según sus estatutos, la promoción,
protección o garantía del libre mercado, la competencia, o los derechos de los consumidores. En
consecuencia, la ANEP tiene un interés coincidente con el objeto de conocimiento de los
procedimientos ventilados ante la Superintendencia de Competencia.
Así, afirma que de acuerdo a su finalidad y naturaleza tiene un interés legítimo en los
procedimientos regulados en la Ley de Competencia, en representación de sus agremiados.
Finalmente, la parte demandante sostiene que, el resultado del procedimiento
administrativo sancionador desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS, puede derivar en una multa
y condiciones conductuales o estructurales para corregir la infracción cometida, por lo que la
incidencia de dicho procedimiento trasciende a todos los participantes en el mercado, incluyendo
a los agremiados a la ANEP.
3.
Precedentes administrativos que respaldan la postura de la ANEP (folio 14 frente).
Los actos impugnados son ilegales porque violan la seguridad jurídica y buena fe. El
Superintendente actúa contra de sus propios actos (folio 15 vuelto). La actora señaló que la
intervención de terceros distintos a los sujetos investigados o solicitantes en un procedimiento
administrativo sancionador ya se ha admitido por el Superintendente, y cita los procedimientos
sancionatorios SC-004-D/PA/R-2006, SC-007-O/PA/R-2007, SC-008-O/PA/R-2007 y SC-009-
D/PS/R-2010.
Además, manifestó que el Superintendente ha “ido en contra de sus propios actos”
vulnerando el principio de buena fe, ya que en otros procedimientos administrativos
sancionatorios ha permitido la intervención de terceros.
4.
Los actos administrativos impugnados son ilegales porque violan el derecho a la
tutela no jurisdiccional (folio 14 vuelto). La demandante manifestó que se le impidió comparecer
a un procedimiento administrativo sancionador, en representación y defensa del interés colectivo
de sus agremiados, lo que vulneró el derecho a la tutela no jurisdiccional en su vertiente de
acceso a la jurisdicción, porque se le impidió intervenir.
5. Vicio en la motivación de los actos impugnados errónea concepción de los fines del
ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (folio 17 vuelto). La actora sostiene
que el Superintendente ha manifestado, erróneamente, que el único interesado en el
procedimiento administrativo sancionador es el presunto infractor. Consecuentemente, afirma que
resulta “ilógico” que el concepto “interés”, en éste tipo de procedimiento, se reduzca al presunto
infractor, por cuanto la finalidad de prevención general del ejercicio de la potestad sancionadora
exige a la Administración que actúe para tutelar un interés general y no individual.
En este orden de ideas, según la parte demandante, el acto administrativo impugnado
parte de una motivación “errónea” de la concepción de la finalidad del ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración Pública.
6. Vulneración del derecho de audiencia (folio 18 vuelto). La demandante expresó que
el titular de un interés legítimo tiene el derecho de intervenir en un procedimiento administrativo,
y presentar argumentos en defensa de su interés, por lo que, la Administración Pública tiene la
obligación de permitir el acceso al procedimiento administrativo sancionador al titular de un
interés legítimo. De manera que, en el presente caso, el Superintendente debió permitirle
intervenir en el procedimiento sancionador desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS.
7. Vulneración al principio de legalidad (folio 19 vuelto). La actora manifiesta que
algunas de sus obligaciones, de conformidad con sus estatutos, son “Desarrollar y fortalecer el
sistema de la libre empresa en El Salvador”, ”Prestar su colaboración en la solución de
problemas nacionales de índole económica, financiera, social o legal”, “Abogar por la vigencia
de un régimen económico que responda a principios de justicia social y al respeto de la persona
y que establezca condiciones apropiadas al desarrollo y estímulo de la empresa privada” y
“Realizar todas aquellas actividades que tiendan a desarrollar, beneficiar y fortalecer la
iniciativa privada”.
Pues bien, según la demandante, en el procedimiento administrativo sancionador que se
inició contra ALBA PETRÓLEOS, el Superintendente no tenía facultades o atribuciones
concedidas por el legislador para negar el “ingreso como tercero” a la ANEP. Es así que, para
que la decisión del Superintendente sea válida, debe existir una prohibición expresa en la Ley de
Competencia de la intervención, en los procedimientos administrativos sancionatorios, de las
asociaciones que tengan como fin la defensa de la competencia.
III. Por medio del auto de las doce horas cuarenta y siete minutos del dieciocho de
diciembre de dos mil trece —folios 82 al 88—, la demanda fue admitida, se tuvo por parte a la
Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), por medio de su presidente y representante
legal, señor Jorge José D. A. y se declaró inadmisible la demanda respecto la impugnación de la
resolución con referencia SC-026-O/PS/R-2013, de las dieciséis horas del cuatro de septiembre
de dos mil trece. Además, en dicho auto se requirió a la autoridad demandada que se manifestara
sobre la existencia del acto administrativo impugnado y se declaró sin lugar la medida cautelas
solicitada por la parte actora.
Al rendir el primer informe, la parte demandada confirmó la existencia del acto
impugnado.
IV. Por medio del auto de las once horas cuarenta y cinco minutos del dos de abril de dos
mil catorce –folio 93–, se tuvo por parte al Superintendente, por rendido el primer informe que le
fue solicitado y se requirió el informe a que hace referencia el artículo 24 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. Además, se ordenó notificar al Fiscal General de la
República la existencia de este proceso.
La autoridad demandada rindió el informe que contiene las justificaciones de legalidad
del acto impugnado, en el cual manifestó, en síntesis, lo siguiente.
1. “Sobre el supuesto interés legitimo de las asociaciones en los procedimientos
administrativos” (folio 104), y el argumento relativo a que “Los actos administrativos
impugnados son ilegales porque supuestamente, violan el derecho a la tutela no jurisdiccional”
(folio 107 vuelto). El Superintendente expresó que la ANEP intentó justificar su intervención en
el procedimiento administrativo sancionador iniciado contra ALBA PETRÓLEOS, alegando que
los fines que persigue como gremial, establecidos en sus estatutos, coinciden con los bienes
jurídicos que tutela la Ley de Competencia.
El procedimiento sancionador SC-026-O/PS/R-2013 tenía por objeto investigar si ALBA
PETRÓLEOS había omitido o no, presentar una solicitud de autorización de concentración
económica previo a realizar diversas compraventas de terrenos y estaciones de servicio de
combustibles.
Ante lo anterior, el demandado aclaró a la ANEP que el interés legítimo que se exige para
intervenir como sujeto ajeno a quien se investiga en ese particular procedimiento administrativo
sancionador, debía ser aquel que trascendiera la mera exigencia de verificar el cumplimiento de la
norma, esto es, el solo interés por la legalidad o interés simple.
Pues bien, no basta que los fines consignados en los estatutos de la ANEP, o de cualquier
organización con o sin fines de lucro, coincidan con los bienes jurídicos que tutela la Ley de
Competencia, para atribuirse la legitimidad de la actuación como tercero en un determinado
procedimiento administrativo sancionador; ello, además, sin explicar cómo las posibles resultas
del procedimiento afectarían a su esfera jurídica.
En el presente caso, ni la ANEP ni sus agremiados resultaron afectados directamente con
lo que el Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia, resolvió oportunamente, ya
que lo que se analizó en el procedimiento administrativo sancionador fue el incumplimiento de
ALBA PETRÓLEOS de presentar la solicitud de autorización para realizar una concentración
Como consecuencia de la referida comprobación, se impuso entre otros, una multa y se ordeñó la
presentación de la solicitud de autorización de concentración de todas las operaciones realizadas
por ALBA PETRÓLEOS.
Finalmente, fue la falta de interés legítimo por parte de la ANEP lo que motivó declarar
improcedente su intervención en el procedimiento administrativo sancionador relacionado.
2.
“Sobre el interés público inherente al Derecho de Competencia y de los
procedimientos sancionatorios por consumar concentraciones sin la autorización previa” (folio
105). El Superintendente expresó que la ANEP insiste en el hecho que en el procedimiento
administrativo sancionador en el que se dictó el acto impugnado se ‘afectaron intereses públicos,
pues la conducta de ALBA PETRÓLEOS podía afectar significativamente la competencia en el
mercado de combustibles, sin embargo, el procedimiento donde pretendió intervenir únicamente
tenía por objeto verificar si el agente económico mencionado había cometido o no la infracción
por no haber solicitado la autorización previa para realizar concentraciones económicas, descrita
podían afectar o alterar la competencia”.
3.
“Sobre la supuesta legitimidad de ANEP para participar en el procedimiento
sancionador por consumar concentraciones sin la autorización previa” (folio 105 vuelto). El
demandado reiteró que en el procedimiento sancionador iniciado contra ALBA, PETRÓLEOS,
analizó y verificó si este agente económico había realizado operaciones de concentración
económica sin autorización, por lo que sancionó a dicha empresa.
Distinto es el caso del procedimiento de autorización de concentración, donde sí se
delimitó el mercado relevante y se analizó las limitaciones que podrían o no afectar el mercado,
dando como resultado que la adquisición de los inmuebles realizada por ALBA PETRÓLEOS no
limitó significativamente la competencia. Por otra parte, manifestó que en el procedimiento de
autorización de concentración, la ANEP no intentó intervenir.
4.
“Sobre el ejercicio de la defensa de intereses colectivos y del supuesto interés legítimo
de ANEP para intervenir en el procedimiento” (folio 106). La parte demandada manifestó que si
bien la ANEP presentó información de algunos indicios y actuaciones del agente económico
sancionado, los cuales, junto con mucha información recopilada de oficio, fueron de importancia
para iniciar y concluir el procedimiento sancionador por falta de solicitud de autorización de
concentración, dicho aporte no habilita a la ANEP para participar en el procedimiento
administrativo sancionador que se inició para investigar a ALBA PETRÓLEOS.
5.
“Precedentes administrativos en la Superintendencia de Competencia que
supuestamente respaldan la postura de ANEP (folio 106 vuelto), y el argumento relativo a que
“Los actos impugnados son ilegales porque supuestamente violan la seguridad jurídica y la
buena fe (folio 107). El Superintendente manifestó que efectivamente se ha dado intervención en
procedimientos administrativos sancionadores por la comisión de las prácticas anticompetitivas
tipificadas en los artículos 25 letras a) y d) de la Ley de Competencia, a personas y asociaciones o
fundaciones sin fines de lucro, como parte o terceros.
Ahora bien, según la demandada, lo que no es posible es dar intervención a personas,
agentes económicos, asociaciones o fundaciones que no tengan ningún vínculo o interés procesal
en un caso, como sucedió con la ANEP.
Con relación a los procedimientos administrativos que citó la ANEP, referencias SC-004-
D/PA/R-2006 y SC-009-D/PS/R-2010, en los mismos intervinieron tanto la Asociación
Salvadoreñas de Distribuidores de Productos de Petróleo (ASDPP) y el señor Julio Enrique
Federico A. B., así como Farmacias Europeas, Sociedad Anónima de Capital Variable, en calidad
de denunciantes y no como terceros interesados.
Asimismo, en los procedimientos administrativos sancionadores referencias SC-007-
O/PA/R-2007, SC-008-O/PA/R-2007 y SC-009-O/PA/R-2007, los agentes económicos que
solicitaron intervenir en calidad de terceros, estaban involucrados en el mercado relevante de que
se trataba, es decir, se veían afectados directamente en su esfera jurídica por la conducta
anticompetitiva atribuida a los investigados.
Así que, según indica, dichos precedentes no habilitan la participación de la ANEP en el
procedimiento administrativo sancionador iniciado contra ALBA PETRÓLEOS por falta de
solicitud de autorización de concentración económica, pues los supuestos y las justificaciones que
fundamentaron conceder intervención a los agentes económicos en los antecedentes citados,
fueron distintos.
6. “Supuesto vicio en la motivación de los actos impugnados” (folio 108 vuelto). La
parte demandada manifestó que el alcance del procedimiento administrativo sancionador iniciado
contra ALBA PETRÓLEOS, trascendió únicamente a la esfera jurídica de ésta, en el sentido que
se determinó que dicho agente económico no presentó solicitud de autorización de concentración
económica estando obligado a ello, lo que conllevó a la imposición de una multa y una orden
conductual, circunstancias que de ninguna manera han beneficiado o perjudicado a la ANEP.
Es así que, los argumentos contenidos en el acto impugnado fueron amplios, suficientes y
proporcionales a lo resuelto, respetando con ello la obligación de motivar las resoluciones.
7. “Supuesta violación al derecho de audiencia” (folio 108 vuelto). El Superintendente
expuso que la ANEP, al no tener interés legítimo, no podía intervenir en el procedimiento
administrativo sancionador iniciado contra ALBA PETRÓLEOS, ya que no basta que los fines
consignados en sus estatutos coincidan con los bienes jurídicos que tutela la Ley de Competencia,
para atribuirse la legitimación en un procedimiento de esa naturaleza.
Por otra parte, el resultado de dicho procedimiento administrativo no afectó ni benefició a
los agremiados de la ANEP.
8. “Supuesta vulneración al principio de legalidad” (folio 109). La parte demandada
manifestó que en la resolución impugnada se aclaró que los sujetos que intervienen en un
procedimiento administrativo sancionador son el denunciante y el denunciado.
Ahora bien, con relación a los terceros interesados, la Ley de Competencia no ha
establecido regulación al respecto, sin embargo, en los casos de procedimientos de autorización
de concentraciones económicas el artículo 28 inciso 2° del Reglamento de la referida ley
determina que “Quienes tengan interés personal, legítimo y directo podrán intervenir en el
procedimiento, formulando los alegatos y aportando las pruebas necesarias”.
Para intervenir como tercero en un procedimiento administrativo sancionador se debe
tener un interés personal, legítimo y directo, el cual debe ser alegado y probado. Por lo que no es
posible la intervención a título de tercero de cualquier persona que no se vea afectada en su esfera
jurídica por las resultas del procedimiento administrativo sancionador.
En el caso de los procedimientos administrativos sancionatorios por incumplimiento de la
obligación de solicitar autorización para una concentración económica, el objeto que se persigue
consiste en determinar si ha existido o no una omisión de quien no ha presentado la
correspondiente solicitud de autorización previa a la concreción de una concentración económica.
En consecuencia, el objeto de la investigación recae en la verificación del incumplimiento de
dicha obligación, y de ser el caso, imponer la sanción que corresponde.
De ahí que, según el Superintendente, el procedimiento administrativo sancionador para
la esfera jurídica de la ANEP. Por ello, ésta carece de interés legítimo para intervenir en el
mencionado procedimiento.
V.
Por medio del auto de las once horas treinta y siete minutos del diecinueve de mayo de
dos mil quince —folio 113—, se tuvo por rendido el informe justificativo de legalidad del acto
impugnado, se abrió a prueba el proceso por el plazo de ley, y se dio intervención a la licenciada
Kattia Lorena Sánchez Pineda, en carácter de agente auxiliar del Fiscal General de la República.
La parte actora, a pesar de su legal notificación, no hizo uso de la etapa de prueba.
El Superintendente, por medio del escrito presentado el dieciocho de agosto den dos mil
quince, ofreció como prueba los documentos adjuntos al referido escrito que constan de folios
121 al 218.
VI.
Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
La parte actora ratificó los argumentos expuestos en la demanda.
Por su parte, la autoridad demandada reiteró los argumentos expuestos en el informe
justificativo de legalidad del acto controvertido.
El Fiscal General de la República, por su parte, expresó que el acto impugnado fue
dictado conforme a derecho.
VII. El análisis de la pretensión de la demandante se ajustará a determinar si la parte
demandada, con la actuación impugnada, ha violentado sus derechos de defensa, seguridad
jurídica y tutela no jurisdiccional, y el principio de legalidad. Además, afirma que el acto
impugnado carece de motivación.
A. Análisis del «interés legítimo» o «legitimidad» de la ANEP para participar en el
procedimiento administrativo sancionador por consumar concentraciones económicas sin
autorización previa, de la vulneración al derecho de audiencia, al derecho a la tutela no
jurisdiccional y al principio de legalidad.
1.
La parte actora expone, en síntesis, los siguientes vicios de ilegalidad.
La ANEP manifestó que, en el caso de personas jurídicas, el interés legítimo para
intervenir en un procedimiento administrativo debe colegirse a partir de la coincidencia entre los
bienes jurídicos tutelados en tal procedimiento y los bienes, objetivos, fines o intereses que
persiga esa persona jurídica, según lo establezcan sus estatutos. Así, señaló que su intervención
en el procedimiento administrativo desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS, está amparada en
un «interés legítimo», pues dicho procedimiento sancionador (SC-026-O/PS/R-2013) tiene
trascendencia en el mercado y el resultado del mismo es de interés público.
Así, afirma que de acuerdo a su finalidad y naturaleza tiene un interés legítimo en los
procedimientos regulados en la Ley de Competencia, en representación de sus agremiados. Por
ello, era procedente su intervención en el procedimiento administrativo sancionador S C-026-O/P
S /R-2013
Además, expresó que con la actuación impugnada se le ha vulnerado “el derecho a la
tutela no jurisdiccional” pues se le impidió comparecer en el procedimiento administrativo
relacionado supra, en representación y defensa del interés colectivo de sus agremiados.
Finalmente, afirma que el titular de un interés legítimo tiene el derecho de intervenir en
un procedimiento administrativo sancionador y presentar argumentos en defensa de su interés,
por lo que, al negársele la participación en el procedimiento relacionado supra, la autoridad
demandada vulneró su derecho de audiencia.
2.
Establecido lo anterior, en torno a la defensa de la legalidad del acto administrativo
impugnado, la autoridad demandada expresó que la ANEP intentó justificar su intervención en el
procedimiento administrativo sancionador iniciado contra ALBA PETRÓLEOS, alegando que
los fines que persigue como gremial, que están establecidos en sus estatutos, coinciden con los
bienes jurídicos que tutela la Ley de Competencia.
Sin embargo, según indica la parte demandada, el interés legítimo que se exige para
intervenir como sujeto ajeno a quien se investiga en ese particular procedimiento administrativo
sancionador, debe ser aquel que trascienda la mera exigencia de verificar el cumplimiento de la
norma, el solo interés por la legalidad o interés simple.
Así pues, no basta que los fines consignados en los estatutos de la ANEP, o de cualquier
organización con o sin fines de lucro, coincidan con los bienes jurídicos que tutela la Ley de
Competencia, para atribuirse la legitimidad para actuar como tercero en un determinado
procedimiento administrativo sancionador.
De ahí que, la parte demandada considera que ni la ANEP ni sus agremiados resultaron
afectados directamente con lo que el Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia
resolvió oportunamente en el procedimiento administrativo sancionador desarrollado contra
ALBA PETRÓLEOS (SC-026-O/PS/R-2013), ya que lo que se analizó en dicho procedimiento
fue el incumplimiento de ALBA PETRÓLEOS de presentar la solicitud de autorización para
realizar una concentración económica.
La parte demandada agrega que los argumentos contenidos en el acto impugnado fueron
amplios y suficientes respetando, con ello, la obligación de motivar las resoluciones.
3. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
i. Si bien la parte actora señala de manera independiente la existencia de los vicios de
ilegalidad relacionados en la letra A, número 1 del Romano VII de esta sentencia, esta Sala
advierte que los mismos parten de una misma argumentación jurídica: el «interés legítimo» para
intervenir en los procedimientos administrativos sancionatorios seguidos por la Superintendencia
de Competencia.
ii. Las actuaciones administrativas a la base del presente caso son las siguientes.
El Superintendente inició de oficio el cuatro de julio de dos mil trece el procedimiento
administrativo sancionador SC-026-O/PS/R-2013, que tenía por objeto investigar si ALBA
PETRÓLEOS había omitido o no presentar una solicitud de autorización de concentración
económica.
La ANEP presentó un escrito, el treinta de julio de dos mil trece ante el Superintendente,
en el que solicitó intervenir en el procedimiento administrativo sancionador relacionado.
Al respecto, el Superintendente, por medio de la resolución del cuatro de septiembre de
dos mil trece —acto impugnado—, declaró improcedente la intervención solicitada por la ANEP.
Posteriormente, como consecuencia de la comprobación del incumplimiento de ALBA
PETRÓLEOS, al mandato regulado en el articulo 38 inciso 4° de la Ley de Competencia, el
Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia, mediante resolución del trece de
noviembre de dos mil trece, impuso a ALBA PETRÓLEOS, entre otros, una multa y ordenó la
presentación de la solicitud de autorización de concentración económica de todas las operaciones
realizadas (folios 131 al 147 frente).
iii. Pues bien, en el presente caso ANEP solicitó intervención en calidad de tercero en el
procedimiento administrativo sancionador seguido contra ALBA PETRÓLEOS.
La Ley de Competencia en relación a los terceros interesados no hace una regulación en
específico. Sin embargo, el artículo 28 inciso 2° del Reglamento de la Ley de Competencia,
establece que en los procedimientos de autorización de concentraciones económicas, podrán
intervenir los sujetos que tengan interés personal, legítimo y directo.
Por otra parte, en los procedimientos administrativos sancionadores donde se indaga la
omisión de solicitar autorización para realizar una concentración económica, en los términos del
artículo 33 de la Ley de Competencia, no hay regulación sobre la intervención de terceros.
Ahora bien, mediante una interpretación integral de las disposiciones normativas que
regulan la materia de competencia, al presente caso puede aplicarse, analógicamente, el artículo
28 inciso 2° del Reglamento de la Ley de Competencia—relativo a la legitimación para participar
en un procedimiento de autorización de una concentración económica––; y, con los parámetros
proporcionados por tal disposición normativa, establecer la procedencia o no de la participación
de determinado sujeto de derecho, en un procedimiento administrativo sancionador por la
omisión de solicitar autorización para una concentración económica.
iv.
Por regla general, dentro de un procedimiento administrativo intervienen como parte
interesada, el administrado quien ejerce su derecho subjetivo o interés legítimo y la
Administración Pública quien tramita y resuelve. En algunos casos, podrá intervenir- un tercero
al verse afectado con la decisión de la Administración. Del tercero se exige que tenga un interés
personal, “legítimo” y directo.
El “interés legítimo” ha de ser entendido como cualquier ventaja o utilidad jurídica,
propia, cualificada y específica, reconocida y protegida por el ordenamiento jurídico, confiriendo
a su titular la posibilidad de actuar para exigir su satisfacción (Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia del dieciséis de diciembre de dos mil nueve, en el proceso referencia
291-2006).
En el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, el interés legítimo de un tercero
para participar en un procedimiento de esa naturaleza depende del agravio provocado en el
procedimiento de que se trate por la conducta ilícita del sujeto investigado en su esfera de
derechos.
Así, el artículo 28 inciso 2° del Reglamento de la Ley de Competencia — aplicable
analógicamente al presente caso, como se precisó supra—, establece “Quienes tengan interés
personal, legítimo y directo podrán intervenir en el procedimiento, formulando los alegatos y
aportando las pruebas necesarias”.
v.
En el presente caso, el procedimiento administrativo sancionador desarrollado
contra ALBA PETRÓLEOS por el incumplimiento de la obligación de solicitar autorización para
realizar una concentración económica, tuvo por objeto determinar si existió o no la omisión de
presentar la correspondiente solicitud de autorización, previa a la concreción de una
concentración económica.
Ahora bien, la ANEP aduce que los fines que persigue como gremial, y que están
establecidos en sus estatutos, coinciden con los bienes jurídicos que tutela la Ley de
Competencia, lo que le otorga legitimidad para actuar como tercero en el procedimiento
administrativo sancionador desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS.
En este caso en específico la ANEP no ha acreditado como resultaría afectada en su
propia esfera jurídica con el pronunciamiento definitivo por el Consejo Directivo de la
Superintendencia de Competencia.
El argumento deducido por la parte actora no basta para atribuirse legitimidad en el
procedimiento administrativo sancionador analizado, pues, aunque ésta afirme que los fines
consignados en sus estatutos —específicamente los señalados en el artículo 4 letras b), e), i) y k)–
– coinciden con los bienes jurídicos que tutela la Ley de Competencia (folio 13 frente y vuelto),
la eventual semejanza de ambos no es razón suficiente para tener por acreditado que las
decisiones de las autoridades de la Superintendencia de Competencia emitidas en el
procedimiento administrativo sancionador seguido contra ALBA PETRÓLEOS, afectan su esfera
jurídica.
En este punto debe precisarse que el interés legítimo se presenta como una expectativa
para la obtención de ventajas o para la evitación de perjuicios, frente a una actuación
administrativa que recae sobre un derecho con el cual no existe una relación de titularidad, pero sí
una relación de afectación material. Una característica fundamental del referido interés radica en
el hecho que éste se encuentra protegido por el ordenamiento jurídico.
Pues bien, en el presente caso, la alegada coincidencia de los fines establecidos en los
estatutos de la parte actora con los bienes jurídicos que tutela la Ley de Competencia, no es una
circunstancia reconocida por el ordenamiento jurídico que confiera a la ANEP la titularidad de un
interés legítimo para intervenir en el procedimiento administrativo sancionador seguido contra
ALBA PETRÓLEOS por el incumplimiento de la obligación de solicitar autorización para una
concentración económica.
En conclusión, la parte actora carece de un interés personal, legítimo y directo para
intervenir en el mencionado procedimiento administrativo sancionador.
B. Sobre los «Precedentes administrativos que respaldan la postura de la ANEP. Los
actos impugnados son ilegales por que violan la seguridad jurídica y buena fe».
1. La demandante expresa que la intervención de terceros distintos a los sujetos
investigados en un procedimiento administrativo sancionador ya se ha admitido por el
Superintendente, y cita los procedimientos administrativos sancionatorios SC-004- D/PA/R-2006,
SC-007-O/PA/R-2007, SC-008-O/PA/R-2007 y SC-009-D/PS/R-2010. Asimismo, manifiesta que
el Superintendente ha “ido en contra de sus propios actos” vulnerando el principio de buena fe,
ya que en otros procedimientos administrativos sancionadores ha permitido la intervención de
terceros.
2. El Superintendente manifestó que efectivamente se ha dado intervención en
procedimientos administrativos sancionadores a personas y asociaciones o fundaciones sin fines
de lucro, como parte o terceros, procedimientos iniciados por la comisión de las prácticas
anticompetitivas tipificadas en los artículos 25 letras a) y d) de la Ley de Competencia. La misma
autoridad señaló que no es posible dar intervención a personas, agentes económicos, asociaciones
o fundaciones que no tengan ningún vínculo o interés en un caso, como sucedió con la ANEP.
3. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
La autoridad demandada ha afirmado en el acto administrativo impugnado así como en el
escrito que contiene el informe justificativo, que los agentes económicos que solicitaron
intervenir en calidad de terceros, en los procedimientos administrativos sancionadores por
prácticas anticompetitivas, bajo las referencias SC-007-O/PA/R-2007, SC-008-O/PA/R-2007 y
SC-009-O/PA/R-2007, estaban involucrados en el mercado relevante relacionado con la
investigación de la práctica anticompetitiva, en ese sentido, dichos sujetos se veían afectados
directamente en su esfera jurídica por la conducta anticompetitiva atribuida a los investigados.
Esta circunstancia les proporcionaba interés legítimo.
Asimismo, en los procedimientos administrativos sancionadores referencias SC-004-
D/PA/R-2006 y SC-009-D/PS/R-2010, el primero, referente a las prácticas anticompetitivas
tipificadas en los artículos 25 letra a) y 30 letras b) y d) de la Ley de Competencia, y, en el
segundo, iniciado por la comisión de la práctica anticompetitiva tipificada en el artículo 25 letra
a) de la referida ley, los agentes que participaron en los mismos lo hicieron en calidad de
denunciantes y no como terceros interesados.
Ahora bien, corresponde a este Tribunal en el presente caso analizar si a la luz del
ordenamiento jurídico debía darse intervención a la ANEP en el procedimiento administrativo
iniciado contra ALBA PETRÓLEOS.
En los supuestos en los que el Superintendente permitió la intervención de ciertos agentes
económicos (procedimientos administrativos sancionadores citados por, la parte actora), la
autoridad demandada ha expresado que en los mismos quienes comparecieron lo hicieron como
terceros y denunciantes, y que dichos sujetos de derecho poseían un interés personal, legítimo y
directo, además, su esfera jurídica de derechos se vería modificada por la decisión final.
En el caso de autos la ANEP no ha acreditado suficientemente el interés personal,
legítimo y directo para poder intervenir en el procedimiento administrativo, pues lo regulado en
sus estatutos
no es razón suficiente para permitirle
su participación.
Así, la autoridad demandada no contradice sus propios actos ni vulnera el principio de
buena fe, alegado por la demandante.
C. Sobre el «Vicio en la motivación de los actos impugnados: errónea concepción de los
fines del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración».
1. La demandante alega un vicio en la motivación del acto impugnado en el sentido que la
autoridad demandada manifestó, «erróneamente», que el único interesado en el procedimiento
administrativo sancionador es el presunto infractor. Por lo que, al desconocer el Superintendente
el ordenamiento estatutario que rige a la ANEP, “cae en el vicio de falta de motivación” (folio 19
vuelto).
2.
Por su parte, la autoridad demandada manifestó que el alcance del procedimiento
administrativo sancionador iniciado contra ALBA PETRÓLEOS, trascendió únicamente a la
esfera jurídica de ésta, en el sentido que se determinó que dicho agente económico no presentó
solicitud de autorización de concentración económica estando obligado a ello, lo que conllevó a
la imposición de una multa y una orden conductual, circunstancias que de ninguna manera han
beneficiado o perjudicado a la ANEP.
Es así que, señala la parte demandada, los argumentos contenidos en el acto impugnado
fueron amplios y suficientes respetando, con ello, la obligación de motivar las resoluciones.
3.
Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
En la resolución impugnada (folios 57 al 61 del expediente judicial), se consignó lo
siguiente: «En el caso particular, no se advierte de qué forma ANEP podría resultar afectada
directamente con lo que el Consejo Directivo resuelva oportunamente, pues lo que se analiza en
este procedimiento es el supuesto incumplimiento de Alba Petróleos de presentar la solicitud de
autorización para realizar una concentración económica, esto es, verificar si las transacciones
que realizó con otros agentes económicos constituyeron o no una concentración en los términos
del artículo 33 de la LC, más no analizar, a manera de control previo, si una concentración ha
provocado o no una limitación significativa de la competencia, como lo malentiende ANEP, ya
que esto último se controla a través de otro procedimiento (...) ante la falta de interés propio,
directo y legitimo por parte de ANEP en un procedimiento en donde lo que se investiga es el
incumplimiento de una obligación de presentar una solicitud de concentración económica, cuyo
resultado únicamente afectará a quien se investiga, no es posible conceder la intervención
solicitada, por lo que es ese sentido habrá de resolverse en este proveído (...)» (folios 59 vuelto y
60 frente).
Habiéndose concluido en los apartados precedentes que la ANEP no posee un interés
personal, legítimo y directo para intervenir en el procedimiento administrativo sancionador a la
base del presente caso, las afirmaciones hechas por el Superintendente en la resolución
administrativa impugnada mediante las cuales se sostiene que no se advierte de qué forma ANEP
podría resultar afectada directamente con lo que el Consejo Directivo, constituyen alegaciones de
derecho que no inciden en la condición de la ANEP, es decir, respecto de su posición para
participar en el procedimiento administrativo.
La actora, no ha demostrado que tenga interés personal, legítimo y directo que permitan
su participación en el procedimiento sancionador desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS, de tal
forma que sus “estatutos” no proveen razón suficiente para darle intervención.
El Superintendente, al desestimar la intervención solicitada por la ANEP, no desconoció
el ordenamiento estatutario de ésta última, sino que realizó una valoración de dicha intervención
de conformidad con la Ley de Competencia y su reglamento, por lo que no se ha configurado el
vicio alegado en la motivación del acto impugnado.
D. Por las razones expuestas en los apartados precedentes, esta Sala concluye que la
actuación del Superintendente mediante la cual declaró la improcedencia de la intervención de la
ANEP en el procedimiento administrativo sancionador desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS,
por el incumplimiento de la obligación de solicitar autorización para realizar una concentración
económica, es conforme a derecho.
En consecuencia, no se ha vulnerado el principio de legalidad, ni los derechos de defensa,
seguridad jurídica y tutela jurisdiccional alegados por la parte actora. Asimismo, no existe falta
de motivación en el acto impugnado en los términos expuestos por la parte actora.
VIII. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, disposiciones citadas y los artículos
2 y 86 de la Constitución de la República, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y
Mercantil, 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de
la República, esta Sala FALLA:
A.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por la Asociación Nacional
de la Empresa Privada (ANEP), por medio de su presidente y representante legal, señor Jorge
José D. A., en el acto emitido por el Superintendente de Competencia, con referencia SC-026-
O/PS/R-2013, a las dieciséis horas del cuatro de septiembre de dos mil trece, mediante el cual se
declaró improcedente la intervención de la ANEP en el procedimiento administrativo sancionador
instruido contra ALBA PETRÓLEOS DE EL SALVADOR, SOCIEDAD POR ACCIONES DE
ECONOMÍA MIXTA DE CAPITAL VARIABLE, a fin de determinar si ésta última omitió
solicitar autorización antes de efectuar ciertas operaciones que constituirían concentraciones
económicas sujetas a control previo, conforme los artículos 33 de la Ley de Competencia y 23 del
Reglamento de dicha ley.
B.
Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
C.
Entregar certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la
representación fiscal.
NOTIFÍQUESE.
DAFNE S.-----------P. VELASQUEZ C.----------S. L. RIV. MARQUEZ---------JUAN M.
BOLAÑOS S.------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LA SUSCRIBEN.-------M. B. A.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
